Quem foi o relator do acórdão 0970/07?

O relator foi Edmundo António Vasco Moscoso, no Supremo Tribunal Administrativo.

Quando foi proferido o acórdão 0970/07?

O acórdão foi proferido em 14 de julho de 2008.

0970/07 - STA

Sumário

I - A responsabilidade civil do Estado fundada na prática de actos ilícitos assenta nos mesmos pressupostos estabelecidos para as pessoas civis no artº 483º do CC. O Estado é responsável se tiver praticado um facto ilícito e culposo, se este tiver provocado danos e se for possível estabelecer um nexo de causalidade entre o facto e o dano. II - Face ao disposto no artº 2º do DL 48.051, de 21.11.67, para que a Administração incorra em responsabilidade civil, com a consequente obrigação de indemnizar, é necessário que o interessado demonstre que o acto considerado ilegal, integrante da causa de pedir, o atingiu num direito ou posição juridicamente tutelada. III - A violação de normas instrumentais, que não incidem directamente sobre o conteúdo dos actos administrativos, antes regulam aspectos organizatórios, funcionais e formais do exercício do poder, não é, em princípio, geradora de obrigação de indemnizar. Assim, mostrando-se ilegal por vício de forma e por vício de incompetência do seu autor, o acto que determinou o encerramento de um estabelecimento/bar por não possuir licença de funcionamento, aquelas ilegalidades não configuram, só por si, uma situação geradora de ilicitude para efeitos de responsabilidade civil extracontratual decorrentes de actos de gestão pública.

