IIO DIREITO.
O anterior relato evidencia que o recurso contencioso interposto pelo Ilustre Magistrado do M.P. pedindo a declaração de nulidade (1) do despacho, de 25.01.1998, do Sr. Vereador do Pelouro do Urbanismo da Câmara Municipal de Ovar que aprovou o loteamento aqui questionado, (2) do despacho, de 26.01.1998, do Sr. Presidente desta Câmara, (3) do alvará de loteamento n.º 34/98, resultante daquela aprovação e (4) e de todos os "actos de aprovação e licenciamento do loteamento titulado pelo alvará n.º 34/98" prosseguiu apenas para apreciação da nulidade do despacho do Sr. Vereador do Pelouro do Urbanismo pois que, no mais, foi rejeitado no despacho saneador e as partes que não reagiram contra este.
E que a pedida nulidade do identificado despacho veio a ser decretada pela sentença recorrida por ter sido entendido que os lotes resultantes dessa operação de loteamento violavam o disposto no art.º 38.º do PDM de Ovar e respectivos Anexos.
É deste julgamento que vêm os presentes recursos jurisdicionais.
Cumpre, pois, analisá-los começando-se pelo recurso do Sr. Vereador do Pelouro do Urbanismo da C.M. de Ovar por nele se ter invocado a nulidade da sentença recorrida.
1. O referido Recorrente sustenta que a sentença é nula por não fundamentar a sua decisão.
E argumenta que, muito embora “adiantar uma explicação qualquer não é (seja) idêntico a não adiantar razão nenhuma ou a adiantar uma razão contraditória com o decidido”, certo é que “em nulidade de sentença, deve equivaler à falta absoluta de fundamentação aquela que, ostensiva e manifestamente, não explica minimamente o sentido da sentença” e que tal era o caso dos autos visto a sentença recorrida não conter uma “fundamentação resumida, deficiente, incompleta, não convincente, menos certa, implícita, ou mesmo errada ela não tem, pura e simplesmente, nexo ou qualquer aptidão explicativa da decisão da presente questão.” Sublinhado nosso.
Será assim?
Vejamos.
A lei fulmina com a nulidade a sentença que “não especifique os fundamentos de facto e de direito que justificam a decisão”- art. 668, n.º 1, al. b), do CPC – o que se compreende na medida em que, como ensinou o Prof. J. A. dos Reis, ”Uma decisão sem fundamentos equivale a uma conclusão sem premissas; é uma peça sem base. …. As partes precisam de ser elucidadas a respeito dos motivos da decisão. Sobretudo a parte vencida tem o direito de saber por que razão lhe foi desfavorável a sentença; e tem mesmo necessidade de o saber, quando a sentença admita recurso, para poder impugnar fundamento ou fundamentos perante o Tribunal superior. Este carece também de conhecer as razões determinantes da decisão, para as poder apreciar no julgamento do recurso.””- CPC Anotado, vol. V, pg. 139.
O que significa, por um lado, que a nulidade da sentença resultante da falta de fundamentação está intimamente à ligada necessidade de esclarecimento das partes a quem a mesma respeita e, por outro, que esse vício pressupõe que a sentença não especifique a factualidade nem indique as razões jurídicas que estiveram na base da decisão. – Vd. A. Varela, J. M. Bezerra e S. Nora, “Manual de Processo Civil”, 2ª. ed., pg. 687.
E, por isso, para que esta nulidade ocorra é necessário que a sentença seja totalmente omissa no tocante àqueles pontos, não bastando que a fundamentação, de facto ou de direito, seja insuficiente, obscura ou mesmo errada visto que, nestes casos, esse erro, insuficiência ou obscuridade traduz-se num erro de julgamento que determina a sua revogação ou alteração e não num vício que importe a sua nulidade.
