029/19.5BALSB - Supremo Tribunal Administrativo

I- Resulta do EMP em vigor em 30/10/2018 que, relativamente ao recrutamento de inspetores, a lei apenas alude a uma nomeação que, não obstante condicionada a requisitos específicos, (Categoria não inferior a procurador da República; 2) Antiguidade total não inferior a 10 anos; 3) Classificação de serviço de Muito Bom.” está também dependente dos momentos de auto-vinculação impostos pelo próprio Plenário.

II- O estabelecimento de que “a seleção será feita por apreciação curricular, definindo os seguintes critérios orientadores, sem qualquer relação de hierarquia ou prevalência entre si: experiência adequada às funções, categoria profissional, classificação de serviço e antiguidade “ e depois a valoração que se traduziu em, perante um critério de antiguidade, mitigado com o da necessária adequação da experiência profissional do candidato ao exercício das funções de inspeção, fazer prevalecer entre uma maior antiguidade de três anos e um exercício concreto de tarefas de magistrado do Ministério Público nos tribunais, as últimas, está fundamentada não ultrapassa os critérios defenidos ab initio, antes se inserindo numa margem de discricionariedade própria das competências do CSMP implica que houve fundamentação.

III- Pelo que também não ocorreu falta de publicitação/divulgação dos critérios de seleção, já que a mesma foi atempada, por ter ocorrido antes da apresentação das candidaturas nem a densificação posterior feita significou introdução de novos critérios mas a densificação/ ponderação dos anteriores.

IV- E existiu procedimento pelo que fica sem substrato a invocação de violação do art. 161.º/2/g) do CPA/2015.

V- Não foram violados quaisquer dos princípios referidos (princípios de acesso à função pública, violação dos princípios constitucionais de justiça, igualdade ou razoabilidade, imparcialidade, transparência, publicidade, boa fé e confiança assim como a violação a um processo justo) já que não ocorreu qualquer preterição entre os candidatos quer no acesso ao recrutamento quer na ponderação a que o CSMP se autovinculou, nem os critérios utilizados implicam qualquer impedimento do autor já que não lhe foi impedido o acesso ao mesmo mas antes foram valorizados elementos que o mesmo não detinha.

VI- O critério seguido na seleção dos inspetores foi o da ordem de antiguidade dos candidatos, mitigado com o da necessária adequação da experiência profissional ao exercício das funções de inspeção, tendo-se entendido que relevava um conhecimento profundo e atualizado das tarefas de magistrado do Ministério Público nos tribunais, seja em serviço privativo ou em funções de representação, não ofende qualquer dos referidos princípios.

1. O A……….., Procurador da República, identificado nos autos vem, ao abrigo dos arts. 33.º do Estatuto do Ministério Público, 24.º, n.º 1, al. a) ix) do ETAF e 37.º e ss. do CPTA, intentar ação administrativa de impugnação da deliberação da Secção Permanente do Conselho Superior do Ministério Público, proferida em 12/11/2018, e das deliberações do Plenário do Conselho, datadas de 20/11/2018 e de 18/12/2018, todas proferidas no âmbito de procedimento de recrutamento de inspetores do Ministério Público.

2. Para tanto alega que resulta dos atos impugnados não ter sido selecionado como inspetor, por ter sido preterido por outra magistrada com menos antiguidade, padecendo as referidas deliberações dos vícios de falta de fundamentação e divulgação e concretização prévia dos métodos de seleção, densificação dos parâmetros de avaliação, pontuação e avaliação objetiva e comparativa do mérito dos candidatos, por forma a serem classificados a final por avaliação numérica criando as condições para o afastar do provimento quando o CSMP já conhecia ou poderia conhecer os currículos apresentados por todos os candidatos, impedindo a isenção e permitindo que a Procuradora da República provida em terceiro lugar pudesse sobrelevar pelo seu currículo a maior antiguidade do A

E que, dessa forma, foram também ofendidos os princípios da imparcialidade, transparência, publicidade e justiça assim como o direito ao procedimento de recrutamento justo, os princípios da boa-fé, da proteção da confiança, da igualdade no acesso ao exercício de funções públicas e do princípio do mérito, para além da falta de fundamentação.

O que implica a sua nulidade por ofensa do conteúdo essencial de direitos fundamentais, a que alude o artigo 161.º, n.º 2, alínea d) do CPA, ou pelo menos anulabilidade por violação da lei.

3. O CSMP contesta referindo que o procedimento a que respeita a presente ação é um concurso interno de acesso limitado para provimento de três vagas da categoria de inspetor para o Ministério Público.

E que foram respeitadas as regras e princípios relativos à abertura do concurso, com discriminação e detalhe dos critérios de seleção dos candidatos, como é exigível, e nomeadamente a prévia definição dos critérios de seleção e de graduação.

Conclui que não ocorreu qualquer ilegalidade e não houve definição pelo CSMP de qualquer critério novo posteriormente ao aviso para avaliação dos candidatos, que se limitou à ponderação dos fatores enunciados, tendo todo o sistema de avaliação ou de classificação final sido definido em momento em que a referida entidade ainda não tinha possibilidade de conhecer os processos de candidatura e respetivos elementos pelo que não foram ofendidos os princípios da transparência, publicidade e igualdade.

Na verdade, os parâmetros e critérios de ponderação utilizados reconduziram-se a uma mera avaliação curricular, o que é suficiente, atendendo à natureza das funções a desempenhar, não se podendo traduzir tal avaliação numa tarefa automática de recondução dos atributos dos concorrentes a uma pontuação prevista para os mesmos no modelo de avaliação.

E que a Administração Pública, apesar de exercer um poder vinculado, tem liberdade de escolha dos métodos, critérios e fórmula avaliativa, de entre várias opções possíveis e com articulação entre si dos métodos de seleção legalmente previstos, podendo a Administração determinar os critérios e fatores que densifiquem os métodos de seleção a utilizar e a ponderação com que cada um seja tomado ou na classificação dos candidatos (Ana Neves, Relação Jurídica de Emprego Público, Coimbra Editora, Coimbra, 1999, págs. 164 e 165).

