Quem foi o relator do acórdão 0454/08?

O relator foi João Belchior, no Supremo Tribunal Administrativo.

Quando foi proferido o acórdão 0454/08?

O acórdão foi proferido em 29 de abril de 2009.

0454/08 - STA

Sumário

I - Através do n.º2 do art.69.º da LPTA é consagra não um meio alternativo, mas sim complementar, destinado a servir apenas nos casos em que lei não faculta aos administrados os instrumentos processuais adequados à respectiva tutela jurisdicional dos direitos ou interesses legítimos. II - Será um juízo de natureza funcional quanto à necessidade ou desnecessidade de usar este meio processual face ao nível de densidade de protecção fornecida pelos meios contenciosos tradicionais (recurso e demais meios processuais acessórios), e face à garantia à tutela jurisdicional efectiva hoje consagrada no texto constitucional (n.º 4 do art.º 268.º segundo a redacção introduzida pela Lei Constitucional 1/97), que deverá nortear a interpretação daquele n.º2 do art.69. III - Não deve relevar a excepção de impropriedade do meio processual quando como causa de pedir numa tal acção se invocam factos que originaram o direito ao pagamento, pelo DAFSE em favor do autor, de um certo montante global devidamente quantificado e juros que se vierem a vencer, crédito esse derivado do não pagamento pelo Réu, bem como do não pagamento atempado, de contribuições devidas no âmbito dos apoios do Fundo Social Europeu a acções de formação profissional do ano de 1986; sem, pois, que o direito que pretende ser reconhecido, consubstancie qualquer direito indemnizatório emergente de algum contrato ou de facto (i)lícito ou ainda de conduta perigosa; IV - E sem que seja identificado qualquer acto administrativo, nem sequer tácito, a coberto do qual esse mesmo direito (que se pretende reconhecer) haja sido definido (recusado). V - Tendo em vista as disposições conjugadas dos artº, 70°, n° 2 e art° 40°, n° 1, alínea a), da LPTA, e, ex vi artº 1º da LPTA, art° 31°, n° 2 e 265°, n° 2, do CPC, a tal não obsta uma eventual cumulação de pedidos e de alteração subjectiva da instância para que a acção possa prosseguir contra um outro réu.

