0333/14 - Supremo Tribunal Administrativo

Tem a natureza de taxa o tributo liquidado ao abrigo das normas contidas nos artigos 3.º e 16.º do Regulamento de Publicidade do Município de Lisboa, publicado no Edital n.º 35/92, e respectiva Tabela de Taxas e Outras Receitas Municipais, ainda que incida sobre a renovação do licenciamento de publicidade em veículos particulares.

Acordam na Secção de Contencioso Tributário do Supremo Tribunal Administrativo : - Relatório - 1 – O Município de Lisboa recorre para este Supremo Tribunal da sentença do Tribunal Tributário de Lisboa, de 30 de Março de 2010 (tal como rectificada por despacho de 26 de Julho de 2013, a fls. 115 dos autos), que nos autos de oposição à execução fiscal n.º 1106200501022156 instaurada pela Divisão de Execuções Fiscais da Direcção Municipal de Finanças do Município de Lisboa contra A……………. SA, com os sinais dos autos, para cobrança coerciva de dívida por “taxa de publicidade em viaturas” referente ao ano de 2004, no montante total de € 929,21, julgou procedente a oposição deduzida, extinguindo a execução no que respeita à oponente. O recorrente termina as suas alegações de recurso apresentando as seguintes conclusões: 1.ª – A douta Sentença do Tribunal Tributário de Lisboa de 30 de Março de 2010, apreciando a Oposição deduzida contra a execução Fiscal n.º 1106200501022156, instaurada para cobrança coerciva da renovação, para o ano de 2004, do licenciamento de publicidade colocado em viaturas, de que a Oponente é titular e que havia sido notificada por intermédio da factura n.º 52000020297, julgou a mesma procedente e, consequentemente, determinou a extinção da identificada execução fiscal, juízo que assentou na natureza de imposto da dívida exequenda, por falta de sinalagma e, logo, pela inconstitucionalidade das normas do regulamento municipal ao abrigo do qual havia sido efectuada a liquidação. 2.ª – A Sentença perfilha solução jurídica oposta com o decidido no douto Acórdão do STA de 6 de Abril de 2011 (Rec. n.º 119/11) relativamente à mesma questão fundamental de direito: a natureza da taxa de publicidade, quando liquidada na sequência do licenciamento/renovação da colocação de publicidade, em bens de natureza privada, e perante idêntico enquadramento jurídico; concretizando, a Sentença objecto do presente recurso considerou que aquela reveste a natureza de imposto, enquanto que, o identificado Acórdão apreciou e caracterizou tributo idêntico como correspondendo a uma taxa, sendo que ambos assentaram tais interpretações em semelhante delimitação normativa; 3.ª – O Recurso previsto no n.º 5, do art. 280.º , do CPPT , visa evitar situações como a descrita, permitindo a dedução de Recurso, independentemente da alçada, quando se verifique oposição entre o decidido e, in casu, uma decisão de Tribunal Superior, relativamente ao mesmo fundamento de direito e perante idêntica regulamentação jurídica; 4.ª – No caso concreto, as decisões em presença analisaram a mesma questão (licenciamento – ou renovação – da colocação de publicidade em bens de natureza privada, ainda que estes divirjam, quanto à sua identidade – de um lado, viaturas particulares, de outro, imóveis privados), vertendo à mesma a legislação delimitadora da situação, que no essencial é a mesma – arts. 6.º e 13.º do Regulamento de Publicidade da câmara Municipal de Lisboa, art. 1.º da Lei n.º 97/88 , de 17 de Agosto, art. 4.º da LGT e arts. 103.º, n.º 2 e 165.º, n.º 1, alínea i), da CRP – e decidiram de modo absolutamente divergente a mesma questão de direito; 5.ª – O Acórdão que serve de fundamento ao presente, nos termos do n.º 5, do art. 208.