Conclui que a apreciação efetuada pela Secção Permanente do CSMP e respetiva deliberação é suficientemente explícita, assim como as deliberações do Plenário ora impugnadas, usando um critério adequado, não envolvendo qualquer tratamento de privilégio, injusto ou desigualitário, ofensivo dos princípios e comandos insertos nos preceitos invocados.

Pelo que improcede a ação.

4. Foi proferido despacho saneador tendo o A. vindo concluir as suas alegações da seguinte forma:

“1) O A. (que esteve em comissão de serviço na Polícia judiciária, chefiando a divisão ……. do País) foi preterido no processo de recrutamento e escolha porque alegadamente não teria tanta (melhor, tão próxima no tempo…) experiência quanto a contrainteressada B……… sendo que, porém, tinha e tem mais antiguidade do que esta, quando os critérios deste recrutamento, que não foram densificados e não beneficiaram de qualquer concretização do seu peso relativo eventualmente decorrentes dessa densificação, eram os constantes do art. 132.º do anterior EMP, valendo todos o mesmo de acordo com a abertura do concurso;

2) O recrutamento de que se trata é, apesar da liberdade que aquele normativo encerra, vinculado pela principiologia geral e especial, de natureza constitucional e procedimental, relativa ao recrutamento e escolha de quem exerce funções para o Estado Português; aliás, para além das referências singelas de que se trata de uma escolha e procedimento interno e simples nada é dito nas alegações sobre a aplicabilidade deste bloco normativo, atrevendo-nos nós a dizer que o Conselho concordará mesmo (e bem!) com a sobredita aplicabilidade da principiologia à natureza do procedimento em causa.

3) Qualquer interpretação do estatuído no art. 132.º do anterior Estatuto do Ministério Público que permita escolhas deste jaez genérico e abstrato (aliás é o próprio Conselho que refere essa abstração, quase em penitência, aquando da aclaração que fez ao ato impugnado) sem densificação dos critérios legais com referência a menções de avaliação dedicadas aos candidatos, sejam estas de natureza qualitativa ou quantitativa, por forma a objetivamente distinguir, ordenar e graduar os candidatos de per se e de acordo com o seu mérito e, ademais, assim se permitindo que a escolha concreta (a decisão impugnada) seja feita em violação do critério (referimo-nos à singela referência à mitigação aludida quer no ato quer na “aclaração”, quando antes, na abertura do concurso, se dizia que todos os critérios valem o mesmo) por força de uma densificação só feita aquando da escolha (a desconsideração da experiência do A. e a atribuição de maior força à experiência comum da candidata B……….) e não antes de se saber quem são os concorrentes, o torna irrefragavelmente inconstitucional por violação dos sobreditos direitos e princípios referenciados no texto supra.

4) Sofrendo por estes motivos sempre os atos impugnados, considerando o que de facto vai dito na conclusão antecedente, de vício de violação de lei agravada, a gerar nulidade, por violação dos arts. 2.º, 47.º, n.º 2.º, 266.º, n.º 2 todos CRP e 6.º e 10.º do CPA – cfr. art. 161.º n.º 2, als. d) e g) do CPA.

5) Não temos qualquer dúvida assim em afirmar que os atos, aos olhos de qualquer juiz do tribunal administrativo, quanto mais aos olhos deste Alto Tribunal, não se podem manter na ordem jurídica.

6) Quanto à circunstância de o A. não ter atacado os critérios, adiantada nas alegações, o seu desacerto é ostensivo, salvo sempre o devido respeito, porquanto não é singelamente dos critérios legais que o A. se queixa é da sua falta de densificação e depois e concordantemente, queixa-se da não atribuição de um peso relativo entre os mesmos e de uma sua aplicação desconforme à lei!

7) Ou os critérios (por forma a poder-se sustentar uma comparação transparente) são identificados na abertura do concurso tornando a comparação que se empreenderá de juízo claro, objetivo e compreensível (para alegar sem referência à principiologia), ou terá que sê-lo depois, mas antes de se conhecerem os candidatos, como qualquer juiz sabe; tertium non datur!

8) Quanto à classificação de serviço como critério, a qual assim, como sucedeu, não pode ser requisito de admissão e simultaneamente critério de avaliação, nada, uma vez mais, foi densificado a este respeito, necessidade que se impunha até porque existem situações de facto em que não existe classificação,

9) sendo assim que saem novamente violados, para além do art. 132.º, n.º 1 do EMP, o direito ao procedimento de recrutamento justo e o princípio do mérito, ínsitos ao art. 47.º, n.º 2 da CRP, impondo a declaração de nulidade dos atos por afronta ao direito fundamental aí constante (cfr. art. 161.º, n.º 2, al. d) do CPA) ou, no mínimo, a respectiva anulação por violação de lei.

10) Quanto à experiência, temos, em primeiro lugar, que quando se diz no terceiro ato impugnado claramente que o A. não pode ser selecionado para Inspetor do Ministério Público, tal só pode querer dizer que, afinal de contas, estamos face a um requisito de admissão a concurso.

11) Ora, para além de se violar o princípio da divulgação atempada e dos demais princípios já repetidos e dos quais aquele emerge, padecem os atos do vício de ilegalidade agravada: é que este requisito de que não pode ser nomeado quem não esteja a exercer concretamente funções de magistrado, não consta da lei (art. 132.º, n.º 1 do EMMP) e comporta uma restrição ao direito do art. 47.º, n.º 2 da CRP, violando a reserva de lei restritiva, nos termos do art. 18.º, n.º 3 da Lei Fundamental, aplicável por estarmos face a um direito, liberdade e garantia (art. 17.º).

12) Aliás, os atos ao sobrelevar a experiência concreta das atividades correntes do Ministério Público desvalorizando (mal) a vastíssima experiência do A., que, recorde-se, só concorreu na convicção legítima de que esse seu tempo de serviço nunca funcionaria em seu desfavor (daí também a importância de divulgar critérios claros e objetivos quando se abre concurso ou de posteriormente os densificar evitando surpresas), sofre de nova violação de lei, que conduz inexoravelmente à anulação das decisões impugnadas pois que o critério (experiência adequada) e a sua aplicação não poderiam jamais afrontar, ou ter-se-iam no mínimo de coordenar, mormente nos termos das conclusões seguintes, com o estatuído no art. 140.º n.º 5 do EMP.