Texto

I.RELATÓRIO A…, com os restantes sinais dos autos, recorre da sentença proferida no Tribunal Administrativo e Fiscal de Lisboa (fls. 973-981) que rejeitou a acção para reconhecimento de um direito instaurada contra o Departamento para os Assuntos do Fundo Social Europeu (DAFSE). Rematou a alegação com as seguintes CONCLUSÕES: “A. O presente recurso vem interposto da douta sentença do Tribunal Administrativo de Círculo de Lisboa na parte em que esta rejeitou a acção para reconhecimento de direitos sub judice por impropriedade e inidoneidade do meio utilizado e por inadmissibilidade dos pedidos deduzidos pelo Autor, ora Recorrente. B. A Recorrente não se conforma com a douta sentença por considerar que a mesma procedeu a uma errada interpretação e aplicação dos dispositivos legais em causa, nomeadamente, por, alegadamente, não ter sido “alegado ou comprovado pelo A. que a utilização da presente forma processual é devida à impossibilidade da utilização do recurso contencioso de anulação ou da acção sobre responsabilidade” e, por outro lado, porque “a presente acção de reconhecimento de direitos não é um meio idóneo a alcançar os efeitos jurídicos pretendidos pelo A., ou seja, a condenação do R. no pagamento de um crédito, cumulado com um pedido de indemnização por responsabilidade civil extracontratual do Estado.” C. A presente acção é o verdadeiro meio próprio e idóneo para fazer valer as pretensões do Recorrente que intentou a presente acção contra o DAFSE, ora Recorrido, com o propósito de ver as quantias em falta que lhe são devidas – respeitantes ao pagamento dos saldos das acções de formação profissional – liquidadas. D. Aliás, como decorre claramente da petição inicial a presente acção, tem por finalidade a obtenção do pagamento – visto como acto material – das quantias que o Recorrido, por decisão sua, tinha atribuído ao Recorrente no contexto das contribuições obtidas no âmbito do Fundo Social Europeu, quantias que, porém, não vieram a ser pagas em parte. E. À data em que esta acção foi instaurada, apenas se colocava a hipótese ao Recorrente de usar o mecanismo processual dos artigos 69° e 70º da LPTA, ou seja, a acção para reconhecimento de direito ou interesse legítimo. F. Importa distinguir a pretensão de um particular à Administração dirigida a uma decisão sobre a concessão de uma quantia pecuniária – e essa decisão é um acto administrativo; e a pretensão de um particular à Administração dirigida à entrega (prestação material) daquilo a que, por decisão sua, se obrigou a entregar – esta entrega, ou a sua recusa, não configura, qualquer pessoa o sabe, um acto administrativo. G. Na falta de decisão sobre a pretensão referente ao pagamento de quantia devida, não haveria indeferimento tácito. H. Uma eventual solicitação ou pedido que se fizesse (que se tivesse feito) ao DAFSE para ele pagar o que era devido por força de um acto administrativo seu não contém em si, a pretensão da obtenção de um efeito realizável por acto administrativo – é que o acto administrativo já está praticado e, além disso, o efeito pretendido tem natureza material, pois que se consubstancia numa prestação de dare pecunia. I. Portanto, como não havia forma de provocar um indeferimento tácito, também não havia forma de lançar mão do recurso contencioso. J. A acção de responsabilidade também não cabe porque não se tem em vista o pagamento de uma quantia com fundamento em responsabilidade da Administração, mas com fundamento na prática de um acto administrativo. L. Assim, no regime anterior ao CPTA, não havendo possibilidade de utilizar o recurso contencioso, nem qualquer outro meio processual idóneo, a única forma de os particulares obterem a condenação no pagamento de uma quantia devida por força de acto administrativo era a acção para reconhecimento de um direito ou interesse legítimo. M. Este entendimento é confirmado pela jurisprudência do STA no acórdão de 09.06.2002 (proferido no Processo n.° 030499), no acórdão de 06.05.2003 (proferido no Processo n.° 01602/02) e ainda no acórdão de 30.05.2006 (proferido no Processo n.° 0410/05). N. Qualquer outro entendimento será desconforme com a Constituição, e designadamente, com os princípios da tutela jurisdicional efectiva e do “pro actione”, consagrados no seu artigo 268°, n° 4”. O DAFSE contra-alegou, tendo formulado as seguintes CONCLUSÕES: “A — A acção para reconhecimento de um direito ou interesse legítimo é um meio inadequado e inidóneo para alcançar a pretensão do ora Recorrente, na medida em que este meio processual não permite formular pedidos condenatórios a reparações pecuniárias de prejuízos causados por uma eventual actuação ilícita da Administração; B — Nos termos do disposto no n.° 2 do art. 69.º da LPTA, este meio processual é residual, destinado a ser utilizado pelos administrados quando a lei não faculte outro meio jurisdicional adequado à efectiva tutela desses direitos ou interesses legítimos; C - Se o Recorrente considera que tem direito a receber verbas a título de saldo nos “dossiers” em questão, então deveria ter interposto, em tempo, o competente recurso de anulação dos actos do DAFSE que determinaram a reposição e a compensação de verbas entre os montantes a receber no “dossier” 860214P3 e a devolver no “dossier” 871183P1, bem como da omissão do eventual pagamento do saldo do “dossier” 860156P1; D — Não sendo a acção para reconhecimento de um direito um meio alternativo do recurso contencioso de anulação, mas complementar de outros meios de defesa contenciosa, o Recorrente não pode socorrer-se deste meio processual, em virtude de ter expirado o prazo de interposição do competente recurso contencioso de anulação dos referidos actos do Director-Geral do DAFSE; E – Aliás, o Recorrente não comprova nas presentes alegações que a utilização da presente forma de processo é devida à impossibilidade da utilização do recurso contencioso de anulação ou da acção sobre responsabilidade, por esses meios não assegurarem a efectiva tutela jurisprudencial do direito ou interesse em causa; F – Assim sendo, a decisão do Tribunal “a quo” interpretou e aplicou os normativos legais correctamente, não merecendo, por isso, qualquer censura”. A Exmª Procuradora-Geral Adjunta emitiu o seguinte PARECER: “1. Vem o presente recurso jurisdicional interposto da decisão do TAC de Lisboa que rejeitou a acção de reconhecimento de direito por impropriedade e inidoneidade do meio utilizado e por inadmissibilidade dos pedidos. 2. Essa decisão assenta, essencialmente, nos seguintes fundamentos: - No caso sub judice não resulta alegado pelo A. ou comprovado nestes autos que a B… não pudesse ter lançado mão do recurso contencioso de anulação, assim impugnando os invocados encontros de contas e a determinação para a reposição de quantias e dessa forma pudesse ter reagido aos actos – omissos ou activos – do DAFSE; - Da mesma forma, não resulta alegado ou demonstrado que à B... ou ao autor estivesse inviabilizado o recurso a uma acção sobre responsabilidade; - Por conseguinte, por um lado, nos presentes autos não foi alegado ou comprovado pelo autor que a presente forma processual é devida a impossibilidade da utilização do recurso contencioso de anulação ou da acção sobre responsabilidade, por esses meios processuais não assegurarem a efectiva tutela jurisdicional do direito ou interesse em causa. - Por outro lado, a presente acção de reconhecimento de direito não é meio idóneo para alcançar os efeitos jurídicos pretendidos pelo autor, ou seja, a condenação do réu no pagamento de um crédito, cumulado com um pedido de indemnização por responsabilidade civil extracontratual do Estado; não permite a referida forma processual formular pedidos condenatórios a reparações pecuniárias por actos devidos e de pagamento de indemnizações por actos ilícitos; Não subscrevemos o entendimento ínsito nesta fundamentação, apenas compreensível à luz de uma interpretação restritiva do art° 69°, n° 2, da LPTA e actualmente ultrapassada, segundo a qual a acção de reconhecimento de direito constituía um meio puramente residual, utilizável apenas quando não existisse outro meio processual à disposição do particular para tutela da sua posição jurídica. Como se sabe, a questão da interpretação do art° 69°, n° 2, da LPTA, foi alvo de amplo debate na jurisprudência deste STA, tendo-se vindo a formar uma corrente pacífica, segundo o qual o meio processual da acção de reconhecimento de direito deverá ser encarado à luz do princípio da tutela jurisdicional efectiva dos interesses legalmente protegidos dos administrados, nomeadamente “o reconhecimento desses direitos e interesses”, consagrado no n° 4 do art° 268° da CRP, na redacção dada pela Lei Constitucional n° 1/97, e, que já se vinha impondo desde a revisão constitucional de 1989, com as alterações então introduzidas nesse artigo. À luz deste entendimento e segundo a denominada teoria do alcance médio (Cfr. Vieira de Andrade, in Direito Administrativo e Fiscal, faculdade de Direito da Universidade de Coimbra, Lições ano 3º ano do Curso de 1996/67, p.108 e seg.) a acção de reconhecimento de direito constitui não um meio residual ou alternativo, mas sim um meio complementar, destinado a servir naqueles casos em que a lei não faculte aos administrados os instrumentos processuais adequados à efectiva tutela jurisdicional dos seus direitos ou interesses legítimos. Como se sabe, foi neste sentido que se formou orientação jurisprudencial uniforme – cfr, por todos, os acórdãos deste STA de 94.03.03, 96.04.23, 96.05.09, 96.10.10, 97.02.18, 98.11.19, 99.03.24, 99.05.19, 99.10.06, 99.10.12, 2001.03.21, 2001.05.24, 2001.06.27, 2001.12.19, 2002.10.29, 2003.05.06 e 2003.06.25, respectivamente nos processos n°s 33290, 36597, 37415, 37519, 40257, 42223, 42489, 44753, 45015; 44937, 47135, 47359, 46283, 47710, 47202, 1602/02 e 412/03. Este meio processual, no entender