“Há que distinguir cuidadosamente a falta absoluta de motivação da motivação deficiente, medíocre ou errada. O que a lei considera nulidade é falta absoluta de motivação; a insuficiência ou mediocridade da motivação é espécie diferente, afecta o valor doutrinal da sentença, sujeita-a ao risco de ser revogada ou alterada em recurso, mas não produz nulidade. Por falta absoluta de motivação deve entender-se a ausência total de fundamentos de facto e de direito.” - Vd. Prof. J. A. Reis, na citada obra a fls. 140 Neste sentido podem ver-se A. Varela e outros “Manual de Processo Civil”, pg. 669, e, entre muitos outros, os Acórdãos do STJ de 5/1/84, BMJ,333/398, e do STA de 21/3/00 (rec. 41.027), de 25/10/00 (rec. 27.760), de 14/11/00 (46.046), de 27/6/01 (rec. 37.410), de 2/5/02 (rec. 44.888) e de 27/5/98 (rec. 37.068, publicado nos CJA n.º 20, pg. 18)..
1. 1. Descendo ao caso dos autos, logo vemos que a sentença recorrida não sofre do vício que lhe é apontado uma vez que, como a sua leitura imediatamente evidencia, a mesma especificou os factos em que baseou o seu julgamento e expôs os argumentos jurídicos que a levaram a proferi-lo.
Com efeito, depois de especificar a factualidade provada, a sentença começou por realçar a importância dos PDMs, “como instrumento de programação da actividade administrativa com incidência na ocupação dos solos”, considerando que os mesmos deviam funcionar como instrumentos “de correcção e controlo das decisões administrativas de gestão urbanística e planificação territorial e garantia do respeito por todos os interesses co-envolvidos” constituindo, por isso, “um instrumento vinculativo da actividade urbanística dos Municípios, funcionado como bitola da legalidade das respectivas decisões.” Daí que o art.º 56.º/1/b) do DL 448/91 tivesse estabelecido “como consequência do desrespeito pelas normas referidas a sanção da nulidade”.
E a seguir acrescentou que, vindo alegada a violação do art.º 38.º do PDM de OVAR por o licenciamento não respeitar o que nele se estatuía quanto à área mínima de cada lote, quanto às áreas de implantação e construção e quanto à largura mínima estabelecida para cada lote, importava “apurar se o estabelecido naquele diploma se refere a cada lote resultante do licenciamento ou se, pelo contrário, os valores referidos devem ser aplicados à totalidade do terreno objecto do loteamento”, tendo concluído que “o respeito pelos objectivos do planeamento urbanístico e pelo princípio da igualdade impõem que a aplicação das disposições do PDM seja feita lote a lote, independentemente da área do terreno da qual provêm.”
Nesta conformidade, dando como assente que os lotes 2 e 5 não cumpriam o “estipulado no PDM de Ovar quanto à largura mínima por lote que é de 12 metros” e que todos os 6 lotes violavam o disposto no art.º 38.º daquele PDM “por desrespeito pela área mínima estabelecida para cada lote situada no espaço urbano C e por desrespeito pelos índices de implantação e construção estipulados” decidiu “declarar nula decisão recorrida – art.º 56.º, n.º 1, al.) b), do DL 448/91, de 29/11.”
A leitura do que se acaba de transcrever evidencia, de forma nítida, que a sentença recorrida não só especificou a matéria de facto provada como explicou desenvolvidamente porque considerou violado o disposto no art.º 38.º do PDM de Ovar e, consequentemente, porque anulara o despacho que licenciara o sindicado loteamento.
E, porque assim, é absolutamente incompreensível a alegação de que a sentença recorrida era nula porque “ostensiva e manifestamente, não explica minimamente o sentido da sentença” e porque “não tem, pura e simplesmente, nexo ou qualquer aptidão explicativa da decisão da presente questão”, a qual só pode encontrar explicação numa leitura apressada e desatenta da mesma.
Daí que, sem necessidade de mais desenvolvida argumentação, se conclua que, nesta parte, o recurso improcede.
Vejamos se, como decidiu, a aprovação do questionado loteamento violou o disposto no art.º 38.º do PDM de Ovar e seus Anexos.