13) E isto, já assim em perfeito mérito o alegamos, acompanhando o voto de vencido, tanto mais que, para além da relevância que as funções do A. têm na carreira do MP em geral (cfr., a título de exemplo, art. 94.º do EMP), a mesma não é minimamente despicienda para o exercício das funções de inspeção, não o podendo ser para efeitos da escolha dos inspetores – por força do n.º 3 do art.º 34.º do EMP, “A inspeção destinada a colher informações sobre o serviço e mérito dos magistrados, os inquéritos e os processos disciplinares não podem ser conduzidos por inspetores de categoria ou antiguidade inferiores às dos magistrados inspecionados.”.

14) A este passo e a este respeito diremos que o Conselho tem liberdade para fixar o conteúdo dos critérios, isso ninguém pode negar, mas a verdade é que a aplicação concreta do critério (experiência adequada) que é feita, considerando o estatuído no art. 140.º, n.º 5 do EMP, é ilícita e surpreendente, uma vez que, para além da relevância que demos nota na conclusão antecedente, não contêm em si qualquer conteúdo mínimo que salve os atos da ilegalidade, mormente por desconsideração absoluta da igualdade imanente que resulta do estatuído neste último normativo.

15) Note-se que o Conselho vai ao ponto e limite de dizer pura e simplesmente que o A., atentas as suas funções, não pode ser nomeado inspetor invadindo de uma forma claríssima o conteúdo mínimo daquele normativo que assim não foi respeitado.

16) Mas, quiçá o mais claro no meio de todos os vícios, é que mesmo que se interpretasse os atos no sentido de não exclusão da possibilidade de nomeação por parte do A. por ter estado em comissão de serviço na Diretoria …….. da PJ e, ainda, que é legítima ou lícita a regra de que uma determinada experiência de exercício de funções deve ser privilegiada relativamente às demais,

17) a verdade é que não se podendo, entre o mais por falta de densificação e atribuição de pesos relativos a essa densificação, garantir que a antiguidade maior do A. não compensaria a menor experiência conforme o Conselho a entende,

18) os atos são irrefragavelmente ilícitos seja por falta de fundamentação (vício para o qual não propendemos), seja por afronta ao critério (autovinculação) que a não autorizava, seja por violação do princípio da transparência e da imparcialidade na modalidade perigo, porquanto esta razão apenas foi externada já depois de conhecidos os candidatos e as suas experiências concretíssimas.”

6. O CSMP apresentou contra-alegações, sem conclusões, referindo que o caso em apreço se enquadra num mero procedimento interno de seleção de Magistrados para as funções de inspetor, a que se aplica o art.º 132.º n.º 1 do Estatuto do MP revogado.

Que o procedimento não tem de ser precedido das formalidades aplicáveis aos concursos públicos de provimento, exigindo a norma aplicável como formalidades apenas a mera nomeação e o preenchimento dos dois requisitos ali indicados, isto é a antiguidade mínima de 10 anos e a classificação de serviço de MB.

Que o processo conducente à graduação dos candidatos se reconduz a um procedimento simples que se contém no exercício de amplos poderes discricionários do Conselho Superior do Ministério Público, o qual não está vinculado por lei a outros critérios para além dos anunciados, não se mostrando necessário utilizar outros para a diferenciação dos candidatos.

Que não se pode considerar ter havido alteração do critério após o anúncio do procedimento, já que a apreciação realizada está compreendida no referido requisito, não havendo qualquer vinculação do Conselho de introduzir outros critérios ou parâmetros, não se verificando qualquer ilegalidade nos atos em apreço.

E que, ao estar em pé de igualdade com a 3.ª classificada que o antecedeu na lista final, no que diz respeito à categoria profissional e à classificação, embora tendo maior antiguidade, se percebe perfeitamente qual o critério que os distinguiu e conduziu à graduação realizada já que a senhora Procuradora da República tinha uma mais variada e mais profunda experiência profissional nos tribunais, apesar da sua menor antiguidade na função, tendo ambos a mesma classificação.

Na verdade, tendo iniciado funções nos tribunais no ano de 1986, ano da primeira colocação, há apenas uma diferença de três anos relativamente àquela Magistrada pelo que o CSMP deu prevalência às funções exercidas mais recentemente, em termos de áreas temáticas do direito, pela referida Magistrada, por tal ser relevante para as funções a desempenhar uma vez que o procedimento tinha em vista selecionar Magistrados para inspecionar o serviço de outros Magistrados.

O que não se traduziu na introdução de um novo critério para a seleção no âmbito do procedimento mas num exercício da discricionariedade e ponderação próprias e da exclusiva competência da administração num procedimento simples desta natureza, integrando-se no fator mais lato de experiência profissional adequada às funções a desempenhar.

A referida ponderação não se traduziu na ofensa de princípios da igualdade, falta de imparcialidade ou de transparência, e nem foi afrontado o direito ao procedimento de recrutamento justo, os princípios da boa-fé, da proteção da confiança, da igualdade no acesso ao exercício de funções públicas e do mérito, não tendo sido violadas as normas alegadas pelo A., como sejam os artigos 2.º, 18.º, n.º 3, 47.º n.º 2, 266.º, n.º 2, da CRP e 6.º, 8.º, 9.º e 10.º e do CPA, antes sucedeu o contrário.

Conclui pela improcedência da ação.

Após vistos, cumpre decidir.

Matéria de Facto relevante:

1. O A. é Procurador da República está atualmente colocado no Juízo Central Criminal de ……., após exercer funções no DIAP de …….. – 1ª Secção – cfr. PA.

