01347/04 - Supremo Tribunal Administrativo

I- Nos termos do art.º 23, n.º 2, do DL 115/98, de 4.5, na redacção do DL 45-A/2000, de 22.3, "O ISSS é uma pessoa colectiva de direito público, dotada de autonomia administrativa, financeira e patrimonial, com a natureza de instituto público. .." podendo nos termos do n.º 3 do mesmo artigo "ter serviços desconcentrados de base regional, distrital e local, cujas competências e articulação serão definidas nos respectivos estatutos".

II- De acordo com o disposto no art. 1° dos Estatutos do Instituto de Solidariedade e Segurança Social (DL 316-A/2000, de 7.12) o Instituto "é uma pessoa colectiva de direito público dotada de autonomia administrativa, financeira e patrimonial, com natureza de instituto público". Face ao preceituado no art. 2° do mesmo Estatuto: "O ISSS exerce a sua actividade sob a tutela e superintendência do Ministro do Trabalho e da Solidariedade".

III- Entre o Governo e o ISSS existe uma relação de tutela e superintendência e não uma relação de hierarquia.

IV- O recurso tutelar só tem lugar “nos casos expressamente previstos por lei” e tem, normalmente, carácter facultativo (art.º 177, n.º 2, do CPA)

V- Assim, não estando previsto recurso tutelar, os actos administrativos praticados pelos órgãos do Instituto são imediatamente impugnáveis nos tribunais (art.ºs 177, n.º 5, e 167 do CPA), sendo meramente facultativo um recurso administrativo interposto para o Ministro.

Acordam na Secção de Contencioso Administrativo do Supremo Tribunal Administrativo:

I Relatório

A. .., com melhor identificação nos autos, vem recorrer do acórdão do Tribunal Central Administrativo, de 24.6.04, que rejeitou o recurso contencioso que interpôs do despacho do Secretário de Estado da Segurança Social de 10.10.03.

Terminou a sua alegação formulando as seguintes conclusões:

(i) Conclui a recorrente pela recorribilidade do acto da autoria do Sr. Secretário de Estado da Solidariedade e Segurança Social datado de 10.10.03, por só aquele ser efectivamente um acto definitivo e executório, ainda que tratando-se de um acto de conteúdo negativo, pois aquela entidade apenas profere o referido acto para se escusar a decidir da questão de fundo,

(ii) Assim, como deveria ter alertado a recorrente para o facto do Recurso Hierárquico interposto junto do Sr. Ministro da Solidariedade e SS, no inicio de Abril de 2003, não constituir meio adequado para a apreciação da situação exposta, constituindo tal actuação manifesta violação do disposto no Código de Procedimento Administrativo - art.º 34.º, aproveitando tal violação à entidade recorrida em detrimento da própria recorrente.

(iii) A recorrente não concorda com a posição defendida pela autoridade recorrida, já que esta considera que o acto cuja legalidade se recorre é um acto de conteúdo negativo, ou seja, que não define a posição jurídica da requerente, sendo por isso insusceptível de se verem suspensos os seus efeitos jurídicos.

(iv) No entanto, e ainda que assim fosse entendido o acto que rejeita um recurso administrativo é um acto administrativo, pois define e regula a situação jurídica da Administração perante aquele recurso e nessa medida atinge imediatamente o direito do particular a ver o seu pedido apreciado por uma instância administrativa diferente do autor do acto impugnado e atinge o direito ao reposicionamento na carreira que o acto impugnado pretende não reconhecer. Apesar de se tratar de uma decisão de rejeição é sempre possível ao interessado por ela tocado discutir em tribunal se no caso concreto não deveria ter sido tomada decisão diversa.

(v) Constitui entendimento doutrinal e jurisprudencial que a recorribilidade dos actos administrativos, pelos quais os órgãos da administração se declaram incompetentes para a sua decisão, são verdadeiros actos administrativos, já que é um acto lesivo dos direitos e interesses do impugnante.

