0597/05 - Supremo Tribunal Administrativo

Nos procedimentos pré-contratuais para adjudicação de contrato de empreitada de obras públicas a comissão de análise das propostas pode seleccionar os elementos a ponderar em cada factor ou sub factor enunciado no programa de concurso, sem introduzir inovações, e deve estabelecer métodos que permitam tornar mais objectivo e transparente o seu trabalho, mas estas diligências só serão válidas se tiverem carácter abstracto e temporalmente se situarem antes da comissão conhecer as propostas, sob pena de violar o princípio da imparcialidade.

Acordam na 1ª Secção do Supremo Tribunal Administrativo Relatório A CÂMARA MUNICIPAL DE CASCAIS, recorreu para este Supremo Tribunal da sentença proferida no TAC de Lisboa que, julgou procedente o RECURSO CONTENCIOSO DE ANULAÇÃO, da sua deliberação de 23 de Outubro de 1996, através da qual foi adjudicada a cedência do direito de superfície do Largo da Estação em Cascais para construção de um parque de estacionamento ao consórcio B..., formulando as seguintes conclusões: 1ª – a douta sentença recorrida enferma de erro de julgamento, uma vez que a interpretação formulada pela Comissão sobre o ponto 1.7 do Programa do Concurso era a única admissível, logo não se verificou quanto à sua matéria qualquer ilegalidade; 2ª – Na verdade, não houve violação dos princípios da transparência e da imparcialidade administrativa porquanto não houve alteração dos critérios de ponderação, apenas se tendo alterado a base de ponderação, no entanto se assim se não entender, sempre se dirá que a transposição da base 20 para a base 100 foi operada em todos os critérios de apreciação e a todos os concorrentes de forma perfeitamente igual, pelo que ainda assim não se encontra violado o supra mencionado princípio; 3ª – A douta sentença considerou “é juridicamente insustentável esta alteração das regras do jogo a meio do jogo”, o que salvo o devido respeito improcede na sua totalidade face a tudo o que foi exposto. Na verdade, a ora recorrente ataca esta douta conclusão referindo que, uma mera transposição do valor base de ponderação de 20 para 100, que por sua vez foi aplicado de forma igualitária a todos os critérios de ponderação e a todos os concorrentes não representa nem pode entender-se como uma alteração dos critérios de ponderação a que a Administração se auto – vinculou previamente. Contra alegou a recorrente/contenciosa A.... Defendendo a manutenção da decisão recorrida, e concluindo em síntese que o acto recorrido violou os princípios da legalidade, imparcialidade e da tutela da confiança e da auto - vinculação, ao ter incorporado a alteração operada em 31-7-96, do critério 1.7 do n.º 15 do Programa do Concurso através da diminuição do peso relativo do sub - critério experiência de exploração em face do sub - critério experiência de construção; violando ainda os citados princípios quando determinou a alteração na ponderação dos factores de avalização do n.º 15 do Programa do Concurso e a sua limitação ao máximo de 90%. O Ex.mo Procurador – Geral Adjunto emitiu parecer no sentido de ser negado provimento ao recurso. Colhidos os vistos legais foram os autos submetidos à conferência para julgamento. Fundamentação Matéria de facto A decisão recorrida deu como assente a seguinte matéria de facto: 1) Por deliberação publicada no Diário da R epública m Série, n.º 236, de 12/10/1995, a Câmara Municipal de Cascais determinou a abertura de um concurso público, tendo tal publicação o seguinte teor: "CÂMARA MUNICIPAL DE CASCAIS. Anúncio Concurso público para constituição de direito de superfície em subsolo e construção e exploração de um parque de estacionamento no largo fronteiro à Estação e Alameda da Duquesa de Palmela, em Cascais. 1 - O concurso é realizado pela Câmara Municipal de Cascais, Praça de 5 de Outubro, 9, 2750 Cascais. O concurso é público, nos termos do artigo 38º do Decreto-Lei 55/95 , de 29 de Março. 