2. O A. é Magistrado do MP há́ mais de trinta e três anos, classificado de Muito Bom e na última lista de antiguidade referente a 31/12/2017 e divulgada pela PGR, detinha 16 anos, 9 meses e 28 dias de tempo de serviço na categoria de Procurador da República, figurando com o número de ordem 91 da respetiva lista de antiguidade – cfr. PA.

3. Entre 04/03/2008 e 10/09/2018, exerceu funções na Polícia Judiciária (PJ), em regime de comissão de serviço, sempre com a autorização do Conselho Superior do Ministério Público (CSMP), tendo assumido os cargos de ……... da PJ e Diretor da Unidade Territorial do ………… da PJ – cfr. PA.

4. Em 30/10/2018, o Plenário do CSMP deliberou a abertura de procedimento de seleção para recrutamento de dois inspetores para o serviço de inspeções do Ministério Público – cfr. PA.

5. Extrai-se do teor da deliberação:

“(...) 5. Urge, de entre o universo legalmente possível (artigo 132.º do EMP), isto é, procuradores da República com pelo menos 10 anos de antiguidade total e Muito Bom de classificação e procuradores-gerais adjuntos, proceder ao recrutamento de mais dois inspetores para o serviço de inspeções do Ministério Público.

6. Para o efeito, delibera o CSMP proceder a divulgação no SIMP do respetivo procedimento de seleção, devendo os potenciais interessados remeter para o endereço [email protected], até ao dia 5 de Novembro de 2018, pelas 24 horas, a sua manifestação de interesse, acompanhada de CV.

7. Mais delibera o CSMP que a seleção será́ feita por apreciação curricular, definindo os seguintes critérios orientadores, sem qualquer relação de hierarquia ou prevalência entre si: experiência adequada às funções, categoria profissional, classificação de serviço e antiguidade.

8. Por fim, atenta a urgência na seleção e do decurso dos trabalhos do movimento, mais delibera o CSMP delegar na secção permanente a seleção dos magistrados.” – cfr. PA.

6. A abertura do procedimento foi publicitada no Boletim Informativo n.º 15/2018, ponto 8, nos seguintes termos: “(...) Mais deliberou o CSMP, em face da carência de quadros de magistrados do Ministério Público, reforçar o quadro de inspetores do CSMP com mais 2 elementos, abrindo procedimento para o efeito, delegando na secção permanente o procedimento de seleção de acordo com os critérios determinados pelo plenário.” – cfr. PA.

7. O A. manifestou o seu interesse no procedimento de seleção, em 02/11/2018, remetendo via e-mail a declaração de manifestação de interesse e o CV – cfr. PA.

8. Em 22/11/2018 foi notificado da deliberação da Secção Permanente do CSMP, datada de 12/11/2018, com o seguinte teor (no que aqui releva):

“(...) 9. No decurso do procedimento de seleção, o Dr. …………. manifestou a intenção de fazer cessar a sua comissão de serviço enquanto inspetor.

10. Não obstante o plenário do CSMP tenha apenas deliberado delegar competência na secção permanente para a seleção de 2 inspetores, a verdade é que os fundamentos na génese de tal decisão se relacionavam com o reforço do quadro de inspetores que àquela data existia.

11. Tendo entretanto um dos inspetores manifestado a intenção de deixar de exercer tais funções, respeitando-se o objetivo de reforçar o mesmo com 2 inspetores, será́ necessário proceder à substituição daquele que agora manifestou vontade de sair, tanto mais que a quantidade e qualidade dos oponentes ao procedimento o permite.

12. Assim, delibera a secção permanente aproveitar o procedimento em curso para selecionar um terceiro magistrado para integrar o serviço de inspeções, a fim de ser substituído o Dr. ………. (...)

13. O artigo 132.º do EMP define quem pode ocupar o lugar de Inspetor do Ministério Público: procuradores da República com pelo menos 10 anos de antiguidade total e Muito Bom de classificação e procuradores-gerais adjuntos.

14. Ao presente procedimento, com a exceção supra identificada referente à senhora procuradora-adjunta, acorreram apenas magistrados com a categoria de procurador da República e classificação de serviço de Muito Bom.

15. Permanecem assim apenas como fatores distintivos dos candidatos a sua antiguidade e experiência.

16. A maior antiguidade na categoria permite alargar o leque de possíveis inspecionados.

17. Assim sendo, seguir-se-á́ o critério da ordem de antiguidade dos candidatos na seleção dos inspetores, mitigado com o da necessária adequação da experiência profissional do candidato ao exercício das funções de inspeção.

18. Para o exercício dessas funções exige-se um conhecimento profundo e atualizado das tarefas de magistrado do Ministério Público nos tribunais, seja em serviço privativo ou em funções de representação.

19. Reconhecida a vertiginosidade com que o mundo muda, e com ele o diverso domínio do conhecimento e da ciência, mormente a jurídica, quem pretenda exercer o ofício de inspetor do Ministério Público deverá gozar de experiência consolidada e atual sobre o trabalho no terreno de magistrados do Ministério Público.

20. Deverá conhecer, e aprofundadamente, as idiossincrasias e vicissitudes do trabalho do Ministério Público, tanto na vertente interna – isto é, do conhecimento dos instrumentos hierárquicos vigentes e do relacionamento com os diversos serviços e agentes do Ministério Público -, como externa, designadamente, ao nível das relações com os demais agentes do sistema judiciário e do conhecimento dos instrumentos normativos e das correntes jurisprudenciais e doutrinárias relevantes.

21. Numa palavra: um inspetor do Ministério Público apenas o poderá́ ser com proficiência, acuidade e rigor quando traga ainda gravada em si toda a marca do cunho da tarefa que se propõe inspecionar. (...)

Considerados os elementos supra referidos e analisadas as manifestações de interesse apresentadas, delibera a secção permanente do CSMP, no exercício dos poderes que lhe foram delegados pelo plenário:

a) Selecionar os Drs. C…………, D…………….. e B…………… para, em comissão de serviço, por três anos, exercerem as funções de inspetor do Ministério Público;

b) Notificar os magistrados oponentes ao procedimento da presente deliberação;

c) Anunciar no SIMP e no Portal do Ministério Público os magistrados selecionados.”

