0292/25.2BECBR.CS1.SA1 - Supremo Tribunal Administrativo

Justifica-se a admissão das revistas que incidem sobre questões complexas, que assumem carácter inovatório neste STA e em que se suscitam fundadas dúvidas sobre o acerto da solução adoptada pelo acórdão recorrido.

ACORDAM NA FORMAÇÃO DE APRECIAÇÃO PRELIMINAR DA SECÇÃO DO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO DO SUPREMO TRIBUNAL ADMINISTRATIVO : 1. A..., LDA,, intentou no TAC, contra o INSTITUTO DO EMPREGO E FORMAÇÃO PROFISSIONAL, I.P., (IEFP) e em que eram contra-interessadas a B..., UNIPESSOAL, LDA . e a C..., S.A ., acção administrativa de contencioso pré-contratual para impugnação do acto de adjudicação , proferido em 25/6/2025, no âmbito do procedimento para “aquisição de serviços para aluguer e manutenção de Unidades Sanitárias Higienizadores de Sanitas e urinóis para as instalações sanitárias dos Serviços de Coordenação e das diversas Unidades Orgânicas da Delegação Regional do Centro do Instituto de Emprego e Formação Profissional, I.P ”, pedindo a anulação desse acto e que, em consequência, lhe fosse adjudicado o contrato respectivo. Foi proferida sentença que julgou a acção improcedente. A A. apelou para o TCA-Sul, o qual, por acórdão de 23/04/2026, concedeu provimento ao recurso, revogando a sentença e julgando a acção procedente. É deste acórdão que entidade demandada e a contra-interessada B... vêm pedir a admissão de recurso de revista. 2. Tem-se em atenção a matéria de facto considerada pelo acórdão recorrido. 3. O art.º 150.º, n.º 1, do CPTA, prevê que das decisões proferidas em 2.ª instância pelos tribunais centrais administrativos possa haver excepcionalmente revista para o STA “quando esteja em causa a apreciação de uma questão que, pela sua relevância jurídica ou social, se revista de importância fundamental” ou “quando a admissão do recurso seja claramente necessária para uma melhor aplicação do direito”. Como decorre do texto legal e tem sido reiteradamente sublinhado pela jurisprudência deste STA, está-se perante um recurso excepcional, só admissível nos estritos limites fixados pelo citado art.º 150.º, n.º 1, que, conforme realçou o legislador na Exposição de Motivos das Propostas de Lei nºs. 92/VIII e 93/VIII, corresponde a uma “válvula de segurança do sistema” que apenas pode ser accionada naqueles precisos termos. A sentença, para julgar a acção improcedente, entendeu que a entidade adjudicante “fixou as especificações técnicas dos serviços e dos equipamentos em termos de desempenho ou de requisitos funcionais e não por referência a especificações técnicas definidas” e, de qualquer modo, “a 1.ª contra-interessada descreveu que o produto a fornecer cumpre a finalidade do serviço pretendido pelo D” . O acórdão recorrido, para conceder provimento à apelação, considerou o seguinte: “(...). Inexiste controvérsia a respeito de o produto proposto pela contrainteressada não ser do tipo “desinfetante”. O que importa dilucidar é se através dele é possível assegurar a exigência, prevista na cláusula 22.ª, n.º 2, alíneas b) e c) do caderno de encargos, de que seja assegurado um sistema de higienização automático programável, mantendo os urinóis e sanitas limpos, desinfetados e sem cheiros 24 (vinte quatro) horas por dia e que o desinfetante deve atuar ativamente prevenindo incrustações de calcário, manchas e maus odores nas sanitas e urinóis. A entidade demandada considerou que essa exigência se mostrava cumprida em razão de na composição do produto proposto se encontrar a substância química 2-methyl-2H-isothiazol-3 one, a qual foi aprovada como substância ativa para utilização em produtos biocidas do tipo 6, nos termos do Regulamento de Execução (EU) 2025/1257 de 26 de junho e do Regulamento (EU) n.º 528/12 do Parlamento e do Conselho de 22 de maio de 2012. O Regulamento de Execução (UE) da Comissão de 26 de junho de 2025 que aprova a 2-metil-2H-isotiazol-3-ona (MIT) como substância ativa existente para utilização em produtos biocidas do tipo 6, em conformidade com o Regulamento (UE) n.º 528/2012 do Parlamento Europeu e do Conselho refere, no artigo 1.º, que a 2-metil-2H-isotiazol-3-ona (MIT) é aprovada como substância ativa para utilização em produtos biocidas do tipo 6, nos termos das condições definidas no anexo. Sendo que, para efeitos do Regulamento de Execução (EU) 2025/1257 de 26 de junho e do Regulamento (EU) n.