Texto

ACORDAM NA SECÇÃO DO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO DO STA – (2ª Subsecção): 1 – A… e B…, LDA, identificados a fls. 2, intentaram no TAF do Funchal, acção com processo ordinário contra o MUNICÍPIO DE CÂMARA DE LOBOS, pedindo a sua condenação no pagamento às autoras do montante de 84.000.000$00, a título de lucros cessantes; de 15.000.000$00, a título de indemnização por danos morais; a restituir à sociedade autora as verbas referentes a impostos indirectos, alvará de licença n.º 164/95, alvará de licença n.º 82/94 e alvará de licença n.º 465/93; bem como a restituir as verbas referentes ao que foi recebido pela RAM através da Direcção Regional de Emprego, Direcção Regional do Turismo, Instituto de Vinho da Madeira, Serviços de Meteorologia, Direcção Regional de Saúde Pública, ao que foi pago aos pedreiros que fizeram as obras no local, à taxa paga pelo alvará de licença e à restituição do apoio financeiro concedido pela RAM. 2 – Por sentença de 20.11.2006 (fls. 814/827), o Juiz do Tribunal Administrativo e Fiscal do Funchal, julgou a acção “improcedente” e em consequência absolveu o R. do pedido, pelo que inconformadas com tal decisão, dela vieram as AA interpor o presente recurso jurisdicional que dirigiram a este STA tendo, em sede de alegações, formulado as seguintes CONCLUSÕES: I - Em virtude dos factos provados 36 e 37 do acórdão recorrido contrariarem os documentos constantes dos autos, sendo que, o primeiro contraria os factos provados no douto acórdão no n° 17, ambos deverão ser havidos por não provados e em sua substituição apenas deve constar provado e reproduzido o requerimento de renovação de licença apresentado pelos Recorrentes a 6/05/1996 e que consta a fls. 114 dos autos. II - Os Recorrentes exercem a actividade económica de snack-bar no prédio “sub-judice” que lhes foi locado desde o início de 1992, sendo que, para tal foi-lhes concedido o Alvará de Licença Sanitária 713 de 23 de Março de 1992. III - Nesse alvará de licença sanitária, a única licença que os Recorrentes tiveram que lhes permitia explorar um estabelecimento de bar no prédio que lhes havia sido arrendado - o locado “sub-judice”- não constava, nem nunca constou até hoje, qualquer limitação para exploração dum bar. IV - Tal licenciamento, enquanto acto administrativo primário, é tão importante e relevante que a Recorrida jamais poderia ter concedido a licença de funcionamento que concedeu e renovou anual e sucessivamente desde 1992 por ser documento de exibição obrigatória no requerimento inicial de concessão de licença de funcionamento, tudo como está previsto na alínea a) do n°1 do artº 21.º da Portaria 1/95/M, de 17/11, publicada no D.R., 1 Série - B, em 17 de Novembro de 1995, da autoria da Secretaria Regional das Finanças da R.A.M. - a licença de alvará sanitário é pré-existente e corresponde ao acto administrativo primário anterior e obrigatório que precede a concessão da licença de funcionamento. V - Os Recorrentes em 18 de Dezembro de 1995, veja-se fls. 368 dos autos, apenas pretendiam a continuidade da exploração do bar através da “renovação da licença de funcionamento”. VI - Não existe nenhuma decisão do Recorrido, Município de Câmara de Lobos, ou do seu Presidente de Câmara, ou de qualquer membro do Governo Regional da R.A.M. com competência para o efeito que constitua, nos termos do artº 27° da Portaria 1/95/M, de 17/11, despacho fundamentado invocando que o estabelecimento comercial dos Recorrentes não reunia condições legais ou regulamentares por se verificarem as situações previstas nas alíneas a) a e) desse mesmo artigo do regulamento, ou situação análoga. VII - Parece que, o Recorrido teve como intenção fintar as regras do processo expropriativo, o que constitui abuso de poder. VIII - A competência de encerramento de estabelecimentos é apenas do membro do Governo Regional que tenha a seu cargo a administração pública regional e local, como imperativamente prescreve a norma do n° 1 do artº 4° do mesmo diploma regulamentar. IX - Desde o dia 18 de Dezembro de 1995, fls. 368 dos autos, quando os Recorrentes pediram a renovação da licença de funcionamento até ao dia 8 de Abril de 1996, veja-se facto provado n° 16 no douto acórdão, estes nada receberam de forma expressa e escrita do Presidente da Câmara Municipal deferindo a licença de funcionamento, seja por que prazo fosse. X - Logo, desde 18/12/1995, data do pedido renovação, os Recorrentes, continuaram com o estabelecimento de bar aberto e em funcionamento pura e simplesmente através dum acto presumido de deferimento tácito. XI - Entendemos por isso, que o douto acórdão recorrido ao não considerar a tutela legal dos danos provocados pela Recorrida violou o artº 7° do D.L. 48.051 por manifesto entendimento inconstitucional em face da norma do artº 22° da Constituição da República Portuguesa. XII - Os danos causados aos Recorrentes são indemnizáveis porque, no caso concreto, o Presidente da Câmara da Recorrida, praticou um acto ilícito, na medida em que, omitiu e ignorou regras técnicas existentes na Portaria Regional l/95/M quanto aos casos de recusa de licença de funcionamento, ignorou que a recusa apenas poderia surgir por despacho fundamentado sustentado em pareceres técnicos demonstrativos das circunstâncias as elencadas no art° 27° daquele diploma regional, ignorou que não tinha competência para determinar o encerramento do estabelecimento comercial e não cumpriu nem ao de leve qualquer formalidade relativa à prolação dum acto administrativo extintivo e lesivo de direitos e interesses legalmente tutelados dos Recorrentes, não cumpriu o direito de audiência previsto no C.P.A., ignorou o alvará de licença sanitária n° 713, de 23/3/1992, que concedeu aos Recorrentes para explorar o bar, ignorou que não tinha atribuições legais para a prática do acto material de gestão pública de encerramento do estabelecimento em questão e ignorou que desde 18/12/1995 por ausência de qualquer acto expresso e escrito o Município de C.L. deferiu tacitamente a licença de funcionamento que vinha sendo sucessivamente concedida desde 1992. XIII - Por isso concluí-se que, toda a actividade ilícita culposa e imputável à Recorrida e ao seu Presidente da Câmara Municipal na provocação dos danos, foi adequada, na medida em que, provocou a perda de todo o dinheiro pago pelos Recorrentes em licenças, subsídios, obras, receitas comerciais e continuidade de exploração do bar por tempo indeterminado, factos provados 3 a 34 do acórdão final de fls. XIV - Em face do que se concluiu até agora e do que se relevou em toda a peça recursória é nosso entendimento que, o douto acórdão recorrido violou as normas do artº 40° e 43° da Portaria 6.065, de 11 de Abril de 1929; as da alínea a) do n°1 do art° 21°, a do art° 24°, as do art° 27° e do n°1 do art° 4° todas da Portaria Regional n° l/95/M, de 17/11; a norma do n° 1 do art° 108°, 12l°/n°, 123°, 124°, e as das alíneas b) e f) do n° 1 e 2 do artº 133°, todos do C.P.A.; as dos artigos 6°, 7° e 8° do D.L. 48051, de 21 de Novembro de 1967, interpretadas com base no entendimento constitucional em face da norma do artº 22° da Constituição da República Portuguesa, também aqui violada, e as normas do n° 1 do artº 483° e 487° do C. Civil, daí que, o douto acórdão deverá ser revogado/anulado e substituído por outro que aplique de forma adequada os princípios da justiça, da adequação, da proporcionalidade e da legalidade ao caso concreto e, neste sentido, XV - Conceda provimento ao presente recurso condenando a Recorrida, Município de Câmara de Lobos, nos precisos termos peticionados, os quais se transcrevem: Nestes termos, Deve a presente acção ser julgada por procedente e por provada e, consequentemente, devem os Réus, câmara Municipal de Câmara de Lobos e Região Autónoma da Madeira, serem, solidariamente, condenados a pagar aos R.R. as seguintes importâncias: 1 - Esc: 84.000.000$00 (oitenta e quatro milhões de escudos) a título de lucros cessantes, à razão de Esc: 8.400.000$00 (oito milhões e quatrocentos mil escudos) por ano de receita bruta perdida, com referência a 10 anos de exploração comercial. 2 - Devendo a Ré, Município de câmara de Lobos, ser condenada a restituir à Autora, B… Lda.”, de entre outras verbas que a seguir se discriminam, que recebeu: - Esc: 27.725$00 com a designação de receita de impostos indirectos; - Esc: 820$00 do Alvará de Licença n° 164/95; - Esc: 773$00 do Alvará de Licença 82/94; - Esc: 773$00 do Alvará de Licença 465/93; 3 - Devendo a Ré, R.A.M., ser condenada a restituir à Autora e seus gerentes entre outras as verbas que a seguir se discriminam, que recebeu: - Esc: 170.400$00 em 2 de Maio de 1995, Direcção Regional de Emprego; - Esc: 20.000$00 em 20 de Maio de 1992, Direcção Regional do Turismo; - Esc: 5.439$00 em 17 de Agosto de 1995, Instituto de Vinho da Madeira; - Esc: 1.219$00 em 25 de Julho de 1991, Serviços de Meteorologia; - Esc: 300$00 em 2 de Maio de 1995, Direcção Regional de Saúde Pública; - Esc: 1.400.000$00 emergentes de financiamento bancário a ser pagos ao B.E.S.; - Esc: 1.424.000$00 de obras feitas no estabelecimento comercial pagas aos pedreiros, C…; - Esc: 779.189$00 de materiais diversos aplicados e investidos no estabelecimento comercial; - Esc: 27.685$00 relativos à taxa paga pelo Alvará de Licença que afinal nenhum valor jurídico teve para os R.R.; - Esc: 5.112.000$00 relativos ao Apoio Financeiro concedido pela R.A.M., cuja restituição é solicitada; 4 - Esc: 15.000.000$00 (quinze milhões de escudos) a título de indemnização por danos morais; Tudo acrescido de juros contados à taxa legal, a partir da citação, mais custas e condigna procuradoria. 5 - Requer a V. Exa. se digne conceder Apoio Judiciário na modalidade de isenção de preparos, taxas e custas, dada a evidente incapacidade económica dos A.A.”. 3 - A autoridade recorrida não contra-alegou. 4 - O Excelentíssimo Magistrado do Ministério Público, no parecer que emitiu a fls. 904/907 (cujo conteúdo se reproduz), pronunciou-se no sentido de que o presente recurso não merece provimento. + Cumpre decidir. + 5 – O acórdão recorrido considerou provados os seguintes FACTOS: 1 - A sociedade B…, Lda. está registada no registo comercial desde 8.1.1991, constando a co-A A…como um dos dois sócios (doc. 1 da p.i.). 2 - Para a co-A A… exercer a actividade de bar e mini-mercado, a Câmara Municipal de Câmara de Lobos concedeu licenciamento para executar obras para adaptar o locado ao exercício do destino económico do Snack-Bar e Mini-Mercado. 3 - O R. Município concedeu à Autora A… o alvará de licença sanitária 713 de 23/03/1992, para exploração de um estabelecimento bar, tendo a Câmara auferido uma receita de Esc: 27.685$00, conforme documento n.º 6 da p.i.. 4 - Desde o inicio da actividade comercial que as chamadas “Licenças de Polícia e Porta Aberta”, “Período de Funcionamento”, de renovação anual, foram sempre obtidas e pagas às entidades públicas competentes e por estas concedidas até ao mês de Janeiro de 1996. 5 - O estabelecimento comercial da Autora empresa foi encerrado pela P.S.P., a solicitação do Presidente da Câmara Municipal de Câmara de Lobos, isto durante o ano de 1996. 6 - A R.A.M., na sequência da criação do estabelecimento “sub-judice”, concedeu à Autora, apoios financeiros para a criação de “uma iniciativa local de emprego de que resultaria a criação de 4 postos de trabalho” (doc. n° 6 da p.i.). 7 - A Autora empresa recebeu da R.A.M., Esc: 5.112.000$00, sendo Esc: 1.704.000$00 sob a forma de subsídio reembolsável e Esc: 3.408.000$00 sob a forma de empréstimo sem juros (doc. n.° 7 da p.i.). 8 - Estes apoios financeiros foram pagos pela Direcção Regional de Emprego e Formação Profissional, apoios esses visando a criação de postos de trabalho com fundamento em contratos de trabalho sem termo. 9 - O dinheiro desses apoios destinaram-se a investimentos de aquisição de maquinaria de café, fogões, moinhos de café, frigoríficos, arcas frigoríficas, bancadas inox, montra frigorífica, exaustão de fumos e cheiros, balanças, caixas registadoras, prateleiras expositoras, talheres, copos, chávenas de toda a espécie, pratos, utensílios de cozinha, e tudo o mais é necessário ao funcionamento de um estabelecimento comercial de Snack-bar e Mini-Mercado. 10 – O R. Município de Câmara de Lobos recebeu da Autora as seguintes receitas por conta do estabelecimento comercial: Esc: 27.725$00 com a designação de receita de impostos indirectos; Esc: 820$00 do Alvará de Licença n.º 164/95; Esc: 773$00 do Alvará de Licença n.º 82/94; Esc: 773$00 do Alvará de Licença n.º 465/93; (docs. n.ºs 8, 9,10 e 11 da p.i.). 11 - A R.A.M. recebeu da Autora e seus gerentes entre outras verbas as seguintes: Esc: 170.400$00 em 2/05/1995, Direcção Regional de Emprego; Esc: 20.000$00 em 20/05/1992, Direcção Regional de Turismo; Esc: 5.439$00 em 17/08/1995, Instituto de Vinho da Madeira; Esc: 1.219$00 em 25/07/1991, Serviços de Metrologia; Esc: 300$00 em 02/05/1995, Direcção Regional de Saúde Pública; (docs. n.ºs 12, 13, 14, 15 e 16 da p.i.). 12 - A 20/02/1997, a Autora A…, através de procedimento administrativo, formal e escrito, solicitou ao Réu, Município de Câmara de Lobos, que fundamentasse o fecho administrativo do estabelecimento comercial (doc. n.º 17 da p.i.). 13 - Não tendo obtido resposta do Réu. 14 - A R.A.M., através da Direcção Regional dos Recursos Humanos, ordenou a restituição do apoio financeiro no valor de Esc: 5.112.000$00 por incumprimento das obrigações que os Autores assumiram através do termo de concessão de Apoio Financeiro de 05/12/1990 (doc. n.º 18 da p.i.). 15 - O subsídio conferido aos Autores foi convertido na totalidade em subsídio reembolsável e foi determinado por despacho de 22/10/1996 pelo Sr. Director Regional do Emprego e Formação Profissional a sua respectiva cobrança coerciva (doc. n.º 18 da p.i.). 16 - Por requerimento de 8-4-96, a A A… escreve à CMCL: «A licença solicitada termina por despacho da Câmara no próximo dia 30. Em que situação fica o referido bar a partir dessa data?». 17 - As licenças (de funcionamento) para os anos de 1994 e 1995, correspondentes aos documentos 9 e 10 da p.i., estão em nome da Autora A… 18 - Toda a correspondência havida com a Câmara Municipal de Câmara de Lobos, a propósito do bar em causa, aconteceu sempre com a Autora A… (docs. n.ºs 1 a 11 da contestação). 19 - No dia 4/07/1996, a Câmara Municipal de Câmara de Lobos comunicou ao Posto Policial de Câmara de Lobos que devia proceder ao encerramento do bar em questão (doc. n.º 12 da contestação). 20 - Todas as licenças concedidas à Autora A…, eram anuais, terminando no dia 31 de Dezembro de cada ano. 21 - Nas licenças de ‘porta aberta”, diz-se expressamente que é concedida pelo prazo de um ano, a última das quais terminava no dia 31/12/1995. 22 - Dou como reproduzida a p.i. de fls. 202 e ss. 23 - Dou como reproduzida a Acta de Julgamento que consta a fls. 262 e 263. 24 - No momento da celebração do arrendamento do local, o locado não tinha casas de banho, instalação eléctrica, canalizações, estruturas de esgotos e saneamento básico, divisões interiores entre a parte Bar e a parte Mercado, balcões, azulejos, chão, sistema de extracção de fumos, pias de cozinha, lava mãos. 25 - Em conformidade com as determinações do Réu, Município da Câmara de Lobos, os Autores, por si só e também através de B…, Lda., construiu balcões de bar, três casas de banho, quatro paredes divisórias, colocou estruturas esgoto, instalação eléctrica, canalizações, portas, sistemas de exaustão de fumos de cozinha, instalou uma cozinha, pias, mesões inox, balcões frigoríficos, fogões industriais, máquinas de café e arca frigorífica. 26 - As obras foram executadas pelo pedreiro C… e importaram em mão-de-obra a quantia de Esc: 1.424.052$00. 27 - Os Autores gastaram também nessas obras: Esc: 76.740$00 em blocos, sacos de cimento, carros de areia e transporte; Esc: 42.134$00 em diversos materiais de serralharia e canalização; Esc: 81.711$00 em diversos materiais de serralharia, canalização e azulejos; Esc: 99.190$00 em materiais de ferro, chapa metálica, fechaduras, colas, cimento branco e mão-de-obra; Esc: 14.011$00 em material de banco inox para cozinha; Esc: 3.200$00 fechaduras; Esc: 18.601$00 em pavimento; Esc: 7.809$00 em folhas platex; Esc: 5.121$00 em fintas; Esc: 3.098$00 em mosaicos de corticite; Esc: 16.387$00 em fintas; Esc: 348.248$50 em instalação eléctrica; Esc: 13.300$00 em canalização e esgoto; Esc: 11.393$00 em materiais diversos; Esc: 11.481$00 em tintas, cal; Esc: 7.723$00 em tintas; Esc: 1.058$00 em vidros; Esc: 5.121$00 em tintas; Esc: 4.057$00 em transporte de material; Esc: 4.469$00 em massa giz e tintas; Esc: 4.337$00 em espelho e outros. 