037653 - Supremo Tribunal Administrativo

I- O Código das Expropriações de 1991 aplica-se aos pedidos de reversão feitos após a sua entrada em vigor, ainda que respeitantes a expropriações realizadas ao abrigo de anteriores diplomas legais.

II- Nos termos da al. a) do n.º 4 do art. 5.º do CE/91 o direito de reversão cessa quando tenham decorrido 20 anos sobre a data da adjudicação dos bens expropriados.

III- A cessação de tal direito não configura um ataque ilegal e inconstitucional ao direito de propriedade desde que a expropriação tenha obedecido ao cânones legais e, designadamente, tenha sido paga a justa indemnização.

Acordam no Pleno da Secção de Contencioso Administrativo do Supremo Tribunal Administrativo:

A. .., ..., ... e ..., recorrem do acórdão da Secção, de 30/6/98 - que negou provimento ao recurso que interpuseram do indeferimento tácito que recaiu sobre o requerimento que, em 4/2/94, dirigiram ao Sr. Ministro do Planeamento e da Administração do Território solicitando a reversão dos prédios referidos nos autos de que foram proprietários o primeiro recorrente e sua falecida mulher ... – para o que alegam ter o mesmo feito errado julgamento.

E concretizando as razões da sua discordância com esse julgamento os Recorrentes formularam as seguintes conclusões :

1. O primeiro recorrente e sua falecida mulher, de que os restantes recorrentes são sucessores, foram proprietários dos três prédios identificados nos autos.

2. Esses prédios foram expropriados pelo Gabinete da Área de Sines (GAS) a quem foi adjudicada a propriedade em 10.08.73.

3. A expropriação por utilidade pública foi justificada pela necessidade de execução dos objectivos que o Decreto-Lei n.º 270/71, de 19/6, cometeu ao GAS.

4. Até 17.07.89 – data da extinção do GAS - e mesmo posteriormente, não foi dada qualquer utilização ou aproveitamento ao prédio expropriado, quer de interesse público, quer outro.

5. A expropriação é um instituto excepcional e traduz-se num acto de autoridade contra um direito fundamental constitucionalmente garantido.

6. O bem expropriado fica vinculado ao fim de utilidade pública que determinou a expropriação, isto é, a transferência de propriedade fica sujeita à condição resolutiva de lhe ser dado esse destino específico.

7. O direito à propriedade privada é um direito fundamental no ordenamento constitucional português.

8. O princípio da reversão é o corolário da garantia constitucional da propriedade privada e é também um princípio constitucional, sendo inconstitucionais quaisquer normas que recusem ou restrinjam o direito de reversão, o qual se baseia directamente no artigo 62.º da CRP.

9. Os n.ºs 1 e 3 do art.º 7.º do Código das Expropriações/76 que vieram recusar aos particulares o direito de reversão quando a entidade expropriante fosse de direito público, são inconstitucionais e como tal têm sido repetidamente declarados, quer pela doutrina, quer pela jurisprudência, nomeadamente do Supremo Tribunal Administrativo e do Tribunal Constitucional.

10. Os recorrentes são titulares do direito de reversão dos prédios expropriados desde 17.07.89, data da extinção do GAS, entidade expropriante.

11. O douto Acórdão recorrido, por aplicação do artigo 5.º, n.º 4, alínea a) do Código das Expropriações de 1991, entendeu que não seria possível aos recorrentes, exercer o direito de reversão porque já decorrera o prazo de 20 anos sobre a adjudicação dos bens expropriados.

12. A lei vigente antes da publicação do Código das Expropriações/91 não estabelecia qualquer prazo para o exercício do direito de reversão, sendo certo que este só se constituía e podia ser exercido quando aos bens expropriados não fosse dado o destino de utilidade pública que determinara a expropriação.

13. Acresce que qualquer prazo, seja ele de prescrição, seja de caducidade, só começaria a correr quando o direito pudesse ser exercido, nos termos dos artigos 306.º, n.º 1, e 329.º do Código Civil.