(vi) Assim concluiu a recorrente que a decisão de rejeição de apreciação de um acto administrativo é também objecto de recurso contencioso, devendo a impugnação judicial do mesmo incidir sobre o próprio acto recorrido, constituindo a decisão de rejeição liminar do recurso o pressuposto processual da interposição daquele.

A autoridade recorrida sustentou a manutenção do julgado.

O Magistrado do Ministério Público junto deste tribunal emitiu o seguinte parecer:

"A meu ver o recurso jurisdicional não merece provimento.

Com efeito, o Instituto de Solidariedade Social e Segurança Social é um organismo de âmbito nacional que prossegue atribuições cometidas ao Ministério do Trabalho e Segurança Social, dotado de autonomia administrativa e financeira, com a natureza de Instituto Público (art.º 23, 2 do DL 115/98, de 4.5, na redacção do DL 45/A/2000) pelo que os actos administrativos proferidos pelos seus órgãos competentes são contenciosamente recorríveis (v. ac. de 06.07.2004 no rec. n.º 0517/04 da 2.ª Subsecção).

Assim, é irrecorrível o despacho de 10.10.03 do Secretário de Estado da Segurança Social."

Colhidos os vistos cumpre decidir.

II Factos

Matéria de facto dada como assente no TCA:

a) Em 14/3/1977 a requerente foi admitida na Associação Portuguesa de Paralisia Cerebral - Núcleo Regional do Centro, com a categoria de auxiliar de ocupação, tendo transitado para o quadro de pessoal do Centro de Paralisia Cerebral de Coimbra por despacho do 17/3/88 do Secretário de Estado da Segurança Social, com a categoria de vigilante de 18 classe e, após concurso, foi nomeada educadora de infância, por deliberação do Conselho Directivo do CRSS do Centro de 19/10/1999;

b) Na sequência do despacho do Secretário de Estado do Trabalho e da Solidariedade Social, datado de 19/11/01, que concordou com o parecer da Secretaria-Geral do Ministério sobre a extensão da Lei n° 5/2001 de 2 de Maio a todos os educadores de infância habilitados com cursos de promoção a educador de infância (CPEI), independentemente da categoria detida aquando da admissão a tais cursos, por despacho de 6/3/2002 do Director do Centro Distrital de Solidariedade e Segurança Social de Coimbra a requerente, juntamente com mais outras treze educadoras de infâncias, foi reposicionada na carreira, passando a auferir de acordo com o 8° escalão da carreira docente com efeitos retroactivos a Janeiro de 2002;

c) Através do oficio n° 116488 de 30 de Janeiro de 2003, a requerente foi notificada para no prazo de 10 dias dizer o que se lhe oferecer "sobre a intenção de revogar o despacho de 6-3-2002 do então Director do CDSSS de Coimbra, que autorizou a mudança de escalões descrita no mapa anexo à informação n° 2, de 2002-3-4, da Secção de Administração de Pessoal, intenção esta que consta do despacho de 29-1-2003 do Director do CDSSS de Coimbra, que se remete em anexo";

d) Após resposta escrita da recorrente àquele oficio, em 10 de Março de 2002 foi remetido à requerente o oficio n.º 033934 de 10 de Março de 2003 do seguinte teor; "Fica v. Ex.a notificada do teor do despacho exarado em 28 de Fevereiro de 2003 pelo Ex.mo Sr. Director do Centro Distrital de Solidariedade e Segurança Social de Coimbra, que se anexa em fotocópia. Assim sendo e de igual modo se informa que deverá proceder à reposição de 10.500,92 relativos a vencimentos indevidamente recebidos, a qual deverá, nos termos do D.L. n.º 155/92 de 28 .07, efectuar na Tesouraria deste Centro Distrital de Coimbra no prazo de Trinta (30) Dias";

e) Em 9/4/2003, a requerente deu entrada na CDSSS de Coimbra um "recurso hierárquico necessário" dirigido ao Ministro do Trabalho e da Solidariedade Social solicitando a revogação do despacho de 6 de Março de 2002;