28 - Tais obras foram feitas nos meses de Janeiro, Fevereiro e Março de 1991. 29 - Desde meados de 1992 até ao Verão de 1996 a autora empresa exerceu a actividade de bar, gerida pela A. A… 30 - Os filhos menores da Autora dependiam na sua subsistência integralmente das receitas geradas no estabelecimento comercial em questão. 31 - Devido à perda total das suas receitas comerciais os Autores deixaram de poder pagar a renda. 32 - Pela mesma razão, deixaram de poder satisfazer os encargos e despesas de investimento inicial para a criação e montagem do estabelecimento comercial em questão. 33 - O estabelecimento produzia uma receita diária de cerca de 30.000$00 esc. PTE por dia. 34 - Os AA tinham a expectativa de explorar o estabelecimento comercial por tempo indeterminado. 35 - Em folha timbrada da “PSP, Comando Regional da Madeira, Esquadra de Câmara de Lobos”, consta uma informação, datada de 14-7-1996 (domingo) e assinada por D… como S/C Ajudante, com o seguinte conteúdo: «Conforme ofício (,..) de 4-7-1999; sobre encerramento do Estabelecimento de Bar, Situado …, Câmara de Lobos, por o mesmo não possuir licença de funcionamento que, hoje, pelas 10h00, ao dirigir-me ao referido (...) verifiquei que o mesmo já se encontrava encerrado ao Público. Estabelecimento esse que pertencente a A… (...)». 36 - A A… sabia, desde data não apurada, que a autorização para funcionamento do bar dependia da Direcção Regional de Estradas, por estar junto à saída da via rápida. 37 - A CMCL não quis mais, a partir de 30 de Abril de 1996, licenciar o funcionamento do estabelecimento, conforme resulta do doc. de fls. 368. 38 - O estabelecimento comercial fica a cerca de 5 km de distância da saída Oeste da Via Rápida Funchal - Ribeira Brava. 39 - Mesmo ao lado do estabelecimento dos Autores está a ser criada uma loja de ferragens, em prédio dos mesmos proprietários, a qual vai dar lugar a estacionamentos de veículos, ligeiros e/ou pesados de mercadorias, para recolha dos materiais adquiridos e o Réu, Município, está de acordo. + 6 – DIREITO: Através da presente acção de responsabilidade civil extracontratual fundada em acto ilícito, pretendem as AA. ser indemnizadas pelos prejuízos alegadamente sofridos pelo facto de se verem impedidas de exercerem a actividade comercial, por força do encerramento do seu estabelecimento pela força policial após determinação do Presidente da C. M. de Câmara de Lobos. A sentença recorrida depois de tecer diversas considerações de ordem doutrinária sobre os pressupostos que condicionam a responsabilidade civil extracontratual por acto ilícito - (i) o facto ou acto ilícito; (ii) a culpa; (iii) o dano; e, (iv) o nexo de causalidade entre o facto ilícito e o dano – debruçando-se sobre o “caso concreto” em apreço, começa por afirmar que “a decisão municipal de não licenciar o funcionamento do bar não se mostra ilícita. E já era conhecida das AA”, para depois acrescentar o seguinte: “Ora as AA. assentam o seu pedido na ilicitude do encerramento do bar. O bar foi encerrado pela PSP, sob ordem do Presidente da CMCL, no Verão de 1996. Sem fundamentação escrita. Até hoje. Tal acto da CMCL é ilegal? É ilegal (…) por duas razões. Trata-se de uma decisão sem fundamentação expressa (artº 124º ss do CPA) e proferida por uma entidade sem competência legal (artº 4º da Portaria cit: a competência é governamental)... Temos, assim, um acto do R. violador das normas citadas… Existe um factor especial a ter em conta. É que no Verão em que se tomou tal decisão violadora dos artº 124º do CPA e 4º da Portaria Regional cit, o estabelecimento funcionava sem licença, i. é. Ilicitamente. (…) Para haver ilicitude responsabilizante, é necessário que a Administração tenha violado uma norma que proteja o direito ou interesse que o particular pretende ver satisfeito. … (…) O vício de forma por falta de fundamentação preenche a noção ampla de ilicitude constante do artº 6º do DL 48.01, de 21 de Novembro de 1967, mas não pode, por via de regra, servir de suporte ao ressarcimento dos danos causados pelo acto anulado, por se inserir em círculo de interesses exterior ao horizonte de responsabilidades da norma – falta de conexão de ilicitude. Para haver dano indemnizável, é, pois, necessário que o interessado demonstre que o acto ilegal o atinja num direito ou posição juridicamente tutelada de natureza substantiva, ou seja, demonstre que, se porventura a Administração tivesse optado pela “conduta alternativa legal”, o seu interesse final ou substantivo invocado na petição teria sido satisfeito. O acto referido (ilegal porque não fundamentado e por incompetência absoluta) só produziu danos no património da empresa porque esta exercia a sua actividade sem o título legal. Os danos decorrentes da cessação desta concreta actividade, no concreto contexto apurado, sem os dois vícios não materiais apurados, seriam sempre jurídica e logicamente imputáveis às AA., não dando, pois, lugar a responsabilidade civil. Por isso, a posição jurídica da A. e os danos decorrentes da decisão não merecem a tutela do direito. Assentam precisamente numa actividade comercial concretamente exercida em desrespeito pela lei, estando a situação fora do âmbito de protecção das normas legais que impõem o dever geral de fundamentar os actos administrativos lesivos ou que proíbem o exercício de competências legais administrativas alheias. Por outro lado, da matéria apurada conclui-se que a A. A…não foi directamente lesada no seu património, uma vez que o bar pertence à A. empresa” Com tais fundamentos, acabou por julgar improcedente a acção. 6.1 – Começam as recorrentes por referir (conclusão I) que, “em virtude dos factos provados 36 e 37 do acórdão recorrido contrariarem os documentos constantes dos autos, sendo que, o primeiro contraria os factos provados no douto acórdão no n° 17, ambos deverão ser havidos por não provados e em sua substituição apenas deve constar provado e reproduzido o requerimento de renovação de licença apresentado pelos Recorrentes a 6/05/1996 e que consta a fls. 114 dos autos”. De forma algo diferente, impugnando a matéria de facto, referem as recorrentes na alegação do recurso (cf. artº 113º da alegação), que “a resposta ao facto provado nº 36, contraria o facto provado nº 16, na medida em que, não pode o tribunal… dizer que a recorrente, A…, sabia e simultaneamente dar como provado que por requerimento de 8.4.96 a mesma perguntava «em que situação fica o referido bar»”. Vejamos: A sentença recorrida deu como demonstrada, entre outra, a seguinte matéria de facto: 16 - Por requerimento de 8-4-96, a A A… escreve à CMCL: «A licença solicitada termina por despacho da Câmara no próximo dia 30. Em que situação fica o referido bar a partir dessa data?». 17 - As licenças (de funcionamento) para os anos de 1994 e 1995, correspondentes aos documentos 9 e 10 da p.i., estão em nome da Autora A… 36 - A A… sabia, desde data não apurada, que a autorização para funcionamento do bar dependia da Direcção Regional de Estradas, por estar junto à saída da via rápida. 37 - A CMCL não quis mais, a partir de 30 de Abril de 1996, licenciar o funcionamento do estabelecimento, conforme resulta do doc. de fls. 368. Sendo assim, não vislumbramos a existência de qualquer contradição entre o que foi dado como provado nos pontos 36 e 17 da matéria de facto ou entre o que foi dado como provado nos seus pontos 36 e 37 e o conteúdo dos “documentos constantes dos autos”, nomeadamente no documento de fls. 114 que apenas faz referência ao momento em que a recorrente requereu a licença de funcionamento (renovação) para o ano de 1996 o que não é revelador de qualquer contradição com a matéria de facto contida nos referidos nº 17, 36 e 37. Também o facto de a A. A… ter solicitado a informação a que se alude no ponto 16 da matéria de facto, em nada contraria o facto dado como provado no ponto 36, ou seja que a A. A… tinha conhecimento que “a autorização para funcionamento do bar dependia da Direcção Regional de Estradas”. Não se verificando a alegada contradição, improcede o alegado na conclusão I). + 6.2 – A sentença recorrida, no que respeita aos pressupostos da obrigação de indemnizar - ilicitude do acto que eventualmente teria desencadeado os danos - começa por referir que “a decisão municipal de não licenciar o funcionamento do bar não se mostra ilícita”, para seguidamente acrescentar que as AA “assentam o seu pedido na ilicitude do encerramento do bar”, o qual “foi encerrado pela PSP, sob ordem do Presidente da CMCL, no Verão de 1996”. E tal acto, segundo a sentença recorrida é “ilegal por duas razões. Trata-se de uma decisão sem fundamentação expressa (artº 124º ss do CPA) e proferida por uma entidade sem competência legal”, face ao estabelecido no artº 4º do Regulamento Policial da Região Autónoma da Madeira, aprovado pela Portaria nº 1/95/M, de 17 de Novembro (DR. I série – B, de 17.11.95” que determina o seguinte: “1 – O membro do Governo Regional que detenha a seu cargo o sector público regional e local determinará o encerramento dos estabelecimentos que se encontrem a funcionar sem qualquer das licenças exigidas pelo presente Regulamento. 2 – A competência a que se refere o número anterior pode ser delegada no comandante regional da Polícia de Segurança Pública,… (…)” Neste concreto aspecto, no que tange à licitude ou ilicitude do acto, a sentença recorrida integra duas conclusões. A primeira é a de que “a decisão municipal de não licenciar o funcionamento do bar não se mostra ilícita”; e a segunda é a de que, o encerramento do bar pela PSP por ordem do Presidente da Câmara Municipal de Câmara de Lobos é “ilegal porque não fundamentado e por incompetência absoluta”. Sendo assim e no tocante à ilicitude enquanto pressuposto da obrigação de indemnizar, a sentença recorrida considera como ilícita apenas a ordem de encerramento do estabelecimento. A discordância das recorrentes, no tocante ao assim decidido, não vai naturalmente contra a sentença recorrida na parte em que se considerou que o acto ou a ordem de encerramento do seu estabelecimento comercial é ilegal, já que, são as próprias recorrentes a referir na conclusão VIII), que “a competência de encerramento de estabelecimentos é apenas do membro do Governo Regional que tenha a seu cargo a administração pública regional e local, como imperativamente prescreve a norma do n° 1 do artº 4° do mesmo diploma regulamentar.”. A discordância das recorrentes dirige-se mais precisamente à parte da sentença que lhe foi desfavorável ao não considerar, como expressamente referem “a tutela legal dos danos provocados pela recorrida” com o que a sentença teria violado o artº 7º do DL 48.051 (cf. cl. XI). Consideram ao invés as recorrentes, como referem na conclusão XII) que “os danos causados aos Recorrentes são indemnizáveis porque, no caso concreto, o Presidente da Câmara da Recorrida, praticou um acto ilícito, na medida em que, omitiu e ignorou regras técnicas existentes na Portaria Regional l/95/M quanto aos casos de recusa de licença de funcionamento, ignorou… e ignorou que desde 18/12/1995 por ausência de qualquer acto expresso e escrito o Município de C.L. deferiu tacitamente a licença de funcionamento que vinha sendo sucessivamente concedida desde 1992”. Conclusão esta que vem no seguimento do alegado nas cls. IX) e X), onde referem que, “desde o dia 18 de Dezembro de 1995, quando os Recorrentes pediram a renovação da licença de funcionamento até ao dia 8 de Abril de 1996, veja-se facto provado n° 16 no douto acórdão, estes nada receberam de forma expressa e escrita do Presidente da Câmara Municipal deferindo a licença de funcionamento, seja por que prazo fosse”. E que por isso “Logo, desde 18/12/1995, data do pedido renovação, os Recorrentes, continuaram com o estabelecimento de bar aberto e em funcionamento pura e simplesmente através dum acto presumido de deferimento tácito.”. Por fim, consideram as recorrentes que, ao contrário do entendido na sentença recorrida “a actividade ilícita culposa e imputável à Recorrida e ao Presidente da Câmara Municipal na provocação dos danos, foi adequada, na medida em que, provocou a perda de todo o dinheiro pago pelos Recorrentes em licenças, subsídios, obras, receitas comerciais e continuidade de exploração do bar por tempo indeterminado”. Ou seja, no essencial as recorrentes acabam por se insurgir contra a sentença recorrida na medida em que consideram que os danos alegadamente sofridos e peticionados na acção são indemnizáveis, não só por força do acto ilícito que imputam ao Presidente da Câmara Municipal – ordem de encerramento do bar – seguida do seu efectivo encerramento pela força policial, mas ainda pelo facto de o Presidente da Câmara ter omitido determinadas regras e ignorado, nomeadamente, ter sido deferida tacitamente a licença de funcionamento do estabelecimento. Em suma, é na ilegalidade da ordem de encerramento conjugada com a alegada formação do acto tácito (licenciamento presumido), que os recorrentes fundam o pedido de indemnização. Vejamos se lhes assiste razão. Comecemos por referir que, na sentença, face ao que resulta do artº 659º do Cód. Proc. Civil, o juiz apenas pode fundamentar a decisão nos factos dados como provados. E, ao contrário do que alegam as recorrentes na conclusão IX), do facto provado no nº 16 da sentença recorrida apenas resulta que “por requerimento de 8-4-96, a A A… escreve à CMCL” visando recolher informação sobre a situação em que fica o bar a partir de 30.04.96, altura em que, por força de anterior “despacho da Câmara” terminava o prazo para que fora concedida a licença de funcionamento do estabelecimento, não resultando desse facto provado que a A., através do referenciado requerimento, tivesse pedido a renovação da licença para funcionamento do estabelecimento que estava em vias de terminar. Logo, esse requerimento, em que a A. A… se limitou a pedir uma mera informação, ou um esclarecimento, ao contrário do sustentado na conclusão X), não pode ter a virtualidade de desencadear o deferimento presumido ou tácito de uma pretensão que o requerimento não comporta, como seja o pedido de renovação da licença de funcionamento do estabelecimento (cf. artº 109º do CPA). Por outra via, tendo a licença de funcionamento sido concedida até 30.04.96 e tendo resultado provado no ponto 37 da matéria de facto que “A CMCL não quis mais, a partir de 30 de Abril de 1996, licenciar o funcionamento do estabelecimento”, o despacho da Câmara ou do respectivo Presidente que concedeu a licença de funcionamento do bar imperativamente até 30.04.96, sempre teria de se considerar revogatório de eventual deferimento tácito relativo a um pedido de renovação de licença de funcionamento do estabelecimento que porventura anteriormente tivesse sido feito pelas AA. Acresce que, determinando o artº 2º nº 1, do Regulamento aprovado pela Portaria nº 1/95/M, de 17 de Novembro, que “a concessão das licenças previstas no presente Regulamento é sempre precedida de decisão das entidades competentes” e que “o licenciamento de estabelecimentos e actividades é titulado por documento próprio, emitido pelas autoridades competentes” que se destina fundamentalmente a ser “apresentado aos agentes de fiscalização” nos termos do artº 15º nº 2 do mesmo Regulamento, tal só pode querer significar que a concessão da licença de funcionamento do estabelecimento tem de resultar imperativamente de uma decisão expressa nesse sentido e não de um deferimento presumido. Falece assim razão às recorrentes quando sustentam que, após 30.04.96 “continuaram com o estabelecimento de bar aberto e em funcionamento pura e simplesmente através dum acto presumido de deferimento tácito.”