03691/11.3BEPRT - Tribunal Central Administrativo Norte

I- O regime regra da invalidade dos actos administrativos é o da sua anulabilidade e não a nulidade. A nulidade tem carácter excepcional e a anulabilidade tem carácter geral. II- A usurpação de poderes consiste na prática por um órgão da Administração de acto que decide uma questão que é da competência dos outros poderes do Estado (legislativo, moderador e/ou judicial). II- A entidade demandada, ora recorrida, ao mandar executar determinadas obras de conservação apenas está a exercer o poder que a lei lhe confere. Não está a dirimir nenhum conflito ente o comodante e o comodatário, nem é isso que está em causa nos autos. Não vemos, que ocorra qualquer vício de usurpação de poderes nem a factualidade invocada se enquadra minimamente nos pressupostos deste vício.* * Sumário elaborado pelo Relator.

Acordam, em conferência, na Secção de Contencioso Administrativo do Tribunal Central Administrativo Norte: RELATÓRIO C. R&M Lda. vem interpor recurso da decisão do Tribunal Administrativo e Fiscal do Porto, datada de 9 de Março de 2016, que absolveu a entidade demandada da instância, no âmbito da acção administrativa especial intentada contra o Município de Vila Nova de Gaia , tendo como contra-interessada Associação Juvenil E...-Folclóric o onde era solicitado que: “ … deve a presente impugnação merecer inteiro provimento, revogando-se o acto administrativo, ora impugnado …”. Em alegações a recorrente concluiu assim: 1 Entende-se Usurpação de Poder a ofensa por um órgão da Administração Pública do princípio da separação de poderes, por via da prática de acto incluído nas atribuições do poder judicial ou do poder administrativo (art. 133º/2-a CPA). Na modalidade de usurpação do poder judicial: a Administração pratica um acto que pertence às atribuições dos Tribunais. Administrada, aqui recorrente, pela comprovação do contrato de comodato que regula, dentro do principio do dispositivo, as relações entre si e com eficácia para com terceiros, demonstra que Comodante e Comodatário vincularam – se contratualmente quanto à responsabilidade de obras no prédio na pendência do comodato, Em concreto constitui obrigação da Comodatária, Contra – Interessada Associação Juvenil E... - Folclórico: “ Efectuar as obras de beneficiação, reparação e adaptação julgadas como necessárias à prossecução dos objectivos e necessidade da associação “ (Sic. Ut Cláusula Segunda § 2º.) A comodatária, Contra – Interessada Associação Juvenil E... - Folclórico ao assumir a realização das obras de beneficiação, reparação e adaptação, tanto não contende com tais preceitos contratuais, nem ofende os princípios fundamentais do direito. A Administração pretende dirimir uma questão jurídica, substituindo – se ao poder judicial a quem, em exclusivo está cometida a competência para resolver os conflitos civis, nomeadamente os decorrentes do contrato de comodato referido. A Administração, ao agir como age, o acto administrativo, ora sob impugnação, está ferido de vicio de usurpação de poder O Abuso de direito, tal qual é definido pelo art. 334º do Código Civil , consiste em considerar ilegítimo o exercício de um direito, quando o titular exceda manifestamente os limites impostos pela boa – fé , pelos bons costumes ou pelo fim social ou económico desse direito. O abuso de direito é um instituto multifacetado, sendo certo que os limites impostos pelos bons costumes nos remetem para as regras da moral social, Para o caso concreto, e face ao acima exposto, revelam as suas modalidades de “venire contra factum proprium”, “tu quoque” e de desequilíbrio nas relações jurídicas. No que respeita á modalidade de “venire contra factum proprium” encontram-se preenchidos os pressupostos da confiança, nomeadamente uma situação de confiança, uma justificação para essa confiança, um investimento de confiança, por parte do confiante e uma imputação da confiança à pessoa atingida pela protecção dada ao confiante. No que respeita à modalidade “ tu quoque”, é manifesto que a Administração ignora o cumprimento das suas obrigações no exercício das sua competências, quais sejam as acima mencionadas, previstas nas alíneas l) e n) do nº 5 do art. 34 e alínea b) do nº 4 do art. 64 da Lei 169/99 , A