º , do CPPT , transitou em julgado e, verificada a Oposição, deverá a sentença recorrida ser revogada e substituída por outra, que decida de harmonia com o douto Acórdão fundamento; 6.ª – A sentença recorrida incorre em inconstitucionalidade e erro de direito, violando o disposto nos artigos 238.º n.º 4 e 241.º, ambos da Constituição da República Portuguesa (CRP), bem como o n.º 2, do artigo 4.º, da Lei Geral Tributária (LGT) e a alínea o), do n.º 1, do art. 19.º, da LFL ao tempo em vigor, ao concluir que o tributo em apreço configura um imposto por inexistência de sinalagma e, em consequência, ao declarar inconstitucionais as normas constantes dos artigos 3.º e 16.º, do Regulamento de Publicidade da Câmara Municipal de Lisboa, ao abrigo das quais foi efectuada a liquidação exequenda, quando, na verdade, reveste natureza de taxa e assim tem sido classificada unanimemente pela jurisprudência, da qual o douto Acórdão fundamento é exemplo; 7.ª – A Constituição da República Portuguesa atribui às autarquias locais poderes tributários próprios, nos casos e nos termos previstos na lei (cfr. n.º 4, do art. 238.º), concedendo-lhes, ainda, receitas tributárias próprias, igualmente nos termos em que a lei o previr (cfr. parágrafo único do art. 254.º), dispondo os municípios, assim, por um lado, de poder tributário próprio e, por outro lado, de património e finanças próprios; 8.ª – Mais conferiu o legislador constitucional, aos municípios, poder regulamentar – art. 241.º da CRP -, habilitando-os, designadamente, a definirem e concretizarem os termos do exercício do referido poder tributário; 9.ª – A Lei das Finanças Locais em vigor ao tempo da liquidação ( Lei n.º 42/98 , de 6 de Agosto) elege, entre as actividades que permitem aos municípios cobrar taxas, o licenciamento (al. o), do art. 19.º); 10.ª – A afixação de mensagens publicitárias de natureza comercial, na área de cada município, depende de licenciamento prévio da Câmara Municipal respectiva, nos termos do disposto no art. 1.º, da Lei n.º 97/98, de 17 de Agosto, diploma que regula a afixação de tais mensagens e que, para além de remeter o licenciamento da publicidade para competência municipal, atribui à mesma a definição dos critérios de licenciamento aplicáveis à área do respectivo concelho (cfr. n.º 2 do art. 1.º); 11.ª – No Município de Lisboa, o aludido licenciamento encontra a sua sede no Regulamento de Publicidade – Edital n.º 35/92, de 19 de Março, com a redacção dos Editais n.º 42/95, de 25 de Abril e 53/95, publicados respectivamente nos Boletins Municipais n.º 16331, de 12/03/1992, 61, de 25/04/1995, e 66, de 30/05/1995, sendo as taxas concretamente aplicáveis a cada licenciamento/renovação, as estabelecidas na Tabela de Taxas e Outras Receitas Municipais (TTORM) em vigor aquando do mesmo, nos termos do art. 16.º do referido Regulamento, sendo que, no caso concreto, foram liquidadas tendo por base os valores estabelecidos na TTORM em vigor para o ano de 2004, a que respeita a renovação do licenciamento e, logo, as taxas sequentemente liquidadas; 12.ª – Tal Regulamento estabelece que, para a afixação das referidas mensagens publicitárias, em locais públicos ou privados, é sempre necessário o licenciamento prévio respectivo, (n.º 1 do seu art. 2.º), encontrando-se sujeita a licenciamento prévio da Câmara Municipal a afixação ou inscrição de mensagens publicitárias em bens ou espaços afectos ao domínio público, ou do mesmo visíveis (n.º 1, do art. 3.º); 13.ª – Do Regulamento da Publicidade constam os limites que o município de Lisboa estabeleceu para o exercício de tais actividades, nos arts. 4.º a 6.º, em conformidade com o disposto na referida Lei n.