de Vieira de Andrade (In o cit.,p.109 e seg…): - Seria o meio próprio e adequado para os casos em que não existe um acto administrativo, por exemplo, situações de incumprimento de deveres relativos a certos direitos subjectivos dos particulares (direitos ao pagamento de uma quantia em dinheiro, à entrega de uma coisa certa ou a uma prestação de facto determinada), situações de prática ou omissão de actos materiais lesivos de direitos, ou, situações de dúvida, de incerteza ou de receio fundado, de mau entendimento pela Administração relativamente à existência ou ao alcance de um direito ou interesse legítimo; - Poderia ainda ser utilizado nos casos em que, embora existindo ou havendo lugar à prática de um acto, o recurso contencioso se revele manifestamente inapto a assegurar uma tutela efectiva dos direitos do particular, nomeadamente pela dificuldade em identificar o acto recorrível. Através da acção em causa pretende o autor que lhe seja reconhecido o direito ao pagamento, pelo DAFSE, do montante global de 59.993,52 euros e juros que se vierem a vencer, correspondente ao crédito de que era titular a sociedade B... perante essa entidade e que veio a ser cedido ao autor, crédito esse constituído em virtude do não pagamento, bem como do não pagamento atempado, de contribuições devidas no âmbito dos apoios do Fundo Social Europeu a acções de formação profissional do ano de 1986. Ora não se encontra identificado qualquer acto administrativo a coberto do qual o réu deixou de pagar ou pagou com atraso contribuições que eram devidas à B.... Aliás, será de realçar a este propósito, que tais contribuições, porque respeitantes a acções do ano de 1986, estavam sujeitas ao Regulamento CEE n° 2950/83, sendo que, neste âmbito, a decisão das autoridades nacionais de certificar ou não certificar a exactidão factual e contabilística das despesas de formação, conforme constitui orientação uniforme deste STA, não constitui acto administrativo recorrível, antes assume uma função meramente instrumental, devendo ser considerada como uma proposta dirigida à Comissão da Comunidade, cuja decisão final lhe compete em exclusivo e que não está vinculada ou é prejudicada pela proposta do Estado-membro. Parece-nos, assim, manifestamente excessivo, fazer depender a idoneidade do meio processual utilizado da alegação ou demonstração da impossibilidade da utilização do recurso contencioso ou da acção de responsabilidade. Mas ainda que se considere que parte dos montantes pretendidos corresponde a uma indemnização que excede o valor das contribuições devidas e respectivos juros moratórios (art° 806°, n° 3, do CC), ainda assim nos parece que a acção de reconhecimento de direito é meio processual adequado para conhecer de todo o pedido. À luz do art° 31°, n° 2, do CPC “quando aos pedidos correspondam formas de processo que, embora diversas, não sigam uma tramitação manifestamente incompatível, pode o juiz autorizar a cumulação, sempre que nela haja interesse relevante ou quando a apreciação conjunta seja indispensável para a justa composição do litígio”. Ora, parece-nos que o caso em análise não pode deixar de ser abrangido por esta última parte, pois a decisão sobre o pedido de indemnização sempre dependerá da decisão sobre o pedido de reconhecimento do direito a receber ou a receber atempadamente as contribuições em causa. Por outro lado, não estamos perante uma tramitação absolutamente incompatível, já que o próprio art° 70° da LPTA, que regula as acções de reconhecimento de direito, permite no seu n° 2, que o juiz, antes do despacho saneador, possa, face à complexidade da causa, determinar que passem a seguir-se os termos das acções previstas na secção seguinte, entre elas, as acções de responsabilidade civil extra-contratual. Acresce que não vemos obstáculo a uma alteração subjectiva da instância (para que a acção prossiga igualmente contra um outro réu), para o que seria o autor convidado a corrigir a petição, à luz do princípio geral da sanabilidade dos pressupostos processuais consagrado no art° 265°, n° 2, do CPC e nos termos do art° 40°, n° 1, alínea a), da LPTA (numa linha de orientação jurisprudencial seguida actualmente por este STA de que são exemplo os acórdãos de 2005.05.03 de 2001.12.19, respectivamente nos processos n°s 183/05 e 47874). Assim, salvo melhor opinião, também nesta parte a sentença merece censura. De qualquer modo, mesmo admitindo a hipótese de haver pedidos não legalmente cumuláveis, então a rejeição apenas deverá ser mantida quanto ao pedido da referida indemnização, devendo a acção prosseguir quanto ao mais. Pelo que fica exposto afigura-se-nos que a sentença incorreu em erro de julgamento. 3. Nestes termos, emitimos parecer no sentido de que deverá ser concedido provimento ao recurso jurisdicional, ordenando-se a baixa dos autos ao TAF a fim de aí seguirem termos se não for suscitada qualquer outra questão que a tal obste”. Foram colhidos os vistos da lei. II.FUNDAMENTAÇÃO I.1. A sentença recorrida seleccionou os seguintes FACTOS: 1.Em 16.06.1985 a B... candidatou-se ao apoio do FSE tendo em vista à realização de acções de formação profissional, apresentando os formulários da sua candidatura no DAFSE de Coimbra (acordo: cf. docs. de fls. 76 a 103 e 242 a 266). 2.As candidaturas da B... foram aprovadas com a referência comunitária n.° 860156/P1 e n.° 860214/P3 e as referências nacionais n.° 862189/C e n° 862240/C (acordo; cf. docs. de fls. 110, 115,284 e 285). 3.A B... candidatou-se ao apoio do FSE tendo em vista a realização de uma acção de formação profissional para o ano de 1987, que teve a referência comunitária n.° 871 183P1 (acordo; cf. docs. de fls. 836 e 844 a 846). 4.A B... cancelou a realização da acção de formação para o ano de 1987, que teve a referência comunitária n,° 8711 83P1 (acordo; cf docs. de fls. 836, 844 a 846, 848 a 852 e 855 a 859). 5.A B... organizou dossiers contabilísticos respeitantes às acções de formações que realizou e reclamou junto da DAFSE o pagamento dos respectivos saldos (acordo: cf. docs. de fls. 16 a 47, 55, 56,58, 64 a 85, 91, 120, 306 a 315 e 412 a 785). 6.A B... no ano de 1986 solicitou um empréstimo sob a forma de abertura de crédito ao Banco Fomento Nacional, SA (BFN), actualmente Banco BPI, SA, para financiar as acções em curso, relativamente ao qual teve de pagar juros (acordo; cf.. docs. de fls. 149 a 157, 810, 847 e 853 e 854). 7.A B... nos meses de Junho a Novembro de 1986 atrasou os pagamentos à Segurança Social (acordo; cf. doc, de fls. 796 a 798, 812 e 813). 8.O ISQ apresentou contra a B... uma acção judicial (cf. docs, de fls. 160 a 162 e 848 a 852). 9.Foram dadas pelo DAFSE diversas autorizações de pagamento em favor da B..., conforme docs, de fls. 789 a 995, 799 a 13 e 838 a 843, que aqui se dão por integralmente reproduzidos (acordo). 10. No ano de 1987 a DAFSE e o IGFSS deduziram ao primeiro pagamento de adiantamento a totalidade da dívida da B... ao BFN (cf. docs de fls. 848 a 852 e 860). 11. Com data de 21.02.1989 a B... enviou à Directora Geral do DAFSE a carta constante de fls. 856 a 859, que aqui se dá por integralmente reproduzida, na qual expõe designadamente as razões da sua discordância quanto ao «reembolsos de verbas dossier n. ° 871183/PA». 12. Através do ofício n.° 8882, datado de 20.04.1989, constante de fls. 862 dos autos, que aqui se dá por integralmente reproduzido, o Departamento para os Assuntos do FSE comunicou à B... que relativamente ao dossier n° 860214 P3 a B... tinha a receber a quantia de 944.244$00 e quanto ao dossier n.° 87/1 183 P1 a B... tinha a devolver 18.529.260$00, o que totalizava a devolução pela B... de 17.585.016$00. 13. Foi enviado pelo Departamento para os Assuntos do FSE para C…, o oficio constante de fls. 863 dos autos, que aqui se dá por integralmente reproduzido, relativo ao dossier n.° 871183/Pl/B..., que determina na sequência do oficio n.° 8882, datado de 20.04.1989, a devolução de 17.585.016$00. 14. Foi passada à B... a Guia de Reposição constante de fls. 864, que aqui se dá por integralmente reproduzida, que indica a quantia de 17.585.016$00, como quantia a restituir ao FSE. 15. Em 18.12.2001 foi celebrado entre a B... e o ora A. o contrato de cessão de créditos constante de fls. 61 a 63, que aqui se dá por integralmente reproduzido (cf. também doc. de fls. 233). II.2. DO DIREITO A sentença, na acção para reconhecimento de um direito (A.R.D.) instaurada pelo recorrente contra o DAFSE, julgou procedente a excepção de impropriedade do meio e rejeitou a acção. Tal decisão, arrancando da ponderação de que o A. na acção, “não pretende uma sentença meramente declarativa, designadamente de reconhecimento de um direito, mas pretende, sim, uma sentença com natureza constitutiva e condenatória”, materializada numa condenação a reparação “pecuniária pelos alegados prejuízos que a B... sofreu com a conduta do R. e cujo crédito foi alegadamente cedido ao A. por contrato”, visa “a condenação da R. no pagamento de um crédito, a que se arroga”, sendo que o A. não é “titular de uma posição jurídica subjectiva frente à Administração, que haja sido lesada e a qual pretenda agora ver reconhecida. É tão somente alegado titular de um crédito, que quer ver satisfeito”. Ora, dado o carácter complementar da A.R.D., decorrente do nº 2 do artº 69º da LPTA, como ali ainda se afirma, só “pode ser utilizada quando os restantes meios processuais não assegurem a efectiva tutela jurisdicional do direito ou interesse em causa”. E, in casu, “não resulta alegado pelo A. ou comprovado nestes autos que a B... não pudesse lançar mão ao recurso contencioso de anulação, assim impugnando os invocados encontros de contas e a determinação para a reposição de quantias e dessa forma pudesse ter reagido aos actos – omissivos ou activos – do DAFSE. Da mesma forma, não resulta alegado ou demonstrado que à B... ou ao A. estivesse