0511/04 - Supremo Tribunal Administrativo

I- Só pode entender-se existir um acto administrativo implícito quando ocorrer univocidade de uma conduta para a produção de certos efeitos jurídicos, não expressamente declarados, porque ligados de forma necessária aos expressamente enunciados, e, portanto, quando existir um nexo incindível entre uns e outros desses efeitos.

II- O mero pagamento em singelo de remunerações regulares, em que se incluíam dias de descanso em que havia sido prestado trabalho, não tem um significado unívoco quanto a uma intenção da entidade processadora de não pagar o acréscimo de remuneração devido por esse trabalho

Acordam na Secção do Contencioso Administrativo do Supremo Tribunal Administrativo:

1- A..., B..., ..., ..., ..., ... e ..., todos funcionários da Polícia Judiciária, interpuseram no Tribunal Central Administrativo recurso contencioso de anulação dos despachos de 26-3-2001, do Senhor Ministro da Justiça, que inferiram os recursos hierárquicos necessários que interpuseram dos indeferimentos proferidos pelo Senhor Director Geral Adjunto da Polícia Judiciária, relativos a pedidos de pagamento de compensação pela prestação de trabalho em dias de descanso por mudança de turno.

O Tribunal Administrativo de Círculo concedeu provimento aos recursos e anulou os actos recorridos.

Inconformada, a Autoridade Recorrida interpôs o presente recurso para este Supremo Tribunal Administrativo, apresentando alegações com as seguintes conclusões:

L. Os actos de processamento de vencimento têm natureza de verdadeiros actos administrativos.

2. Apenas não preenchendo essa natureza quando contenham omissões que seja legítimo aos seus destinatários qualificar como tal.

3. Não ocorre uma tal omissão no que se refere ao não processamento em dobro da remuneração por trabalho prestado em dias de descanso complementar, quando o pagamento desses dias é feito em singelo e é possível, pelo recurso às escalas de serviço, identificar, claramente, esses dias.

4. Esse não pagamento em dobro, nessas circunstâncias, não integra uma omissão mas a definição clara de que a Administração entendeu não haver lugar ao pretendido pagamento em dobro.

5. Reportando-se a pretensão dos recorrentes a dias vários, situados entre Setembro de 1995 e Abril de 2000, é extemporâneo o recurso contencioso por si interposto em 5 de Junho de 2001, que deveria, salvo melhor opinião, ter sido rejeitado.

6. Mostra-se violado o disposto na alínea a), do artigo 28.º n.º 2 da LPTA (Decreto-Lei nº 267/85, de 16 de Julho).

Não foram apresentadas contra-alegações.

O Excelentíssimo Procurador-Geral Adjunto emitiu douto parecer nos seguintes termos:

Em nosso parecer, o recurso não merecerá provimento.

Os actos de processamento de vencimentos em causa não contêm qualquer definição, unilateral e autoritária, da situação jurídica dos recorrentes contenciosos relativamente à remuneração do trabalho prestado em dias de descanso complementar, nos termos do disposto no n.º 3 do Art. 33.º do Decreto-Lei n.º 259/98, de 18 de Agosto, a que se julgam com direito, não podendo essa omissão ser entendida, como pretende o recorrente, como denegação da sua pretensão por parte da Administração.

Consequentemente, conforme doutamente entendeu o Acórdão recorrido, em consonância com a jurisprudência superiormente assente nesta matéria, carece de fundamento legal a alegada extemporaneidade dos recursos hierárquicos necessários decidida pelos actos contenciosamente impugnados – por referência àqueles actos de processamento de vencimentos, bem como a ora suscitada extemporaneidade do recurso contencioso, por referência às datas de descanso complementar em questão, atento o disposto nos arts 28; n.º 1, alínea a) e 29.º, n.º 1, ambos da LPTA.

Improcedendo todas as conclusões das alegações do recorrente, deverá, em nosso parecer, ser negado provimento ao recurso e confirmar-se o douto Acórdão recorrido.

Corridos os vistos legais, cumpre decidir.

2- No acórdão recorrido deu-se como assente a seguinte matéria de facto:

a) Os recorrentes são funcionários da Policia Judiciária, exercendo funções na Carreira de Segurança;

b) No âmbito das suas funções, os recorrentes efectuam trabalho em regime de turno, nos termos do disposto no art. 20º do Dec. Lei nº 259/98, de 18 de Agosto;

c) Na elaboração das escalas de serviço, os recorrentes têm sido objecto de mudanças de turno, sem que lhes seja atribuído o dia de descanso previsto na lei;

d) Os seus vencimentos têm sido processados sem que lhes seja remunerado o dia de descanso complementar, nos termos do disposto no nº 3 do Dec. Lei nº 259/98

e) Os recorrentes efectuaram requerimentos, dirigidos à Directoria Geral da Polícia Judiciária, reclamando os pagamentos relativos aos dias de trabalho prestados naqueles termos (cfr. fls. 24 e seguintes dos autos).

f) Tais requerimentos foram indeferidos pelo Sr. Director-Geral Adjunto da Polícia Judiciária, pelo que os recorrentes interpuseram recurso hierárquico necessário para o Sr. Ministro da Justiça;

g) Em 26 de Março de 2001, o Sr. Ministro da Justiça, baseando-se em Informação elaborada na Auditoria Jurídica do Ministério da Justiça, proferiu o seguinte despacho:

”Concordo com a presente informação pelo que, ao abrigo do disposto na alínea d) do art. 173º do C.P.A., rejeito o recurso por extemporâneo".

É este o acto recorrido.

3- Os Recorrentes apresentaram à Direcção Geral da Polícia Judiciária pedido de pagamento de trabalho prestado em dias de descanso.