f) Em 28/4/2003 foi remetido à requerente um oficio informando-a de que o recurso hierárquico apresentado foi, "nos termos da alínea a) do n° 1 do art.º 34° do CPA, enviado pelo oficio n° 047931 de 16.04.2003 ao Conselho Directivo do Instituto da Solidariedade e Segurança Social. Mais se informa que por Despacho de 14.04.2003 do Senhor Director Adjunto do CDSSS Coimbra os efeitos do presente processo ficam suspensos, por força da interposição do recurso hierárquico do despacho de 25.02.2003 do Exmo Director do CDSSS Coimbra que revogou o seu despacho de 06.03.2003" (cfr. doc. de fls. 51);

g) Em 4 de Junho de 2003, a requerente solicitou ao Ministro do Trabalho, da Solidariedade Social e da Segurança Social informação sobre o despacho que recaiu sobre o recurso hierárquico;

h) Através do oficio n° 077082 de 23/7/03 a requerente foi notificada do seguinte: Face ao Despacho da Vogal do Conselho Directivo do ISSS, de 09 de Julho de 2003, exarado na informação DRH/URJCT n° 749/2003 de 07.07 que nega provimento ao recurso hierárquico interposto pelas requerentes ..., ..., ... e ..., e considerando que o recurso hierárquico interposto por V.Exa merecerá o mesmo tratamento, informamos que vai de imediato dar-se cumprimento ao despacho de 25.02.2003 do Sr. Director do CDSSS de Coimbra. Chamamos a atenção de V.Exa. para o facto de superiormente se ter entendido que o recurso hierárquico interposto não tem efeito suspensivo;

i) Em 3/10/2003, a jurista da Secretaria-Geral do Ministério da Segurança Social e do Trabalho emitiu a informação n.° 219/2003 no sentido de que o recurso deve ser rejeitado pelo facto do acto impugnado caber recurso directo para os tribunais, uma vez que o ISSS ser uma pessoa colectiva de direito público dotada de autonomia administrativa, financeira e patrimonial e a lei não prever qualquer recurso tutelar sobre tal matéria;

j) Em 10/10/2003 a Secretária de Estado da segurança Social exarou nessa informação o seguinte despacho: "Concordo. Rejeito o presente recurso nos termos do art.º 173, alínea b) do CPA";

k) Através do oficio n° 101661 de 23/10/2003, esse despacho foi comunicado à requerente (cfr. doc. de fls. 35) ( ... )

III Direito

1. O acórdão recorrido rejeitou o recurso contencioso com os seguintes fundamentos:

“Verificando-se que o despacho proferido pela SESS, em 10/10/03, rejeitou o recurso hierárquico nos termos do artº 173°/b) do CPA, por considerar pelas razões expostas na Informação n° 219/03, em que se estribou, que o despacho do referido Director, de 25/2/03, era imediatamente recorrível perante os tribunais administrativos. ... tal circunstância determina a rejeição do presente recurso contencioso por o acto recorrido não ter produzido quaisquer efeitos jurídicos lesivos na esfera jurídica da recorrente, sendo certo que a não se entender assim e sendo manifesta a ilegalidade do recurso gracioso interposto, o presente recurso contencioso sempre se mostraria completamente inviável, por efectivo preenchimento do disposto no artº 173°/b), do CPA, isto independentemente de se saber se do despacho do referido Director do CDSSS de Coimbra, caberia recurso para o CD do ISSS, como refere a recorrente, ou, se o mesmo seria imediatamente recorrível, conforme pretende a autoridade recorrida.

Acresce que não assiste razão à recorrente quando pretende que em cumprimento dos princípios da colaboração com os particulares e da boa-fé, deveria a autoridade recorrida ter informado "de que aquele não era o meio adequado", porquanto face ao disposto no art.º 34°/1/b ) e 2 do CPA, a devolução do requerimento de recurso, acompanhada da indicação da entidade competente para a sua decisão e a abertura de novo prazo de recurso, só seria possível em caso de erro desculpável do particular, nada tendo referido a recorrente sobre desculpabilidade da sua conduta, a qual não se verifica no caso concreto, como resulta do acima exposto.