Administração prevalecendo – se da sua situação jurídica privilegiada, vem exigir ao cidadão comum o acatamento de decisões e deliberações ao arrepio das mais elementares regras de sensatez, de razoabilidade, adequação, equilíbrio e justiça, É manifesta a orientação que à modalidade de desequilíbrio, consistente na flagrante e grave desproporção entre o benefício do titular exercente e o sacrifício por ele imposto a outrem.” Compulsada a douta sentença em crise, quer na douta fundamentação, quer na douta decisão, não consta a mínima referência ao invocado conceito de ABUSO DE DIREITO. A apreciação dos factos conducentes ao ABUSO DE DIREITO, nomeadamente os invocados e acima transcritos, era manifestamente importante e determinante para a boa decisão da causa. De acordo com o artigo 615º , nº 1, do CPC , é nula a sentença quando:” ..d) o juiz deixe de pronunciar - se sobre questões que devesse apreciar ou conheça de questões de que não podia tomar conhecimento Esta nulidade decorre do dever que impede sobre o julgador de resolver todas as questões que as partes tenham submetido à sua apreciação, exceptuadas aquelas cuja decisão esteja prejudicada pela solução dada a outras, como se refere no artigo 608º , nº 2 do CPC ” O Recorrido, notificado para o efeito, contra-alegou, tendo apresentado as seguintes conclusões: A Recorrente não coloca em causa a decisão da matéria de facto, limitando o objecto e âmbito do recurso a questões de direito, mormente ao invocar o vício de usurpação de poder e de omissão de pronúncia relativamente ao alegado vício de abuso de direito. Sucede que, o procedimento administrativo encetado pelo aqui Recorrido pautou-se unicamente por normas de direito púbico, limitando-se a agir no exercício dos seus poderes-deveres de polícia urbanística (artigo 89º e seguintes do DL. nº 555/99, de 16 de Dezembro, com a redacção dada pela Lei nº 60/2007 , de 4 de Setembro). O acto administrativo impugnado é uma decorrência da Lei (artigo 89º nº 2 do R.J.U.E.) e não resultado de uma actuação arbitrária ou discricionária do aqui Apelado. O aqui Recorrido tem competência conferida por lei, para ordenar a realização de obras de conservação, que na situação em apreço deverão ser realizadas pela proprietária, Recorrente. É inegável que a Câmara Municipal tem competência para determinar as obras em questão, não se verificando na situação sub judice qualquer usurpação de poderes. Aliás, o Tribunal “a quo” esclarece que «… de acordo com o disposto no artigo 89º do RJUE o Município deve determinar a realização das obras nele previstas aos proprietários dos imóveis, não prevendo o normativo que tal possa ser efectuado a qualquer ocupante, arrendatário ou comodatário. Ora, foi precisamente o que o aqui Recorrido fez, ordenando a realização de obras, ao abrigo desse normativo, à Apelante, enquanto proprietária do imóvel. Concluindo a sentença recorrida que «… não dirimiu o Réu nenhuma questão relativa à responsabilidade obrigacional de realização de obras decorrente de quaisquer contratos incidentes sobre o imóvel, apenas tendo determinado a realização de obras a quem, de acordo com o disposto no artigo 89º do RJUE, estava legalmente vinculado a determiná-las – o seu proprietário.» Seja como for, para que na situação sub judice ocorresse o vício de usurpação de poder, necessário seria que a competência para praticar o acto administrativo impugnado coubesse a um órgão de outro poder do estado, o que manifestamente também não sucede. Por outro lado, contrariamente ao alegado pela Recorrente, na situação dos autos não ocorre qualquer omissão de pronúncia, dado que a decisão recorrida apreciou todas as questões que lhe foram submetidas. Como decorre da sapientíssima Sentença recorrida, o Tribunal “a quo” apreciou e decidiu as questões que se impunham resolver à luz dos critérios fixados no artigo 608º e ss. do C.P.C. Com efeito, a sentença recorrida apreciou as questões jurídicas que se lhe colocaram, tendo conhecido, em primeiro lugar, das questões processuais que podiam determinar a absolvição da instância, segundo a ordem imposta pela precedência lógica, nos termos do artigo 608º nº 1 do C.P.C ., pelo que, também nesta matéria o Tribunal “a quo” decidiu em conformidade aplicando correctamente