- 2.Prescreve o citado art.º 38º:
- “1.– As regras de uso, ocupação e transformação do solo incluído nas diferentes classes e categorias (subclasses) de espaços, delimitadas na plantas de ordenamento, estão estabelecidas sob a forma de um quadro regulamentar e de um conjunto de notas explicativas, considerados como anexos (respectivamente anexos I e II) ao presente Regulamento e dele fazendo parte integrante.
- 2.– Sempre que verifiquem conflitos entre os usos previstos na presente regulamentação urbanística e as servidões e condicionantes de ordem superior, nomeadamente a RAN e a REN, prevalecerão os regimes legalmente aplicáveis.”
Por seu turno o art.º 22 do mesmo PDM caracteriza os referidos tipos de espaço – existentes e potenciais - subdividindo-o em três categorias:
- “a)categoria A - carácter fortemente urbano, densidade elevada, nível elevado de funções diversificadas; considerada como centro principal.
- b)categoria B - carácter moderadamente urbano, densidade média, nível médio de funções; considerada como centro secundário.
- c)categoria C - carácter rural, baixa densidade e reduzido nível de funções.”
E o Anexo I mencionado naquele art.º 38.º estabelece que a CONSTRUTIBILIDADE nos espaços urbanos C já existentes – que é o caso do loteamento em causa - tem de obedecer aos seguintes parâmetros:
“Superfície de terreno – m2 ……………………… 500 Largura – m …………………………………………12 Profundidade - m ……………………………………18”
Fixando os ÍNDICES DE IMPLANTAÇÃO (CAS) (max) e de CONSTRUÇÃO (COS) (max) para tais espaços em 0,3.
2. 1. No caso sub judice constatamos - nenhum dos Recorrentes põe reservas a estes valores - que os lotes resultantes do sindicado loteamento têm as seguintes áreas:
Lote 1 – 367 m2. Lote 4 - 363 m2.
Lote 2 – 210 m2. Lote 5 - 210 m2.
Lote 3 - 363 m2 Lote 6 - 366 m2.
E as seguintes larguras:
Lote 1 – 12,10 m. Lote 4 - 12,10 m.
Lote 2 – 7 m. Lote 5 - 7 m.
Lote 3 - 12,10 m Lote 6 - 12,10 m.
Perante esta realidade o Sr. Juiz a quo considerou que o sindicado loteamento violava o disposto no art.º 38.º do PDM e respectivo Anexo I já que, de acordo com o que neles se prescreve, os loteamentos nos espaços urbanos C já existentes, não podiam dar origem a lotes com uma área inferior a 500 m2 e uma largura inferior a 12 m e, in casu, nenhum dos referidos lotes tinha essa área mínima e dois deles (os lotes 2 e 5) tinham a largura de 7 m, isto é, tinham uma largura inferior à estabelecida como mínima naquele instrumento urbanístico.
E, porque assim, concluiu que o PDM tinha sido violado e que tal determinava a nulidade do despacho impugnado.
O Sr. Vereador do Pelouro do Urbanismo da C.M. de Ovar não aceita este julgamento por considerar que “enquanto o Juiz recorrido entende que não faria sentido, em razão dos objectivos do plano e do principio da igualdade, aplicar as regras e parâmetros urbanísticos constantes do PDM a toda a área ou propriedade que seja objecto de loteamento, a autarquia entende que os parâmetros constantes do quadro a que se refere o art. 38.º do PDM só fazem sentido se àquela área se referirem”. Ou seja, o Recorrente defende que - contrariamente ao decidido - os valores constantes do mencionado Anexo I referem-se à área do prédio antes de sujeito a loteamento e não às áreas de cada um dos lotes em que o mesmo foi dividido. E, porque assim, e porque o prédio loteado tinha uma área superior aos referidos 500 m2 concluiu que nenhuma ilegalidade fora cometida e, portanto, que tinha havido errado julgamento quando se declarara nulo o despacho que licenciara o sindicado loteamento.
A questão que este recurso nos coloca é, pois, a de saber o modo como deve ser interpretado o art.º 38.º do PDM e o seu Anexo I. Será que os valores neles inscritos indicam as medidas mínimas dos lotes ou, pelo contrário, como sustenta o Recorrente, será que tais valores se referem aos prédios sujeitos a loteamento antes da sua divisão?
