12480/03 - Tribunal Central Administrativo Sul

I- Nos termos do disposto no artigo 3º, nº 1 da Lei nº 49/99, de 22/6, há que considerar não recrutáveis para o provimento para os cargos de director-geral e subdirector-geral ou equiparados os dirigentes e assessores ou titulares de categorias equiparadas da Administração Pública não licenciados e os dirigentes e assessores ou titulares de categorias equiparadas da Administração Pública, para cujo provimento não seja exigível uma licenciatura, embora sejam licenciados.

II- O despacho conjunto recorrido, ao não salvaguardar os efeitos produzidos pelo despacho que pretendeu revogar, nomeadamente os que se prendem com a manutenção dos abonos auferidos pela recorrente, posto que o foram de boa-fé e na convicção de estar legalmente provida no cargo de directora do Serviço Regional de Prevenção da Toxicodependência da Madeira, violou o disposto nos artigos 266º, nº 2 da CRP e 6º-A do CPA.

ACORDAM EM CONFERÊNCIA NO 1º JUÍZO LIQUIDATÁRIO DO TRIBUNAL CENTRAL ADMINISTRATIVO SUL

I. RELATÓRIO

Ana ..., professora, veio interpor recurso contencioso de anulação do acto administrativo de revogação da sua nomeação como Directora do Serviço Regional de Prevenção da Toxicodependência, praticado em 28 de Abril de 2003 conjuntamente pelo Presidente do Governo Regional da Madeira, em exercício, e pela Secretária Regional dos Assuntos Sociais, assacando-lhe vários vícios de violação de lei.

As entidades recorridas responderam, nos termos constantes de fls. 53/60 dos autos, suscitando a questão prévia da ilegitimidade activa da recorrente – por esta se ter conformado com o despacho que determinou o reassumira de funções da recorrente enquanto chefe de divisão do Gabinete de Educação Permanente da Secretaria Regional de Educação e, por há data do despacho recorrido já não ser titular do cargo de Directora do Serviço Regional de Prevenção da Toxicodependência, por ter sido exonerada a seu pedido – e, no tocante ao mérito do recurso, pugnando pelo respectivo improvimento.

A recorrente pronunciou-se pela improcedência da questão prévia suscitada pelas entidades recorridas, nos termos constantes de fls. 68/69 vº, cujo teor aqui se dá por integralmente reproduzido.

Relegado para final o conhecimento da excepção invocada, foi a recorrente notificada para os termos e efeitos do disposto no artigo 67º do RSTA, tendo concluído a sua alegação da seguinte forma:

“a) O despacho impugnado assenta no pressuposto de que a alegante não é licenciada e, nessa medida, não preencheria os requisitos legais para a nomeação, no quadro do que se estabelece no artigo 3º da Lei nº 49/99, de 22 de Junho, como resulta do parecer que antecedeu a sua prática e da exposição de razões que antecedem o seu efeito decisório de revogação da nomeação da Alegante do cargo de Directora do Serviço Regional de Prevenção da Toxicodependência;

b) A Secretária Regional recorrida foi a responsável directa pela nomeação da alegante, enquanto entidade com a direcção e supervisão deste departamento da Secretaria Regional dos Assuntos Sociais;

c) O currículo da alegante integra o conjunto de documentação relativa à sua nomeação para este cargo e está publicada no Jornal Oficial da RAM, como consta de fls. …;

d) É do conhecimento do Governo Regional esse currículo da alegante, pois já antes esta havia sido nomeada por três vezes Chefe de Divisão de Educação Permanente da Direcção Regional de Inovação e Gestão Educativa, respectivamente em Setembro de 1993, Agosto de 1997 e em Abril de 1999, como se mostra pelas publicações no JORAM dos despachos de nomeação constantes de fls. …;

e) A alegante exerceu as suas funções, quer no uso de competências próprias, quer no uso de competências delegadas pela Secretária Regional recorrida;