2. Vejamos a matéria de facto relevante.

Por despacho do Director do Centro Distrital de Solidariedade e Segurança Social de Coimbra de 25.2.03, foi revogado, nos termos do art.º 141 do CPA o despacho de 6.3.02 do então Director do CDSS de Coimbra, que autorizara a mudança de escalões descrita no mapa anexo à informação n..° 2, de 4.3.02, da secção de Administração de pessoal, referente às educadoras de infância constantes do mesmo (alínea d) dos factos provados); em 9 de Abril de 2003 a recorrente interpôs recurso deste despacho para o Senhor Ministro do Trabalho e Segurança Social (alínea e)); este recurso foi "nos termos da alínea a) do n. ° 1 do art. 34° do CPA enviado pelo oficio n. ° 047931 de 16-4-2003 ao Conselho Directivo do Instituto da Solidariedade e Segurança Social" (alínea f)); o Vogal do Conselho directivo, por despacho de 9 de Julho de 2003 negou provimento a tal recurso (alínea h)); este despacho foi notificado à ora recorrente, em 28 de Abril de 2003 (alínea f)); em 4 de Junho de 2003 a recorrente dirigiu ao Ministro do Trabalho da Solidariedade e da Segurança Social, um requerimento pedindo informação sobre o estado em que se encontra o recurso que lhe fora dirigido ou qual o teor do despacho que sobre o mesmo recaiu (alínea g)); o Secretário de Estado da Segurança social, em 10.10.03, rejeitou o recurso hierárquico referido na alínea e) por se entender que o acto administrativamente impugnado não se enquadrava em nenhum dos actos praticados pelo ISSS submetidos a recurso tutelar necessário (alínea j)).

3. O Instituto de Solidariedade e Segurança Social é um organismo de âmbito nacional que prossegue atribuições cometidas ao Ministério do Trabalho e Segurança Social.

Nos termos do art.º 23, n.º 2, do DL 115/98, de 4.5, na redacção do DL 45-A/2000, de 22.3, "O ISSS é uma pessoa colectiva de direito público, dotada de autonomia administrativa, financeira e patrimonial, com a natureza de instituto público. .." podendo nos termos do n.º 3 do mesmo artigo "ter serviços desconcentrados de base regional, distrital e local, cujas competências e articulação serão definidas nos respectivos estatutos".

De acordo com o disposto no art. 1° dos Estatutos do Instituto de Solidariedade e Segurança Social (DL 316-A/2000, de 7.12) esta entidade "é uma pessoa colectiva de direito público dotada de autonomia administrativa, financeira e patrimonial, com natureza de instituto público". Face ao preceituado no art. 2° do mesmo Estatuto: "O ISSS exerce a sua actividade sob a tutela e superintendência do Ministro do Trabalho e da Solidariedade".

O despacho contenciosamente impugnado limitou-se a rejeitar um recurso “hierárquico necessário” deduzido contra um acto do então Director do CDSS de Coimbra, por ter entendido que um tal recurso não estava previsto na lei. Concluindo pelo acerto de tal decisão, o acórdão recorrido rejeitou o recurso contencioso. O objecto do recurso jurisdicional cinge-se, assim, indirectamente, à apreciação da legalidade desse acto de rejeição.

O ISSS, como se viu, "é uma pessoa colectiva de direito público dotada de autonomia administrativa, financeira e patrimonial, com natureza de instituto público", de modo que entre ele e o Governo, “o órgão superior da administração pública” que integra a autoridade recorrida (arts. 182 e 183, n.º 1, da CRP) não existe qualquer relação de hierarquia que, pressupõe subordinação e organização interna em pirâmide, e que só é figurável no âmbito da mesma pessoa colectiva Marcelo Caetano, “Manual”, 9.ª edição, pag. 241 e ss. e Marcelo Rebelo de Sousa, “Lições”, I, pag. 211 e ss.. Não sendo a relação entre o ISSS e o Ministério do Trabalho e da Segurança Social uma relação de hierarquia - mas de superintendência ou de tutela - à impugnação administrativa dos actos daquelas, a ter lugar, caberá o recurso tutelar e não recurso hierárquico.