º 97/98, que atribui à defesa daqueles a principal razão de ser da outorga aos municípios de atribuições em sede de licenciamento de actividades publicitárias, sendo certo que a necessidade de tal protecção tem origem no facto de a publicidade ter o seu impacto ao nível do domínio público; 14.ª – Sendo a publicidade visível do domínio público municipal, o licenciamento permite à Recorrida o uso privativo do mesmo, em determinados termos, que a diferenciam do utilizador comum; tal faculdade é-lhe permitida pela CML, mediante a remoção do obstáculo a tal comportamento, por via do licenciamento, em contrapartida do qual é liquidada e cobrada uma taxa; 15. ª – O art. 4.º da LGT , como assinala o douto Acórdão fundamento, sob a epígrafe “pressupostos dos tributos”, estabelece que as taxas assentam na prestação concreta de um serviço público, na utilização de um bem do domínio público ou na remoção de um obstáculo jurídico ao comportamento dos particulares , definição que corresponde à adoptada pela doutrina tradicional, de acordo com a qual qualquer uma daquelas situações alternativas pode conduzir, legitimamente, à cobrança de taxas; 16.ª – A interpretação que a Sentença recorrida sufragou redunda em inconstitucionalidade, por via da clara violação dos poderes tributários e regulamentar, atribuídos pelos arts. 238.º n.º 4 e 241.º da Constituição da República Portuguesa aos municípios, bem como da respectiva autonomia financeira, igualmente consagrada na Lei Fundamental, e em manifesto erro de direito, por violar o art. 4.º da LGT e a al. o), do art. 19.º, da LFL; 17. ª – Na verdade, caso a licença fosse facultada sem o pagamento de qualquer contrapartida, seria possibilitada à Recorrida, a remoção de um obstáculo jurídico ao seu comportamento, sem que existisse, para o município, a correlativa taxa, em clara violação dos princípios disciplinadores do ordenamento constitucional e jurídico-tributário em vigor, do qual decorre, directa e expressamente, a natureza da taxa cuja cobrança coerciva está em causa; 18. ª – Apesar da jurisprudência em que a Decisão recorrida se arrima, a verdade é que a corrente interpretativa adoptada no douto Acórdão fundamento e que se defende foi eleita e definida pelo Tribunal Constitucional, que no douto Acórdão n.º 177/2010, publicado no Diário da república n.º 110, 2.ª Séria, de 8 de Junho de 2010, face a enquadramento jurídico semelhante e destacando particularmente a redacção da Lei Geral Tributária, veio pronunciar-se pela legalidade da liquidação, por parte dos municípios, de taxas de publicidade, ainda que referentes a licenciamento de publicidade afixada em prédios particulares e a renovação de licenciamentos anteriores, constituindo o Acórdão fundamento um exemplo claro de tal corrente jurisprudencial que, actualmente, é unânime e que a Sentença recorrida contraria; 19.ª – Só pode concluir-se, como no Acórdão fundamento, pela inexistência de quaisquer obstáculos legais à criação da taxa de publicidade pela assembleia Municipal de Lisboa e, logo, pela legalidade e exigibilidade da dívida exequenda, nos termos do disposto nos artigos 3.º e 16.º, ambos do Regulamento de Publicidade e na Tabela de Taxas e Outras Receitas Municipais de 2004, não violando tais normas qualquer disposição constitucional, designadamente o disposto no n.º 3, do artigo 103.º e na alínea i), do n.º 1, do artigo 165.º, da CRP; 20. ª – Nos termos do exposto, deverá a Sentença objecto do presente ser revogada e substituída por outra, que julgue em harmonia com o decidido no douto Acórdão fundamento e considere as normas dos artigos 3.º e 16.