14. Por outro lado o artigo 5.º, n.º 4, al. a) do posterior Código das Expropriações/91 só poderia ser aplicado a uma relação jurídica expropriativa anterior, como é o caso, se fosse respeitado o prescrito nos artigos 12.º e 297.º, n.º 1, do CC, isto é, se fosse considerado que o direito de reversão se constituiria pelo menos dois anos após a adjudicação, como aliás preceitua o próprio artigo 5.º, n.º 1, do mesmo diploma.

15. O artigo 5.º, n.º 4, al. a) do Código das Expropriações/91 é inconstitucional na interpretação normativa restritiva adoptada pelo douto Acórdão recorrido, a qual colide com os artigos 3.º, n.º 3, 16.º, n.º 2, com referência ao artigo 17.º, n.º 2, da Declaração Universal dos Direitos do Homem, 18.º, n.º 1, 62.º, 204.º, 266.º, n.º 2 e 277.º, n.º 1, da Constituição da República.

16. O douto Acórdão impugnado violou também os artigos 12.º, 297.º, n.º 1, 306.º, n.º 1 e 329.º do Código Civil.

17. Nos termos expostos deve ser dado provimento ao recurso com todas as consequências legais.

A Autoridade recorrida contra-alegou, concluindo :

1. Os recorrentes defenderam no recurso de cujo acórdão ora recorrem que adquiriram o direito de reversão com a aprovação do DL n.º 438/91 de 9/11.

2. O Direito “na sua vertente normativa” é que define e determina a forma o espaço e o tempo de consagração dos Direitos Constitucionais.

3. O direito de reversão consagrado no citado Decreto-Lei n.º 438/91 não foi até à data objecto de qualquer declaração de inconstitucionalidade.

4. Por irrelevante para a decisão, o acórdão “a quo” não se pronunciou pelo não preenchimento do prazo previsto, no n.º 1 do art.º 5.º do CE.

5. Os recorrentes não provam que às parcelas expropriadas tenha sido dada finalidade diferente da constante da expropriação.

6. O acórdão “a quo” não nos oferece qualquer reparo, pelo que deverá manter-se a decisão de negar provimento ao recurso.

A Recorrida particular IAPMEI também contra alegou concluindo as suas alegações da seguinte forma :

1. O Ordenamento legal em que se operou a expropriação dos prédios propriedade dos recorrentes definia o direito de reversão em condições estritas, uma vez que ele só podia ser exercido dentro do prazo de um ano, a contar da notificação da data da reversão (artigo 1.º n.º1 do Decreto-Lei n.º 46.027, de 13 de Novembro).

2. Os recorrentes, se comprovassem a tese de que os prédios em causa não foram afecto ao fim da utilidade pública para que foram expropriados, poderiam ter exercido o direito de reversão até 1/2/76, data da entrada em vigor do DL n.º 846/76, de 11/12, que introduziu, entre nós, a impossibilidade do exercício do direito de reversão quando a entidade expropriante é de direito público (art.º 9.º, n.º 1). O instituto da reversão só viria recuperar a sua plenitude com a publicação do Decreto-Lei n.º 438/91, de 9/11.

3. Contudo, não é legitimo conceder eficácia retroactiva ao Código das Expropriações de 1991 não só porque ele não a prevê, mas também porque tal intenção contradiz os princípios gerais de direito sobre a aplicação da lei no tempo, bem como o da segurança jurídica.

4. Ainda que, sem conceder, se admitisse a aplicação do Código das Expropriações de 1991, os recorrentes teriam que aguardar dois anos, após a sua entrada em vigor, para exercerem o direito de reversão, pois só então seriam titulares desse direito.

5. Acresce que, no momento em que requereram a reversão os recorrentes já não eram titulares desse direito, por o mesmo já ter caducado, em virtude de terem decorrido 20 anos desde o momento da adjudicação dos bens expropriados.