f) Tendo a prática do despacho impugnado tido lugar já após a alegante ter cessado as suas funções, o único sentido e finalidade úteis e lógicas do mesmo é o da intenção de reposição dos abonos auferidos pelo exercício do seu cargo;

g) Pretender-se retirar tal efeito da revogação retroactiva da nomeação da alegante após esta ter cessado as suas funções é claramente uma manifesta ofensa às regras mais elementares da boa-fé e da tutela da confiança e segurança jurídicas;

h) Desde logo por aqui, o despacho impugnado enferma de vício de violação de lei, por violação dos apontados princípios gerais previstos nas citadas normas – artigo 266º, nº 2 da CRP, e artigo 6º-A do CPA, como se sustenta no recurso.

i) Por outro lado, sendo o direito aos abonos um efeito lógico directamente associado ao exercício de funções e tendo estas sido exercidas, não se pode falar em manutenção de efeitos capazes de serem revogados;

j) Com efeito, esgotada que ficou a causa – por impossibilidade natural de reposição das funções exercidas – esgotados ficam os seus efeitos – nuclearmente, e por força da estrutura da relação jurídica constituída – o dever de pagamento dos correspondentes abonos;

k) Pelo que, também por aqui o despacho impugnado se encontra eivado de vício de violação de lei, por violação directa do artigo 139º, nº 1, alínea b) e nº 2 do CPA.

I) No entender da alegante, o fundamento relativo à impossibilidade de nomeação de director de serviço sem licenciatura assentará em erro de direito, de interpretação do artigo 3º, nº 1 da Lei nº 49/99, de 22 de Junho.

m) Pelo que, o despacho impugnado encontra-se eivado, ainda, de violação de lei por violação directa desta norma, partindo do erro de direito interpretativo em que assentam as Entidades Recorridas”.

Por seu turno, a entidade recorrida concluiu a sua contra-alegação reiterando a procedência da questão prévia suscitada na resposta, ou seja, a ilegitimidade activa da recorrente e, quanto ao mérito do recurso, concluiu pelo respectivo improvimento.

O Digno Magistrado do Ministério Público junto deste TCA Sul emitiu douto parecer, no qual sustenta que o recurso não merece provimento [cfr. fls. 106/107 dos autos, cujo teor aqui se dá por integralmente reproduzido].

Colhidos os vistos legais, vêm os autos à conferência para julgamento.

II. FUNDAMENTAÇÃO DE FACTO

Com interesse para a decisão da questão prévia suscitada pelas entidades recorridas e, na improcedência desta, para o mérito do recurso contencioso, consideram-se assentes os seguintes factos:

i. Por Despacho Conjunto do Presidente Regional da Madeira e da Secretária Regional dos Assuntos Sociais, de 27-6-2002, publicado no jornal oficial da RAM, em 25-7-2002, a recorrente foi nomeada Directora do Serviço Regional de Prevenção da Toxicodependência, cargo de que tomou posse em 12-7-2002 [cfr. docs. de fls. 26/27 dos autos, cujo teor aqui se dá por integralmente reproduzido].

ii. Em 9-4-2003, a recorrente, alegando motivos de ordem pessoal, solicitou a exoneração do cargo para que foi nomeada, com efeitos a partir de 30-4-2003.

iii. Por despachos de 10-4-2003 e 9-4-2003, do Presidente do Governo Regional, em exercício, e da Secretária Regional dos Assuntos Sociais, respectivamente, foi dada por finda, a pedido da recorrente, a sua comissão de serviço como Directora do Serviço Regional de Prevenção da Toxicodependência, com efeitos a partir de 30-4-2003 [cfr. doc. de fls. 31 dos autos, cujo teor aqui se dá por integralmente reproduzido].

iv. O Presidente do Governo Regional, em exercício, e a Secretária Regional dos Assuntos Sociais, proferiram em 28-4-2003, despacho conjunto – despacho recorrido –, com o seguinte teor:

“Por despacho conjunto do Presidente do Governo Regional e da Secretária Regional dos Assuntos Sociais, com data de 27 de Junho de 2002, publicado no JORAM II, nº 141, de 25 de Julho, foi nomeada Directora do Serviço Regional de Prevenção da Toxicodependência Ana Paula de Sousa Mendonça e Noite, cargo que nos termos do nº 2 do artigo 3º do Decreto Regulamentar Regional nº 9/2002/M, de 25 de Junho, é equiparado a Sub-Director Regional para todos os efeitos legais;

Considerando que, o despacho referido supra, assentou na circunstância da nomeada ser dirigente na Secretaria Regional da Educação, o que segundo certo entendimento, dispensaria o requisito da licenciatura;

Considerando que, se veio a demonstrar posteriormente e em face de parecer da Direcção Regional da Administração Pública e Local, solicitado pela SRAS, tal entendimento não era legalmente possível;

Considerando que, a referida Ana Paula Noite não era possuidora dos requisitos habilitacionais necessários ao provimento no cargo de sub-director regional, designadamente a licenciatura, exigível para os efeitos do artigo 3º da Lei nº 49/99, de 22 de Junho; Considerando que, desse modo o acto administrativo de nomeação está ferido de vício de violação de lei, o que acarreta a sua anulabilidade, de acordo com o artigo 135º do Código de Procedimento Administrativo;

Considerando ainda que, é obrigação da Administração proceder à revogação dos actos inválidos por si praticados, é imperativo que se proceda, nos termos da lei, à revogação do acto de nomeação de Ana Paula de Sousa Mendonça e Noite para o cargo de Directora do Serviço Regional de Prevenção da Toxicodependência, com todas as legais consequências, designadamente a reposição das quantias indevidamente percebidas.

Nestes termos, e ao abrigo do disposto nos artigos 136º, nº 1, 138º, 141º a 145º, nº 2 do Código de Procedimento Administrativo, determina-se a revogação expressa do Despacho Conjunto da Presidência do Governo Regional e da Secretaria Regional dos Assuntos Sociais com data de 27 de Junho de 2002, que aqui se dá por integralmente reproduzido, que procedeu à nomeação de Ana Paula de Sousa Mendonça e Noite, na qualidade de Directora do Serviço Regional de Prevenção da Toxicodependência, publicado no JORAM II, nº 141, de 25 de Julho, com efeitos retroactivos à data da sua prolação e com as legais consequências.” [cfr. doc. de fls. 11/12 dos autos, cujo teor aqui se dá por integralmente reproduzido].

III. FUNDAMENTAÇÃO DE DIREITO

Sendo esta a factualidade relevante, importa analisar e decidir se procede a questão prévia suscitada pela entidade recorrida e, na eventual improcedência desta, conhecer do mérito do recurso.

Como resulta da petição de recurso, e está documentalmente assente, a recorrente impugna o despacho conjunto que determinou a revogação, com efeitos retroactivos, do despacho que a nomeara directora do Serviço Regional de Prevenção da Toxicodependência.

As entidades recorridas sustentam que a recorrente carece de legitimidade para os termos do presente recurso contencioso, essencialmente por esta se ter conformado com o despacho que determinou que reassumisse funções como chefe de divisão do Gabinete de Educação Permanente da Secretaria Regional de Educação e, por há data do despacho recorrido, já não ser titular do cargo de Directora do Serviço Regional de Prevenção da Toxicodependência, por ter sido exonerada a seu pedido.

Vejamos se tal questão prévia merece proceder.

Como é sabido, a legitimidade dos interessados em recurso contencioso depende da existência de um interesse directo, pessoal e legítimo na anulação do acto administrativo [artigo 46º, nº 1 do RSTA].

Com efeito, o citado artigo do RSTA, aplicável por força da alínea b) do artigo 24º da LPTA, dispõe o seguinte:

“Artigo 46º

Legitimidade activa

Os recursos podem ser interpostos:

1º Pelos que tiverem interesse directo, pessoal e legítimo na anulação de acto administrativo susceptível de recurso directo para a secção;

2º Pelo Ministério Público”.