3 - O concurso destina-se à constituição do direito de superfície em subsolo e à construção e exploração de um parque de estacionamento no largo fronteiro à estação e Alameda da Duquesa de Palmela. 4 - Ao concurso poderão apresentar propostas todas as pessoas singulares, empresas legalmente constituídas ou agrupamentos destas na plena posse da sua capacidade jurídica para contratar. 5 - A proposta será apresentada por preço global. 6 - O programa de concurso, caderno de encargos, cláusulas técnicas e outros elementos complementares poderão ser examinados na Divisão de Aprovisionamento, Secção de Compras, na Praça de 5 de Outubro, 15, 1 °, em Cascais, todos os dias úteis das 9 às 12 e das 14 às 16 horas, até ao dia e hora do acto público do concurso. Até à data limite de entrega das propostas e dentro do referido horário poderão ser obtidas cópias autenticadas dessas peças, mediante o pagamento de 250.000$ (IVA incluído). 7 - As propostas deverão ser apresentadas até às 16 horas do dia 11 de Dezembro, devendo ser entregues ou enviadas através de carta registada com aviso de recepção pata a Divisão de Aprovisionamento, Secção de Compras, Praça 5 de Outubro, 15º, 1º, 2750, Cascais. 7.1 - As propostas deverão ser redigidas em português, assim como os documentos que as acompanham sendo aplicável relativamente a estes últimos o disposto no nº 4 do artigo 55.° do Decreto-Lei 55/95 , de 29 de Março. 8 - O acto público do concurso terá lugar no dia 12 de Dezembro de 1995, às 10 horas, na sala das sessões dos Paços do Município da Câmara Municipal de Cascais, podendo nele intervir todas as pessoas que estiverem devidamente credenciadas para o efeito pelos concorrentes. 9 - Critérios de apreciação das propostas: 9.1 - A adjudicação será feita à proposta considerada mais vantajosa, resultante da aplicação dos critérios e respectivos índices de ponderação abaixo indicados: Critérios: Índices e ponderação - Concepção funcional do estudo do parque 20 - Prazo de execução dos trabalhos 25 1.3- Valor das tarifas a praticar 10 - Condicionamentos à circulação à superfície durante a execução dos trabalhos: 5 - Rentabilidade prevista 15 - Montante da renda eventualmente apagar à Câmara Municipal de Cascais pelo superficiário 5 1.7- Capacidade técnica e experiência em construção e exploração do parque 20 10 - A caução a prestar será de 20 000 000$. 11 - As propostas são válidas por 60 dias, contados do acto público do concurso. 12 - Este anúncio foi enviado nesta data para a Imprensa Nacional -Casa da Moeda, E.P. 13 - Data de recepção do anúncio na Imprensa Nacional - Casa da Moeda, E.P. para publicação no Diário da República -29 de Setembro de 1995 Paços do Município de Cascais, 27 de Setembro de 1995. - O Presidente da Câmara, .... " A Comissão de Apreciação de Propostas era composta pelo Presidente da Câmara e Vereadores dos pelouros de obras, urbanismo e financeiro. Por despachos, juntos ao processo instrutor, foram nomeados: - O Dr. ..., em representação do Sr. Presidente da Câmara; - O Eng. ..., em representação do Sr. Vereador Pelouro Obras; - O Eng. ..., em representação do Sr. Vereador Pelouro Urbanismo; - A Dra. ..., em representação do Sr. Vereador Pelouro Financeiro. A Comissão reuniu no dia 3 de Maio de 1996, tendo deliberado nos termos que constam da acta que se reproduz: "ACTA DA REUNIÃO DA COMISSÃO DE APRECIAÇÃO DE PROPOSTAS APRESENTADAS AO CONCURSO PUBLICO PARA CONSTITUIÇÃO DO DIREITO DE SUPERFÍCIE EM SUBSOLO E CONSTRUÇÃO E EXPLORAÇÃO DE UM PARQUE DE ESTACIONAMENTO NO LARGO FRONTEIRO À ESTAÇÃO E ALAMEDA DUQUESA DE PALMELA, EM CASCAIS Aos três dias do mês de Maio de mil novecentos e noventa e seis, pelas nove horas, reuniu a Comissão de Apreciação de Propostas do concurso referido em epígrafe, nomeada por deliberação de 6 de Setembro de 1995 e despacho de 12 de Setembro de 1995. Encontrando-se pré - fixados no anúncio do concurso os critérios de apreciação das propostas, a reunião teve inicio com a definição da escala de graduação