- cfr. doc. 1 junto e PA.

9. Esta deliberação foi publicitada no Boletim Informativo n.º 8/2018, da Secção Permanente do CSMP, ponto 5, nos seguintes termos: “A secção permanente do CSMP selecionou, por unanimidade, os Senhores Drs. C………….., D……… e B………… para Inspetores do Ministério Público – artigo 132.º do Estatuto do Ministério Público.” – cfr. pa.

10. O Plenário do CSMP ratificou a deliberação da Secção Permanente, o que foi publicitado no Boletim Informativo n.º 16/2018, ponto 8 – cfr. doc. 2 junto e PA.

11. Notificado desta deliberação em 22/11/2018 (via SIMP – Sistema de Informação do Ministério Público), o A. apresentou reclamação junto do Plenário do CSMP, em 23/11/2018 – cfr. PA.

12. Em 19/12/2018, foi notificado do Acórdão do Plenário que indeferiu a reclamação, datado de 18/12/2018, com o seguinte teor relevante:

“(...) II. Ora, analisado o relatório da Deliberação da Secção Permanente do CSMP, de 12/11/2018, verificamos que foram erigidos a fatores distintivos dos candidatos a inspetores a sua antiguidade e experiência, seguindo-se, em conformidade, na respetiva seleção, o critério da ordem de antiguidade, mitigado com o da necessária adequação da experiência profissional do candidato ao exercício das funções de inspeção.

Mais se realçou que para o exercício destas funções exige-se um conhecimento profundo e atualizado das tarefas de magistrado do Ministério Público nos tribunais, seja em serviço privativo ou em funções de representação.

Fundamentou-se em seguida, densificando o requisito da experiência adequada às funções, enunciando-se que (...)

Reconhece-se, é certo, alguma abstração na enunciação desta fundamentação, pois que, ainda que possa ser reconduzida à situação do reclamante, não terá́ descido ao caso concreto.

Conquanto se não vislumbra que a decisão reclamada padeça do vício da falta de fundamentação, pois que se mostram perfeitamente inteligíveis as razões que conduziram à preterição do reclamante – a inexistência de experiência atualizada do reclamante no exercício do ofício de magistrado do Ministério Público – entende-se que a deliberação reclamada necessita de aclaração, ao que ora se procede.

O CSMP deliberou selecionar candidata com menor antiguidade, no caso a Dra B………., n.º 125 da Lista de antiguidade, em detrimento do reclamante, o Dr. A………., n.º 91, tendo ambos a mesma categoria profissional e classificação de serviço, porquanto aquela vem desempenhando, desde sempre, funções próprias e exclusivas de magistrada do Ministério Público, nos departamentos e serviços deste.

Acresce que a Dra B……… foi no ano transato selecionada para dirigir a secção distrital do DIAP de ……….

Por seu lado, o reclamante, não obstante todos os seus méritos, que reconhecemos, esteve porém, até há́ pouco tempo, afastado das funções de magistrado do Ministério Público, por período de tempo superior a dez anos, em comissão de serviço na Polícia Judiciária, estando por isso, forçosamente, alheado da prática quotidiana dos atos e do serviço que, neste concurso, se candidatou a inspecionar, não podendo por isso ser selecionado para Inspetor do Ministério Público. (...)” – cfr. doc. 3 junto e PA.

13. Esta decisão mereceu o voto contra do membro do CSMP Exmo. Sr. Dr. ……, nos seguintes termos: “Voto contra por entender que o reclamante não pode, por imposição legal, ser prejudicado pelo exercício das funções de MP da PJ em comissão de serviço sucessivamente aprovada pelo CSMP” – cfr. doc. 3 junto e PA.

14. O indeferimento da reclamação foi notificado ao A. em 19/12/2018 e publicitado no Boletim Informativo n.º 18/2018, do Plenário do CSMP, ponto 15, consignando-se: “O CSMP indeferiu a reclamação da deliberação da Secção Permanente do Conselho Superior do Ministério Público, de 12 de novembro de 2018, apresentada por procurador da República, tendo não obstante procedido à sua aclaração.” –

O DIREITO

Vem o A. impugnar as deliberações da Secção Permanente e do Plenário do Conselho Superior do Ministério Público (doravante CSMP), respetivamente, de 12 de novembro de 2018, de 20 de novembro de 2018 e de 18 de dezembro de 2018, relativas a procedimento para seleção de inspetores para aquela Magistratura, e pedir que as mesmas sejam consideradas nulas ou anuladas.

Para tanto invoca a falta de fundamentação e a violação dos critérios de avaliação e graduação que também considera atentatórios de direitos fundamentais, suscetíveis de conduzir à nulidade dos atos nos termos do artigo 161.º, n.º 1, alínea d), do CPA.

1. Começa o aqui A. por invocar a falta de densificação de critérios e de sistema de valoração no procedimento de seleção para recrutamento de dois inspetores para o serviço de inspeções do Ministério Público (depois três) a que se alude em 3 e 4 da matéria de facto.

Para tanto refere que inexiste definição prévia de um sistema de valoração ou ponderação ou, no mínimo, a densificação dos próprios parâmetros, que permitisse a avaliação objetiva e comparativa do mérito dos candidatos.

O que devia ter ocorrido em momento anterior à apresentação de candidaturas e, portanto, ao conhecimento dos candidatos e que se traduz no princípio da divulgação atempada dos métodos de seleção.

Desde logo cumpre ter presente o tipo de procedimento que está aqui em causa.

O Estatuto do Ministério Público (EMP), aprovado pela Lei n.º 47/86, de 15/10, na versão então vigente, dispunha o seguinte, no que respeita à inspeção do MP:

“Artigo 34.º

Composição

1- Junto do Conselho Superior do Ministério Público funciona a Inspeção do Ministério Público.

2- Constituem a Inspeção do Ministério Público inspetores e secretários de inspecção em número constante de quadro aprovado por portaria do Ministro da Justiça, sob proposta do Conselho Superior do Ministério Público.