. Importa ainda referir que, não estando alegado ou demonstrado que o acto que concedeu a licença de funcionamento do estabelecimento até 30.04.96, tivesse sido alvo de oportuna impugnação contenciosa, tal acto sempre se teria consolidado na ordem jurídica como caso resolvido ou decidido, por força do decurso dos prazos legais para a sua impugnação contenciosa. Assim, determinando o artº 15º nº 1 da Portaria nº 1/95/M, que “nenhum dos estabelecimentos ou actividades constantes do presente Regulamento… poderá abrir, entrar em funcionamento ou ser explorado, seja qual for a forma que revista, sem previamente estar licenciado pelas autoridades competentes”, temos de concluir que a alegação das recorrentes não abala minimamente a afirmação contida na sentença recorrida, no sentido de que a decisão de não renovação da licença a partir de 30.04.96 não integra qualquer ilicitude e, assim sendo, a partir dessa data, a empresa passou a exercer a sua actividade sem o respectivo licenciamento ou seja em situação ilegal. Deste modo, não se tendo formado o alegado deferimento tácito, com referência a um eventual pedido de renovação da licença que permitisse o funcionamento do estabelecimento, podemos desde já retirar a conclusão que, dispondo o estabelecimento de licença para funcionar apenas até 30.04.96 (cf. nº 16 e 37 da matéria de facto), a partir dessa data, até à data do seu encerramento no Verão de 1996 (cfr. nº 29 da matéria de facto), as recorrentes mantiveram o estabelecimento aberto ao público em situação ilegal, por essa situação contrariar o artº 15º nº 1 da Portaria 1/95/M. 6.2.a) – Como resulta da alegação, o decidido na sentença recorrida no tocante à ilicitude do encerramento do estabelecimento/bar, não foi alvo de qualquer censura. Assim sendo, uma vez que o recurso jurisdicional se mostra delimitado pela crítica que as recorrentes dirigem à sentença recorrida, só os aspectos que as recorrentes consideram que foram erradamente apreciados ou julgados é que, em princípio, poderão ser alvo de reapreciação no recurso jurisdicional. Assim sendo e não tendo à sentença recorrida sido dirigido qualquer reparo na parte em que considerou constituir a ordem de encerramento um acto ilícito, a sentença recorrida nesse concreto aspecto não poderá ser alvo de qualquer nova apreciação ou alteração. Por isso, neste momento, sem qualquer reapreciação, temos de aceitar que a ordem de encerramento do estabelecimento, nos termos do decidido na sentença recorrida, é ilegal porque despida de fundamentação e é igualmente ilegal porque emanada de entidade que não tinha competência para ordenar o encerramento do estabelecimento comercial das recorrentes. Mostrando-se assente que a ordem dada e respectivo encerramento do estabelecimento traduz a prática de conduta ilícita nos termos e para os efeitos do disposto no artº 6º do DL 48.051, de 21 de Novembro de 1967, face ao alegado pelas recorrentes, importa seguidamente averiguar se os danos peticionados pelas recorrentes, nos termos do estabelecido no artº 2º do DL 48.051, se apresentam como indemnizáveis. A sentença recorrida afastou o dever de indemnizar, por nela se ter considerado, em suma, que, exercendo as recorrentes uma actividade comercial sem título que lhes permitisse ter o estabelecimento aberto ao público, em desrespeito pela lei, os danos decorrentes da ordem de encerramento, não merecem a tutela do direito. Vejamos se o decidido na sentença é susceptível de comportar as críticas ou censura que as recorrentes lhe dirigem. Desde logo, comecemos por manifestar a nossa discordância face ao alegado pelas recorrentes na conclusão XIII), onde sustentam que, teria sido a actividade ilícita e culposa do Presidente da Câmara Municipal que “provocou a perda de todo o dinheiro pago pelos Recorrentes em licenças, subsídios, obras, receitas comerciais e continuidade de exploração do bar por tempo indeterminado”. Com efeito, dispõe o artº. 563º do C. Civil que "a obrigação de indemnização só existe em relação aos danos que o lesado provavelmente não teria sofrido se não fosse a lesão", ou seja, para impor a alguém a obrigação de indemnizar, é necessário, que o facto ilícito seja causa adequada do dano. A nossa lei, como é jurisprudência pacífica (cf. nomeadamente Ac. STA de 02.11.2003, Rec. 323/02) consagrou a formulação negativa da doutrina da causalidade adequada, teorizada por Enneccerus-Lehman, segundo a qual "o facto que actuou como condição do dano só deixará de ser considerado como causa adequada se, dada a sua natureza geral, se mostrar de todo em todo indiferente para a verificação do dano, tendo-o provocado só por virtude de circunstâncias excepcionais, extraordinárias ou anómalas, que intercederam no caso concreto" - cfr. Antunes Varela, in "Das Obrigações em Geral", 2ª edição, vol. I, pag. 743 e segs., e em sentido idêntico, Inocêncio Galvão Teles, in "Direito das Obrigações", 5ª ed. , pag. 380 e segs. O nexo de causalidade entre a conduta imputável ao R. e o resultado danoso deve assim ser apreciado à luz do critério da causalidade adequada, decorrendo basicamente da previsibilidade objectiva da conduta face ao resultado (Pereira Coelho, "Obrigações", pag. 166). Neste sentido, vide os acórdãos do STA de 15/02/2001, proferido no processo n.º 47.003, 1ª Secção, 1ª Subsecção, segundo o qual "existirá o nexo de causalidade quando a acção ou omissão em causa seja susceptível de se mostrar, face à experiência comum, como adequada à produção do dano, havendo forte probabilidade de o originar" e de 23/05/2001, proferido no processo n.º 47.398, segundo o qual "o requisito de nexo de causalidade pressupõe que os danos se apresentem como consequência normal, provável e típica do facto ilícito". Vejamos isoladamente cada um dos montantes relativos ao pedido formulado pelas AA., referenciados na cl. XV) e dos quais pretendem ser indemnizadas. i) - Pretendem as AA. seja R. “Município de Câmara de Lobos, condenado a restituir à Autora, “B…, Lda.”, de entre outras verbas que a seguir se discriminam, que recebeu: - Esc: 27.725$00 com a designação de receita de impostos indirectos; - Esc: 820$00 do Alvará de Licença n° 164/95; - Esc: 773$00 do Alvará de Licença 82/94; - Esc: 773$00 do Alvará de Licença 465/93”. Montantes esses a que se reporta o ponto 10 da matéria de facto, recebidas pelo Município de Câmara de Lobos e que todos eles se reportam a momento anterior à prática do alegado facto ilícito que determinou o encerramento do estabelecimento por não estar licenciado. E, se foram anteriores à prática do “acto ilícito”, não podiam ter sido desencadeados por ele. Aliás, todos esses montantes, reportam-se a impostos ou a alvarás de licença que visavam precisamente o funcionamento do estabelecimento durante os anos de 1993, 1994 e 1995, funcionamento esse (o referente a esses anos) que em nada foi afectado pela ordem de encerramento decretada em momento posterior ou seja em 1996. Considerando a matéria de facto provada, é notoriamente visível que não está demonstrado que entre esses montantes desembolsados pelas AA. e a ordem de encerramento do estabelecimento bar, exista alguma ligação causal. ii) – O mesmo se diga relativamente aos montantes discriminados no ponto 11 da matéria de facto que respeitam a verbas recebidas pela R.A.M. e que, como resulta da conclusão XV), as AA. pretendem que elas lhes sejam restituídas, e que são as seguintes: - Esc: 170.400$00 em 2 de Maio de 1995, Direcção Regional de Emprego; - Esc: 20.000$00 em 20 de Maio de 1992, Direcção Regional do Turismo; - Esc: 5.439$00 em 17 de Agosto de 1995, Instituto de Vinho da Madeira; - Esc: 1.219$00 em 25 de Julho de 1991, Serviços de Meteorologia; - Esc: 300$00 em 2 de Maio de 1995, Direcção Regional de Saúde Pública; Na mesma situação está o montante de “Esc: 27.685$00”, pago pelas AA. ao R. Município pela concessão do “alvará de licença sanitária 713 de 23/03/1992, para exploração de um estabelecimento bar” nos termos do que consta no ponto 3 da matéria de facto. Não está minimamente demonstrado que o dispêndio dessas quantias tenha qualquer ligação com o alegado facto ilícito que integra a causa de pedir. E, seguramente, elas não se apresentam como uma sua consequência normal, provável e típica. iii) - Ficou igualmente por demonstrar o estabelecimento da ligação causal entre o facto e o dano, relativamente aos montantes correspondentes a obras feitas nos meses de Janeiro, Fevereiro e Março de 1991 que, como resulta dos pontos 25 a 28 da matéria de facto se traduzem no seguinte: “Esc: 1.424.000$00 de mão de obra, pagos ao pedreiro, C…” (ponto 26 da matéria de facto), bem como os montantes gastos pelas AA., investidos no estabelecimento ou gastos nessas obras a título de materiais diversos e transportes, dados como demonstrados no ponto 27 da matéria de facto. E ainda, com referência ao montante de “Esc: 5.112.000$00” relativo aos apoios financeiros concedidos pela R.A.M. (ponto 6, 7, 8 e 9 da matéria de facto) cuja restituição foi ordenada nos termos dos pontos 14 e 15 da matéria de facto; ou ainda relativamente ao montante de “Esc: 1.400.000$00” que as AA. referenciam na conclusão XV) como sendo “emergentes de financiamento bancário a ser pagos ao B.E.S.”, mas que, além de não estar provada essa verba, as AA. não estabelecem qualquer ligação causal entre esses montantes e o facto ilícito. iv) – Pedem ainda as AA. o montante de “Esc: 15.000.000$00 (quinze milhões de escudos) a título de indemnização por danos morais” (cf. conclusão XV). No que respeita à fixação da indemnização quanto a danos não patrimoniais, nos termos do artº. 496º do C. Civil deve atender-se aqueles “que, pela sua gravidade mereçam a tutela do direito” (nº 1), sendo o seu montante calculado segundo critérios de equidade, atendendo ao grau de culpabilidade do agente, à sua situação económica e à do lesado e demais circunstâncias do caso (artº 496º nº 3 e 494º do C. Civil). Só que, visando essa reparação compensar fundamentalmente o lesado pelas dores físicas ou morais sofridas, o certo é que e desde logo, relacionado com tais danos, nada foi dado como demonstrado na sentença recorrida. Tanto basta para o pedido, relativamente a esses danos, ter de improceder. v) – Pretendem ainda os AA. uma indemnização do montante de “Esc: 84.000.000$00 (oitenta e quatro milhões de escudos) a título de lucros cessantes, à razão de Esc: 8.400.000$00 (oito milhões e quatrocentos mil escudos) por ano de receita bruta perdida, com referência a 10 anos de exploração comercial” (cf. conclusão XV). Não restam dúvidas que, por força do encerramento do estabelecimento bar os RR. deixaram de beneficiar, pelo menos, dos lucros que o estabelecimento produz já que, como resulta do ponto 33 da matéria de facto, “o estabelecimento produzia uma receita diária de cerca de 30.000$00 por dia”. Resulta no entanto do artº 2º do DL 48.051, de 21/11/67, que a obrigação de indemnizar por parte da pessoa colectiva R. na presente acção só ocorre se o acto ilícito donde emerge a responsabilidade, se mostre ofensivo “dos direitos” dos AA. ou das “disposições legais destinadas a proteger os seus interesses”. Para existir responsabilidade civil por factos ilícitos, o artº 483º do Cód. Civil exige igualmente que se verifique uma “violação do direito de outrem”. Assim sendo, “só a violação ilícita do direito ou interesse alheio é fonte de responsabilidade” (cf. Pires de Lima e Antunes Varela, C. C. Anotado (anotação ao artº 483º)”. Na situação, a ordem de encerramento do estabelecimento deveu-se, como se referiu anteriormente, ao facto de as AA, terem mantido o estabelecimento a funcionar sem que para o efeito lhes tivesse sido concedida licença. E, sendo assim, nos termos do anteriormente referido, sobre as recorrentes impendia a obrigação legal de elas próprias manterem o estabelecimento encerrado ao público, sem necessidade de uma prévia ordem de encerramento. Ou seja, a partir de 30.04.96, as AA. passaram a exercer a actividade ilegalmente por não estar devidamente licenciada. E, assim sendo, a ordem de encerramento emanada do Presidente da C. M., não ofendeu qualquer direito das AA. ou eventual disposição legal destinada a proteger os seus interesses. Neste aspecto estamos com a posição assumida no ac. deste STA de 24.03.2004, rec. 1690/02 onde, a determinado passo se afirmou o seguinte: : “Ora, a Administração não incorre automaticamente em responsabilidade civil, cada vez que pratica um acto administrativo ilegal. Com efeito, resulta da conjugação do artº 6º do DL 48051, de 21.11.1967, com os artº 2º e 3º do mesmo diploma, que não é qualquer ilegalidade que determina o surgimento de um acto ilícito gerador de responsabilidade. Para haver ilicitude responsabilizante, é necessário que a Administração tenha lesado direitos ou interesses legalmente protegidos do particular, fora dos limites consentidos pelo ordenamento jurídico, por isso, segundo alguma jurisprudência e doutrina, é necessário que a norma violada revele a intenção normativa de protecção do interesse material do particular, não bastando uma protecção meramente reflexa ou ocasional. Ou seja, é necessário existir “conexão de ilicitude” entre a norma ou princípio violado e a posição jurídica protegida do particular, o que deve ser apreciado caso a caso (cf. Prof. Gomes Canotilho, em anotação ao Ac. STA de 12.12.89, RLJ, Ano 125º, p.84 e Ac. STA de 31.05.2000, rec. 41201). À ilicitude interessa, sem dúvida, o conteúdo das normas violadas. E aqui há que distinguir entre as normas substantivas e as normas instrumentais. Sendo as normas substantivas que conformam o conteúdo dos actos administrativos, já que são elas que fixam a disciplina dos interesses público e privado, a sua violação é, em princípio, geradora de ilicitude. Já não as normas instrumentais, que não incidem directamente sobre o conteúdo dos actos administrativos, antes regulam aspectos organizatórios, funcionais e formais do exercício do poder, pelo que a sua violação, em princípio, não gera responsabilidade civil. (neste sentido, entre outros, os Acs. STA de 31.05.2000, P.41.201, de 14.3.2001, P.46 175, de 13.02.2003, P.1961/02, de 25.02.2003, P.1992/02). Assim sendo, os actos inválidos por incompetência do seu autor ou vício de forma não importam, por si só, ilicitude, para efeitos indemnizatórios, a não ser que, segundo a apontada jurisprudência e doutrina, o lesado demonstre que as normas de cuja violação resultaram esses vícios tinham por fim a protecção, não meramente reflexa mas intencional, dos direitos ou interesses do particular, ou que, segundo uma corrente mais moderada, a que aderimos, a decisão de fundo seria diversa se a competência ou a forma tivesse sido respeitada (Cf. por todos, o Ac. STA de 02.02.2002, P.405/02 e Parecer da PGR nº 40/80, BMJ nº 306, 560 e ss.) Não se fazendo tal demonstração, a violação de normas instrumentais, apesar de criar uma situação de desfavor objectivo para o seu destinatário e de preencher o conceito amplo de ilicitude contido no artº 6º do DL 48051, não é, por si, geradora de responsabilidade civil, porque a ilicitude, como requisito daquela, não se basta, como vimos, com a genérica anti-juridicidade, antes supõe a violação de uma posição jurídica substantiva do particular (cf. artº 2º e 3º do citado DL). Nestes casos, falece não só o requisito da ilicitude, mas também o da causalidade, pois a incompetência do autor do acto ou o vício de forma não figuram como causa adequada do prejuízo eventualmente sofrido, que se teria verificado independentemente dela.”. Em conformidade, temos igualmente que concordar com a sentença recorrida quando sustenta que, “Para haver dano indemnizável, é, pois, necessário que o interessado demonstre que o acto ilegal o atinja num direito” ou posição juridicamente tutelada o que, na situação, não ocorre, já que o acto, embora considerado ilícito, traduz uma resposta à situação ilegal em que o estabelecimento vinha funcionando, visando a reposição da legalidade. E, assim sendo, face ao disposto no artº 2º do DL 48.051, não é possível responsabilizar civilmente o Réu pelos prejuízos peticionados e derivados do encerramento do bar, já que este se encontrava a funcionar ilegalmente. Face ao exposto, as conclusões da alegação terão de improceder na íntegra. + 7 - Termos em que ACORDAM: a) – Negar provimento ao recurso jurisdicional; b) – Custas pelos recorrentes. Lisboa, 14 de Julho de 2008. – Edmundo António Vasco Moscoso (relator) – Maria Angelina Domingues – António Bento São Pedro.