º 528/12 do Parlamento e do Conselho de 22 de maio de 2012, relativo à disponibilização no mercado e à utilização de produtos biocidas, Entende-se por a) «Produtos biocidas» - Qualquer substância ou mistura, na forma em que são fornecidos ao utilizador, que consistam, contenham ou que gerem uma ou mais substâncias ativas, com o objetivo de destruir, repelir ou neutralizar um organismo prejudicial, prevenir a sua ação ou controlá-la de qualquer outra forma, por meios que não sejam a simples ação física ou mecânica, - Qualquer substância ou mistura gerada a partir de substâncias ou misturas que não sejam abrangidas pelo âmbito de aplicação do primeiro travessão e utilizada com o objetivo de destruir, repelir ou neutralizar um organismo prejudicial, prevenir a sua ação ou controlá-la de qualquer outra forma, por meios que não sejam a simples ação física ou mecânica. A recorrente contrapõe referindo que, em qualquer caso, a presença daquela substância no detergente proposto não cumpre as exigências de desinfeção, em razão do elevado grau de diluição apresentado. E, na verdade, a matéria dos autos, a par com as definições enunciadas acima, das quais resulta apenas, quanto à substância 2metil-2H-isotiazol-3-ona (MIT), que é autorizada a sua utilização em produtos biocida do tipo 6, não permite concluir pela aptidão do produto proposto pela contrainteressada para assegurar a desinfeção dos sanitários pois que, ainda que das características dos produtos biocida tipo 6 possam extrair-se propriedades de destruição ou neutralização de organismos prejudiciais, nos termos da definição para efeitos do Regulamento, nos termos (EU) n.º 528/12, a mesma conclusão não emerge quanto à substância 2-metil-2H-isotiazol-3-ona (MIT), presente no detergente proposto pela contrainteressada relativamente à qual apenas resulta que está aprovada a sua utilização em produtos biocida tipo 6, não integrando, ela própria, a categoria de produtos biocidas tipo 6. Ora, o referido conduz-nos à inelutável conclusão de que os autos não demonstram que o produto proposto pela contrainteressada, que não é do tipo “desinfetante”, corresponda ao desempenho exigido pelo caderno de encargos. E essa demonstração cabia ao concorrente, que tendo apresentado, na proposta, um produto do tipo “detergente” para a prestação de um serviço que exigia um sistema de higienização automático programável, mantendo os urinóis e sanitas limpos, desinfetados e sem cheiros 24 (vinte quatro) horas por dia e que o desinfetante deve atuar ativamente prevenindo incrustações de calcário, manchas e maus odores nas sanitas e urinóis, tinha que demonstrar a aptidão do mesmo para o cumprimento daquela especificação. Na sentença recorrida considerou-se que não se verificava a causa de exclusão da proposta prevista no artigo 70.º, n.º 2, alínea b) do CCP, por a contrainteressada ter descrito na sua proposta que o produto a fornecer cumpre a finalidade do serviço pretendido pelo demandado. Mas esse entendimento não pode ser acompanhado. Em causa está o cumprimento de um aspeto da execução do contrato não submetido à concorrência ao qual a entidade adjudicante pretendeu que o cocontratante se vinculasse. A verificação da conformidade da proposta com o caderno de encargos não se basta com a vontade declarada, designadamente através da declaração de aceitação do seu conteúdo, exigida pelas peças do procedimento em conformidade com o Anexo I ao CCP. Na verdade, sendo a proposta a declaração pela qual o concorrente manifesta à entidade adjudicante a sua vontade de contratar e o modo pelo qual se dispõe a fazê-lo (cfr. artigo 56.º do CCP), a sua conformidade com o exigido no caderno de encargos afere-se através do conteúdo dos documentos apresentados e exigidos, através dos quais a concorrente se vincula aos exatos termos em que se propõe executar o contrato, indicando os concretos meios a afetar àquela execução, o tempo, o modo e outros aspetos que relevem em concreto no contexto de cada procedimento. (...). No caso do procedimento em litígio, foi caracterizado o serviço a prestar no que respeita ao sistema de higienização a implementar nas instalações sanitárias na cláusula 22.ª, n.º 2 do caderno de encargos. No tocante aos produtos a utilizar com vista à execução daquela prestação de serviços, que se quis que assegurasse a desinfeção das sanitas e urinóis, as peças do procedimento não especificaram as características e composição respetivas, tanto quanto o probatório, não impugnado, revela. Todavia, foi exigida a apresentação das fichas técnicas dos produtos propostos para cada item, de acordo com as especificações técnicas do caderno de encargos, nos termos da alínea e) do n.