3- A inspeção destinada a colher informações sobre o serviço e mérito dos magistrados, os inquéritos e os processos disciplinares não podem ser conduzidos por inspetores de categoria ou antiguidade inferiores às dos magistrados inspecionados. (...)

Artigo 35.º

Competência

1- Compete à inspeção do Ministério Público proceder, nos termos da lei, às inspeções, inquéritos e sindicâncias aos serviços do Ministério Público e à instrução de processos disciplinares, em conformidade com as deliberações do Conselho Superior do Ministério Público ou por iniciativa do Procurador-Geral da República.

2- Complementarmente, os serviços de inspeção destinam-se a colher informações sobre o serviço e mérito dos magistrados do Ministério Público.”

(...) Secção II

Inspetores

Artigo 132.º

Recrutamento

1- Os inspetores são nomeados, em comissão de serviço, de entre magistrados de categoria não inferior a procurador da República com antiguidade total não inferior a 10 anos e, tratando-se de magistrados que devam ser classificados, classificação de serviço de Muito Bom.

2- ....” .

O Regulamento das Inspeções do Ministério Público, Regulamento 378/2015 de 29.06 dispõe que:

“Artigo 22.º

Constituição e funcionamento

1- A inspeção do Ministério Público funciona junto do Conselho Superior do Ministério Público e é constituída pelos inspetores nomeados por aquele órgão, bem como pelos secretários de inspeção que os coadjuvem.

2- Os Serviços de Apoio Técnico e Administrativo da Procuradoria-Geral da República darão conhecimento aos inspetores dos acórdãos e demais deliberações relacionadas com a atividade do serviço de inspeções.”

Ou seja, o recrutamento é feito por nomeação sendo requisitos obrigatórios para o exercício das funções de inspetor:

“1) Categoria não inferior a procurador da República;

2) Antiguidade total não inferior a 10 anos;

3) Classificação de serviço de Muito Bom.”

A lei não prevê, assim, um qualquer concurso para um lugar ao qual se apliquem os procedimentos a ele inerente apenas aludindo a uma nomeação que, não obstante condicionada a requisitos específicos, não deixa de se tratar do exercício de um poder/competência do CSMP em que o mesmo se mostra balizado por elementos vinculados fixados no próprio Estatuto, mas também por elementos/momentos de alguma discricionariedade que foi no caso limitada em função dos critérios definidos para o procedimento de seleção a que o mesmo livremente se entendeu vincular e que de todo modo, tal como fixados, lhe conferem uma ampla “margem de manobra” já que entre os requisitos não foi estabelecida uma relação de hierarquia/prevalência entre si.

O que o CSMP deliberou foi a abertura de um procedimento de seleção para recrutamento de dois inspetores (que posteriormente alargou para três) para o serviço de inspeções do Ministério Público com expressa referência de que a seleção seria feita por apreciação curricular, definindo-se como critérios orientadores, sem qualquer relação de hierarquia ou prevalência entre si, os seguintes: experiência adequada às funções, categoria profissional, classificação de serviço e antiguidade.

Como se diz na referida deliberação “Mais delibera o CSMP que a seleção será́ feita por apreciação curricular, definindo os seguintes critérios orientadores, sem qualquer relação de hierarquia ou prevalência entre si: experiência adequada às funções, categoria profissional, classificação de serviço e antiguidade.”

E é certo que, a partir do momento em que se optou pela abertura de um procedimento de seleção o Plenário do CSMP ficou vinculado ao mesmo enquanto tal.

Mas, e como se refere na referida deliberação estão em causa critérios de decisão sem relação de hierarquia e prevalência entre si.

Trata-se de um procedimento de seleção cujas vinculações foram explicitadas pelo CSMP no aviso de abertura do mesmo, e a que o mesmo ficou adstrito nos precisos termos dessa vinculação e não nos termos em que o aqui A. queria que fosse essa vinculação.

E nos termos do referido procedimento o Plenário reservou-se o poder de aferir concretamente a adequação da “experiência às funções”, até porque a mesma depende do concreto currículo de cada candidato, não lhe sendo exigível estar a prever todas as situações de experiência possível.

E reservou-se também o poder de ponderar o currículo entre a experiência, a categoria profissional e a classificação.

O que nada o impedia já que o CSMP não estava vinculado por lei a outros critérios para além dos que foram anunciados, não se mostrando necessário utilizar outros para a diferenciação dos candidatos.

E não se pode considerar que houve uma alteração do critério após o anúncio do procedimento uma vez que a avaliação efetuada está compreendida na apreciação curricular e respetivos critérios orientadores.

Não se impunha, pois, a classificação ou pontuação diversa para candidatos procuradores da República e candidatos procuradores-gerais adjuntos, nem valoração que permitisse diferenciar os magistrados consoante o tempo de serviço na categoria, a partir dos 10 anos.

No tipo de procedimento aqui em causa não era, pois, exigível, qualquer outro tipo de densificação ou valoração, sendo que não houve qualquer alteração do critério após o anúncio do procedimento, já que a apreciação realizada está dentro dos critérios e parâmetros auto vinculados pela deliberação do Plenário.

Quanto à publicitação/divulgação do sistema de valoração/ponderação, ou seja, da fixação prévia dos critérios de seleção, a mesma foi atempada e a por ter ocorrido antes da apresentação das candidaturas e por isso do conhecimento dos currículos dos candidatos pelo júri, tal como resulta da matéria de facto.

E também fica sem substrato a invocação de violação do art. 161.º/2/g) do CPA/2015 por pretensa inexistência de procedimento já que, e como vimos, as deliberações impugnadas foram tomadas com observância do formalismo legal, como deriva da análise da factualidade provada, na sequência de iter procedimental que foi desenvolvido, corporizado num ato de abertura do procedimento de seleção, na sua publicitação, seguida da apresentação de candidaturas, da análise das mesmas e emissão de decisão.

Não ocorrem, pois, as ilegalidades invocadas.

2. Embora acabe por dizer que não propende para a existência de falta de fundamentação o A. acabou por invocar esta ilegalidade.

Mas não tem razão.