a lei, nada havendo a censurar. A exigência legal decorrente do nº 2 do artigo 608º do C.P.C . impõe ao julgador o dever de resolver todas as questões submetidas à sua apreciação exceptuadas aquelas cuja decisão esteja prejudicada pela solução dada a outras, tal como sucedeu na situação dos autos. Nessa conformidade, a decisão recorrida pronunciou-se sobre a excepção da caducidade do direito de acção, invocada pelo aqui Recorrido tendo concluído que «…quando a presente acção deu entrada em juízo, em 16/12/2011, o prazo de 3 meses, previsto no artigo 58º, nº 2, alínea b) do CPTA, havia já decorrido há muito tempo….» Deste modo, uma vez verificada a excepção da caducidade do direito de agir – excepção dilatória que obsta a que o tribunal conheça do mérito da causa – é manifesto que fica prejudicada a apreciação dos demais vícios, nos termos do disposto no artigo 608º nº 2 do C.P.C. Por isso, a Sentença recorrida apreciou e decidiu de forma detalhada todas as questões que se impunham resolver, tendo em consideração toda a factualidade carreada para os autos, conhecendo todas as questões jurídicas relevantes e pertinentes para a boa decisão da causa, inexistindo qualquer nulidade, por omissão de pronúncia. Tando mais que, a nulidade prevista na al. d) do nº 1 do art. 615º do C.P.C ., ocorre quando o Tribunal “a quo” não tomou conhecimento de uma questão que deveria resolver, o que não sucede na situação sub judice , dado que a decisão sob censura apreciou e decidiu de forma justa e perfeita todas as questões que se impunham resolver. Em suma, tendo em consideração a matéria dada como provada e a fundamentação da decisão recorrida, pode-se concluir que o Tribunal “ a quo ” bem andou, fazendo a correcta interpretação e enquadramento legal dos factos, decidindo como se impunha, pelo que deverá improceder o presente recurso. O Ministério Público, notificado ao abrigo do disposto no artº 146º, nº 1, do CPTA, emitiu parecer nos termos que aqui se dão por reproduzidos, tendo-se pronunciado no sentido de ser negado provimento ao recurso. As questões suscitadas e a decidir resumem-se em determinar: — se ocorre erro de julgamento, pelo Tribunal a quo , ao ter decidido que ocorreu caducidade do direito de acção. FUNDAMENTAÇÃO 2.1 – DE FACTO Na decisão sob recurso ficou assente, e permanece não impugnado, o seguinte quadro factual: Em 04/07/2011 a Autora foi notificada do despacho da autoria da Vereadora Eng.ª MF, que lhe determinou a realização de obras de conservação e arranjo estético no prédio sito na Rua de E..., GV, Arcozelo, com entrada pelo n.º 62 (cf. cópia do ofício a fls. 62 a 62.2 e o aviso de receção a fls. 62 a 63, todas do PA junto ao processo físico). Em 21/07/2011 a Autora interpôs recurso hierárquico do despacho referido no ponto anterior (cf. carimbo de entrada do recurso hierárquico a fls. 64 do PA junto ao processo físico). O recurso hierárquico referido no ponto anterior mereceu decisão expressa do réu, por deliberação da Câmara Municipal de 02/11/2011 (cf. fls. 66.1 do PA junto ao processo físico). A deliberação referida no ponto anterior foi notificada à Autora através de ofício datado de 22/11/2011 (cf. fls. cópia do ofício a fls. 66 do PA junto ao processo físico). A presente ação deu entrada no Tribunal Administrativo e Fiscal do Porto em 16/12/2011 (cf. fls. registo de entrada por correio eletrónico a fls. 2 do processo físico). 2.2 De Direito Cumpre apreciar as questões suscitadas pelo ora Recorrente, o que deverá ser efectuado dentro das balizas estabelecidas, para tal efeito, pela lei processual aplicável - ver artigos 5.º , 608.º , n.º2, 635.º , n.ºs 4 e 5, e 639.º do C.P.C ., na redacção conferida pela Lei n.º 41/2013 , ex vi art.º 1.