2. 2. Para respondermos a essa interrogação cumpre em primeiro lugar referir que, nos casos de loteamento de um prédio situado num espaço urbano C, o referido PDM, enquanto “conjunto de orientações e parâmetros para uso, ocupação e transformação do solo” Vd. seu art.º 1.º., só fará sentido se os valores indicados no seu Anexo I se referirem às parcelas que resultarão do loteamento e não aos próprios prédios a lotear, porquanto estando em causa um espaço com “carácter rural, baixa densidade e reduzido nível de funções” não será aceitável o loteamento de um terreno com 500 m2 de área ou cuja largura fosse apenas de 12m já que, a não ser assim, estava aberta a porta a loteamentos de que resultariam lotes com uma área muito reduzida o que é pouco conformável com uma área rural pouco povoada. Loteamentos com essas características podem ter justificação em espaços com carácter fortemente urbano, densidade elevada e um nível elevado de funções diversificadas, isto é, num espaço urbano A mas não num espaço com características rurais.
Daí que a interpretação feita pelo Recorrente pressuporia que o legislador do PDM tivesse dito menos ou tivesse dito diferente do que o que se lê no texto legal e tal não é aceitável porquanto esse tipo de interpretação só pode ser utilizado quando o intérprete chega à conclusão de que a letra da lei fica aquém do que o legislador pretendia e, in casu, inexiste qualquer indício que deixe entrever que a letra da lei tenha ficado aquém do espírito do legislador.
Depois, porque aquele PDM ao fixar os parâmetros da CONSTRUTIBILIDADE estabeleceu que “sempre que os valores indicados sejam superiores ou inferiores aos valores médios ponderados da unidade urbana envolvente do terreno, poderão a título excepcional e com o devido fundamento, ser adoptados os valores da dominante como referência.” Vd. nota 20 das notas escritas a ela referente.. O que quer dizer que se os valores indicados naquele Anexo forem superiores ou inferiores aos valores médios estabelecidos para os lotes previstos para a unidade urbana envolvente do terreno a urbanizar esses valores poderão, a título excepcional e com o devido fundamento, ser alterados e ser adoptados os valores dessa unidade urbana. Ou seja, também aqui, a referência que está em causa é a do lote e não a do terreno a dividir.
Finalmente, porque os ÍNDICES DE IMPLANTAÇÃO (CAS) e de CONSTRUÇÃO (COS) constantes daquele Anexo só podem ser aplicáveis aos lotes e não aos prédios loteados, já que seria um contra senso indicarem-se valores para um prédio que em função do loteamento deixou de ter individualidade física e jurídica.
Nestes termos, os valores constantes do Anexo I ao PDM de Ovar só fazem sentido se respeitarem aos terrenos que irão ser loteados e não aos lotes que se constituirão por virtude dessa divisão.
De outra forma chegar-se-ia a resultados absurdos. Senão vejamos.
Sustenta o Recorrente que, nos espaços urbanos C, o PDM previa que a área mínima de cada lote era de 250 m2 (sem, contudo, apresentar qualquer justificação de como chegou a este valor) o que significa que se poderia lotear um prédio com 500 m2 de área. Deste modo, tendo-se em conta que, nos termos daquele Plano, a largura mínima de um lote é de 12 m, o loteamento de um prédio com aquela área daria origem à constituição de 2 lotes com cerca de 6m de largura por 41m de profundidade. Ou seja de uma tira de terreno onde, tendo em conta os condicionalismos legais, provavelmente, não se poderia construir.
É, pois, certo que o Sr. Juiz a quo decidiu bem quando considerou que os valores estabelecidos no Anexo I daquele Plano se referiam aos lotes e não ao terreno a lotear e, consequentemente, que nenhum dos lotes tinha a área por ele exigida e que os lotes 2 e 5 tinham uma largura inferior à largura mínima nele prevista.