Os requisitos indicados no transcrito nº 1 têm de ser conexionados com o preceituado no nº 4 do artigo 268º da CRP, que garante o direito de impugnação contenciosa não só aos titulares de direitos, mas também aos titulares de interesses legalmente protegidos.

Está-se, pois, perante um direito subjectivo dos particulares perante a Administração quando estes têm interesses próprios protegidos directamente pela lei como interesses individuais, atribuindo-lhes o poder de exigirem da Administração o comportamento necessário para a satisfação desses interesses [Cfr., neste sentido, FREITAS DO AMARAL, Direito Administrativo, 1988, volume II, página 89].

Ora, como é patente no caso dos autos, o despacho conjunto revogatório impugnado, foi motivado, entre outros considerandos, “pela obrigação da Administração proceder à revogação dos actos inválidos por si praticados, […] com todas as legais consequências, designadamente a reposição das quantias indevidamente percebidas”; significa isto que aquele acto revogatório teve – ou teria potencialidade para –, pelo menos, um efeito lesivo para a esfera jurídica da recorrente, qual fosse o de se ver na obrigação de repor todas as quantias que percebeu – no entender das entidades recorridas, indevidamente – enquanto exerceu o cargo de directora do Serviço Regional de Prevenção da Toxicodependência.

E, sendo assim, tanto basta para reconhecer a existência na sua esfera jurídica de um interesse directo, pessoal e legítimo na anulação daquele despacho conjunto, o mesmo é dizer que a recorrente tem plena legitimidade para o impugnar [cfr. artigo 46º, nº 1 do RSTA], assim improcedendo a questão prévia suscitada pelas entidades recorridas.

* * * * * *

Resta agora apreciar os vícios que a recorrente imputa ao despacho conjunto impugnado e que, no fundo, se reconduzem a vícios de violação de lei – violação dos princípios da boa-fé e da tutela da confiança e segurança jurídicas previstos nos artigos 266º, nº 2 da CRP e 6º-A do CPA, do artigo 139º, nº 1, alínea a) do CPA, e do artigo 3º, nº 1 da Lei nº 49/99, de 22/6.

Como decorre da matéria de facto dada como assente, a recorrente foi nomeada, em comissão de serviço – artigos 3º, nº 1 e 18º, nº 1 da Lei nº 49/99, de 22/6 – para o cargo de directora do Serviço Regional de Prevenção da Toxicodependência da Madeira, tendo iniciado funções em 12-7-2002.

Porém, aquela comissão de serviço veio a ser dada por finda, por despachos de 10-4-2003 e 9-4-2003, do Presidente do Governo Regional, em exercício, e da Secretária Regional dos Assuntos Sociais, respectivamente, com efeitos a partir de 30-4-2003, o que era legalmente possível, por força do disposto no artigo 20º, nº 2, alínea c) da citada Lei nº 49/99, de 22/6.

Na tese da recorrente, o acto em causa não era susceptível de revogação, nos termos do artigo 139º, nº 1, alínea a) do CPA, por falta de objecto, porquanto já havia cessado funções.

Mas será mesmo assim?

Parece-nos, porém, que a factualidade apurada não permite retirar a conclusão que a recorrente retira, pelas seguintes razões:

Se é certo que à data da prolação do despacho conjunto recorrido já havia sido aceite a cessação de funções da recorrente no cargo de directora do Serviço Regional de Prevenção da Toxicodependência da Madeira, não é menos certo que o efeitos dessa cessação só se produziriam a partir do dia 30-4-2003. Então, se assim é, à data da prolação do despacho conjunto impugnado – 28-4-2003 –, que operou a revogação do despacho que havia nomeado a recorrente para o aludido cargo, aquela ainda se mantinha em funções, uma vez que a dita comissão de serviço só cessaria daí a dois dias, ou seja, no dia 30 de Abril de 2003.