Sumário

II- Face ao disposto no artº 2º do DL 48.051, de 21.11.67, para que a Administração incorra em responsabilidade civil, com a consequente obrigação de indemnizar, é necessário que o interessado demonstre que o acto considerado ilegal, integrante da causa de pedir, o atingiu num direito ou posição juridicamente tutelada.

III- A violação de normas instrumentais, que não incidem directamente sobre o conteúdo dos actos administrativos, antes regulam aspectos organizatórios, funcionais e formais do exercício do poder, não é, em princípio, geradora de obrigação de indemnizar. Assim, mostrando-se ilegal por vício de forma e por vício de incompetência do seu autor, o acto que determinou o encerramento de um estabelecimento/bar por não possuir licença de funcionamento, aquelas ilegalidades não configuram, só por si, uma situação geradora de ilicitude para efeitos de responsabilidade civil extracontratual decorrentes de actos de gestão pública.

Texto Integral

ACORDAM NA SECÇÃO DO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO DO STA – (2ª Subsecção):

1- A… e B…, LDA, identificados a fls. 2, intentaram no TAF do Funchal, acção com processo ordinário contra o MUNICÍPIO DE CÂMARA DE LOBOS, pedindo a sua condenação no pagamento às autoras do montante de 84.000.000$00, a título de lucros cessantes; de 15.000.000$00, a título de indemnização por danos morais; a restituir à sociedade autora as verbas referentes a impostos indirectos, alvará de licença n.º 164/95, alvará de licença n.º 82/94 e alvará de licença n.º 465/93; bem como a restituir as verbas referentes ao que foi recebido pela RAM através da Direcção Regional de Emprego, Direcção Regional do Turismo, Instituto de Vinho da Madeira, Serviços de Meteorologia, Direcção Regional de Saúde Pública, ao que foi pago aos pedreiros que fizeram as obras no local, à taxa paga pelo alvará de licença e à restituição do apoio financeiro concedido pela RAM.

2- Por sentença de 20.11.2006 (fls. 814/827), o Juiz do Tribunal Administrativo e Fiscal do Funchal, julgou a acção “improcedente” e em consequência absolveu o R. do pedido, pelo que inconformadas com tal decisão, dela vieram as AA interpor o presente recurso jurisdicional que dirigiram a este STA tendo, em sede de alegações, formulado as seguintes CONCLUSÕES:

I- Em virtude dos factos provados 36 e 37 do acórdão recorrido contrariarem os documentos constantes dos autos, sendo que, o primeiro contraria os factos provados no douto acórdão no n° 17, ambos deverão ser havidos por não provados e em sua substituição apenas deve constar provado e reproduzido o requerimento de renovação de licença apresentado pelos Recorrentes a 6/05/1996 e que consta a fls. 114 dos autos.

II- Os Recorrentes exercem a actividade económica de snack-bar no prédio “sub-judice” que lhes foi locado desde o início de 1992, sendo que, para tal foi-lhes concedido o Alvará de Licença Sanitária 713 de 23 de Março de 1992.

III- Nesse alvará de licença sanitária, a única licença que os Recorrentes tiveram que lhes permitia explorar um estabelecimento de bar no prédio que lhes havia sido arrendado - o locado “sub-judice”- não constava, nem nunca constou até hoje, qualquer limitação para exploração dum bar.

IV- Tal licenciamento, enquanto acto administrativo primário, é tão importante e relevante que a Recorrida jamais poderia ter concedido a licença de funcionamento que concedeu e renovou anual e sucessivamente desde 1992 por ser documento de exibição obrigatória no requerimento inicial de concessão de licença de funcionamento, tudo como está previsto na alínea a) do n°1 do artº 21.º da Portaria 1/95/M, de 17/11, publicada no D.R., 1 Série - B, em 17 de Novembro de 1995, da autoria da Secretaria Regional das Finanças da R.A.M. - a licença de alvará sanitário é pré-existente e corresponde ao acto administrativo primário anterior e obrigatório que precede a concessão da licença de funcionamento.

V- Os Recorrentes em 18 de Dezembro de 1995, veja-se fls. 368 dos autos, apenas pretendiam a continuidade da exploração do bar através da “renovação da licença de funcionamento”.

VI- Não existe nenhuma decisão do Recorrido, Município de Câmara de Lobos, ou do seu Presidente de Câmara, ou de qualquer membro do Governo Regional da R.A.M. com competência para o efeito que constitua, nos termos do artº 27° da Portaria 1/95/M, de 17/11, despacho fundamentado invocando que o estabelecimento comercial dos Recorrentes não reunia condições legais ou regulamentares por se verificarem as situações previstas nas alíneas a) a e) desse mesmo artigo do regulamento, ou situação análoga.

VII- Parece que, o Recorrido teve como intenção fintar as regras do processo expropriativo, o que constitui abuso de poder.

VIII- A competência de encerramento de estabelecimentos é apenas do membro do Governo Regional que tenha a seu cargo a administração pública regional e local, como imperativamente prescreve a norma do n° 1 do artº 4° do mesmo diploma regulamentar.

IX- Desde o dia 18 de Dezembro de 1995, fls. 368 dos autos, quando os Recorrentes pediram a renovação da licença de funcionamento até ao dia 8 de Abril de 1996, veja-se facto provado n° 16 no douto acórdão, estes nada receberam de forma expressa e escrita do Presidente da Câmara Municipal deferindo a licença de funcionamento, seja por que prazo fosse.

X- Logo, desde 18/12/1995, data do pedido renovação, os Recorrentes, continuaram com o estabelecimento de bar aberto e em funcionamento pura e simplesmente através dum acto presumido de deferimento tácito.

XI- Entendemos por isso, que o douto acórdão recorrido ao não considerar a tutela legal dos danos provocados pela Recorrida violou o artº 7° do D.L. 48.051 por manifesto entendimento inconstitucional em face da norma do artº 22° da Constituição da República Portuguesa.

XII- Os danos causados aos Recorrentes são indemnizáveis porque, no caso concreto, o Presidente da Câmara da Recorrida, praticou um acto ilícito, na medida em que, omitiu e ignorou regras técnicas existentes na Portaria Regional l/95/M quanto aos casos de recusa de licença de funcionamento, ignorou que a recusa apenas poderia surgir por despacho fundamentado sustentado em pareceres técnicos demonstrativos das circunstâncias as elencadas no art° 27° daquele diploma regional, ignorou que não tinha competência para determinar o encerramento do estabelecimento comercial e não cumpriu nem ao de leve qualquer formalidade relativa à prolação dum acto administrativo extintivo e lesivo de direitos e interesses legalmente tutelados dos Recorrentes, não cumpriu o direito de audiência previsto no C.P.A., ignorou o alvará de licença sanitária n° 713, de 23/3/1992, que concedeu aos Recorrentes para explorar o bar, ignorou que não tinha atribuições legais para a prática do acto material de gestão pública de encerramento do estabelecimento em questão e ignorou que desde 18/12/1995 por ausência de qualquer acto expresso e escrito o Município de C.L. deferiu tacitamente a licença de funcionamento que vinha sendo sucessivamente concedida desde 1992.

XIII- Por isso concluí-se que, toda a actividade ilícita culposa e imputável à Recorrida e ao seu Presidente da Câmara Municipal na provocação dos danos, foi adequada, na medida em que, provocou a perda de todo o dinheiro pago pelos Recorrentes em licenças, subsídios, obras, receitas comerciais e continuidade de exploração do bar por tempo indeterminado, factos provados 3 a 34 do acórdão final de fls.

XIV- Em face do que se concluiu até agora e do que se relevou em toda a peça recursória é nosso entendimento que, o douto acórdão recorrido violou as normas do artº 40° e 43° da Portaria 6.065, de 11 de Abril de 1929; as da alínea a) do n°1 do art° 21°, a do art° 24°, as do art° 27° e do n°1 do art° 4° todas da Portaria Regional n° l/95/M, de 17/11; a norma do n° 1 do art° 108°, 12l°/n°, 123°, 124°, e as das alíneas b) e f) do n° 1 e 2 do artº 133°, todos do C.P.A.; as dos artigos 6°, 7° e 8° do D.L. 48051, de 21 de Novembro de 1967, interpretadas com base no entendimento constitucional em face da norma do artº 22° da Constituição da República Portuguesa, também aqui violada, e as normas do n° 1 do artº 483° e 487° do C. Civil, daí que, o douto acórdão deverá ser revogado/anulado e substituído por outro que aplique de forma adequada os princípios da justiça, da adequação, da proporcionalidade e da legalidade ao caso concreto e, neste sentido,

XV- Conceda provimento ao presente recurso condenando a Recorrida, Município de Câmara de Lobos, nos precisos termos peticionados, os quais se transcrevem:

Nestes termos,

Deve a presente acção ser julgada por procedente e por provada e, consequentemente, devem os Réus, câmara Municipal de Câmara de Lobos e Região Autónoma da Madeira, serem, solidariamente, condenados a pagar aos R.R. as seguintes importâncias:

1- Esc: 84.000.000$00 (oitenta e quatro milhões de escudos) a título de lucros cessantes, à razão de Esc: 8.400.000$00 (oito milhões e quatrocentos mil escudos) por ano de receita bruta perdida, com referência a 10 anos de exploração comercial.

2- Devendo a Ré, Município de câmara de Lobos, ser condenada a restituir à Autora, B… Lda.”, de entre outras verbas que a seguir se discriminam, que recebeu:

- Esc: 27.725$00 com a designação de receita de impostos indirectos;

- Esc: 820$00 do Alvará de Licença n° 164/95;

- Esc: 773$00 do Alvará de Licença 82/94;

- Esc: 773$00 do Alvará de Licença 465/93;

3- Devendo a Ré, R.A.M., ser condenada a restituir à Autora e seus gerentes entre outras as verbas que a seguir se discriminam, que recebeu:

- Esc: 170.400$00 em 2 de Maio de 1995, Direcção Regional de Emprego;

- Esc: 20.000$00 em 20 de Maio de 1992, Direcção Regional do Turismo;

- Esc: 5.439$00 em 17 de Agosto de 1995, Instituto de Vinho da Madeira;

- Esc: 1.219$00 em 25 de Julho de 1991, Serviços de Meteorologia;

- Esc: 300$00 em 2 de Maio de 1995, Direcção Regional de Saúde Pública;

- Esc: 1.400.000$00 emergentes de financiamento bancário a ser pagos ao B.E.S.;

- Esc: 1.424.000$00 de obras feitas no estabelecimento comercial pagas aos pedreiros, C…;

- Esc: 779.189$00 de materiais diversos aplicados e investidos no estabelecimento comercial;

- Esc: 27.685$00 relativos à taxa paga pelo Alvará de Licença que afinal nenhum valor jurídico teve para os R.R.;

- Esc: 5.112.000$00 relativos ao Apoio Financeiro concedido pela R.A.M., cuja restituição é solicitada;

4- Esc: 15.000.000$00 (quinze milhões de escudos) a título de indemnização por danos morais;

Tudo acrescido de juros contados à taxa legal, a partir da citação, mais custas e condigna procuradoria.

5- Requer a V. Exa. se digne conceder Apoio Judiciário na modalidade de isenção de preparos, taxas e custas, dada a evidente incapacidade económica dos A.A.”.

3- A autoridade recorrida não contra-alegou.

4- O Excelentíssimo Magistrado do Ministério Público, no parecer que emitiu a fls. 904/907 (cujo conteúdo se reproduz), pronunciou-se no sentido de que o presente recurso não merece provimento.

Cumpre decidir.

5- O acórdão recorrido considerou provados os seguintes FACTOS:

1- A sociedade B…, Lda. está registada no registo comercial desde 8.1.1991, constando a co-A A…como um dos dois sócios (doc. 1 da p.i.).

2- Para a co-A A… exercer a actividade de bar e mini-mercado, a Câmara Municipal de Câmara de Lobos concedeu licenciamento para executar obras para adaptar o locado ao exercício do destino económico do Snack-Bar e Mini-Mercado.

3- O R. Município concedeu à Autora A… o alvará de licença sanitária 713 de 23/03/1992, para exploração de um estabelecimento bar, tendo a Câmara auferido uma receita de Esc: 27.685$00, conforme documento n.º 6 da p.i

4- Desde o inicio da actividade comercial que as chamadas “Licenças de Polícia e Porta Aberta”, “Período de Funcionamento”, de renovação anual, foram sempre obtidas e pagas às entidades públicas competentes e por estas concedidas até ao mês de Janeiro de 1996.

5- O estabelecimento comercial da Autora empresa foi encerrado pela P.S.P., a solicitação do Presidente da Câmara Municipal de Câmara de Lobos, isto durante o ano de 1996.