de ordenação dos concorrentes, tendo a comissão por unanimidade deliberado fixá-la entre zero e vinte valores. Relativamente ao item capacidade técnica e experiência em construção e exploração de parques, a comissão deliberou, também por unanimidade, atribuir peso igual ao factor «construção» e ao factor «exploração». Em seguida, a comissão procedeu à analise das propostas, recorrendo para o efeito à elaboração de relatórios e quadros descritivos e comparativos das propostas, relativamente a cada um dos critérios de apreciação, e procurando pôr em relevo, quer os aspectos qualitativos, quer os quantitativos das diversas propostas, por forma a estabelecer a sua ordenação com recurso a elementos objectivos, garantindo assim visualizar o mérito de cada uma das propostas e razões que determinaram a sua graduação. Tudo visto, a Comissão com base nos relatórios e quadros anexos que desta acta fazem parte, procedeu à ordenação dos concorrentes pela forma que segue, sendo indicado em primeiro lugar a proposta considerada mais vantajosa: (…) A proposta apresentada pelo A... (proposta base) é considerada a mais vantajosa, tendo em vista que apresenta o valor mais elevado resultante do somatório dos factores constantes do critério de adjudicação. Devendo em consequência considerar-se o A... (proposta Base) a concorrente preferida para efeitos de adjudicação. Assim, a Comissão de Apreciação de Propostas propõe que: Se proceda à audiência prévia escrita dos concorrentes mediante a sua notificação do local e hora em que podem consultar o presente relatório. Que se considere como concorrente preferido para efeitos de adjudicação o concorrente A... (proposta Base). A COMISSÃO DE ANÁLISE (Dr. ..., em representação do Sr. Presidente da Câmara); (Eng. ..., em representação do Sr. Vereador Pelouro Obras); (Eng. ..., em representação do Sr. Vereador Pelouro Urbanismo); (Dra. ..., em representação do Sr. Vereador Pelouro Financeiro) " É o seguinte o teor da acta da reunião da Comissão de Análise de Propostas, de 18 de Julho de 1996, já com intervenção do presidente da Câmara e dos Vereadores: "A Câmara Municipal de Cascais na sua reunião de 96.05.29, deliberou notificar, ao abrigo do artº 59º do CPA , os concorrentes ao Concurso Público para Constituição do Direito de Superfície em Subsolo e Construção e Exploração de um Parque de Estacionamento, a fim de se pronunciarem sobre o Relatório da Comissão de Análise das Propostas, de 3 de Maio de 1996. Notificados os concorrentes, vieram estes a pronunciar-se sobre o referido relatório, nos exactos termos dos documentos anexos (Respostas/reclamações dos concorrentes), pedindo a rectificação da pontuação provisória atribuída pela dita Comissão. Ponderadas as observações dos concorrentes pelos representantes dos membros da Comissão, vieram os mesmos a traduzir os seus pontos de vista nos documentos anexos (Resposta da Comissão às reclamações). Tudo visto e tendo presentes o Programa de Concurso, respectivo Caderno de Encargos, Propostas dos Concorrentes, Acta/Relatório da Comissão de 3 Maio 1996, Respostas dos Concorrentes em Audiência Prévia ao abrigo do art° 59º do CP A e Relatório de Análise às Respostas dos Concorrentes pelos Representantes dos Membros da Comissão, a Comissão procedeu à reclassificação e reordenação dos concorrentes, tendo previamente decidido: Definir a escala de graduação para ordenação dos concorrentes, a partir da base 100 aplicada ao valor de cada critério definido no Caderno de Encargos, por ser aquela que permite apurar com maior rigor a diferenciação entre as várias propostas e atribuir ao concorrente melhor classificado em cada critério, 90% da nota máxima possível atendendo a que em nenhum dos referidos critérios os concorrentes logram apresentar propostas isentas de reparo. Considerar como não atendível por extemporâneo, o argumento do concorrente A..., em audiência prévia, de que o preço proposto para as tarifas é o valor final que se