6. Finalmente, quer o Gabinete da Área de Sines, enquanto existiu, quer posteriormente, o IAPMEI, sempre afectaram os imóveis expropriados ao fim público visado com a expropriação, atribuindo-lhes o uso industrial que justificou a expropriação, conforme definido no P.D.M. de Sines.

O recorrido particular, Município de Sines contra - alegou, tendo concluído que:

1. A al. a) do n.º 4 do art.º 5.º do Código das Expropriações não é inconstitucional.

2. O Venerando Tribunal “a quo” fez correcta interpretação e aplicação do referido preceito legal.

3. O douto acórdão recorrido não merece, pois, qualquer censura, pelo que deve ser confirmado por V. Ex.ªs.

4. A bem da justiça, decerto que esse Supremo Tribunal não deixará de negar provimento ao recurso e de confirmar o douto acórdão recorrido.

O Ex.mo Sr. Procurador Geral Adjunto - no seu parecer de fls. 285 e 285 v. - pronunciou-se no sentido do não provimento presente recurso.

FUNDAMENTAÇÃO

I. MATÉRIA DE FACTO.

O Acórdão recorrido deu como provados os seguintes factos :

1. O 1.º recorrente e a sua primeira mulher, falecida, mãe dos restantes recorrentes, foram proprietários dos seguintes imóveis.

a) Prédio rústico denominado “...”, sito no lugar dos Chãos, freguesia e concelho de Sines, inscrito na matriz cadastral rústica sob o art.º 5.º da Secção K

b) Prédio rústico, sito no mesmo lugar dos Chãos, inscrito na matriz cadastral rústico sob o artigo 79.º da Secção I

c) Prédio denominado “...”, sito na freguesia e concelho de Sines, inscrito na matriz predial rústica sob o art.º 37.º da Secção K

2. Ao abrigo do disposto nos artigos 2.º, 3.º e 36.º do DL n.º 270/71, de 19/6, que criou o Gabinete do Plano de Desenvolvimento da Área de Sines - abreviadamente designado por Gabinete da Área de Sines (GAS) - este Gabinete promoveu a expropriação desses imóveis.

3. Assim a propriedade do prédio descrito em 1, al. a), veio a ser declarada transmitida para o GAS, por sentença de 10/8/73, do Tribunal Judicial de Santiago do Cacém, que ordenou que fosse o expropriante investido na posse desse prédio, a que se procedeu em 13/8/73 – fls. 22/23 dos autos

4. A propriedade do prédio descrito em 1, al. b), veio a ser declarada transmitida para o expropriante GAS, por sentença de 10/8/73, do Tribunal Judicial de Santiago do Cacém, e, em cumprimento do ordenado nessa sentença, o expropriante foi investido na posse desse prédio também em 13/8/73 – folhas 27/28 dos autos.

5. A propriedade do prédio descrito em 1, al. c), veio a ser declarada transmitida para o expropriante GAS por sentença de 10/8/73, do Tribunal Judicial de Santiago do Cacém, e, em conformidade com essa sentença, o expropriante foi investido na posse desse prédio também em 13/8/73 – folhas 38/39 dos autos

6. O Gabinete da Área da Sines foi extinto pelo DL n.º 228/89, de 17/7.

7. Os referidos prédios foram transferidos para o IAPMEI, o primeiro e o segundo, e para o Município de Sines, o terceiro.

8. Em 4/2/94 os recorrentes, ao abrigo dos artigos 5.º e 70.º do Código das Expropriações aprovado pelo DL n.º 438/91, requereram ao Sr. Ministro do Planeamento e da Administração do Território a reversão dos referidos prédios, alegando que estes nunca foram afectados aos fins de utilidade pública que justificou a sua expropriação.