inviabilizado o recurso a uma acção sobre responsabilidade” Por outro lado, remata a sentença, “a presente acção de reconhecimento de direito não é meio idóneo para alcançar os efeitos jurídicos pretendidos pelo autor, ou seja, a condenação do réu no pagamento de um crédito, cumulado com um pedido de indemnização por responsabilidade civil extracontratual do Estado. Não permite a referida forma processual formular pedidos condenatórios a reparações pecuniárias por actos devidos e de pagamento de indemnizações por actos ilícitos”. Tal entendimento vem impugnado pelo recorrente/A. pois que, e em resumo: - não estando face a uma pretensão dirigida a uma decisão sobre a concessão de uma quantia pecuniária – a qual constituiria, sim, um acto administrativo – mas antes à entrega pela Administração daquilo a que, por decisão sua, se obrigou a entregar – esta entrega, ou a sua recusa, não configura um acto administrativo, e assim, na falta de decisão sobre a pretensão referente ao pagamento de quantia devida, não haveria lugar a indeferimento tácito. - por outro lado, “a acção de responsabilidade também não cabe porque não se tem em vista o pagamento de uma quantia com fundamento em responsabilidade da Administração, mas com fundamento na prática de um acto administrativo”; - pelo que “no regime anterior ao CPTA, não havendo possibilidade de utilizar o recurso contencioso, nem qualquer outro meio processual idóneo, a única forma de os particulares obterem a condenação no pagamento de uma quantia devida por força de acto administrativo era a acção para reconhecimento de um direito ou interesse legítimo”. Vejamos. Para a sentença, portanto, concorria o pressuposto processual negativo acolhido no nº 2, do art. 69° da LPTA. Sob a epígrafe, pressupostos, prescreve o citado normativo que: “1 – As acções para obter o reconhecimento de um direito ou interesse legalmente protegido podem ser propostas a todo o tempo, salvo o disposto em lei especial, por quem invoque a titularidade do direito ou interesse a reconhecer. 2 – As acções só podem ser propostas quando os restantes meios contenciosos, incluindo os relativos à execução de sentença, não assegurem a efectiva tutela jurisdicional do direito ou Interesse em causa”. São conhecidas as interrogações que suscitou a interpretação da norma contida no nº 2 quanto à amplitude do meio processual instituído pelo n.º1 do mesmo preceito mormente quando a situação jurídico - administrativa concreta haja sido objecto de definição através de algum acto administrativo. A tal respeito, e depois de alguma jurisprudência deste STA haver propugnado no sentido da inconstitucionalidade daquele n.º2 do art.69.º(cf. v.g. o Acórdão de 19.04.94 proferido no Rec. 33191), firmou-se jurisprudência no sentido de que o que o legislador constitucional pretendeu ao consagrar a garantia contenciosa para reconhecimento de direitos ou interesses legítimos foi que a mesma não fosse um meio alternativo, mas sim complementar, destinado a servir apenas nos casos em que lei não faculta aos administrados os instrumentos processuais adequados à respectiva tutela jurisdicional dos direitos ou interesses legítimos (Cf. acórdão de 28.05.98, rec. 43659. A propósito vejam-se, v.g. os acórdãos de 10.10.96, rec. n.º 37519 e do Pleno da Secção de 31.03.98- rec. 38367, e de 5.06.2.000-rec. 41915. Ainda a propósito veja-se a jurisprudência do T.C. a respeito do julgamento de (in)constitucionalidade daquele art.º69n.º2-cf. resenha da mesma nos Cadernos de Justiça Administrativa n.º14 a págs. 60-, e no aludido aresto de 5.06.2.000. Por mais recentes poderão ver-se, assim, os acórdãos 84/99 de 09. 02. 99, in D.R. 2ªS de 01. 07.99, a págs.9473... e 104/99 de 10.02,99, in D.R 2ºS, a págs. 5297, com reporte de outra jurisprudência e doutrina sobre a questão.) Em suma, será um juízo de natureza funcional quanto à necessidade ou desnecessidade de usar este meio processual face ao nível de densidade de protecção fornecida pelos meios contenciosos tradicionais (recurso e demais meios processuais acessórios), e face à garantia à tutela jurisdicional efectiva hoje consagrada no texto constitucional (n.º 4 do art.º 268.º segundo a redacção introduzida pela Lei Constitucional 1/97), que deverá nortear-nos na interpretação da norma em apreço e sua aplicabilidade, concretamente no caso em análise, sendo que aquela garantia não implica que ao particular seja possível optar por qualquer das vias processualmente previstas. No caso, a causa de pedir na acção traduz-se na invocação de factos que originaram o direito ao pagamento, pelo DAFSE em favor da entidade (B...) que o veio a ceder ao autor/recorrente, do aludido montante global de 59.993,52 euros e juros que se vierem a vencer, crédito esse constituído em virtude de, no essencial, não ter o Réu procedido ao pagamento, bem como do não pagamento atempado, de contribuições devidas no âmbito dos apoios do Fundo Social Europeu a acções de formação profissional do ano de 1986 promovidas pela B.... Ou seja, é invocado um direito que pretende ser reconhecido, emergente do pedido de apoio/financiamento de acções financiadas por fundos comunitários (em virtude de o DAFSE deixar de pagar ou por ocorrência de atrasos no pagamento de contribuições que eram devidas à B...), e não de direito indemnizatório emergente de algum contrato ou de facto (i)lícito ou ainda de conduta perigosa. Atente-se nos factos levados ao probatório, os quais se prendem, ou com o aludido pedido de financiamento (cf. pontos 1 a 5, 7 a 9, 11, 12, 13, 14), ou com atrasos na sua concessão, e que levaram a B... a recorrer a financiamento bancário (cf. pontos 6 e 10 em conjugação com o alegado na p.i., a fls. 191º e segs.). Só que, não se encontra identificado qualquer acto administrativo, nem sequer tácito (Como afirma VIEIRA DE ANDRADE, in A Justiça Administrativa, pág. 145: "a tendência do sistema deverá, portanto, favorecer a tese estrutural, reservando-se a acção para os casos em que não exista um verdadeiro acto administrativo (incluindo a generalidade dos casos de indeferimento tácito)”.), a coberto do qual esse mesmo direito (que se pretende reconhecer) haja sido definido (recusado), sendo certo que a acção para reconhecimento de direitos e interesses legítimos não é meio processual idóneo, sempre que sobre a situação em causa tenha havido um acto administrativo impugnável, cuja anulação e respectiva execução garantam a tutela jurisdicional do direito ou interesse invocado como a jurisprudência do STA acentua (cf., v.g., acórdão de 18-01-2005- no Rec. 254/04-, com citação de muita outra jurisprudência) e como também se sustenta na sentença. Aliás, como também recorda o Ministério Público no referido parecer, os apoios que sustentam o direito reclamado, porque respeitantes a acções do ano de 1986, “estavam sujeitas ao Regulamento CEE n° 2950/83, e, neste âmbito, a decisão das autoridades nacionais de certificar ou não certificar a exactidão factual e contabilística das despesas de formação, conforme constitui orientação uniforme deste STA, não constitui acto administrativo recorrível, antes assume uma função meramente instrumental, devendo ser considerada como uma proposta dirigida à Comissão da Comunidade, cuja decisão final lhe compete em exclusivo e que não está vinculada ou é prejudicada pela proposta do Estado-membro”. Ou seja, e afastada que se mostra pela sentença, e sem contestação, a excepção de incompetência, também pelo referido motivo, e em contrário do afirmado na sentença, não pode fazer-se depender a idoneidade do meio processual em causa da alegação ou demonstração da impossibilidade da utilização do recurso contencioso ou da acção de responsabilidade. Mesmo que se considere que parte dos montantes pretendidos corresponde a uma indemnização que excede o valor das contribuições devidas e respectivos juros moratórios (art° 806°, n° 3, do CC), ainda assim, tendo em vista o disposto no art° 70°, n° 2, da LPTA, em conjugação, ex vi artº 1º da LPTA, com o disposto no art° 31°, n° 2, do CPC, como também opina o Ministério Público, poderia ser autorizada a cumulação, pois que a decisão sobre o pedido de indemnização sempre dependerá da decisão sobre o pedido de reconhecimento do aludido direito a receber ou a receber atempadamente as contribuições em causa. E, se necessário, à luz do princípio geral da sanabilidade dos pressupostos processuais consagrado no art° 265°, n° 2, do CPC e nos termos do art° 40°, n° 1, alínea a), da LPTA, proceder-se a uma alteração subjectiva da instância (para que a acção possa, eventualmente, prosseguir contra um outro réu), para o que seria o autor convidado a corrigir a petição, em sintonia com a orientação jurisprudencial seguida actualmente por este STA de que são exemplo os acórdãos de 2005.05.03 de 2001.12.19, respectivamente nos processos n°s 183/05 e 47874). À luz do exposto crê-se que a sentença recorrida não andou bem ao ter entendido que, no caso, a acção de reconhecimento de direito (eventualmente complementada com a respectiva execução) não é meio idóneo para alcançar os efeitos jurídicos pretendidos pelo autor (condenação do réu no pagamento de um crédito, cumulado com um pedido de indemnização). Efectivamente, as razões invocadas na sentença, com o devido respeito, e tendo em vista tudo o exposto, não resistem ao referido juízo de natureza funcional que a apreciação da situação de facto impõe sobre a necessidade de usar este meio processual, e em vista a garantir o princípio da tutela jurisdicional efectiva. III.DECISÃO Nos termos e fundamentos expostos acordam os juízes que compõem este Tribunal em conceder provimento ao recurso jurisdicional, ordenando-se a remessa dos autos ao TAF a fim de aí prosseguirem seus termos se outro motivo a tal não obstar. Sem custas. Lx. aos 29 de Abril de 2009. - João Belchior (relator) - São Pedro - Edmundo Moscoso.