Não ocorre, por conseguinte, a invocada impossibilidade legal de revogação do despacho que nomeou a recorrente como directora do Serviço Regional de Prevenção da Toxicodependência da Madeira.

De resto, a norma legal invocada pela recorrente refere-se aos actos nulos ou inexistentes, que são insusceptíveis de revogação porque não produzem quaisquer efeitos que a revogação possa extinguir. Porém, a cessação da comissão de serviço da recorrente – que de resto, ainda não havia produzido os seus efeitos típicos, como acima se viu – não era idónea a determinar a nulidade ou a inexistência do acto que justificou o seu exercício.

Falece assim razão à recorrente quando sustenta que o acto recorrido carece de objecto, improcedendo consequentemente as conclusões i), j) e k) da sua alegação.

* * * * * *

Sustenta também a recorrente que o despacho conjunto recorrido viola o disposto no artigo 3º, nº 1 da Lei nº 49/99, de 22/6.

Vejamos se lhe assiste razão.

O teor da norma em causa é o seguinte:

“1- O recrutamento para os cargos de director-geral e subdirector-geral ou equiparados é feito por escolha, de entre dirigentes e assessores ou titulares de categorias equiparadas da Administração Pública, para cujo provimento seja exigível uma licenciatura, que possuam aptidão e experiência profissional adequada ao exercício das respectivas funções”.

No despacho conjunto recorrido entendeu-se que esta norma exige sempre a titulação de licenciatura para a nomeação nos cargos ali referidos; e, como a recorrente não possuía tal habilitação académica, considerou ilegal a nomeação que em consequência revoga.

Como salienta com propriedade o Digno Magistrado do Ministério Público junto deste TCA Sul, a letra do preceito não permite uma interpretação que ignore a exigência de uma licenciatura. Deixa, porém, margem para especular sobre os limites dessa exigência, pois não se limita a estabelecer como condição de recrutamento a posse desse título académico, antes porém parece estabelece-la como condição do provimento em qualquer dos cargos de origem – dirigentes, assessores ou titulares de categorias equiparadas da Administração Pública – ali referidos.

No fundo, o que a lei prevê é que o recrutamento para os cargos de director-geral ou subdirector-geral só pode visar dirigentes, assessores ou titulares de categorias equiparadas da Administração Pública cujo título de provimento exija já uma licenciatura, o mesmo é dizer só será elegível para o recrutamento para esses cargos quem for detentor do título académico de licenciatura. Isto é, a posse de uma licenciatura, embora seja condição necessária para o recrutamento, não é, porém, condição suficiente, pois é ainda necessário que o cargo de origem a exija como condição de provimento nesse mesmo cargo, estabelecendo, por essa via, não só a exigência duma licenciatura, mas também a garantia de que o provimento no cargo de origem – não pode esquecer-se que aí cabem os cargos equiparados – já estabelecia padrões de exigência habilitacional adequados.

Assim, há que considerar que a norma legal em questão não considera recrutáveis:

- Nem os dirigentes e assessores ou titulares de categorias equiparadas da Administração Pública não licenciados;

- Nem os dirigentes e assessores ou titulares de categorias equiparadas da Administração Pública, para cujo provimento não seja exigível uma licenciatura, embora sejam licenciados.

E assim se explicará porque não se limitou o legislador – que se presume "exprimir o seu pensamento em termos adequados" [artigo 9º, nº 3 do Cód. Civil] – a exigir a posse duma licenciatura aos dirigentes e assessores ou titulares de categorias equiparadas, como faz no nº 2 do mesmo artigo, se acaso apenas pretendesse associar a posse desse título académico aos demais requisitos exigidos.

Daí que, de acordo com o exposto, o despacho conjunto recorrido não tenha violado a norma legal citada, assim improcedendo as conclusões l) e m) da alegação da recorrente.