6- A R.A.M., na sequência da criação do estabelecimento “sub-judice”, concedeu à Autora, apoios financeiros para a criação de “uma iniciativa local de emprego de que resultaria a criação de 4 postos de trabalho” (doc. n° 6 da p.i.).

7- A Autora empresa recebeu da R.A.M., Esc: 5.112.000$00, sendo Esc: 1.704.000$00 sob a forma de subsídio reembolsável e Esc: 3.408.000$00 sob a forma de empréstimo sem juros (doc. n.° 7 da p.i.).

8- Estes apoios financeiros foram pagos pela Direcção Regional de Emprego e Formação Profissional, apoios esses visando a criação de postos de trabalho com fundamento em contratos de trabalho sem termo.

9- O dinheiro desses apoios destinaram-se a investimentos de aquisição de maquinaria de café, fogões, moinhos de café, frigoríficos, arcas frigoríficas, bancadas inox, montra frigorífica, exaustão de fumos e cheiros, balanças, caixas registadoras, prateleiras expositoras, talheres, copos, chávenas de toda a espécie, pratos, utensílios de cozinha, e tudo o mais é necessário ao funcionamento de um estabelecimento comercial de Snack-bar e Mini-Mercado.

10- O R. Município de Câmara de Lobos recebeu da Autora as seguintes receitas por conta do estabelecimento comercial:

Esc: 27.725$00 com a designação de receita de impostos indirectos;

Esc: 820$00 do Alvará de Licença n.º 164/95;

Esc: 773$00 do Alvará de Licença n.º 82/94;

Esc: 773$00 do Alvará de Licença n.º 465/93; (docs. n.ºs 8, 9,10 e 11 da p.i.).

11- A R.A.M. recebeu da Autora e seus gerentes entre outras verbas as seguintes:

Esc: 170.400$00 em 2/05/1995, Direcção Regional de Emprego;

Esc: 20.000$00 em 20/05/1992, Direcção Regional de Turismo;

Esc: 5.439$00 em 17/08/1995, Instituto de Vinho da Madeira;

Esc: 1.219$00 em 25/07/1991, Serviços de Metrologia;

Esc: 300$00 em 02/05/1995, Direcção Regional de Saúde Pública; (docs. n.ºs 12, 13, 14, 15 e 16 da p.i.).

12- A 20/02/1997, a Autora A…, através de procedimento administrativo, formal e escrito, solicitou ao Réu, Município de Câmara de Lobos, que fundamentasse o fecho administrativo do estabelecimento comercial (doc. n.º 17 da p.i.).

13- Não tendo obtido resposta do Réu.

14- A R.A.M., através da Direcção Regional dos Recursos Humanos, ordenou a restituição do apoio financeiro no valor de Esc: 5.112.000$00 por incumprimento das obrigações que os Autores assumiram através do termo de concessão de Apoio Financeiro de 05/12/1990 (doc. n.º 18 da p.i.).

15- O subsídio conferido aos Autores foi convertido na totalidade em subsídio reembolsável e foi determinado por despacho de 22/10/1996 pelo Sr. Director Regional do Emprego e Formação Profissional a sua respectiva cobrança coerciva (doc. n.º 18 da p.i.).

16- Por requerimento de 8-4-96, a A A… escreve à CMCL:

«A licença solicitada termina por despacho da Câmara no próximo dia 30. Em que situação fica o referido bar a partir dessa data?».

17- As licenças (de funcionamento) para os anos de 1994 e 1995, correspondentes aos documentos 9 e 10 da p.i., estão em nome da Autora A…

18- Toda a correspondência havida com a Câmara Municipal de Câmara de Lobos, a propósito do bar em causa, aconteceu sempre com a Autora A… (docs. n.ºs 1 a 11 da contestação).

19- No dia 4/07/1996, a Câmara Municipal de Câmara de Lobos comunicou ao Posto Policial de Câmara de Lobos que devia proceder ao encerramento do bar em questão (doc. n.º 12 da contestação).

20- Todas as licenças concedidas à Autora A…, eram anuais, terminando no dia 31 de Dezembro de cada ano.

21- Nas licenças de ‘porta aberta”, diz-se expressamente que é concedida pelo prazo de um ano, a última das quais terminava no dia 31/12/1995.

22- Dou como reproduzida a p.i. de fls. 202 e ss.

23- Dou como reproduzida a Acta de Julgamento que consta a fls. 262 e 263.

24- No momento da celebração do arrendamento do local, o locado não tinha casas de banho, instalação eléctrica, canalizações, estruturas de esgotos e saneamento básico, divisões interiores entre a parte Bar e a parte Mercado, balcões, azulejos, chão, sistema de extracção de fumos, pias de cozinha, lava mãos.

25- Em conformidade com as determinações do Réu, Município da Câmara de Lobos, os Autores, por si só e também através de B…, Lda., construiu balcões de bar, três casas de banho, quatro paredes divisórias, colocou estruturas esgoto, instalação eléctrica, canalizações, portas, sistemas de exaustão de fumos de cozinha, instalou uma cozinha, pias, mesões inox, balcões frigoríficos, fogões industriais, máquinas de café e arca frigorífica.

26- As obras foram executadas pelo pedreiro C… e importaram em mão-de-obra a quantia de Esc: 1.424.052$00.

27- Os Autores gastaram também nessas obras:

Esc: 76.740$00 em blocos, sacos de cimento, carros de areia e transporte;

Esc: 42.134$00 em diversos materiais de serralharia e canalização;

Esc: 81.711$00 em diversos materiais de serralharia, canalização e azulejos;

Esc: 99.190$00 em materiais de ferro, chapa metálica, fechaduras, colas, cimento branco e mão-de-obra;

Esc: 14.011$00 em material de banco inox para cozinha;

Esc: 3.200$00 fechaduras;

Esc: 18.601$00 em pavimento;

Esc: 7.809$00 em folhas platex;

Esc: 5.121$00 em fintas;

Esc: 3.098$00 em mosaicos de corticite;

Esc: 16.387$00 em fintas;

Esc: 348.248$50 em instalação eléctrica;

Esc: 13.300$00 em canalização e esgoto;

Esc: 11.393$00 em materiais diversos;

Esc: 11.481$00 em tintas, cal;

Esc: 7.723$00 em tintas;

Esc: 1.058$00 em vidros;

Esc: 5.121$00 em tintas;

Esc: 4.057$00 em transporte de material;

Esc: 4.469$00 em massa giz e tintas;

Esc: 4.337$00 em espelho e outros.

28- Tais obras foram feitas nos meses de Janeiro, Fevereiro e Março de 1991.

29- Desde meados de 1992 até ao Verão de 1996 a autora empresa exerceu a actividade de bar, gerida pela A. A…

30- Os filhos menores da Autora dependiam na sua subsistência integralmente das receitas geradas no estabelecimento comercial em questão.

31- Devido à perda total das suas receitas comerciais os Autores deixaram de poder pagar a renda.

32- Pela mesma razão, deixaram de poder satisfazer os encargos e despesas de investimento inicial para a criação e montagem do estabelecimento comercial em questão.

33- O estabelecimento produzia uma receita diária de cerca de 30.000$00 esc. PTE por dia.

34- Os AA tinham a expectativa de explorar o estabelecimento comercial por tempo indeterminado.

35- Em folha timbrada da “PSP, Comando Regional da Madeira, Esquadra de Câmara de Lobos”, consta uma informação, datada de 14-7-1996 (domingo) e assinada por D… como S/C Ajudante, com o seguinte conteúdo:

«Conforme ofício (,..) de 4-7-1999; sobre encerramento do Estabelecimento de Bar, Situado …, Câmara de Lobos, por o mesmo não possuir licença de funcionamento que, hoje, pelas 10h00, ao dirigir-me ao referido (...) verifiquei que o mesmo já se encontrava encerrado ao Público. Estabelecimento esse que pertencente a A… (...)».

36- A A… sabia, desde data não apurada, que a autorização para funcionamento do bar dependia da Direcção Regional de Estradas, por estar junto à saída da via rápida.

37- A CMCL não quis mais, a partir de 30 de Abril de 1996, licenciar o funcionamento do estabelecimento, conforme resulta do doc. de fls. 368.

38- O estabelecimento comercial fica a cerca de 5 km de distância da saída Oeste da Via Rápida Funchal - Ribeira Brava.

39- Mesmo ao lado do estabelecimento dos Autores está a ser criada uma loja de ferragens, em prédio dos mesmos proprietários, a qual vai dar lugar a estacionamentos de veículos, ligeiros e/ou pesados de mercadorias, para recolha dos materiais adquiridos e o Réu, Município, está de acordo.

6- DIREITO:

Através da presente acção de responsabilidade civil extracontratual fundada em acto ilícito, pretendem as AA. ser indemnizadas pelos prejuízos alegadamente sofridos pelo facto de se verem impedidas de exercerem a actividade comercial, por força do encerramento do seu estabelecimento pela força policial após determinação do Presidente da C. M. de Câmara de Lobos.

A sentença recorrida depois de tecer diversas considerações de ordem doutrinária sobre os pressupostos que condicionam a responsabilidade civil extracontratual por acto ilícito - (i) o facto ou acto ilícito; (ii) a culpa; (iii) o dano; e, (iv) o nexo de causalidade entre o facto ilícito e o dano – debruçando-se sobre o “caso concreto” em apreço, começa por afirmar que “a decisão municipal de não licenciar o funcionamento do bar não se mostra ilícita. E já era conhecida das AA”, para depois acrescentar o seguinte:

“Ora as AA. assentam o seu pedido na ilicitude do encerramento do bar.

O bar foi encerrado pela PSP, sob ordem do Presidente da CMCL, no Verão de 1996. Sem fundamentação escrita. Até hoje.

Tal acto da CMCL é ilegal?

É ilegal (…) por duas razões. Trata-se de uma decisão sem fundamentação expressa (artº 124º ss do CPA) e proferida por uma entidade sem competência legal (artº 4º da Portaria cit: a competência é governamental)

Temos, assim, um acto do R. violador das normas citadas…

Existe um factor especial a ter em conta. É que no Verão em que se tomou tal decisão violadora dos artº 124º do CPA e 4º da Portaria Regional cit, o estabelecimento funcionava sem licença, i. é. Ilicitamente.

(…)

Para haver ilicitude responsabilizante, é necessário que a Administração tenha violado uma norma que proteja o direito ou interesse que o particular pretende ver satisfeito. …

(…)

O vício de forma por falta de fundamentação preenche a noção ampla de ilicitude constante do artº 6º do DL 48.01, de 21 de Novembro de 1967, mas não pode, por via de regra, servir de suporte ao ressarcimento dos danos causados pelo acto anulado, por se inserir em círculo de interesses exterior ao horizonte de responsabilidades da norma – falta de conexão de ilicitude.

Para haver dano indemnizável, é, pois, necessário que o interessado demonstre que o acto ilegal o atinja num direito ou posição juridicamente tutelada de natureza substantiva, ou seja, demonstre que, se porventura a Administração tivesse optado pela “conduta alternativa legal”, o seu interesse final ou substantivo invocado na petição teria sido satisfeito.

O acto referido (ilegal porque não fundamentado e por incompetência absoluta) só produziu danos no património da empresa porque esta exercia a sua actividade sem o título legal. Os danos decorrentes da cessação desta concreta actividade, no concreto contexto apurado, sem os dois vícios não materiais apurados, seriam sempre jurídica e logicamente imputáveis às AA., não dando, pois, lugar a responsabilidade civil.

Por isso, a posição jurídica da A. e os danos decorrentes da decisão não merecem a tutela do direito. Assentam precisamente numa actividade comercial concretamente exercida em desrespeito pela lei, estando a situação fora do âmbito de protecção das normas legais que impõem o dever geral de fundamentar os actos administrativos lesivos ou que proíbem o exercício de competências legais administrativas alheias.

Por outro lado, da matéria apurada conclui-se que a A. A…não foi directamente lesada no seu património, uma vez que o bar pertence à A. empresa”

Com tais fundamentos, acabou por julgar improcedente a acção.

6.1- Começam as recorrentes por referir (conclusão I) que, “em virtude dos factos provados 36 e 37 do acórdão recorrido contrariarem os documentos constantes dos autos, sendo que, o primeiro contraria os factos provados no douto acórdão no n° 17, ambos deverão ser havidos por não provados e em sua substituição apenas deve constar provado e reproduzido o requerimento de renovação de licença apresentado pelos Recorrentes a 6/05/1996 e que consta a fls. 114 dos autos”.

De forma algo diferente, impugnando a matéria de facto, referem as recorrentes na alegação do recurso (cf. artº 113º da alegação), que “a resposta ao facto provado nº 36, contraria o facto provado nº 16, na medida em que, não pode o tribunal… dizer que a recorrente, A…, sabia e simultaneamente dar como provado que por requerimento de 8.4.96 a mesma perguntava «em que situação fica o referido bar»”.