Sumário

II- Será um juízo de natureza funcional quanto à necessidade ou desnecessidade de usar este meio processual face ao nível de densidade de protecção fornecida pelos meios contenciosos tradicionais (recurso e demais meios processuais acessórios), e face à garantia à tutela jurisdicional efectiva hoje consagrada no texto constitucional (n.º 4 do art.º 268.º segundo a redacção introduzida pela Lei Constitucional 1/97), que deverá nortear a interpretação daquele n.º2 do art.69.

III- Não deve relevar a excepção de impropriedade do meio processual quando como causa de pedir numa tal acção se invocam factos que originaram o direito ao pagamento, pelo DAFSE em favor do autor, de um certo montante global devidamente quantificado e juros que se vierem a vencer, crédito esse derivado do não pagamento pelo Réu, bem como do não pagamento atempado, de contribuições devidas no âmbito dos apoios do Fundo Social Europeu a acções de formação profissional do ano de 1986; sem, pois, que o direito que pretende ser reconhecido, consubstancie qualquer direito indemnizatório emergente de algum contrato ou de facto (i)lícito ou ainda de conduta perigosa;

IV- E sem que seja identificado qualquer acto administrativo, nem sequer tácito, a coberto do qual esse mesmo direito (que se pretende reconhecer) haja sido definido (recusado).

V- Tendo em vista as disposições conjugadas dos artº, 70°, n° 2 e art° 40°, n° 1, alínea a), da LPTA, e, ex vi artº 1º da LPTA, art° 31°, n° 2 e 265°, n° 2, do CPC, a tal não obsta uma eventual cumulação de pedidos e de alteração subjectiva da instância para que a acção possa prosseguir contra um outro réu.

Texto Integral

I. RELATÓRIO

A…, com os restantes sinais dos autos, recorre da sentença proferida no Tribunal Administrativo e Fiscal de Lisboa (fls. 973-981) que rejeitou a acção para reconhecimento de um direito instaurada contra o Departamento para os Assuntos do Fundo Social Europeu (DAFSE).

Rematou a alegação com as seguintes CONCLUSÕES:

“A. O presente recurso vem interposto da douta sentença do Tribunal Administrativo de Círculo de Lisboa na parte em que esta rejeitou a acção para reconhecimento de direitos sub judice por impropriedade e inidoneidade do meio utilizado e por inadmissibilidade dos pedidos deduzidos pelo Autor, ora Recorrente.

B. A Recorrente não se conforma com a douta sentença por considerar que a mesma procedeu a uma errada interpretação e aplicação dos dispositivos legais em causa, nomeadamente, por, alegadamente, não ter sido “alegado ou comprovado pelo A. que a utilização da presente forma processual é devida à impossibilidade da utilização do recurso contencioso de anulação ou da acção sobre responsabilidade” e, por outro lado, porque “a presente acção de reconhecimento de direitos não é um meio idóneo a alcançar os efeitos jurídicos pretendidos pelo A., ou seja, a condenação do R. no pagamento de um crédito, cumulado com um pedido de indemnização por responsabilidade civil extracontratual do Estado.”

C. A presente acção é o verdadeiro meio próprio e idóneo para fazer valer as pretensões do Recorrente que intentou a presente acção contra o DAFSE, ora Recorrido, com o propósito de ver as quantias em falta que lhe são devidas – respeitantes ao pagamento dos saldos das acções de formação profissional – liquidadas.

D. Aliás, como decorre claramente da petição inicial a presente acção, tem por finalidade a obtenção do pagamento – visto como acto material – das quantias que o Recorrido, por decisão sua, tinha atribuído ao Recorrente no contexto das contribuições obtidas no âmbito do Fundo Social Europeu, quantias que, porém, não vieram a ser pagas em parte.

E. À data em que esta acção foi instaurada, apenas se colocava a hipótese ao Recorrente de usar o mecanismo processual dos artigos 69° e 70º da LPTA, ou seja, a acção para reconhecimento de direito ou interesse legítimo.

F. Importa distinguir a pretensão de um particular à Administração dirigida a uma decisão sobre a concessão de uma quantia pecuniária – e essa decisão é um acto administrativo; e a pretensão de um particular à Administração dirigida à entrega (prestação material) daquilo a que, por decisão sua, se obrigou a entregar – esta entrega, ou a sua recusa, não configura, qualquer pessoa o sabe, um acto administrativo.

G. Na falta de decisão sobre a pretensão referente ao pagamento de quantia devida, não haveria indeferimento tácito.

H. Uma eventual solicitação ou pedido que se fizesse (que se tivesse feito) ao DAFSE para ele pagar o que era devido por força de um acto administrativo seu não contém em si, a pretensão da obtenção de um efeito realizável por acto administrativo – é que o acto administrativo já está praticado e, além disso, o efeito pretendido tem natureza material, pois que se consubstancia numa prestação de dare pecunia.

I. Portanto, como não havia forma de provocar um indeferimento tácito, também não havia forma de lançar mão do recurso contencioso.

J. A acção de responsabilidade também não cabe porque não se tem em vista o pagamento de uma quantia com fundamento em responsabilidade da Administração, mas com fundamento na prática de um acto administrativo.

L. Assim, no regime anterior ao CPTA, não havendo possibilidade de utilizar o recurso contencioso, nem qualquer outro meio processual idóneo, a única forma de os particulares obterem a condenação no pagamento de uma quantia devida por força de acto administrativo era a acção para reconhecimento de um direito ou interesse legítimo.

M. Este entendimento é confirmado pela jurisprudência do STA no acórdão de 09.06.2002 (proferido no Processo n.° 030499), no acórdão de 06.05.2003 (proferido no Processo n.° 01602/02) e ainda no acórdão de 30.05.2006 (proferido no Processo n.° 0410/05).

N. Qualquer outro entendimento será desconforme com a Constituição, e designadamente, com os princípios da tutela jurisdicional efectiva e do “pro actione”, consagrados no seu artigo 268°, n° 4”.

O DAFSE contra-alegou, tendo formulado as seguintes CONCLUSÕES:

“A- A acção para reconhecimento de um direito ou interesse legítimo é um meio inadequado e inidóneo para alcançar a pretensão do ora Recorrente, na medida em que este meio processual não permite formular pedidos condenatórios a reparações pecuniárias de prejuízos causados por uma eventual actuação ilícita da Administração;

B- Nos termos do disposto no n.° 2 do art. 69.º da LPTA, este meio processual é residual, destinado a ser utilizado pelos administrados quando a lei não faculte outro meio jurisdicional adequado à efectiva tutela desses direitos ou interesses legítimos;

C- Se o Recorrente considera que tem direito a receber verbas a título de saldo nos “dossiers” em questão, então deveria ter interposto, em tempo, o competente recurso de anulação dos actos do DAFSE que determinaram a reposição e a compensação de verbas entre os montantes a receber no “dossier” 860214P3 e a devolver no “dossier” 871183P1, bem como da omissão do eventual pagamento do saldo do “dossier” 860156P1;

D- Não sendo a acção para reconhecimento de um direito um meio alternativo do recurso contencioso de anulação, mas complementar de outros meios de defesa contenciosa, o Recorrente não pode socorrer-se deste meio processual, em virtude de ter expirado o prazo de interposição do competente recurso contencioso de anulação dos referidos actos do Director-Geral do DAFSE;

E- Aliás, o Recorrente não comprova nas presentes alegações que a utilização da presente forma de processo é devida à impossibilidade da utilização do recurso contencioso de anulação ou da acção sobre responsabilidade, por esses meios não assegurarem a efectiva tutela jurisprudencial do direito ou interesse em causa;

F- Assim sendo, a decisão do Tribunal “a quo” interpretou e aplicou os normativos legais correctamente, não merecendo, por isso, qualquer censura”.