º do C.P.T.A, e ainda conforme o disposto no artigo 149º do CPTA. I- A recorrente vem insurgir-se contra o decidido pelo Tribunal a quo sustentando que a decisão recorrida é nula por ocorrer omissão de pronúncia. Não foi apreciado o vício de abuso de direito. De acordo com a alínea d) do artigo 615º do CPC , é nula a sentença quando: “ o juiz deixe de pronunciar-se sobre questões que devesse apreciar …” No caso em apreço está em causa saber se os vícios imputadas ao acto impugnado são ou não geradores de nulidade. É que se assim for a acção estará em tempo. Caso não sejam ocorrerá caducidade do direito de acção. Na sentença recorrida começa-se por afirmar que a Autora imputa ao acto impugnado vícios de abuso de direito e usurpação de poderes (fls. 190). Depois refere que apenas o vício de usurpação de poderes pode determinar a nulidade do acto impugnado (fls. 293). Ou seja, refere-se na decisão recorrida que o vício de abuso de poder, a verificar-se, levava a que pudesse ocorrer anulabilidade do acto e não a sua nulidade razão pela qual para a decisão a tomar estava prejudicado o seu conhecimento. De notar que o vício de usurpação de poderes foi analisado, tendo em atenção que o mesmo, a verificar-se, ainda que abstractamente, leva à nulidade do acto. Tendo-se considerado prejudicado o conhecimento do vício referente ao invocado abuso de direito, tem de se concluir que não ocorre omissão de pronúncia. II- No que se refere ao mérito do recurso, a recorrente vem invocar os mesmos argumentos já deduzidos na sua petição inicial sem vir a colocar em crise o decidido. Vem nas suas conclusões A) a G) sustentar que ocorre usurpação de poderes, referindo-se que este vício se verifica “ Porque a administração pretende dirimir uma questão jurídica, substituindo-se ao poder judicial a quem em exclusivo está cometida a competência para resolver os conflitos civis nomeadamente os decorrentes do contrato de comodato referido ” (conclusão F). Na decisão recorrida refere-se quanto a este ponto: Nestes termos, apenas o vício de usurpação de poder invocado pela Autora era passível de determinar a nulidade do ato impugnado. No entanto, verifica-se que está em causa a emissão de um despacho que determinou a realização de obras, nos termos do artigo 89.º do Regime Jurídico da Urbanização e Edificação (RJUE), sendo que o referido artigo dispõe que: “(…) 1 - As edificações devem ser objeto de obras de conservação pelo menos uma vez em cada período de oito anos, devendo o proprietário, independentemente desse prazo, realizar todas as obras necessárias à manutenção da sua segurança, salubridade e arranjo estético. 2 - Sem prejuízo do disposto no número anterior, a câmara municipal pode a todo o tempo, oficiosamente ou a requerimento de qualquer interessado, determinar a execução de obras de conservação necessárias à correção de más condições de segurança ou de salubridade ou à melhoria do arranjo estético. 3 - A câmara municipal pode, oficiosamente ou a requerimento de qualquer interessado, ordenar a demolição total ou parcial das construções que ameacem ruína ou ofereçam perigo para a saúde pública e para a segurança das pessoas. 4 - Os atos referidos nos números anteriores são eficazes a partir da sua notificação ao proprietário. (…)” (negrito e sublinhado nossos). Ora, do disposto no n.º 2 do referido preceito decorre que a “câmara municipal” tem competência para a determinação das obras em questão, pelo que não se verifica qualquer usurpação de poderes. De facto, ao proferir o despacho em questão o Município atuou dentro das atribuições e poderes que lhe estão acometidos, não os tendo de modo algum extravasado. Na verdade, de acordo com o disposto no artigo 89.º do RJUE o Município deve determinar a realização das obras nele previstas aos proprietários dos imóveis, não prevendo o normativo que tal possa ser efetuado a qualquer ocupante, arrendatário ou comodatário. E foi o que o Réu fez, determinando a realização de obras, ao abrigo desse normativo, à Autora, enquanto proprietária conhecida do imóvel. Assim sendo, não dirimiu o Réu nenhuma questão relativa à responsabilidade obrigacional de realização de obras decorrente de quaisquer contratos incidentes sobre o imóvel, apenas tendo determinado a realização das obras a quem, de acordo com o disposto no artigo 89.º do RJUE, estava legalmente estava vinculado a determiná-las – o seu proprietário. De qualquer modo, se a determinação da realização das obras foi mal efetuada (a quem não deveria ter sido - por ser outro o proprietário do imóvel) o ato enfermará, quando muito, de um vício de violação de lei, por erro sobre os pressupostos de facto, sendo que esse vício é cominado, não com a nulidade, mas com a anulabilidade nos termos do disposto no artigo 135.º do CPA (atual artigo 163.