Vejamos:

A sentença recorrida deu como demonstrada, entre outra, a seguinte matéria de facto:

16- Por requerimento de 8-4-96, a A A… escreve à CMCL:

«A licença solicitada termina por despacho da Câmara no próximo dia 30. Em que situação fica o referido bar a partir dessa data?».

17- As licenças (de funcionamento) para os anos de 1994 e 1995, correspondentes aos documentos 9 e 10 da p.i., estão em nome da Autora A…

36- A A… sabia, desde data não apurada, que a autorização para funcionamento do bar dependia da Direcção Regional de Estradas, por estar junto à saída da via rápida.

37- A CMCL não quis mais, a partir de 30 de Abril de 1996, licenciar o funcionamento do estabelecimento, conforme resulta do doc. de fls. 368.

Sendo assim, não vislumbramos a existência de qualquer contradição entre o que foi dado como provado nos pontos 36 e 17 da matéria de facto ou entre o que foi dado como provado nos seus pontos 36 e 37 e o conteúdo dos “documentos constantes dos autos”, nomeadamente no documento de fls. 114 que apenas faz referência ao momento em que a recorrente requereu a licença de funcionamento (renovação) para o ano de 1996 o que não é revelador de qualquer contradição com a matéria de facto contida nos referidos nº 17, 36 e 37.

Também o facto de a A. A… ter solicitado a informação a que se alude no ponto 16 da matéria de facto, em nada contraria o facto dado como provado no ponto 36, ou seja que a A. A… tinha conhecimento que “a autorização para funcionamento do bar dependia da Direcção Regional de Estradas”.

Não se verificando a alegada contradição, improcede o alegado na conclusão I).

6.2- A sentença recorrida, no que respeita aos pressupostos da obrigação de indemnizar - ilicitude do acto que eventualmente teria desencadeado os danos - começa por referir que “a decisão municipal de não licenciar o funcionamento do bar não se mostra ilícita”, para seguidamente acrescentar que as AA “assentam o seu pedido na ilicitude do encerramento do bar”, o qual “foi encerrado pela PSP, sob ordem do Presidente da CMCL, no Verão de 1996”.

E tal acto, segundo a sentença recorrida é “ilegal por duas razões. Trata-se de uma decisão sem fundamentação expressa (artº 124º ss do CPA) e proferida por uma entidade sem competência legal”, face ao estabelecido no artº 4º do Regulamento Policial da Região Autónoma da Madeira, aprovado pela Portaria nº 1/95/M, de 17 de Novembro (DR. I série – B, de 17.11.95” que determina o seguinte:

“1- O membro do Governo Regional que detenha a seu cargo o sector público regional e local determinará o encerramento dos estabelecimentos que se encontrem a funcionar sem qualquer das licenças exigidas pelo presente Regulamento.

2- A competência a que se refere o número anterior pode ser delegada no comandante regional da Polícia de Segurança Pública,…

(…)”

Neste concreto aspecto, no que tange à licitude ou ilicitude do acto, a sentença recorrida integra duas conclusões. A primeira é a de que “a decisão municipal de não licenciar o funcionamento do bar não se mostra ilícita”; e a segunda é a de que, o encerramento do bar pela PSP por ordem do Presidente da Câmara Municipal de Câmara de Lobos é “ilegal porque não fundamentado e por incompetência absoluta”.

Sendo assim e no tocante à ilicitude enquanto pressuposto da obrigação de indemnizar, a sentença recorrida considera como ilícita apenas a ordem de encerramento do estabelecimento.

A discordância das recorrentes, no tocante ao assim decidido, não vai naturalmente contra a sentença recorrida na parte em que se considerou que o acto ou a ordem de encerramento do seu estabelecimento comercial é ilegal, já que, são as próprias recorrentes a referir na conclusão VIII), que “a competência de encerramento de estabelecimentos é apenas do membro do Governo Regional que tenha a seu cargo a administração pública regional e local, como imperativamente prescreve a norma do n° 1 do artº 4° do mesmo diploma regulamentar.”.

A discordância das recorrentes dirige-se mais precisamente à parte da sentença que lhe foi desfavorável ao não considerar, como expressamente referem “a tutela legal dos danos provocados pela recorrida” com o que a sentença teria violado o artº 7º do DL 48.051 (cf. cl. XI). Consideram ao invés as recorrentes, como referem na conclusão XII) que “os danos causados aos Recorrentes são indemnizáveis porque, no caso concreto, o Presidente da Câmara da Recorrida, praticou um acto ilícito, na medida em que, omitiu e ignorou regras técnicas existentes na Portaria Regional l/95/M quanto aos casos de recusa de licença de funcionamento, ignorou… e ignorou que desde 18/12/1995 por ausência de qualquer acto expresso e escrito o Município de C.L. deferiu tacitamente a licença de funcionamento que vinha sendo sucessivamente concedida desde 1992”.

Conclusão esta que vem no seguimento do alegado nas cls. IX) e X), onde referem que, “desde o dia 18 de Dezembro de 1995, quando os Recorrentes pediram a renovação da licença de funcionamento até ao dia 8 de Abril de 1996, veja-se facto provado n° 16 no douto acórdão, estes nada receberam de forma expressa e escrita do Presidente da Câmara Municipal deferindo a licença de funcionamento, seja por que prazo fosse”. E que por isso “Logo, desde 18/12/1995, data do pedido renovação, os Recorrentes, continuaram com o estabelecimento de bar aberto e em funcionamento pura e simplesmente através dum acto presumido de deferimento tácito.”.

Por fim, consideram as recorrentes que, ao contrário do entendido na sentença recorrida “a actividade ilícita culposa e imputável à Recorrida e ao Presidente da Câmara Municipal na provocação dos danos, foi adequada, na medida em que, provocou a perda de todo o dinheiro pago pelos Recorrentes em licenças, subsídios, obras, receitas comerciais e continuidade de exploração do bar por tempo indeterminado”.

Ou seja, no essencial as recorrentes acabam por se insurgir contra a sentença recorrida na medida em que consideram que os danos alegadamente sofridos e peticionados na acção são indemnizáveis, não só por força do acto ilícito que imputam ao Presidente da Câmara Municipal – ordem de encerramento do bar – seguida do seu efectivo encerramento pela força policial, mas ainda pelo facto de o Presidente da Câmara ter omitido determinadas regras e ignorado, nomeadamente, ter sido deferida tacitamente a licença de funcionamento do estabelecimento.

Em suma, é na ilegalidade da ordem de encerramento conjugada com a alegada formação do acto tácito (licenciamento presumido), que os recorrentes fundam o pedido de indemnização.

Vejamos se lhes assiste razão.

Comecemos por referir que, na sentença, face ao que resulta do artº 659º do Cód. Proc. Civil, o juiz apenas pode fundamentar a decisão nos factos dados como provados. E, ao contrário do que alegam as recorrentes na conclusão IX), do facto provado no nº 16 da sentença recorrida apenas resulta que “por requerimento de 8-4-96, a A A… escreve à CMCL” visando recolher informação sobre a situação em que fica o bar a partir de 30.04.96, altura em que, por força de anterior “despacho da Câmara” terminava o prazo para que fora concedida a licença de funcionamento do estabelecimento, não resultando desse facto provado que a A., através do referenciado requerimento, tivesse pedido a renovação da licença para funcionamento do estabelecimento que estava em vias de terminar.

Logo, esse requerimento, em que a A. A… se limitou a pedir uma mera informação, ou um esclarecimento, ao contrário do sustentado na conclusão X), não pode ter a virtualidade de desencadear o deferimento presumido ou tácito de uma pretensão que o requerimento não comporta, como seja o pedido de renovação da licença de funcionamento do estabelecimento (cf. artº 109º do CPA).

Por outra via, tendo a licença de funcionamento sido concedida até 30.04.96 e tendo resultado provado no ponto 37 da matéria de facto que “A CMCL não quis mais, a partir de 30 de Abril de 1996, licenciar o funcionamento do estabelecimento”, o despacho da Câmara ou do respectivo Presidente que concedeu a licença de funcionamento do bar imperativamente até 30.04.96, sempre teria de se considerar revogatório de eventual deferimento tácito relativo a um pedido de renovação de licença de funcionamento do estabelecimento que porventura anteriormente tivesse sido feito pelas AA.

Acresce que, determinando o artº 2º nº 1, do Regulamento aprovado pela Portaria nº 1/95/M, de 17 de Novembro, que “a concessão das licenças previstas no presente Regulamento é sempre precedida de decisão das entidades competentes” e que “o licenciamento de estabelecimentos e actividades é titulado por documento próprio, emitido pelas autoridades competentes” que se destina fundamentalmente a ser “apresentado aos agentes de fiscalização” nos termos do artº 15º nº 2 do mesmo Regulamento, tal só pode querer significar que a concessão da licença de funcionamento do estabelecimento tem de resultar imperativamente de uma decisão expressa nesse sentido e não de um deferimento presumido.

Falece assim razão às recorrentes quando sustentam que, após 30.04.96 “continuaram com o estabelecimento de bar aberto e em funcionamento pura e simplesmente através dum acto presumido de deferimento tácito.”.

Importa ainda referir que, não estando alegado ou demonstrado que o acto que concedeu a licença de funcionamento do estabelecimento até 30.04.96, tivesse sido alvo de oportuna impugnação contenciosa, tal acto sempre se teria consolidado na ordem jurídica como caso resolvido ou decidido, por força do decurso dos prazos legais para a sua impugnação contenciosa.

Assim, determinando o artº 15º nº 1 da Portaria nº 1/95/M, que “nenhum dos estabelecimentos ou actividades constantes do presente Regulamento… poderá abrir, entrar em funcionamento ou ser explorado, seja qual for a forma que revista, sem previamente estar licenciado pelas autoridades competentes”, temos de concluir que a alegação das recorrentes não abala minimamente a afirmação contida na sentença recorrida, no sentido de que a decisão de não renovação da licença a partir de 30.04.96 não integra qualquer ilicitude e, assim sendo, a partir dessa data, a empresa passou a exercer a sua actividade sem o respectivo licenciamento ou seja em situação ilegal.

Deste modo, não se tendo formado o alegado deferimento tácito, com referência a um eventual pedido de renovação da licença que permitisse o funcionamento do estabelecimento, podemos desde já retirar a conclusão que, dispondo o estabelecimento de licença para funcionar apenas até 30.04.96 (cf. nº 16 e 37 da matéria de facto), a partir dessa data, até à data do seu encerramento no Verão de 1996 (cfr. nº 29 da matéria de facto), as recorrentes mantiveram o estabelecimento aberto ao público em situação ilegal, por essa situação contrariar o artº 15º nº 1 da Portaria 1/95/M.

6.2. a) – Como resulta da alegação, o decidido na sentença recorrida no tocante à ilicitude do encerramento do estabelecimento/bar, não foi alvo de qualquer censura. Assim sendo, uma vez que o recurso jurisdicional se mostra delimitado pela crítica que as recorrentes dirigem à sentença recorrida, só os aspectos que as recorrentes consideram que foram erradamente apreciados ou julgados é que, em princípio, poderão ser alvo de reapreciação no recurso jurisdicional.

Assim sendo e não tendo à sentença recorrida sido dirigido qualquer reparo na parte em que considerou constituir a ordem de encerramento um acto ilícito, a sentença recorrida nesse concreto aspecto não poderá ser alvo de qualquer nova apreciação ou alteração.

Por isso, neste momento, sem qualquer reapreciação, temos de aceitar que a ordem de encerramento do estabelecimento, nos termos do decidido na sentença recorrida, é ilegal porque despida de fundamentação e é igualmente ilegal porque emanada de entidade que não tinha competência para ordenar o encerramento do estabelecimento comercial das recorrentes.

Mostrando-se assente que a ordem dada e respectivo encerramento do estabelecimento traduz a prática de conduta ilícita nos termos e para os efeitos do disposto no artº 6º do DL 48.051, de 21 de Novembro de 1967, face ao alegado pelas recorrentes, importa seguidamente averiguar se os danos peticionados pelas recorrentes, nos termos do estabelecido no artº 2º do DL 48.051, se apresentam como indemnizáveis.

A sentença recorrida afastou o dever de indemnizar, por nela se ter considerado, em suma, que, exercendo as recorrentes uma actividade comercial sem título que lhes permitisse ter o estabelecimento aberto ao público, em desrespeito pela lei, os danos decorrentes da ordem de encerramento, não merecem a tutela do direito.

Vejamos se o decidido na sentença é susceptível de comportar as críticas ou censura que as recorrentes lhe dirigem.

Desde logo, comecemos por manifestar a nossa discordância face ao alegado pelas recorrentes na conclusão XIII), onde sustentam que, teria sido a actividade ilícita e culposa do Presidente da Câmara Municipal que “provocou a perda de todo o dinheiro pago pelos Recorrentes em licenças, subsídios, obras, receitas comerciais e continuidade de exploração do bar por tempo indeterminado”.

Com efeito, dispõe o artº. 563º do C. Civil que "a obrigação de indemnização só existe em relação aos danos que o lesado provavelmente não teria sofrido se não fosse a lesão", ou seja, para impor a alguém a obrigação de indemnizar, é necessário, que o facto ilícito seja causa adequada do dano.