O pagamento foi recusado com base no entendimento de que os pedidos de pagamento eram extemporâneos por os Recorrentes deverem ter recorrido oportunamente das escalas de serviço, que se entendeu serem actos administrativos, bem como dos posteriores actos de processamento de vencimentos.

Tendo sido recusado o pagamento, apresentaram recursos hierárquicos, que foram indeferidos pela Autoridade Recorrida com base no entendimento de que ocorria a extemporaneidade.

O Tribunal Administrativo de Círculo entendeu que as escalas de serviço apenas determinaram os dias em que o trabalho foi prestado, não definido a remuneração dos Recorrentes, e que os actos de processamento de vencimentos, com omissão de pagamento adicional relativo a trabalho prestado em dia de descanso complementar, nos termos do n.º 3 do art. 33.º do Decreto-Lei n.º 259/98, de 18 de Agosto, não obstavam a que os Recorrentes apresentassem os pedidos de pagamento que apresentaram, por não se ter formado caso decidido ou resolvido sobre eles.

No presente recurso jurisdicional, a Autoridade Recorrida não discute a posição assumida pelo Tribunal Central Administrativo sobre a natureza das escalas de serviço, insistindo apenas em que os actos de processamento de vencimentos em singelo e não em dobro quanto aos dias referidos pelos Recorrentes, praticados na sequência das escalas de serviço, não constituem uma mera omissão quanto a esse pagamento adicional, antes contêm «a definição clara de que a Administração entendeu não haver lugar ao pretendido pagamento em dobro».

4- Como vem afirmando uniformemente este Supremo Tribunal Administrativo, em sintonia com o preceituado no art. 217.º do Código Civil para as declarações negociais não expressas, só pode entender-se existir um acto administrativo implícito quando ocorrer «univocidade de uma conduta para a produção de certos efeitos jurídicos, não expressamente declarados, porque ligados de forma necessária aos expressamente enunciados», e, portanto, existir um «nexo incindível entre uns e outros desses efeitos». (Acórdão deste Supremo Tribunal Administrativo de 12-3-91, proferido no recurso n.º 23701, publicado no Boletim do Ministério da Justiça n.º 405, página 269, e em Apêndice ao Diário da República de 14-7-95, página 1396.

Em sentido essencialmente idêntico, no que concerne ao acto implícito ter de decorrer necessariamente do acto expresso, podem ver-se os seguintes acórdãos deste Supremo Tribunal Administrativo:

de 19-1-77, proferido no recurso n.º 10123, publicado em Apêndice ao Diário da República de 30-6-80, página 9;

de 6-3-80, proferido no recurso n.º 13259, publicado em Acórdãos Doutrinais do Supremo Tribunal Administrativo, n.º 227, página 1231, em Revista de Legislação e Jurisprudência, n.º 3679, ano 113 página 338, e em Apêndice ao Diário da República de 11-4-84, página 1320;

de 2-4-81, proferido no recurso n.º 13541, publicado em Apêndice ao Diário da República de 17-7-85, página 1746;

de 14-6-82, proferido no recurso n.º 15782, publicado em Apêndice ao Diário da República de 10-12-85, página 2450;

de 28-2-89, proferido no recurso n.º 25392, publicado em Apêndice ao Diário da República de 14-11-94, página 1528;

de 1-6-89, proferido no recurso n.º 25405, publicado em Apêndice ao Diário da República de 15-11-94, página 3913;

de 22-11-94, proferido no recurso n.º 33494, publicado em Apêndice ao Diário da República de 18-4-97, página 8269;

de 1-6-95, proferido no recurso n.º 37799, publicado em Apêndice ao Diário da República de 20-1-98, página 5005;

de 25-5-2001, proferido no recurso n.º 47205;

de 21-6-2001, proferido no recurso n.º 47481;

de 17-1-2002, proferido no recurso n.º 48110;

de 19-6-2002, proferido no recurso n.º 47787, publicado em Apêndice ao Diário da República de 10-2-2004, página 4289; e

de 9-10-2002, proferido no recurso n.º 600/02.)

No caso em apreço, só se os documentos relativos ao processamento de vencimentos contivessem uma referência explícita e autónoma em relação aos dias de descanso em causa se poderia afirmar que eles continham decisões implícitas sobre essa matéria.

O silêncio sobre esse ponto, traduzido no mero pagamento em singelo das quantias relativas a esses dias, não tem um significado unívoco, pois a entidade processadora poderia incluir no processamento apenas os vencimentos normais e proceder posteriormente ao pagamento adicional relativo aos dias em causa, nomeadamente por razões de ordem prática ligadas à automatização do processamento de remunerações ou mesmo razões de ordem orçamental que obstassem a que o pagamento adicional fosse efectuado concomitantemente com as remunerações normais previstas.

Assim, na falta de uma referência explícita ao pagamento desses dias sem o acréscimo previsto no n.º 3 do art. 33.º do Decreto-Lei n.º 259/98, de 18 de Agosto, não pode concluir-se, necessariamente, do processamento e pagamento das quantias em singelo que a entidade que praticou os actos de processamento decidira que o pagamento do acréscimo não deveria ser pago.

Por isso, está afastada a possibilidade de se entender estarem subjacentes a esses actos de processamento actos administrativos implícitos de recusa de tal pagamento em dobro, susceptíveis de se consolidarem na ordem jurídica por falta de impugnação.

Nestes termos, é de confirmar o decidido pelo Tribunal Central Administrativo.

Termos em que acordam em negar provimento ao recurso e em confirmar o acórdão recorrido.

Sem custas, por a Autoridade Recorrida estar isenta.

Lisboa, 19 de Janeiro de 2005. – Jorge de Sousa – (relator) – Costa Reis – Edmundo Moscoso.