Sendo assim e sendo que os ÍNDICES DE IMPLANTAÇÃO (CAS) e de CONSTRUÇÃO (COS) calculados pelo Sr. Juiz a quo não foram contestados neste recurso ter-se-á de aceitá-los e considerá-los como bons.
Nenhuma censura merece, pois, a sentença recorrida quando decidiu que os lotes 1, 2, 3, 4, 5 e 6 violavam o PDM por desrespeito da área mínima estabelecida para cada um dos lotes e por desrespeito pelos ÍNDICES DE IMPLANTAÇÃO e de CONSTRUÇÃO estipulados e ainda que os lotes 2 e 5, para além disso, violavam o mesmo Plano por não respeitarem a largura mínima estabelecida para cada lote.
Improcede, pois, na sua totalidade o recurso interposto pelo Sr. Vereador do Pelouro do Urbanismo da C.M. de Ovar.
Analisemos, agora, o recurso do Recorrente Particular
3. Como é sabido os recursos jurisdicionais destinam-se a alterar ou a anular as decisões de que se recorre, dentro dos fundamentos porque se recorreu, e daí que o Recorrente esteja obrigado a questionar directa e especificamente as razões que determinaram a decisão recorrida e a invocar as razões, facto e de direito, do seu desacerto com indicação expressa dos fundamentos por que se pede a sua alteração ou anulação. – art. 690º, n.º1 do CPC.
Deste modo, e porque os recursos importam a reapreciação do decidido, está votado ao insucesso o recurso que pede a sua revogação sem fazer a sua análise crítica e sem apontar as deficiências do seu julgamento. – neste sentido, e entre os mais recentes, podem ver-se os Acórdãos deste STA de 2/6/04 (rec. 47.978) e de 20/10/04 (rec. 46.885).
Ou seja, o Recorrente tem de “submeter expressamente à consideração do Tribunal superior as razões da sua discordância com o julgado, ou melhor, os fundamentos por que acha que a decisão deve ser anulada ou alterada, para que o Tribunal tome conhecimento delas e as aprecie” J. A. dos Reis, CPC, Anotado, vol. V, pag. 357. sob pena do não provimento do recurso.
E, se assim é, a primeira observação a fazer é que o Recorrente não respeitou esta obrigação.
4. Com efeito, e desde logo, o mesmo começou por censurar a sentença recorrida no pressuposto de que esta se tinha pronunciado sobre a questão da caducidade do direito de recurso - que ele havia suscitado - quando a verdade é que tal excepção não foi abordada e decidida naquela sentença.
Essa excepção foi conhecida no despacho de fls. 76 a 78 e nele a mesma foi julgada improcedente e o Recorrente, apesar de notificado dessa decisão, não reagiu, do que resultou o seu trânsito em julgado.
Daí que o ataque que agora é feito à decisão que julgou improcedente a excepção de caducidade não só é extemporâneo como também não atinge a sentença que ora está sob censura, pois que ela não conheceu dessa questão.
É, pois, improcedente a conclusão 1.ª.
4. 1. O Recorrente - à semelhança do que já tinha feito na sua resposta - renova argumentação de que agiu de boa fé, de que não tinha conhecimento das limitações impostas pelo PDM pois que, se as conhecesse, respeitá-las-ia e que, portanto, não pode ser penalizado por isso. – vd. conclusões 2.ª e 4.ª.
Só que esta argumentação não põe em causa o decidido já que a mesma foi desconsiderada pelo Sr. Juiz a quo, que dela não conheceu na sentença recorrida. E, porque assim, a mesma não constitui um ataque à decisão sob censura.
Com efeito, o que determinou o julgado foi o entendimento de que os PDM são instrumentos de programação da actividade administrativa, vinculativos da gestão urbanística, e que, por isso, o seu desrespeito importava a nulidade dos actos em que o mesmo se traduz. Deste modo, e tendo sido considerado que o acto impugnado era nulo por licenciar um loteamento violador do PDM de Ovar, nenhuma relevância terá o facto do Recorrente, supostamente, ter agido de boa fé pois que este facto não põe em causa a obrigatoriedade de se respeitarem aquele instrumento de gestão territorial e de a consequência desse desrespeito ser a nulidade dos actos que decidam contra eles.