A Exmª Procuradora-Geral Adjunta emitiu o seguinte PARECER:

“1. Vem o presente recurso jurisdicional interposto da decisão do TAC de Lisboa que rejeitou a acção de reconhecimento de direito por impropriedade e inidoneidade do meio utilizado e por inadmissibilidade dos pedidos.

2. Essa decisão assenta, essencialmente, nos seguintes fundamentos:

- No caso sub judice não resulta alegado pelo A. ou comprovado nestes autos que a B… não pudesse ter lançado mão do recurso contencioso de anulação, assim impugnando os invocados encontros de contas e a determinação para a reposição de quantias e dessa forma pudesse ter reagido aos actos – omissos ou activos – do DAFSE;

- Da mesma forma, não resulta alegado ou demonstrado que à B... ou ao autor estivesse inviabilizado o recurso a uma acção sobre responsabilidade;

- Por conseguinte, por um lado, nos presentes autos não foi alegado ou comprovado pelo autor que a presente forma processual é devida a impossibilidade da utilização do recurso contencioso de anulação ou da acção sobre responsabilidade, por esses meios processuais não assegurarem a efectiva tutela jurisdicional do direito ou interesse em causa.

- Por outro lado, a presente acção de reconhecimento de direito não é meio idóneo para alcançar os efeitos jurídicos pretendidos pelo autor, ou seja, a condenação do réu no pagamento de um crédito, cumulado com um pedido de indemnização por responsabilidade civil extracontratual do Estado; não permite a referida forma processual formular pedidos condenatórios a reparações pecuniárias por actos devidos e de pagamento de indemnizações por actos ilícitos;

Não subscrevemos o entendimento ínsito nesta fundamentação, apenas compreensível à luz de uma interpretação restritiva do art° 69°, n° 2, da LPTA e actualmente ultrapassada, segundo a qual a acção de reconhecimento de direito constituía um meio puramente residual, utilizável apenas quando não existisse outro meio processual à disposição do particular para tutela da sua posição jurídica.

Como se sabe, a questão da interpretação do art° 69°, n° 2, da LPTA, foi alvo de amplo debate na jurisprudência deste STA, tendo-se vindo a formar uma corrente pacífica, segundo o qual o meio processual da acção de reconhecimento de direito deverá ser encarado à luz do princípio da tutela jurisdicional efectiva dos interesses legalmente protegidos dos administrados, nomeadamente “o reconhecimento desses direitos e interesses”, consagrado no n° 4 do art° 268° da CRP, na redacção dada pela Lei Constitucional n° 1/97, e, que já se vinha impondo desde a revisão constitucional de 1989, com as alterações então introduzidas nesse artigo.

À luz deste entendimento e segundo a denominada teoria do alcance médio (Cfr. Vieira de Andrade, in Direito Administrativo e Fiscal, faculdade de Direito da Universidade de Coimbra, Lições ano 3º ano do Curso de 1996/67, p.108 e seg.) a acção de reconhecimento de direito constitui não um meio residual ou alternativo, mas sim um meio complementar, destinado a servir naqueles casos em que a lei não faculte aos administrados os instrumentos processuais adequados à efectiva tutela jurisdicional dos seus direitos ou interesses legítimos. Como se sabe, foi neste sentido que se formou orientação jurisprudencial uniforme – cfr, por todos, os acórdãos deste STA de 94.03.03, 96.04.23, 96.05.09, 96.10.10, 97.02.18, 98.11.19, 99.03.24, 99.05.19, 99.10.06, 99.10.12, 2001.03.21, 2001.05.24, 2001.06.27, 2001.12.19, 2002.10.29, 2003.05.06 e 2003.06.25, respectivamente nos processos n°s 33290, 36597, 37415, 37519, 40257, 42223, 42489, 44753, 45015; 44937, 47135, 47359, 46283, 47710, 47202, 1602/02 e 412/03.

Este meio processual, no entender de Vieira de Andrade (In o cit.,p.109 e seg…):

- Seria o meio próprio e adequado para os casos em que não existe um acto administrativo, por exemplo, situações de incumprimento de deveres relativos a certos direitos subjectivos dos particulares (direitos ao pagamento de uma quantia em dinheiro, à entrega de uma coisa certa ou a uma prestação de facto determinada), situações de prática ou omissão de actos materiais lesivos de direitos, ou, situações de dúvida, de incerteza ou de receio fundado, de mau entendimento pela Administração relativamente à existência ou ao alcance de um direito ou interesse legítimo;

- Poderia ainda ser utilizado nos casos em que, embora existindo ou havendo lugar à prática de um acto, o recurso contencioso se revele manifestamente inapto a assegurar uma tutela efectiva dos direitos do particular, nomeadamente pela dificuldade em identificar o acto recorrível.

Através da acção em causa pretende o autor que lhe seja reconhecido o direito ao pagamento, pelo DAFSE, do montante global de 59.993,52 euros e juros que se vierem a vencer, correspondente ao crédito de que era titular a sociedade B... perante essa entidade e que veio a ser cedido ao autor, crédito esse constituído em virtude do não pagamento, bem como do não pagamento atempado, de contribuições devidas no âmbito dos apoios do Fundo Social Europeu a acções de formação profissional do ano de 1986.

Ora não se encontra identificado qualquer acto administrativo a coberto do qual o réu deixou de pagar ou pagou com atraso contribuições que eram devidas à B

Aliás, será de realçar a este propósito, que tais contribuições, porque respeitantes a acções do ano de 1986, estavam sujeitas ao Regulamento CEE n° 2950/83, sendo que, neste âmbito, a decisão das autoridades nacionais de certificar ou não certificar a exactidão factual e contabilística das despesas de formação, conforme constitui orientação uniforme deste STA, não constitui acto administrativo recorrível, antes assume uma função meramente instrumental, devendo ser considerada como uma proposta dirigida à Comissão da Comunidade, cuja decisão final lhe compete em exclusivo e que não está vinculada ou é prejudicada pela proposta do Estado-membro.

Parece-nos, assim, manifestamente excessivo, fazer depender a idoneidade do meio processual utilizado da alegação ou demonstração da impossibilidade da utilização do recurso contencioso ou da acção de responsabilidade.

Mas ainda que se considere que parte dos montantes pretendidos corresponde a uma indemnização que excede o valor das contribuições devidas e respectivos juros moratórios (art° 806°, n° 3, do CC), ainda assim nos parece que a acção de reconhecimento de direito é meio processual adequado para conhecer de todo o pedido.

À luz do art° 31°, n° 2, do CPC “quando aos pedidos correspondam formas de processo que, embora diversas, não sigam uma tramitação manifestamente incompatível, pode o juiz autorizar a cumulação, sempre que nela haja interesse relevante ou quando a apreciação conjunta seja indispensável para a justa composição do litígio”.

Ora, parece-nos que o caso em análise não pode deixar de ser abrangido por esta última parte, pois a decisão sobre o pedido de indemnização sempre dependerá da decisão sobre o pedido de reconhecimento do direito a receber ou a receber atempadamente as contribuições em causa.

Por outro lado, não estamos perante uma tramitação absolutamente incompatível, já que o próprio art° 70° da LPTA, que regula as acções de reconhecimento de direito, permite no seu n° 2, que o juiz, antes do despacho saneador, possa, face à complexidade da causa, determinar que passem a seguir-se os termos das acções previstas na secção seguinte, entre elas, as acções de responsabilidade civil extra-contratual.

Acresce que não vemos obstáculo a uma alteração subjectiva da instância (para que a acção prossiga igualmente contra um outro réu), para o que seria o autor convidado a corrigir a petição, à luz do princípio geral da sanabilidade dos pressupostos processuais consagrado no art° 265°, n° 2, do CPC e nos termos do art° 40°, n° 1, alínea a), da LPTA (numa linha de orientação jurisprudencial seguida actualmente por este STA de que são exemplo os acórdãos de 2005.05.03 de 2001.12.19, respectivamente nos processos n°s 183/05 e 47874).

Assim, salvo melhor opinião, também nesta parte a sentença merece censura.