O dever de fundamentação das decisões administrativas exige uma exposição das razões da concreta decisão em ordem a assegurar a adequada e efetiva tutela dos direitos e interesses dos particulares face à Administração, conforme se estabelece no nº 3 do artigo 268º da CRP, onde se dispõe que “… os atos administrativos (…) carecem de fundamentação expressa e acessível quando afetem direitos ou interesses legalmente protegidos.”

No mesmo sentido dispõe o n.º 1 do artigo 153º do CPA do CPA/2015 vigente à data da deliberação “- A fundamentação deve ser expressa, através de sucinta exposição dos fundamentos de facto e de direito da decisão, podendo consistir em mera declaração de concordância com os fundamentos de anteriores pareceres, informações ou propostas, que constituem, neste caso, parte integrante do respetivo ato”.

A fundamentação visa, assim, garantir a compreensibilidade e a inteligibilidade da decisão administrativa revelando qual foi o iter lógico, o raciocínio do autor do ato para, perante a situação concreta, tomar a decisão que tomou.

Para se atingir este objetivo basta uma fundamentação sucinta, mas que seja clara, concreta, congruente e que se mostre contextual, apta a permitir que um destinatário normal apreenda o itinerário cognoscitivo e valorativo da decisão.

Ora o A., até pela forma como sindica as deliberações aqui impugnadas, revela ter percebido perfeitamente a razão de ser da seleção efetuada que não lhe permitiu a nomeação como inspetor.

E a mesma traduziu-se em, perante um critério de antiguidade, mitigado com o da necessária adequação da experiência profissional do candidato ao exercício das funções de inspeção, fazer prevalecer entre uma maior antiguidade de três anos e um exercício concreto de tarefas de magistrado do Ministério Público nos tribunais, as últimas.

A escolha da procuradora da República B……….. teve a ver, tal como resulta explicitado na deliberação do Plenário do CSMP, com a ponderação do seu currículo já que embora tendo menor antiguidade na função do que o aqui A. (três anos), e a mesma classificação, tinha uma mais variada e mais profunda experiência profissional nos tribunais.

O que se mostra como perfeitamente percetível para o A

Perante as referidas decisões impugnadas um destinatário normal, face ao itinerário cognoscitivo e valorativo constante das mesmas, fica em condições de saber as razões de ordem pelas quais se decidiu daquela forma.

As deliberações aqui em causa estão, assim, devidamente fundamentadas e alicerçadas nos critérios previamente indicados, sendo os argumentos utilizados percetíveis e da análise do currículo dos candidatos consegue-se aferir a forma objetiva, clara e percetível como os elementos neles inseridos foram valorados, nisso consistindo a justificação da seleção efetuada.

Não ocorre, pois, qualquer ilegalidade decorrente da falta de fundamentação.

3. Invoca o A. que a margem de liberdade deixada pelo legislador ao CSMP quanto ao procedimento de recrutamento de inspetores, atenta a sua exígua regulação, exige o recurso direto aos princípios gerais da atividade administrativa para aferir da legalidade (rectius, juridicidade) do procedimento e das decisões nele prolatadas.

O legislador quis dar ao CSMP o poder discricionário dessa escolha, permitindo-lhe fazê-lo, nomeadamente através de um sistema de recrutamento que aqui foi utilizado.

Daí que a invocação dos princípios constitucionais e procedimentais apenas se possam chamar à colação como o são para quaisquer atos administrativos em geral que não sejam estritamente vinculados.

Dispõe o art. 266º nº 2 da Const. que "os órgãos e os agentes administrativos(...) devem atuar com justiça e imparcialidade no exercício das suas funções".

Diz Freitas do Amaral in Dº Administrativo, V.II, pág. 201 que este princípio significa que "a Administração Pública deve harmonizar o interesse público específico que lhe cabe prosseguir com os direitos e interesses legítimos dos particulares eventualmente afectados".

E, continua este jurista, salientando que o princípio da justiça comporta três corolários que se desdobram em três princípios: a) princípio da justiça "stricto sensu", b) princípio da igualdade e c) princípio da proporcionalidade.

O princípio da justiça terá, assim, pela sua vacuidade e dificuldade de operacionalização, de ser densificado através de vários outros subprincípios, dos quais aqui apenas poderia ser (dentro do leque de princípios violados invocado pelo autor) o da igualdade e razoabilidade.

Segundo o princípio da igualdade “nas suas relações com os particulares, a Administração Pública” deve reger-se pelo princípio da igualdade, não podendo privilegiar, beneficiar, prejudicar, privar de qualquer direito ou isentar de qualquer dever nenhum administrado em razão da ascendência, sexo, raça, língua. (art. 5º do CPA).

Mas também viola este princípio aquela diversidade de tratamento que não encontre justificação e fundamento na realização de outros interesses e princípios constitucionais e legais, também eles conformadores da atividade da Administração, e considerados preferentes, em abstrato pelo legislador, em concreto pelo autor do ato quando agindo no âmbito da sua discricionariedade.

Ora, estes princípios relevam autonomamente quando a lei confere à Administração uma margem de autonomia decisória, constituindo um limite material interno ao poder discricionário, que é o caso.

Na verdade, se o ato for vinculado a eventual injustiça resulta diretamente da lei, que o juiz não pode deixar de aplicar, salvo em caso de inconstitucionalidade.

Contudo, no caso sub judice, apenas estão em causa critérios, valorações que, face aos seus termos, em nada põem em causa os referidos princípios constitucionais de justiça, igualdade ou razoabilidade, imparcialidade, transparência, publicidade, boa fé, ou confiança.

Desde logo, o A. não foi automaticamente excluído das funções de inspetor por ter estado em comissão de serviço, mas tão só foi preterido por uma magistrada que tinha menos 3 anos de serviço, mas tinha uma experiência profissional mais adequada às funções em causa no entender do CSMP.

Como se extrai da deliberação da Secção Permanente do CSMP, datada de 12/11/2018:

“17. Assim sendo, seguir-se-á́ o critério da ordem de antiguidade dos candidatos na seleção dos inspetores, mitigado com o da necessária adequação da experiência profissional do candidato ao exercício das funções de inspeção.