As conclusões 2.ª e 4.ª não traduzem, assim, um verdadeiro ataque ao decidido, pelo que resta concluir pela sua improcedência.
4. 2. E o mesmo se pode dizer das conclusões 3.ª e 5.ª.
Saber se a declaração de nulidade do despacho recorrido importa, ou não, prejuízos para o Recorrente e se estes são, ou não, graves é irrelevante para a apreciação da bondade do decidido, já que este não atendeu nem ponderou este aspecto e não tinha de o fazer.
Uma tal argumentação não põe em causa as razões que sustentaram o julgado.
E, por outro lado, também não colhe a alegação de que o exercício do direito de recurso vários anos após a prolação do acto impugnado importa abuso de direito, atenta a gravidade dos prejuízos que vai provocar.
Na verdade, e de acordo com o disposto no art.º 334.º do Código Civil, só é “ilegítimo o exercício de um direito, quando o titular exceda manifestamente os limites impostos pela boa fé, pelos bons costumes ou pelo fim social ou económico desse direito.”
O que significa que a figura do abuso do direito constitui - como a jurisprudência e a doutrina vêm assinalando - uma válvula de segurança destinada a ultrapassar situações de chocante e reprovável injustiça decorrentes do exercício de um direito conferido por lei, as quais, a não serem removidas da ordem jurídica, iriam ferir o sentimento de justiça prevalente na comunidade social (Vd. Manuel Andrade, Teoria Geral das Obrigações, 1958, pg. 63 e seguintes; Almeida Costa, Direitos das Obrigações, 5 edição, pg. 60 e seguintes; Pires de Lima e Antunes Varela, Código Civil Anotado, 4 edição, notas ao artigo 334.º).
A figura do abuso de direito destina-se, assim, a impedir que uma pessoa, no exercício de um poder formal atribuído por lei, possa - em contradição com os fins (económicos ou sociais) ou com o condicionalismo ético-jurídico (boa fé e bons costumes) a que o mesmo visa implementar - alcançar benefícios para cuja obtenção o mesmo não foi, manifestamente, concebido de sorte a ferir-se o sentimento de justiça dominante. Ou seja, destina-se a impedir que o uso indevido do direito possa ser virtuoso ou compensador para o abusador.
Ora, a situação que os autos nos apresentam não configura uma situação susceptível de ser enquadrada no abuso de direito.
Na verdade, o que sucedeu foi que o Ilustre Magistrado do M.P. se deu conta da existência de um acto administrativo cuja ilegalidade importava a sua nulidade e, porque assim, e no cumprimento do seu dever de defender a legalidade requereu a declaração dessa nulidade.
Ao fazê-lo, ainda que vários anos após a sua prática, não excedeu os limites impostos pela boa fé, pelos bons costumes ou pelo fim social ou económico desse direito, o que vale por dizer que improcede a alegação de que a conduta do MP constitui abuso de direito.
Improcedem, assim, as conclusões 3.ª e 5.ª.
4. 3. O Recorrente sustenta, finalmente, que se verifica causa legítima de inexecução da sentença recorrida e que deve, desde já, fixar-lhe uma indemnização pelos prejuízos sofridos. – vd. conclusões 6.ª e 7.ª.
Mas sem razão.
Na verdade, a sede em que nos encontramos é a do recurso jurisdicional dirigido contra a sentença que declarou nulo um determinado acto administrativo e, porque assim, do que se trata é de apreciar a bondade do que ali se decidiu e não de analisar a sua exequibilidade e as consequências daí decorrentes.
São, pois, improcedentes as conclusões 6.ª e 7.ª .
Termos em que acordam os Juízes que compõem este Tribunal em negar provimento a ambos os recursos e em confirmar a sentença recorrida.
Custas pelo Recorrente Particular fixando-se a taxa de justiça em 300 euros e a procuradoria em metade.
Lisboa, 15 de Março de 2007. Costa Reis (relator) – Rui Botelho – Azevedo Moreira.