A nossa lei, como é jurisprudência pacífica (cf. nomeadamente Ac. STA de 02.11.2003, Rec. 323/02) consagrou a formulação negativa da doutrina da causalidade adequada, teorizada por Enneccerus-Lehman, segundo a qual "o facto que actuou como condição do dano só deixará de ser considerado como causa adequada se, dada a sua natureza geral, se mostrar de todo em todo indiferente para a verificação do dano, tendo-o provocado só por virtude de circunstâncias excepcionais, extraordinárias ou anómalas, que intercederam no caso concreto" - cfr. Antunes Varela, in "Das Obrigações em Geral", 2ª edição, vol. I, pag. 743 e segs., e em sentido idêntico, Inocêncio Galvão Teles, in "Direito das Obrigações", 5ª ed. , pag. 380 e segs.

O nexo de causalidade entre a conduta imputável ao R. e o resultado danoso deve assim ser apreciado à luz do critério da causalidade adequada, decorrendo basicamente da previsibilidade objectiva da conduta face ao resultado (Pereira Coelho, "Obrigações", pag. 166).

Neste sentido, vide os acórdãos do STA de 15/02/2001, proferido no processo n.º 47.003, 1ª Secção, 1ª Subsecção, segundo o qual "existirá o nexo de causalidade quando a acção ou omissão em causa seja susceptível de se mostrar, face à experiência comum, como adequada à produção do dano, havendo forte probabilidade de o originar" e de 23/05/2001, proferido no processo n.º 47.398, segundo o qual "o requisito de nexo de causalidade pressupõe que os danos se apresentem como consequência normal, provável e típica do facto ilícito".

Vejamos isoladamente cada um dos montantes relativos ao pedido formulado pelas AA., referenciados na cl. XV) e dos quais pretendem ser indemnizadas.

i) - Pretendem as AA. seja R. “Município de Câmara de Lobos, condenado a restituir à Autora, “B…, Lda.”, de entre outras verbas que a seguir se discriminam, que recebeu:

- Esc: 27.725$00 com a designação de receita de impostos indirectos;

- Esc: 820$00 do Alvará de Licença n° 164/95;

- Esc: 773$00 do Alvará de Licença 82/94;

- Esc: 773$00 do Alvará de Licença 465/93”.

Montantes esses a que se reporta o ponto 10 da matéria de facto, recebidas pelo Município de Câmara de Lobos e que todos eles se reportam a momento anterior à prática do alegado facto ilícito que determinou o encerramento do estabelecimento por não estar licenciado. E, se foram anteriores à prática do “acto ilícito”, não podiam ter sido desencadeados por ele.

Aliás, todos esses montantes, reportam-se a impostos ou a alvarás de licença que visavam precisamente o funcionamento do estabelecimento durante os anos de 1993, 1994 e 1995, funcionamento esse (o referente a esses anos) que em nada foi afectado pela ordem de encerramento decretada em momento posterior ou seja em 1996.

Considerando a matéria de facto provada, é notoriamente visível que não está demonstrado que entre esses montantes desembolsados pelas AA. e a ordem de encerramento do estabelecimento bar, exista alguma ligação causal.

ii) – O mesmo se diga relativamente aos montantes discriminados no ponto 11 da matéria de facto que respeitam a verbas recebidas pela R.A.M. e que, como resulta da conclusão XV), as AA. pretendem que elas lhes sejam restituídas, e que são as seguintes:

- Esc: 170.400$00 em 2 de Maio de 1995, Direcção Regional de Emprego;

- Esc: 20.000$00 em 20 de Maio de 1992, Direcção Regional do Turismo;

- Esc: 5.439$00 em 17 de Agosto de 1995, Instituto de Vinho da Madeira;

- Esc: 1.219$00 em 25 de Julho de 1991, Serviços de Meteorologia;

- Esc: 300$00 em 2 de Maio de 1995, Direcção Regional de Saúde Pública;

Na mesma situação está o montante de “Esc: 27.685$00”, pago pelas AA. ao R. Município pela concessão do “alvará de licença sanitária 713 de 23/03/1992, para exploração de um estabelecimento bar” nos termos do que consta no ponto 3 da matéria de facto.

Não está minimamente demonstrado que o dispêndio dessas quantias tenha qualquer ligação com o alegado facto ilícito que integra a causa de pedir. E, seguramente, elas não se apresentam como uma sua consequência normal, provável e típica.

iii) - Ficou igualmente por demonstrar o estabelecimento da ligação causal entre o facto e o dano, relativamente aos montantes correspondentes a obras feitas nos meses de Janeiro, Fevereiro e Março de 1991 que, como resulta dos pontos 25 a 28 da matéria de facto se traduzem no seguinte: “Esc: 1.424.000$00 de mão de obra, pagos ao pedreiro, C…” (ponto 26 da matéria de facto), bem como os montantes gastos pelas AA., investidos no estabelecimento ou gastos nessas obras a título de materiais diversos e transportes, dados como demonstrados no ponto 27 da matéria de facto.

E ainda, com referência ao montante de “Esc: 5.112.000$00” relativo aos apoios financeiros concedidos pela R.A.M. (ponto 6, 7, 8 e 9 da matéria de facto) cuja restituição foi ordenada nos termos dos pontos 14 e 15 da matéria de facto; ou ainda relativamente ao montante de “Esc: 1.400.000$00” que as AA. referenciam na conclusão XV) como sendo “emergentes de financiamento bancário a ser pagos ao B.E.S.”, mas que, além de não estar provada essa verba, as AA. não estabelecem qualquer ligação causal entre esses montantes e o facto ilícito.

iv) – Pedem ainda as AA. o montante de “Esc: 15.000.000$00 (quinze milhões de escudos) a título de indemnização por danos morais” (cf. conclusão XV).

No que respeita à fixação da indemnização quanto a danos não patrimoniais, nos termos do artº. 496º do C. Civil deve atender-se aqueles “que, pela sua gravidade mereçam a tutela do direito” (nº 1), sendo o seu montante calculado segundo critérios de equidade, atendendo ao grau de culpabilidade do agente, à sua situação económica e à do lesado e demais circunstâncias do caso (artº 496º nº 3 e 494º do C. Civil).

Só que, visando essa reparação compensar fundamentalmente o lesado pelas dores físicas ou morais sofridas, o certo é que e desde logo, relacionado com tais danos, nada foi dado como demonstrado na sentença recorrida.

Tanto basta para o pedido, relativamente a esses danos, ter de improceder.

v) – Pretendem ainda os AA. uma indemnização do montante de “Esc: 84.000.000$00 (oitenta e quatro milhões de escudos) a título de lucros cessantes, à razão de Esc: 8.400.000$00 (oito milhões e quatrocentos mil escudos) por ano de receita bruta perdida, com referência a 10 anos de exploração comercial” (cf. conclusão XV).

Não restam dúvidas que, por força do encerramento do estabelecimento bar os RR. deixaram de beneficiar, pelo menos, dos lucros que o estabelecimento produz já que, como resulta do ponto 33 da matéria de facto, “o estabelecimento produzia uma receita diária de cerca de 30.000$00 por dia”.

Resulta no entanto do artº 2º do DL 48.051, de 21/11/67, que a obrigação de indemnizar por parte da pessoa colectiva R. na presente acção só ocorre se o acto ilícito donde emerge a responsabilidade, se mostre ofensivo “dos direitos” dos AA. ou das “disposições legais destinadas a proteger os seus interesses”. Para existir responsabilidade civil por factos ilícitos, o artº 483º do Cód. Civil exige igualmente que se verifique uma “violação do direito de outrem”.

Assim sendo, “só a violação ilícita do direito ou interesse alheio é fonte de responsabilidade” (cf. Pires de Lima e Antunes Varela, C. C. Anotado (anotação ao artº 483º)”.

Na situação, a ordem de encerramento do estabelecimento deveu-se, como se referiu anteriormente, ao facto de as AA, terem mantido o estabelecimento a funcionar sem que para o efeito lhes tivesse sido concedida licença. E, sendo assim, nos termos do anteriormente referido, sobre as recorrentes impendia a obrigação legal de elas próprias manterem o estabelecimento encerrado ao público, sem necessidade de uma prévia ordem de encerramento.

Ou seja, a partir de 30.04.96, as AA. passaram a exercer a actividade ilegalmente por não estar devidamente licenciada. E, assim sendo, a ordem de encerramento emanada do Presidente da C. M., não ofendeu qualquer direito das AA. ou eventual disposição legal destinada a proteger os seus interesses.

Neste aspecto estamos com a posição assumida no ac. deste STA de 24.03.2004, rec. 1690/02 onde, a determinado passo se afirmou o seguinte: :

“Ora, a Administração não incorre automaticamente em responsabilidade civil, cada vez que pratica um acto administrativo ilegal.

Com efeito, resulta da conjugação do artº 6º do DL 48051, de 21.11.1967, com os artº 2º e 3º do mesmo diploma, que não é qualquer ilegalidade que determina o surgimento de um acto ilícito gerador de responsabilidade. Para haver ilicitude responsabilizante, é necessário que a Administração tenha lesado direitos ou interesses legalmente protegidos do particular, fora dos limites consentidos pelo ordenamento jurídico, por isso, segundo alguma jurisprudência e doutrina, é necessário que a norma violada revele a intenção normativa de protecção do interesse material do particular, não bastando uma protecção meramente reflexa ou ocasional. Ou seja, é necessário existir “conexão de ilicitude” entre a norma ou princípio violado e a posição jurídica protegida do particular, o que deve ser apreciado caso a caso (cf. Prof. Gomes Canotilho, em anotação ao Ac. STA de 12.12.89, RLJ, Ano 125º, p.84 e Ac. STA de 31.05.2000, rec. 41201). À ilicitude interessa, sem dúvida, o conteúdo das normas violadas. E aqui há que distinguir entre as normas substantivas e as normas instrumentais. Sendo as normas substantivas que conformam o conteúdo dos actos administrativos, já que são elas que fixam a disciplina dos interesses público e privado, a sua violação é, em princípio, geradora de ilicitude. Já não as normas instrumentais, que não incidem directamente sobre o conteúdo dos actos administrativos, antes regulam aspectos organizatórios, funcionais e formais do exercício do poder, pelo que a sua violação, em princípio, não gera responsabilidade civil. (neste sentido, entre outros, os Acs. STA de 31.05.2000, P.41.201, de 14.3.2001, P.46 175, de 13.02.2003, P.1961/02, de 25.02.2003, P.1992/02).

Assim sendo, os actos inválidos por incompetência do seu autor ou vício de forma não importam, por si só, ilicitude, para efeitos indemnizatórios, a não ser que, segundo a apontada jurisprudência e doutrina, o lesado demonstre que as normas de cuja violação resultaram esses vícios tinham por fim a protecção, não meramente reflexa mas intencional, dos direitos ou interesses do particular, ou que, segundo uma corrente mais moderada, a que aderimos, a decisão de fundo seria diversa se a competência ou a forma tivesse sido respeitada (Cf. por todos, o Ac. STA de 02.02.2002, P.405/02 e Parecer da PGR nº 40/80, BMJ nº 306, 560 e ss.) Não se fazendo tal demonstração, a violação de normas instrumentais, apesar de criar uma situação de desfavor objectivo para o seu destinatário e de preencher o conceito amplo de ilicitude contido no artº 6º do DL 48051, não é, por si, geradora de responsabilidade civil, porque a ilicitude, como requisito daquela, não se basta, como vimos, com a genérica anti-juridicidade, antes supõe a violação de uma posição jurídica substantiva do particular (cf. artº 2º e 3º do citado DL). Nestes casos, falece não só o requisito da ilicitude, mas também o da causalidade, pois a incompetência do autor do acto ou o vício de forma não figuram como causa adequada do prejuízo eventualmente sofrido, que se teria verificado independentemente dela.”.

Em conformidade, temos igualmente que concordar com a sentença recorrida quando sustenta que, “Para haver dano indemnizável, é, pois, necessário que o interessado demonstre que o acto ilegal o atinja num direito” ou posição juridicamente tutelada o que, na situação, não ocorre, já que o acto, embora considerado ilícito, traduz uma resposta à situação ilegal em que o estabelecimento vinha funcionando, visando a reposição da legalidade.

E, assim sendo, face ao disposto no artº 2º do DL 48.051, não é possível responsabilizar civilmente o Réu pelos prejuízos peticionados e derivados do encerramento do bar, já que este se encontrava a funcionar ilegalmente.

Face ao exposto, as conclusões da alegação terão de improceder na íntegra.

7- Termos em que ACORDAM:

a) – Negar provimento ao recurso jurisdicional;

b) – Custas pelos recorrentes.

Lisboa, 14 de Julho de 2008. – Edmundo António Vasco Moscoso (relator) – Maria Angelina Domingues – António Bento São Pedro.

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