* * * * * *

Finalmente, sustenta a recorrente que o aludido despacho viola os princípios gerais da boa-fé e da protecção da confiança previstos nos artigos 266º, nº 2 da CRP, e 6º-A do CPA.

Vejamos o que dizer.

Da mera leitura do despacho conjunto que nomeou a recorrente para o cargo de directora do Serviço Regional de Prevenção da Toxicodependência da Madeira é possível extrair a conclusão de que quer a sua situação funcional, quer as suas habilitações académicas não eram desconhecidas das entidades que conjuntamente a nomearam para o citado cargo, bastando para tal ler o respectivo currículo, anexo a esse despacho conjunto de nomeação.

Por outro lado, a recorrente nada fez que fosse susceptível de induzir em erro as ditas entidades, nomeadamente fazendo crer que era detentora de qualidades ou habilitações que, na verdade, não possuía, tendo sido escolhida para ocupar o cargo de directora do Serviço Regional de Prevenção da Toxicodependência da Madeira com base no acervo habilitacional que possuía, e que as entidades nomeantes reputaram como sendo suficiente para o provimento naquele cargo.

Finalmente, também não vem posto em crise pelas entidades recorridas que a recorrente não exerceu as funções para que foi nomeada no período compreendido entre 12-7-2002 e 30-4-2003.

Ora, se assim é, exigia o princípio da boa-fé, vertido no artigo 266º, nº 2 da CRP e no artigo 6º-A do CPA – que determina que a Administração, no exercício da sua actividade, aja e se relacione com os particulares segundo os ditames da boa-fé –, que pelo menos fossem salvaguardados esses efeitos por parte do despacho conjunto recorrido, ou seja, que a Administração, não obstante os efeitos retroactivos daquele despacho, por força do disposto no artigo 145º, nº 2 do CPA, não fosse ao ponto de exigir da recorrente a reposição das quantias recebidas, com o fundamento no facto de o terem sido indevidamente.

Com efeito, embora sendo certo que a recorrente não reunia condições para legalmente ser nomeada para o cargo de directora do Serviço Regional de Prevenção da Toxicodependência da Madeira, como acima se procurou demonstrar, por não ser detentora duma licenciatura, não é menos certo que aquela exerceu as funções para que foi nomeada de boa-fé e na convicção de que estava legalmente provida nessa comissão de serviço.

Daí que, por força do aludido princípio da boa-fé, o despacho conjunto ora impugnado devesse ter salvaguardado esses efeitos produzidos pelo despacho conjunto de nomeação da recorrente, o que seria perfeitamente possível, já que mesmo para os actos afectados da forma mais grave de invalidade – os actos nulos – é possível a atribuição de certos efeitos jurídicos, por força do simples decurso do tempo, de harmonia com os princípios gerais de direito [cfr. o disposto no artigo 134º, nº 3 do CPA], o que no caso dos autos, até seria mandatório, em face da boa-fé em que se encontrava a recorrente e da convicção nela criada de que o seu provimento era legal.

Destarte, e em conclusão, o despacho conjunto recorrido, ao não salvaguardar os efeitos produzidos pelo despacho que pretendeu revogar, nomeadamente os que se prendem com a manutenção dos abonos auferidos pela recorrente, posto que o foram de boa-fé e na convicção de estar legalmente provida no cargo de directora do Serviço Regional de Prevenção da Toxicodependência da Madeira, violou efectivamente o disposto nos artigos 266º, nº 2 da CRP e 6º-A do CPA e, como tal, não pode manter-se.

IV. DECISÃO

Nestes termos, e com tais fundamentos, acordam em conferência os juízes do 1º Juízo Liquidatário do TCA Sul em anular o despacho conjunto recorrido.

Sem custas, atenta a isenção de que gozam as entidades recorridas.

Lisboa, 10 de Julho de 2008

[Rui Belfo Pereira – Relator]

[Carlos Araújo]

[Mário Gonçalves Pereira]