Nos termos do art.º 177 do CPA,

«1- O recurso tutelar tem por objecto actos administrativos praticados por órgãos de pessoas colectivas públicas sujeitas a tutela ou superintendência.

2- O recurso tutelar só existe nos casos expressamente previstos por lei e tem, salvo disposição em contrário, carácter facultativo».

Assim, o recurso tutelar só tem lugar “nos casos expressamente previstos por lei” e tem, normalmente, carácter facultativo O despacho de rejeição de um recurso hierárquico ou tutelar facultativo não é contenciosamente recorrível, por não ser autonomamente lesivo. Na verdade a natureza facultativa do recurso hierárquico implica, por definição, a recorribilidade contenciosa do acto objecto desse recurso. O recurso hierárquico é necessário quando do respectivo acto não cabe recurso contencioso (art. 167° do CPA). A decisão de um recurso hierárquico facultativo não é recorrível contenciosamente, a não ser que seja revogatória do acto administrativamente impugnado. Se o recurso hierárquico facultativo for indeferido ou rejeitado, essa decisão em nada altera a situação já definida, pelo que não se abre nova via de recurso contencioso - cfr .neste sentido a jurisprudência deste Supremo Tribunal - Acórdãos de 18.12.03, recurso 1652/02; 22.1.92, recurso 13062 e de 8.10.03, recurso 1494/03: "O acto administrativo impugnável através de recurso hierárquico facultativo é directa e imediatamente impugnável por via contenciosa (art. 167.º n.º 1, do C.P.A.). 0 acto proferido em decisão do recurso hierárquico facultativo que se limita a confirmar o acto recorrido não é acto lesivo, não sendo impugnável contenciosamente".(acd. STA de 6.7.04, no r. 517/04). Ora, a recorrente não identifica a lei que o prevê, que, de resto, também não se vê que exista.

O acto contenciosamente impugnado nos autos não estava, assim, sujeito a qualquer impugnação administrativa, não merecendo censura o despacho que a rejeitou. Não estando previsto recurso tutelar, os actos administrativos praticados pelos órgãos do Instituto são imediatamente impugnáveis nos tribunais (art.ºs 177, n.º 5, e 167 do CPA).

Logo, a conclusão que se impõe é a de que qualquer recurso dos órgãos competentes deste Instituto para o membro do Governo respectivo, tem natureza facultativa, e, portanto, a sua rejeição não é contenciosamente recorrível.

4. Pretende a recorrente, todavia, que, face ao disposto no art.º 34, n.º 1, alínea b) e 2 do CPA, deveria a autoridade recorrida ter informado "que aquele não era o meio adequado", procedendo à devolução do requerimento de recurso, acompanhada da indicação da entidade competente para a sua decisão e a abertura de novo prazo de recurso.

Essa pretensão não procede, tal como se decidiu. Em primeiro lugar, o art.º 34 não tem aplicação à situação dos autos. Na verdade, o que ali se prevê é a hipótese de se dirigir "requerimento, reclamação ou recurso" a órgão incompetente, enquanto do que aqui se trata é da inexistência - por não estar previsto na lei - de um recurso hierárquico, que foi indevidamente interposto, e que, assim, não podia ser remetido a um qualquer outro órgão. Depois, porque a existência de um erro desculpável sempre seria um pressuposto da aplicação dessa norma, erro desculpável que não se vê ter existido, não foi invocado na altura nem agora reafirmado.

Improcedem, assim, todas as conclusões da alegação da recorrente.

IV Decisão

Nos termos e com os fundamentos expostos, acordam em negar provimento ao recurso.

Custas a cargo da recorrente, fixando-se a Taxa de Justiça e a Procuradoria em, respectivamente, 200 e 100 euros.

Lisboa, 17 de Março de 2005. – Rui Botelho (relator) – Santos Botelho – Freitas Carvalho.