De qualquer modo, mesmo admitindo a hipótese de haver pedidos não legalmente cumuláveis, então a rejeição apenas deverá ser mantida quanto ao pedido da referida indemnização, devendo a acção prosseguir quanto ao mais.

Pelo que fica exposto afigura-se-nos que a sentença incorreu em erro de julgamento.

3. Nestes termos, emitimos parecer no sentido de que deverá ser concedido provimento ao recurso jurisdicional, ordenando-se a baixa dos autos ao TAF a fim de aí seguirem termos se não for suscitada qualquer outra questão que a tal obste”.

Foram colhidos os vistos da lei.

II. FUNDAMENTAÇÃO

I.1. A sentença recorrida seleccionou os seguintes FACTOS:

1. Em 16.06.1985 a B... candidatou-se ao apoio do FSE tendo em vista à realização de acções de formação profissional, apresentando os formulários da sua candidatura no DAFSE de Coimbra (acordo: cf. docs. de fls. 76 a 103 e 242 a 266).

2. As candidaturas da B... foram aprovadas com a referência comunitária n.° 860156/P1 e n.° 860214/P3 e as referências nacionais n.° 862189/C e n° 862240/C (acordo; cf. docs. de fls. 110, 115,284 e 285).

3. A B... candidatou-se ao apoio do FSE tendo em vista a realização de uma acção de formação profissional para o ano de 1987, que teve a referência comunitária n.° 871 183P1 (acordo; cf. docs. de fls. 836 e 844 a 846).

4. A B... cancelou a realização da acção de formação para o ano de 1987, que teve a referência comunitária n,° 8711 83P1 (acordo; cf docs. de fls. 836, 844 a 846, 848 a 852 e 855 a 859).

5. A B... organizou dossiers contabilísticos respeitantes às acções de formações que realizou e reclamou junto da DAFSE o pagamento dos respectivos saldos (acordo: cf. docs. de fls. 16 a 47, 55, 56,58, 64 a 85, 91, 120, 306 a 315 e 412 a 785).

6. A B... no ano de 1986 solicitou um empréstimo sob a forma de abertura de crédito ao Banco Fomento Nacional, SA (BFN), actualmente Banco BPI, SA, para financiar as acções em curso, relativamente ao qual teve de pagar juros (acordo; cf.. docs. de fls. 149 a 157, 810, 847 e 853 e 854).

7. A B... nos meses de Junho a Novembro de 1986 atrasou os pagamentos à Segurança Social (acordo; cf. doc, de fls. 796 a 798, 812 e 813).

8. O ISQ apresentou contra a B... uma acção judicial (cf. docs, de fls. 160 a 162 e 848 a 852).

9. Foram dadas pelo DAFSE diversas autorizações de pagamento em favor da B..., conforme docs, de fls. 789 a 995, 799 a 13 e 838 a 843, que aqui se dão por integralmente reproduzidos (acordo).

10. No ano de 1987 a DAFSE e o IGFSS deduziram ao primeiro pagamento de adiantamento a totalidade da dívida da B... ao BFN (cf. docs de fls. 848 a 852 e 860).

11. Com data de 21.02.1989 a B... enviou à Directora Geral do DAFSE a carta constante de fls. 856 a 859, que aqui se dá por integralmente reproduzida, na qual expõe designadamente as razões da sua discordância quanto ao «reembolsos de verbas dossier n. ° 871183/PA».

12. Através do ofício n.° 8882, datado de 20.04.1989, constante de fls. 862 dos autos, que aqui se dá por integralmente reproduzido, o Departamento para os Assuntos do FSE comunicou à B... que relativamente ao dossier n° 860214 P3 a B... tinha a receber a quantia de 944.244$00 e quanto ao dossier n.° 87/1 183 P1 a B... tinha a devolver 18.529.260$00, o que totalizava a devolução pela B... de 17.585.016$00.

13. Foi enviado pelo Departamento para os Assuntos do FSE para C…, o oficio constante de fls. 863 dos autos, que aqui se dá por integralmente reproduzido, relativo ao dossier n.° 871183/Pl/B..., que determina na sequência do oficio n.° 8882, datado de 20.04.1989, a devolução de 17.585.016$00.

14. Foi passada à B... a Guia de Reposição constante de fls. 864, que aqui se dá por integralmente reproduzida, que indica a quantia de 17.585.016$00, como quantia a restituir ao FSE.

15. Em 18.12.2001 foi celebrado entre a B... e o ora A. o contrato de cessão de créditos constante de fls. 61 a 63, que aqui se dá por integralmente reproduzido (cf. também doc. de fls. 233).

II.2. DO DIREITO

A sentença, na acção para reconhecimento de um direito (A.R.D.) instaurada pelo recorrente contra o DAFSE, julgou procedente a excepção de impropriedade do meio e rejeitou a acção.

Tal decisão, arrancando da ponderação de que o A. na acção, “não pretende uma sentença meramente declarativa, designadamente de reconhecimento de um direito, mas pretende, sim, uma sentença com natureza constitutiva e condenatória”, materializada numa condenação a reparação “pecuniária pelos alegados prejuízos que a B... sofreu com a conduta do R. e cujo crédito foi alegadamente cedido ao A. por contrato”, visa “a condenação da R. no pagamento de um crédito, a que se arroga”, sendo que o A. não é “titular de uma posição jurídica subjectiva frente à Administração, que haja sido lesada e a qual pretenda agora ver reconhecida. É tão somente alegado titular de um crédito, que quer ver satisfeito”.

Ora, dado o carácter complementar da A.R.D., decorrente do nº 2 do artº 69º da LPTA, como ali ainda se afirma, só “pode ser utilizada quando os restantes meios processuais não assegurem a efectiva tutela jurisdicional do direito ou interesse em causa”.

E, in casu, “não resulta alegado pelo A. ou comprovado nestes autos que a B... não pudesse lançar mão ao recurso contencioso de anulação, assim impugnando os invocados encontros de contas e a determinação para a reposição de quantias e dessa forma pudesse ter reagido aos actos – omissivos ou activos – do DAFSE.

Da mesma forma, não resulta alegado ou demonstrado que à B... ou ao A. estivesse inviabilizado o recurso a uma acção sobre responsabilidade”

Por outro lado, remata a sentença, “a presente acção de reconhecimento de direito não é meio idóneo para alcançar os efeitos jurídicos pretendidos pelo autor, ou seja, a condenação do réu no pagamento de um crédito, cumulado com um pedido de indemnização por responsabilidade civil extracontratual do Estado. Não permite a referida forma processual formular pedidos condenatórios a reparações pecuniárias por actos devidos e de pagamento de indemnizações por actos ilícitos”.

Tal entendimento vem impugnado pelo recorrente/A. pois que, e em resumo:

- não estando face a uma pretensão dirigida a uma decisão sobre a concessão de uma quantia pecuniária – a qual constituiria, sim, um acto administrativo – mas antes à entrega pela Administração daquilo a que, por decisão sua, se obrigou a entregar – esta entrega, ou a sua recusa, não configura um acto administrativo, e assim, na falta de decisão sobre a pretensão referente ao pagamento de quantia devida, não haveria lugar a indeferimento tácito.

- por outro lado, “a acção de responsabilidade também não cabe porque não se tem em vista o pagamento de uma quantia com fundamento em responsabilidade da Administração, mas com fundamento na prática de um acto administrativo”;

- pelo que “no regime anterior ao CPTA, não havendo possibilidade de utilizar o recurso contencioso, nem qualquer outro meio processual idóneo, a única forma de os particulares obterem a condenação no pagamento de uma quantia devida por força de acto administrativo era a acção para reconhecimento de um direito ou interesse legítimo”.

Vejamos.

Para a sentença, portanto, concorria o pressuposto processual negativo acolhido no nº 2, do art. 69° da LPTA.

Sob a epígrafe, pressupostos, prescreve o citado normativo que:

“1- As acções para obter o reconhecimento de um direito ou interesse legalmente protegido podem ser propostas a todo o tempo, salvo o disposto em lei especial, por quem invoque a titularidade do direito ou interesse a reconhecer.