º, do Regulamento de Publicidade do município de Lisboa conformes aos princípios da Constituição da República Portuguesa e, consequentemente, julgue improcedente a Oposição de cuja Sentença vem deduzido o presente, mantendo a execução fiscal objecto da mesma até cobrança integral da quantia exequenda e dos acrescidos. Nestes termos e nos demais de Direito, invocando o Douto Suprimento de V. Exas, se requer seja revogada e substituída por outra a douta Sentença recorrida, que, em harmonia com o decidido no douto Acórdão desse douto Tribunal de 6 de abril de 2011 (Rec. n.º 119/11), julgue constitucional a liquidação da taxa de publicidade e, consequentemente, mantenha a execução Fiscal objecto do presente, assim se fazendo a devida, e costumada, JUSTIÇA. 2 – Não foram apresentadas contra-alegações. 3 – O Excelentíssimo Procurador-Geral Adjunto junto deste Tribunal emitiu o parecer de fls. 185 a 187 dos autos, pronunciando-se pela admissão do recurso ao abrigo do n.º 5 do artigo 280.º do CPPT – em razão da verificação dos respectivos pressupostos legais – e, quanto ao mérito, defendendo o provimento do recurso. Notificadas as partes do parecer do Ministério Público (fls. 188 a 190 dos autos), nada vieram dizer. 4 – Questão a decidir É a de saber se, como julgado, tem natureza de imposto o tributo cobrado à recorrida pelo Município de Lisboa a título de renovação de “taxa de publicidade” em viaturas particulares”, sendo, consequentemente, organicamente inconstitucionais as normas regulamentares ao abrigo das quais foi liquidado ou se, pelo contrário, tal tributo constitui uma verdadeira taxa, devendo, pois, improceder a oposição deduzida com fundamento nessa inconstitucionalidade. 5 – Na sentença objecto do presente recurso foram fixados os seguintes factos: A Divisão de Execuções Fiscais da Câmara Municipal de Lisboa instaurou contra a oponente o processo de 1106200501022156, para cobrança coerciva da quantia exequenda de €669,90 e acrescidos relativa à taxa de publicidade local referente ao ano de 2004 (cfr. informação de fls. 12 e sgs. dos autos); A taxa de publicidade referida na alínea anterior reporta-se a taxas de publicidade em viaturas, pertença da oponente que circulavam no âmbito da execução de um contrato de concessão de exploração de serviço público; A taxa identificada na alínea A) (afixação de mensagens publicitárias em veículos automóveis e outros meios de locomoção que circulem na área do município) foi liquidada ao abrigo das normas regulamentares que fixaram a taxa em causa – o Regulamento de Publicidade da Câmara Municipal de Lisboa constante do Edital n.º 35/92, com as alterações introduzidas pelos Editais n.ºs 42/95 e 53/95, e da demais legislação aplicável, conforme artigo 1.º da Lei n.º 97/88 , de 17 de Agosto (cfr. informação de fls. 12 e sgs. dos autos). 6 – Apreciando. 6.1 Da admissibilidade do presente recurso O presente recurso foi interposto ao abrigo do disposto no n.º 5 do artigo 280.º do Código de Procedimento e de Processo Tributário (fls. 120 dos autos), invocando o recorrente oposição do decidido com o Acórdão deste STA de 6 de Abril de 2011, proferido no recurso n.º 119/11), cuja cópia e certidão de trânsito em julgado juntou (fls. 121 a 138 dos autos). Alega o recorrente ter a sentença recorrido perfilhado solução jurídica oposta com o decidido no douto Acórdão do STA de 6 de Abril de 2011 (Rec. n.º 119/11) relativamente à mesma questão fundamental de direito: a natureza da taxa de publicidade, quando liquidada na sequência do licenciamento/renovação da colocação de publicidade, em bens de natureza privada, e perante idêntico enquadramento jurídico e que as decisões em presença analisaram a mesma questão (licenciamento – ou renovação – da colocação de publicidade em bens de natureza privada, ainda que estes divirjam, quanto à sua identidade – de um lado, viaturas particulares, de outro, imóveis privados), vertendo à mesma a legislação delimitadora da situação, que no essencial é a mesma – arts. 6.