9. Por despacho n.º 115/92, de 17/12/92, no D.R., II Série, de 12/1/93, o Ministro do Planeamento e da Administração do Território delegou no Secretário de Estado da Administração Local e do Ordenamento do Território, Dr. ..., a competência que lhe é conferida pelo Código das Expropriações aprovada pelo DL n.º 438/91, de 9/11.

10. O requerimento referido em h) foi remetido em 7/2/94 ao Gabinete do Secretário de Estado da Administração Local do Ordenamento do Território, onde foi recebido em 8/2/94.

11. O requerimento referido em 8 não mereceu qualquer despacho.

12. Por Acórdão, transitado, de 1/7/97, foi reconhecida a existência do acto tácito de indeferimento resultante da omissão de qualquer despacho relativamente ao requerimento referido em 8.

II. DIREITO

O presente recurso jurisdicional pretende a revogação do que se decidiu no douto Acórdão da Secção de 30/6/98 - que negou provimento ao recurso contencioso do indeferimento tácito que recaiu sobre o requerimento dirigido pelos Recorrentes ao Sr. Ministro do Planeamento e Administração do Território, em que lhe pediam que ordenasse a reversão dos prédios que lhes pertenceram e que foram expropriados pelo GAS – com o fundamento de que o mesmo fizera errado julgamento quando considerou que, à data em que os Recorrentes “requereram a reversão em causa, já este direito tinha cessado, inexistindo, por isso, na (sua) esfera jurídica” e que, porque assim, não havia lugar à reversão por eles pretendida.

E funda a discordância com o assim decidido no facto de a expropriação ser um instituto excepcional - que só a prevalência do interesse público sobre o interesse particular justifica – e que, por isso, o seu cabimento cessa quando os princípios constitucionais que salvaguardam o direito de propriedade saem feridos.

O que o leva a concluir que, não tendo os prédios em causa sido aplicados nos fins que fundamentaram a expropriação, o direito de reversão não podia ser considerado prescrito e que, nesta conformidade, a interpretação que o Acórdão recorrido deu ao art.º 5.º, n.º 4, al. a) do Código das Expropriações/91 o torna inconstitucional por ser violadora do direito de propriedade consagrado na nossa Lei Fundamental.

Todavia, como se irá demonstrar, não é assim.

1. O Código das Expropriações aprovado pelo DL n.º 845/76, de 11/12, não previa a possibilidade de direito de reversão a favor de particulares - só o admitia a favor de autarquias locais (art. 7.º, n.º 1) – o que levou a jurisprudência deste Tribunal a, repetidamente, afirmar a inconstitucionalidade deste regime. ( )Neste sentido podem ver-se, entre outros, os seguintes acórdãos:

- de 27-5-1999, do Pleno, rec. n.º 30230, publicado no Ap. ao DR de 8-5-2001, pg. 788;

- de 28-9-1999, da Secção, proferido no recurso n.º 30231;

- de 19-1-2000, do Pleno, proferido no recurso n.º 36061,

- de 19-1-2000, do Pleno, proferido no recurso n.º 37652;

- de 27-1-2000, proferido no recurso n.º 37656;

- de 21-2-2001, proferido no recurso n.º 45117;

- de 6-2-2002, do Pleno, proferido no recurso n.º 35272.

No mesmo sentido também se pronunciou o Tribunal Constitucional no acórdão n.º 827/96, de 26/6/96, proferido no processo n.º 726/92, DR, 2.ª Série, de 4-3-98, pg. 2776.

Regime que foi, contudo, revogado pelo Código das Expropriações aprovado pelo DL n.º 438/91, de 9/11, que passou a estabelecer o seguinte:

Artigo 5.º

Direito de reversão

1- Há direito de reversão se os bens expropriados não forem aplicados ao fim que determinou a expropriação no prazo de dois anos após a adjudicação ou, ainda, se tiver cessado a aplicação a esse fim, sem prejuízo do disposto no n.º 4.