2- As acções só podem ser propostas quando os restantes meios contenciosos, incluindo os relativos à execução de sentença, não assegurem a efectiva tutela jurisdicional do direito ou Interesse em causa”.

São conhecidas as interrogações que suscitou a interpretação da norma contida no nº 2 quanto à amplitude do meio processual instituído pelo n.º1 do mesmo preceito mormente quando a situação jurídico - administrativa concreta haja sido objecto de definição através de algum acto administrativo. A tal respeito, e depois de alguma jurisprudência deste STA haver propugnado no sentido da inconstitucionalidade daquele n.º2 do art.69.º(cf. v.g. o Acórdão de 19.04.94 proferido no Rec. 33191), firmou-se jurisprudência no sentido de que o que o legislador constitucional pretendeu ao consagrar a garantia contenciosa para reconhecimento de direitos ou interesses legítimos foi que a mesma não fosse um meio alternativo, mas sim complementar, destinado a servir apenas nos casos em que lei não faculta aos administrados os instrumentos processuais adequados à respectiva tutela jurisdicional dos direitos ou interesses legítimos (Cf. acórdão de 28.05.98, rec. 43659. A propósito vejam-se, v.g. os acórdãos de 10.10.96, rec. n.º 37519 e do Pleno da Secção de 31.03.98- rec. 38367, e de 5.06.2.000-rec. 41915. Ainda a propósito veja-se a jurisprudência do T.C. a respeito do julgamento de (in)constitucionalidade daquele art.º69n.º2-cf. resenha da mesma nos Cadernos de Justiça Administrativa n.º14 a págs. 60-, e no aludido aresto de 5.06.2.000. Por mais recentes poderão ver-se, assim, os acórdãos 84/99 de 09. 02. 99, in D.R. 2ªS de 01. 07.99, a págs.9473... e 104/99 de 10.02,99, in D.R 2ºS, a págs. 5297, com reporte de outra jurisprudência e doutrina sobre a questão.)

Em suma, será um juízo de natureza funcional quanto à necessidade ou desnecessidade de usar este meio processual face ao nível de densidade de protecção fornecida pelos meios contenciosos tradicionais (recurso e demais meios processuais acessórios), e face à garantia à tutela jurisdicional efectiva hoje consagrada no texto constitucional (n.º 4 do art.º 268.º segundo a redacção introduzida pela Lei Constitucional 1/97), que deverá nortear-nos na interpretação da norma em apreço e sua aplicabilidade, concretamente no caso em análise, sendo que aquela garantia não implica que ao particular seja possível optar por qualquer das vias processualmente previstas.

No caso, a causa de pedir na acção traduz-se na invocação de factos que originaram o direito ao pagamento, pelo DAFSE em favor da entidade (B...) que o veio a ceder ao autor/recorrente, do aludido montante global de 59.993,52 euros e juros que se vierem a vencer, crédito esse constituído em virtude de, no essencial, não ter o Réu procedido ao pagamento, bem como do não pagamento atempado, de contribuições devidas no âmbito dos apoios do Fundo Social Europeu a acções de formação profissional do ano de 1986 promovidas pela B

Ou seja, é invocado um direito que pretende ser reconhecido, emergente do pedido de apoio/financiamento de acções financiadas por fundos comunitários (em virtude de o DAFSE deixar de pagar ou por ocorrência de atrasos no pagamento de contribuições que eram devidas à B...), e não de direito indemnizatório emergente de algum contrato ou de facto (i)lícito ou ainda de conduta perigosa.

Atente-se nos factos levados ao probatório, os quais se prendem, ou com o aludido pedido de financiamento (cf. pontos 1 a 5, 7 a 9, 11, 12, 13, 14), ou com atrasos na sua concessão, e que levaram a B... a recorrer a financiamento bancário (cf. pontos 6 e 10 em conjugação com o alegado na p.i., a fls. 191º e segs.).

Só que, não se encontra identificado qualquer acto administrativo, nem sequer tácito (Como afirma VIEIRA DE ANDRADE, in A Justiça Administrativa, pág. 145: "a tendência do sistema deverá, portanto, favorecer a tese estrutural, reservando-se a acção para os casos em que não exista um verdadeiro acto administrativo (incluindo a generalidade dos casos de indeferimento tácito)”.), a coberto do qual esse mesmo direito (que se pretende reconhecer) haja sido definido (recusado), sendo certo que a acção para reconhecimento de direitos e interesses legítimos não é meio processual idóneo, sempre que sobre a situação em causa tenha havido um acto administrativo impugnável, cuja anulação e respectiva execução garantam a tutela jurisdicional do direito ou interesse invocado como a jurisprudência do STA acentua (cf., v.g., acórdão de 18-01-2005- no Rec. 254/04-, com citação de muita outra jurisprudência) e como também se sustenta na sentença.

Aliás, como também recorda o Ministério Público no referido parecer, os apoios que sustentam o direito reclamado, porque respeitantes a acções do ano de 1986, “estavam sujeitas ao Regulamento CEE n° 2950/83, e, neste âmbito, a decisão das autoridades nacionais de certificar ou não certificar a exactidão factual e contabilística das despesas de formação, conforme constitui orientação uniforme deste STA, não constitui acto administrativo recorrível, antes assume uma função meramente instrumental, devendo ser considerada como uma proposta dirigida à Comissão da Comunidade, cuja decisão final lhe compete em exclusivo e que não está vinculada ou é prejudicada pela proposta do Estado-membro”.

Ou seja, e afastada que se mostra pela sentença, e sem contestação, a excepção de incompetência, também pelo referido motivo, e em contrário do afirmado na sentença, não pode fazer-se depender a idoneidade do meio processual em causa da alegação ou demonstração da impossibilidade da utilização do recurso contencioso ou da acção de responsabilidade.

Mesmo que se considere que parte dos montantes pretendidos corresponde a uma indemnização que excede o valor das contribuições devidas e respectivos juros moratórios (art° 806°, n° 3, do CC), ainda assim, tendo em vista o disposto no art° 70°, n° 2, da LPTA, em conjugação, ex vi artº 1º da LPTA, com o disposto no art° 31°, n° 2, do CPC, como também opina o Ministério Público, poderia ser autorizada a cumulação, pois que a decisão sobre o pedido de indemnização sempre dependerá da decisão sobre o pedido de reconhecimento do aludido direito a receber ou a receber atempadamente as contribuições em causa.

E, se necessário, à luz do princípio geral da sanabilidade dos pressupostos processuais consagrado no art° 265°, n° 2, do CPC e nos termos do art° 40°, n° 1, alínea a), da LPTA, proceder-se a uma alteração subjectiva da instância (para que a acção possa, eventualmente, prosseguir contra um outro réu), para o que seria o autor convidado a corrigir a petição, em sintonia com a orientação jurisprudencial seguida actualmente por este STA de que são exemplo os acórdãos de 2005.05.03 de 2001.12.19, respectivamente nos processos n°s 183/05 e 47874).

À luz do exposto crê-se que a sentença recorrida não andou bem ao ter entendido que, no caso, a acção de reconhecimento de direito (eventualmente complementada com a respectiva execução) não é meio idóneo para alcançar os efeitos jurídicos pretendidos pelo autor (condenação do réu no pagamento de um crédito, cumulado com um pedido de indemnização).

Efectivamente, as razões invocadas na sentença, com o devido respeito, e tendo em vista tudo o exposto, não resistem ao referido juízo de natureza funcional que a apreciação da situação de facto impõe sobre a necessidade de usar este meio processual, e em vista a garantir o princípio da tutela jurisdicional efectiva.

III. DECISÃO

Nos termos e fundamentos expostos acordam os juízes que compõem este Tribunal em conceder provimento ao recurso jurisdicional, ordenando-se a remessa dos autos ao TAF a fim de aí prosseguirem seus termos se outro motivo a tal não obstar.

Sem custas.

Lx. aos 29 de Abril de 2009. - João Belchior (relator) - São Pedro - Edmundo Moscoso.