º , n.º 1 do CPA ). De facto, para que o prazo de impugnação do ato seja aquele a que se encontram sujeitos os atos nulos não basta a mera alegação, em abstrato, de que um ato padece de vício passível de determinar a sua nulidade, é necessário que se aleguem factos passíveis de consubstanciar a verificação de vício cominável com esse tipo de invalidade. Isto porque, a admitir-se o contrário, para obstar à verificação da caducidade do direito de agir bastaria alegar que ato enfermava de uma nulidade, ainda que manifestamente não existissem quaisquer elementos passíveis de consubstanciar a prática de ato nulo. Pelo que, uma vez que a Autora não alega quaisquer factos passíveis de consubstanciar, ainda que em abstrato, o vício de usurpação de poder, mas apenas vícios passíveis de gerar a mera anulabilidade do ato, o direito de agir encontra-se in casu sujeito ao prazo de caducidade de três meses, nos termos do artigo 58.º n.º 2 alínea b) do CPTA. O regime regra da invalidade dos actos administrativos é o da sua anulabilidade e não a nulidade. A nulidade tem carácter excepcional e a anulabilidade tem carácter geral. É o que decorre do actual artigo 163º do CPA (em tudo idêntico ao anterior artigo 135º), quando refere que, “ são anuláveis os actos administrativos praticados com ofensa dos princípios ou normas jurídicas aplicáveis para cuja violação se não preveja outra sanção” . Por seu lado, de acordo com o actual artigo 161º (anterior artigo 133º), são nulos os actos para os quais a lei comine expressamente essa foram de invalidade. Assim sendo, serão nulos apenas os actos que a lei expressamente fulminar com tal sanção. Neste âmbito refere o actual artigo 163º do CPA que serão nulos, entre outros, os actos viciados de usurpação de poder. O vício de usurpação de poder consiste na prática” por um órgão administrativo de um acto incluído nas atribuições do poder legislativo, do poder moderador ou do poder judicial, e portante excluído das atribuições do poder executivo ” (Curso de Direito Administrativo, vol. II, Diogo Freitas do Amaral, 2011, 2ª edição, pág 423). Ou seja, a usurpação de poderes consiste na prática pela Administração de um acto que decide uma questão do âmbito do poder legislativo, moderador ou judicial. Dito de outro modo, quando se pratica um acto que é da competência dos outros poderes do Estado. Ver, neste sentido, Acórdão deste Tribunal n.º 00217/08.0BEVIS , de 03-05-2012, quando refere: I- A usurpação de poderes consiste na prática por um órgão da Administração de ato que decide uma questão que é da competência dos outros poderes do Estado (legislativo, moderador e/ou judicial). No caso em apreço vem a recorrente insurgir-se contra a decisão da entidade recorrida que mandou proceder a obras em edifício de que é proprietária, nos termos do artigo 89º do RJUE. A recorrente vem sustentar que este acto estará viciado por usurpação de poderes dado que apenas o poder judicial está cometida a tarefa de resolver os conflitos civis. Não se percebe como pode o acto impugnado estar ferido do vício de usurpação de poderes. A entidade demandada mandou executar determinadas obras de conservação, nos termos do artigo 89º do RJEU, e é da sua competência mandar executar tais obras. Se existe um contrato de comodato entre a anterior proprietária e a contra-interessada onde se pode concluir que determinadas obras deverão ser realizadas por esta entidade é uma questão que tem de ser resolvida entre a ora recorrente, como actual proprietária e a contra-interessada. As obras de conservação devem, normalmente, ser realizadas pelo proprietário, como resulta do artigo 89º e sgs do RJUE. A entidade demandada, ora recorrida, ao mandar executar determinadas obras de conservação apenas está a exercer o poder que a lei lhe dá. Não está a dirimir nenhum conflito ente o comodante e o comodatário, nem é isso que está em causa nos autos. Não vemos, assim, que ocorra qualquer vício de usurpação de poderes nem a factualidade invocada se enquadra minimamente nos pressupostos deste vício. A recorrente pode não concordar com a realização das obras, mas essa é outra questão. Estará, neste caso, em causa vício de violação de lei por erro nos pressupostos de facto mas nunca usurpação de poderes. Vem