2. -

3. -

4- O direito de reversão cessa:

a) Quando tenham decorrido 20 anos sobre a data da adjudicação;

b) Quando seja dado aos bens expropriados outro destino, mediante nova declaração de utilidade pública;

c) Quando haja renúncia expressa do expropriado.

5- .

6- A reversão deve ser requerida no prazo de dois anos a contar da ocorrência do facto que a originou, sob pena de caducidade, sem prejuízo de assistir ao expropriante, até ao final do prazo previsto na alínea a) do n.º 4, o direito de preferência na alienação dos bens para fins de interesse privado.

7-

8-

Deste modo, e de acordo com o que se estatui neste preceito, a Expropriante estava obrigada a aplicar os bens objecto da expropriação na finalidade que a determinou no prazo de dois anos a contar da sua adjudicação sob pena, de não o fazendo, nascer na esfera jurídica dos Expropriados o direito de reversão, isto é, o direito a reaverem os bens expropriados.

Este direito, contudo, não era um direito ilimitado susceptível de ser exercido a todo o tempo já que se operava a sua caducidade quando esse exercício não se fizesse no prazo de dois anos a contar da ocorrência do facto que o originou.

Todavia, e para além da caducidade do direito de reversão, a lei previa também a possibilidade da sua cessação, a qual ocorria sempre que decorressem 20 anos sobre a data da adjudicação – vd. n.º 4, al. a) daquele art.º 5.º.

Ou seja, o direito de reversão não só caducava pelo seu não exercício no prazo de dois anos a partir do momento do seu nascimento, como também prescrevia quando fossem decorridos vinte anos sobre a data da adjudicação dos bens.

Ora, foi justamente por considerar que entre o momento da adjudicação dos bens – 10/8/73 – e o momento em que o pedido de reversão foi formulado – 4/2/94 – tinham decorrido mais de 20 anos e que o decurso deste prazo tinha determinado a prescrição desse direito que o Acórdão recorrido negou provimento ao recurso contencioso e, desta forma, confirmou a bondade do indeferimento da pretensão dos Recorrentes.

E, como se irá ver, bem.

2. O art. 62.º da C.R.P. estabelece que :

“1- A todos é garantido o direito à propriedade privada e à sua transmissão em vida ou por morte, nos termos da Constituição.

2- A requisição e a expropriação por utilidade pública só podem ser efectuadas com base na lei e mediante o pagamento de justa indemnização.”

No entanto, e ainda que seja certo que o direito de propriedade é um direito fundamental também o é que - tal como este Tribunal o vem dizendo - não é um direito absoluto, insusceptível de qualquer restrição e que, por isso, o mesmo não se sobrepõe inapelavelmente a todos os outros direitos e a todos os princípios com idêntica protecção constitucional.

O que bem se compreende.

Na verdade, e desde logo, deve dizer-se que o legislador constitucional teve por finalidade primordial a realização do bem comum e que, sendo assim, os direitos e os princípios que melhor contribuíssem para a concretização dessa finalidade deviam merecer protecção prioritária. E é por isso que, por exemplo, o direito de propriedade cede quando está em causa a realização do interesse público e se procura a satisfação do bem geral – vd. o caso da expropriação.

Ponto é que essa expropriação respeite os cânones legais, designadamente os que se referem ao pagamento de uma justa indemnização e, neste particular, nenhuma queixa foi feita.

Ora, um dos princípios mais importantes no nosso ordenamento jurídico, por ser um dos que mais contribui para a paz jurídica e social, é o da estabilidade. É ele que, sendo raiz e pressuposto da segurança jurídica, conduz, em inúmeros casos, à consolidação das relações jurídicas existentes e as jurisdifica com carácter definitivo, contribuindo, dessa forma, para a mencionada pacificação.