º 2 do artigo 12.º do programa do concurso (cfr. alínea B) do probatório). E do confronto entre as fichas técnicas dos produtos propostos pela contrainteressada, reproduzidas na alínea E) do probatório, e as características do sistema de higienização pretendido - que assegurasse a desinfeção das sanitas e urinóis - resulta que esses produtos, do tipo “detergente” e não “desinfetante” não se apresentam conformes àqueles termos ou condições. Assim, tem razão a recorrente quando sustenta que aquela proposta deveria ter sido excluída nos termos do disposto na alínea b) do n.º 2 do artigo 70.º do CCP, por apresentar termos ou condições que violam aspetos da execução do contrato não submetidos à concorrência aos quais a entidade adjudicante pretendia que os concorrentes se vinculassem. Excluída a proposta da contrainteressada, a adjudicação deverá recair sobre a proposta apresentada pela autora, que ficou graduada em segundo lugar (cfr. alíneas F) e H) do probatório)” . Entendeu-se, assim, que a proposta da contra-interessada adjudicatária teria de ser excluída, nos termos do art.º 70.º, n.º 2, al. b), do CCP, por não ter provado a aptidão do produto proposto para assegurar a desinfecção exigida. Os recorrentes justificam a admissão das respectivas revistas com a necessidade de se proceder a uma melhor aplicação do direito e com a relevância jurídica e social da questão do regime das especificações técnicas na contratação pública e do grau de exigência probatória imposto aos concorrentes quando a entidade adjudicante opta por formular os requisitos em termos de desempenho e resultados funcionais, como sucedeu na cláusula 22.º, do caderno de encargos. A entidade demandada imputa ao acórdão recorrido erro de julgamento, por violação dos artºs. 49.º e 70.º, n.º 2, al. b), ambos do CCP, dado que a referida cláusula 22.ª não impunha um determinado método técnico, produto específico ou tecnologia concreta, limitando-se a estabelecer uma mera especificação funcional que, nos termos do n.º 12 daquele art.º 49.º, poderia ser demonstrado por qualquer meio adequado, não podendo o tribunal impor soluções técnicas que o procedimento concursal deliberadamente não previu nem densificou, nem interpretar extensivamente o citado art.º 70.º, n.º 2, al. b), com infracção do princípio da tipicidade das causas de exclusão das propostas. Por sua vez, a contra-interessada imputa ao acórdão erro de julgamento, por, em violação do princípio pro-procedimento, consagrado no art.º 1.º-A, n.º 1, do CCP, ter adoptado uma interpretação extensiva do mencionado art.º 70.º, n.º 2, al. b), e porque, na sua proposta, incluiu um produto que assegurava a higienização e desinfecção das sanitas e urinóis em conformidade com o Regulamento n.º 648/2004 do Parlamento Europeu e do Conselho, de 31/3/2004, por os detergentes integrarem na sua composição substâncias activas de natureza desinfectante, não se podendo entender que o facto de um produto ser classificado como detergente não significa necessariamente que não disponha de propriedades para assegurar a desinfecção das unidades sobre as quais é aplicado. Considerou também que, ainda que se perfilhasse a posição do acórdão recorrido, a exclusão da sua proposta não poderia ter lugar sem que lhe fossem solicitados esclarecimentos, nos termos do n.º 3 do art.º 72.º do CCP e que essa exclusão era violadora dos princípios da igualdade e da concorrência, por a proposta da A. também ter apresentado um produto que não é desinfectante mas que corresponde a um higienizador que contém propriedades desinfectantes. As decisões divergentes das instâncias indiciam a complexidade das questões a resolver que efectivamente se verifica, as quais assumem cariz inovatório neste STA e em que se suscitam fundadas dúvidas sobre o acerto da solução adoptada pelo acórdão recorrido. Justifica-se, pois, que, na matéria em apreço, sejam traçadas orientações clarificadoras, através da reanálise do caso pelo Supremo, quebrando-se, deste modo, a regra da excepcionalidade da admissão das revistas. 4. Pelo exposto, acordam em admitir as revistas. Sem custas. Lisboa, 25 de Junho de 2026. - Fonseca da Paz (relator) - Suzana Tavares da Silva - Ana Celeste Carvalho.