ainda o ora recorrente, novamente, invocar que ocorre o que denomina por abuso de direito (conclusões H) a S) mas sem colocar em causa o decidido na decisão recorrida no sentido de que este vício a existir apenas levará à anulabilidade do acto. Refere o artigo 334º do CC que “ é ilegítimo o exercício de um direito, quando o titular exceda manifestamente os limites impostos pela boa fé, pelos bons costumes ou pelo fim social ou económico desse direito”. Como se verifica do artigo ora referido ocorre abuso de direito quando alguém, detentor de um direito, exerce esse direito manifestamente fora dos limites da boa-fé ou dos bons costumes. Ver, neste sentido, Acórdão do TRL proc. n.º 2889/2008-6 de 24-04-2008, quando refere: III. Existirá abuso de direito quando alguém, detentor embora de um determinado direito, válido em princípio, o exercita, todavia, no caso concreto, fora do seu objectivo natural e da razão justificativa da sua existência e em termos apodicticamente ofensivos da justiça e do sentimento jurídico dominante, designadamente com intenção de prejudicar ou de comprometer o gozo do direito de outrem ou de criar uma desproporção objectiva entre a utilidade do exercício do direito por parte do seu titular e as consequências a suportar por aquele contra o qual é invocado. IV. O abuso do direito, nas suas múltiplas manifestações, é um instituto puramente objectivo, por não estar depende de culpa do agente, nem sequer de qualquer específico elemento subjectivo, ainda que a presença ou a ausência de tais elementos possam contribuir para a definição das consequências do abuso . No caso em apreço a factualidade invocada também não leva a que se possa enquadrar a situação invocada como podendo ser enquadrada numa qualquer circunstância de abuso de direito. Nos termos do artigo 89º do RJUE as edificações dever ser objecto de obras de conservação, podendo a Câmara Municipal determinar a execução dessas obras, Não é pelo facto de existir um contrato de comodato entre um anterior proprietário do edifício e o contra-interessado que leva a que a Câmara Municipal não possa exercer as suas competências no âmbito da legislação urbanística. Se ocorrem problemas entre a contra-interessada e a Autora essa é uma questão que não está ora em causa. O exercício dos poderes da Camara Municipal em matéria Urbanística apenas são exercidos com abuso de direito se manifestamente forem contra os limites impostos pela boa-fé, pelos bons costumes ou pelo fim social ou económico do direito em causa , o que não é manifestamente o caso dos autos. De notar que, apesar de não ocorrer no caso dos autos abuso de direito, encontra-se já decidido, na decisão recorrida, que este vício não leva à nulidade do acto, o que não vem posto em crise com este recurso. Apenas quando estão em causa vícios que levam à nulidade do acto é que a acção para sua impugnação pode ser interposta a todo o tempo, como decorre do artigo 58º, n.º 1, do CPTA. Apesar de ter sido invocado vício que abstractamente pode levar à nulidade do acto, o vício de usurpação de poderes, verifica-se que a factualidade invocada não preenche minimamente os pressupostos referentes a este vício. Ora, não basta invocar a nulidade de um acto para que se possa concluir pela tempestividade da interposição da acção. Impõe-se que tal alegação seja consubstanciada e não seja manifestamente infundada. De outro modo, bastaria ao autor invocar a nulidade para se furtar ao cumprimento do prazo para impugnar um acto administrativo, estando sempre a tempo de o fazer. Não se encontram impugnados os prazos referentes à data em que o recorrente teria tido conhecimento do acto impugnado e a data da entrada da presente acção em Tribunal, pelo que se tem de concluir que ocorre, no caso em apreço, caducidade do direito de acção. Assim sendo, julgam-se improcedentes todas as conclusões do recorrente, pelo que tem de improceder o presente recurso, devendo assim manter-se a decisão recorrida. DECISÃO Nestes termos, decidem os Juízes deste Tribunal Central, em conferência negar provimento ao recurso e confirmar a decisão recorrida. Custas pela recorrente Notifique Porto, 27 de Janeiro de 2017 Ass.: Joaquim Cruzeiro Ass.: Fernanda Brandão Ass.: Frederico de Frias Macedo Branco