18. Para o exercício dessas funções exige-se um conhecimento profundo e atualizado das tarefas de magistrado do Ministério Público nos tribunais, seja em serviço privativo ou em funções de representação.(...)

21. Numa palavra: um inspetor do Ministério Público apenas o poderá́ ser com proficiência, acuidade e rigor quando traga ainda gravada em si toda a marca do cunho da tarefa que se propõe inspecionar. (...)

Considerados os elementos supra referidos e analisadas as manifestações de interesse apresentadas, delibera a secção permanente do CSMP, no exercício dos poderes que lhe foram delegados pelo plenário:

a) Selecionar os Drs. C…………., D…………… e B……….. para, em comissão de serviço, por três anos, exercerem as funções de inspetor do Ministério Público”.

E o acórdão de 18/12/2018 do Plenário mantém o referido entendimento:

“O CSMP deliberou selecionar candidata com menor antiguidade, no caso a Dra. B………, n.º 125 da Lista de antiguidade, em detrimento do reclamante, o Dr. A………., n.º 91, tendo ambos a mesma categoria profissional e classificação de serviço, porquanto aquela vem desempenhando, desde sempre, funções próprias e exclusivas de magistrada do Ministério Público, nos departamentos e serviços deste.

Acresce que a Dra. B……… foi no ano transato selecionada para dirigir a secção distrital do DIAP de ……… .

Por seu lado, o reclamante, não obstante todos os seus méritos, que reconhecemos, esteve porém, até há́ pouco tempo, afastado das funções de magistrado do Ministério Público, por período de tempo superior a dez anos, em comissão de serviço na Polícia Judiciária, estando por isso, forçosamente, alheado da prática quotidiana dos atos e do serviço que, neste concurso, se candidatou a inspecionar, não podendo por isso ser selecionado para Inspetor do Ministério Público. (...)”

Ora, a referência que aqui se faz a “não podendo por isso ser selecionado” no contexto das referidas deliberações não deve ser interpretada como a criação de um requisito de que não pode ser nomeado quem não esteja a exercer concretamente funções de magistrado.

Apenas se valorizou a experiência concreta das atividades correntes do Ministério Público tidas pela magistrada nomeada desvalorizando a experiência do A

Na verdade, foi a ponderação entre a antiguidade e as concretas funções exercidas que levou a que se considerasse em sede de avaliação curricular que a magistrada nomeada seria mais adequada a exercer as funções de inspetora do que o aqui A

Não resulta da interpretação global da fundamentação do ato, e apesar dos termos utilizados, que se estivesse a excluir pura e simplesmente a possibilidade de o A., em qualquer circunstância, poder vir a ser nomeado inspetor.

Pelo que, e face ao circunstancialismo existente, e nomeadamente aos magistrados concorrentes, apenas se conclui que o mesmo não podia ser selecionado.

O critério seguido na seleção dos inspetores foi o da ordem de antiguidade dos candidatos, mitigado com o da necessária adequação da experiência profissional ao exercício das funções de inspeção, tendo-se entendido que relevava um conhecimento profundo e atualizado das tarefas de magistrado do Ministério Público nos tribunais, seja em serviço privativo ou em funções de representação.

O aqui A. não foi excluído, mas antes e face à importância dada à experiência nos tribunais face às concretas exigências das tarefas de inspeção, não foi selecionado perante a existência de uma candidata com um perfil que correspondia por inteiro às pretensões exigidas.

Refere ainda o A. a preterição do disposto no art.º 47º, n.º 2 da CRP que dispõe: “Todos os cidadãos têm o direito de acesso à função pública, em condições de igualdade e liberdade, em regra por via de concurso.”

Pretende o A. que foi criado um requisito de que não pode ser nomeado quem não esteja a exercer concretamente funções de magistrado, por tal não constar do art. 132.º, n.º 1 do EMP e comportar uma restrição ao referido art. 47.º, n.º 2 da CRP, violando a reserva de lei restritiva, nos termos do art. 18.º, n.º 3 da Lei Fundamental, aplicável por estarmos face a um direito, liberdade e garantia (art. 17.º).

Como já infra referimos o aqui autor não foi impedido de aceder ao cargo de inspetor apenas foi legitimamente preterido nesse acesso por outra candidata às mesmas funções.

E não se diga, também, que estamos perante um erro ostensivo de apreciação no critério adotado ou na sua densificação que determinou que o A. não fosse provido.

Não se vê onde o mérito foi postergado apenas porque entre maior antiguidade de três anos e funções concretas exercidas se valorizaram as últimas.

O A. persiste a insistir que está em causa um procedimento de acesso à função pública, o que, como vimos, não é o caso.

E não se diga, também, que foram violados os arts. 114.º e ss. do EMP, art. 34.º, n.º 3 e 94.º do mesmo Estatuto por violação da antiguidade porque este não é um valor só por si já que se teria de harmonizar com outros critérios para o exercício das concretas funções em causa.

E quanto à violação do direito a um processo justo e ao princípio do mérito por ilegal fixação da classificação de serviço de muito bom como critério de seleção/seriação dos candidatos/concorrentes quando a mesma era requisito de admissão ao procedimento, também o mesmo não se verifica.

Desde logo poderia ter sido ponderado o número de muitos bons que cada candidato detivesse.

Por outro lado, mesmo que o critério fosse inócuo por já ser um requisito de admissão ao procedimento não se vê como tal possa violar o direito a um processo justo e possa colocar em causa o mérito do candidato.

Não foram, pois, violados os preceitos constitucionais invocados.

Em face de todo o exposto acordam os juízes deste STA em julgar improcedente a presente ação administrativa.

Custas pelo A

Lisboa,13/05/2021

Ana Paula Soares Leite Martins Portela (relatora) - Adriano Fraxenet de Chuquere Gonçalves da Cunha - Carlos Luís Medeiros de Carvalho, com declaração de vota a decisão, não acompanhando, todavia, na integralidade a fundamentação que obteve vencimento expendida em sede enquadramento de direito quanto ao seu ponto/parte 3.