º e 13.º do Regulamento de Publicidade da Câmara Municipal de Lisboa, art. 1.º da Lei n.º 97/88 , de 17 de Agosto, art. 4.º da LGT e arts. 103.º, n.º 2 e 165.º, n.º 1, alínea i), da CRP – e decidiram de modo absolutamente divergente a mesma questão de direito. Na verdade, assim é. A sentença recorrida julgou ter a natureza de imposto a quantia devida a título de licença pela renovação de publicidade em viaturas particulares, julgando procedente a oposição à execução fiscal instaurada para a sua cobrança coerciva, no entendimento de que padeciam de inconstitucionalidade orgânica as normas regulamentares ao abrigo das quais tais tributos haviam sido liquidados (artigos 3.º e 16.º do Regulamento de Publicidade do Município de Lisboa, publicado no Edital 35/92). Ao invés, no Acórdão invocado como fundamento, foi julgado terem a natureza de taxas os tributos liquidados e cobrados ao abrigo das mesmas normas regulamentares pela instalação de publicidade em prédios urbanos particulares, julgando improcedente a impugnação deduzida. Não obstante estarem em causa meios processuais distintos (oposição/impugnação) e serem diversos os “suportes” publicitários (viaturas particulares/prédios urbanos particulares), a questão fundamental de direito numa e noutra decisão era a mesma – natureza jurídica do tributo sindicado -, como o mesmo era o quadro legislativo de referência, e são antagónicas as decisões proferidas. Haverá, pois, que prosseguir o recurso para conhecimento do respectivo mérito. 6.2 Da natureza jurídica do tributo sindicado A sentença recorrida, a fls. 99 a 106 dos autos (rectificada por despacho de fls. 115), julgou procedente a oposição, extinguindo a execução quanto à oponente , considerando ter natureza de imposto, e não de taxa, o tributo liquidado à oponente a título de “taxa de publicidade em viaturas” que são pertença da oponente. Louva-se o decidido na jurisprudência constitucional, citada e transcrita (acórdãos do Tribunal Constitucional n.º 558/98 e n.º 346/2001, proc. n.º 59/01), e bem assim na doutrina que cita e transcreve (PAULO PITTA E CUNHA/XAVIER DE BASTO/LOBO XAVIER e SOUSA FRANCO), para concluir no sentido de que tendo o tributo em causa natureza de imposto são organicamente inconstitucionais as normas regulamentares ao abrigo das quais foi liquidado. Discorda do decidido o recorrente, alegando que o referido tributo tem natureza de taxa, pelo que não padecem de inconstitucionalidade orgânica as normas regulamentares ao abrigo das quais foi liquidada, invocando em apoio da sua alegação, além do mais, a mais recente jurisprudência do Tribunal Constitucional (acórdão do Tribunal Constitucional n.º 177/2010, proferido no âmbito do processo n.º 742/09 e publicado no Diário da República, 2.ª Série, n.º 110/, de 8 de Junho de 2010) e deste STA. Vejamos. É consensual na doutrina e na jurisprudência qual o traço distintivo fundamental que permite, no plano jurídico, contra-distinguir os impostos das taxas, a saber o carácter unilateral dos primeiros contraposto ao carácter bilateral, porque originadas num vínculo de carácter sinalagmático, das segundas. Variando as formulações propostas pelos autores, é comummente admitido que enquanto os impostos “não determinam para o sujeito activo qualquer dever de prestar específico”, “o vínculo jurídico de taxa tem por causa a prestação por uma entidade pública de utilidades individualizadas” (SOARES MARTÍNEZ, Direito Fiscal, 7.