E foi precisamente em função da importância e do valor desta estabilidade e segurança que o legislador estatuiu que a posse do direito de propriedade ou de outros direitos reais de gozo mantida por certo lapso de tempo faculta, por regra, a aquisição do direito a cujo exercício aquela actuação corresponde. É o chamado instituto da usucapião. – art.s 1287 e seg.s do Código Civil.

E, da mesma forma, estatuiu que o não exercício de um direito por um determinado lapso de tempo determinava a sua prescrição – vd. n.º 1 do art. 298.º e 309.º, ambos do Código Civil.

Ou seja, em homenagem àqueles princípios e à necessidade da certeza e da segurança nas relações jurídicas a aparência de um direito prolongada por um determinado lapso de tempo transformava essa aparência em realidade, transformação essa que poderá ocorrer mesmo quando haja má fé – vd. art.s 1294.º e 1285.º do Código Civil.

E, que se recorde, nunca se viu defender a inconstitucionalidade destes institutos.

Deste modo, não só não surpreende, como é de todo natural e consoante os princípios que enformam o nosso edifício jurídico, a opção legislativa que impede que uma situação perfeitamente estabilizada ao longo de 20 anos possa ser irrazoavelmente alterada.

E, porque assim, teremos de concluir que o entendimento que levou o legislador do CE,/91 a estabelecer que a consolidação definitiva do direito de propriedade dos bens identificados nos autos na esfera jurídica da Expropriante em função do decurso daquele prazo não constitui uma restrição inaceitável do direito de propriedade e, como tal, não pode ser vista como uma ferida no desenho constitucional daquele direito.

O condicionamento do exercício do direito de reversão a um tempo determinado (“a reversão deve ser requerida no prazo de dois anos a contar da ocorrência que a originou” e “o direito de reversão cessa quando tenham decorrido 20 anos sobre a data da adjudicação” – n.ºs 6 e 4, al. a), do art. 5.º do CE/91) em nada viola o direito de propriedade consagrado no art. 62.º da CRP.

3. Os Recorrentes sustentam que, ainda que se pudesse admitir a legalidade e constitucionalidade da mencionada norma do CE/91, certo era que - nos termos dos art.s 306.º e 329.º do Código Civil - a contagem do prazo para a cessação do direito de reversão só se iniciava a partir do momento em que ele podia ser exercido o que, in casu, significava que a contagem desse prazo só se podia fazer a partir da entrada em vigor daquele Código e que, sendo assim, tal prazo ainda se não poderia considerar decorrido.

Sem razão, já que os mencionados preceitos estabelecem a regra geral de contagem daqueles prazos nada impedindo o legislador de, em face de outras circunstâncias, optar por uma forma diferente de contagem do prazo e de fixar um termo a quo diferente do estabelecido naquelas normas.

Foi o que aconteceu neste caso e, porque assim, também neste ponto o Acórdão recorrido não merece censura.

Em suma: a expropriação dos autos traduziu-se num desapossamento das parcelas sobre que incidiu e na integração no património do Estado inteiramente legal, uma vez que não só teve a justificá-la razões de interesse e ordem pública, mas também porque a acompanhá-la esteve o pagamento de uma justa indemnização.

Esta situação consolidou-se por mais de 20 anos, o que significa que a mesma se estabilizou na ordem jurídica.

A ocorrência de tais factos determinam a cessação do direito de reversão.

A cessação deste direito pelas razões acabadas de referir não se pode configurar como um ataque ilegal e inconstitucional ao direito de propriedade nem, tão pouco, como uma violação das normas invocadas pelos Recorrentes.

Face ao exposto os Juízes que compõem este Tribunal acordam em negar provimento ao recurso e em confirmar a douta decisão recorrida.

Custas pelos Recorrentes fixando-se a taxa de justiça em 400 euros e a procuradoria em metade.

Lisboa, 1 de Outubro de 2003.

Costa Reis – Relator – António Samagaio – Azevedo Moreira – Isabel Jovita – Gouveia e Melo - Adelino Lopes – Abel Atanásio