ª ed., Coimbra, 1997, pp. 27 e 37). É igualmente consensual que a denominação atribuída ao tributo pouco releva, havendo, antes, que atentar à sua estrutura, à sua “verdadeira natureza”, sendo esta a determinante para se aferir do regime jurídico-constitucional aplicável à respectiva criação normativa, exigindo-se a criação por Lei, da Assembleia da República ou do Governo (havendo autorização legislativa), se a prestação pecuniária coactiva tiver natureza de imposto (artigo 165.º, n.º 1, alínea i) da Constituição da República). Se no plano da dogmática jurídica a distinção entre as duas categorias de tributos não oferece dificuldades de maior, tais dificuldades revelam-se frequentemente perante os tributos em concreto, pois que a tarefa de subsunção da realidade às categorias dogmáticas não é isenta de dificuldades. A caracterização jurisprudencial do tributo em causa nos autos como imposto foi largamente maioritária até ao Acórdão do Plenário do Tribunal Constitucional nº 177/2010, 5 Maio 2010, que operou uma inflexão dessa jurisprudência no entendimento de que os parâmetros jurídicos para a solução da questão se tinham alterado após a consagração do conceito jurídico de taxa no art. 4º nº1 LGT e no art. 3º Lei nº 53-E/2006, 29 Dezembro (Regime Geral das Taxas das Autarquias Locais), pronunciando-se no sentido de “não julgar organicamente inconstitucionais as normas do art. 2.º n.º 1 do Regulamento de Taxas e Licenças (aprovado por deliberação da CM Guimarães de 9.11.2006 e sancionado pela Assembleia Municipal em sessão de 24.11.2006) e do art. 31º da Tabela de Taxas àquele anexa, na medida em que preveem a cobrança da taxa aí referida pela afixação de painéis publicitários em prédio pertencente a particular”, orientação perfilhada em várias decisões sumárias posteriores daquele Tribunal. Após, veio tal entendimento a ser também acolhido por este STA - cfr., entre outros, os Acórdãos de 12 de Janeiro de 2011, rec. n.º 752/10, de 19 de Janeiro de 2011, rec. n.º 33/10, de 6 de Abril de 2011, rec. n.º 119/11, de 25 de Maio de 2011, rec. n.º 93/11 e de 8 de Julho de 2011, rec. n.º 300/11 (este último relativo a taxa de publicidade em viaturas particulares cobradas pelo Município do Porto) - e dele não se irá divergir, atendendo não apenas à nova argumentação aduzida, mas também ao facto de o acórdão em causa ter sido proferido em Plenário e por unanimidade (com a consequente autoridade reforçada resultante da formação alargada que o proferiu), ao facto de, posteriormente, a mesma jurisprudência ter sido reiterada em outras decisões (sendo que numa delas a pronúncia do Tribunal Constitucional versou, precisamente, uma anterior decisão deste STA (…) e ainda o facto de os Acórdãos deste Tribunal proferidos nos recursos 33/10, 119/11 e 300/11 visarem, os dois primeiros, as mesmas normas regulamentares, e o terceiro, tributo equiparável ao dos presentes autos . Assim, reiterando os fundamentos constantes daqueles Acórdãos deste Supremo Tribunal, para os quais se remete, haverá que julgar ter natureza de taxa, e não de imposto, o tributo sindicado, não sofrendo, em consequência, as normas regulamentares que fundamentam a liquidação, do vício de inconstitucionalidade orgânica (por violação dos artigos 103.º e 165.º n.º 1, alínea i) da Constituição da República). Haverá, pois, que dar provimento ao recurso, revogar a sentença recorrida e julgar improcedente a oposição deduzida pela oponente. - Decisão - 7 - Termos em que, face ao exposto, acordam os juízes da Secção de Contencioso Tributário do Supremo Tribunal Administrativo em conceder provimento ao recurso, revogar a sentença recorrida e julgar improcedente a oposição. Custas pela recorrida, apenas em primeira instância, pois que não contra-alegou neste Supremo Tribunal. Lisboa, 5 de Fevereiro de 2015. - Isabel Marques da Silva (relatora) - Pedro Delgado - Fonseca Carvalho.