propõe cobrar aos utentes do parque, com IVA incluído. De facto, as disposições conjugadas do n° 4.4 do Programa de Concurso ("Não poderá admitir-se a apresentação de propostas que envolvam alterações às cláusulas deste programa de concurso e do caderno de encargos”), n° 9.3 ("A proposta mencionará expressamente a não inclusão do IVA e que ao preço total acresce aquele imposto à taxa legal”), 13.2 ("Serão excluídos do concurso os concorrentes em relação aos quais se verifiquem uma das situações seguintes”), 13.2 b) ("A proposta não apresente todos os documentos exigidos no programa de concurso e no caderno de encargos...”), 13.2 c) ("A proposta não esteja em conformidade com a cláusula 9”) e art. 13°, n° 1 do Caderno de Encargos ("O superficiário estabelecerá na proposta de concurso as tarifas a aplicar, atento o disposto no art° 9° do Programa de Concurso”), só podem legitimar um de dois entendimentos possíveis: o de que o concorrente cumpriu o prescrito e o seu regime tarifário não inclui IVA, ou de que não cumpriu e, portanto, o concorrente terá de ser excluído (Conhecimento superveniente de um facto motivador de exclusão na fase de abertura de propostas). Ora, a Comissão entende que o concorrente propôs um tarifário sem IVA, porque a tal estava obrigado, sob pena de exclusão. Assim sendo, o regime tarifário proposto pelo Concorrente A... é o mais gravoso de entre os concorrentes, facto com evidentes e notórias repercussões na rentabilidade do parque, pelo que a classificação obtida nos critérios 1.3 e 1.5 terá de ser reponderada. De resto, em parte alguma da proposta da A... é afirmado que o tarifário proposto inclui o IVA e do estudo económico apresentado não resulta expressamente tal conclusão. Justificação sumária de eventuais alterações da pontuação obtida pelos concorrentes em cada critério de avaliação: Critério 1.1 - Concepção funcional do estudo do parque (Índice 20). Não tendo os concorrentes aduzido argumentos de ordem técnica que levassem a Comissão a alterar as pontuações anteriormente atribuídas, mantiveram-se as mesmas, ponderadas agora na base 100, sendo a melhor proposta, do concorrente Consórcio, valorizada em 90% da pontuação máxima possível, porque, sendo inquestionavelmente a de maior mérito, foi ainda objecto de pequenos reparos que, todavia, a colocam a grande distancia dos concorrentes. Critério 1.2 - Prazo de execução dos trabalhos (Índice 25). Entendeu-se atribuir 90% da pontuação máxima ao concorrente ... (18 valores), percentagem sempre respeitada relativamente ao concorrente melhor classificado em cada critério, uma vez que a Comissão aceita que o prazo é de difícil concretização. E atendendo a que a diferença entre este concorrente e os restantes é de apenas 2 meses, desvalorizaram-se as propostas destes proporcionalmente aos dois meses, ou seja em 4.5 pontos (2.25/mês) atribuindo-se aos concorrentes A... e Consórcio a mesma pontuação, dado o prazo idêntico que propõem. Critério 1.3 - Valor das tarifas a praticar (Índice 10). O expendido no n° 2 desta acta, justifica que a proposta do concorrente A... seja a menos valorizada, uma vez que o seu tarifário é o mais caro, quer considerando a média das primeiras quatro horas (das 8 às 12 H), quer considerando o período que decorre entre as 8 e as 20 H, quer o que decorre entre as 12 horas e as 20 H, quer o que decorre entre as 20 e as 8 horas do dia seguinte, ou seja, a maior parte do período diurno e todo o período nocturno, num total de 20 horas. Se é facto que as tarifas previstas para o período diurno são as melhores potenciadoras de maior rotatividade de estacionamento do parque, já para o período nocturno sucede, potencial e indesejavelmente, o inverso. Sendo o concorrente Consórcio, o que propõe menor valor tarifário, foi-lhe atribuída a pontuação máxima, ou seja 90% do índice de ponderação. Critério 1.4 - Condicionamentos à circulação à superfície durante execução dos trabalhos (Índice 5). A Comissão não relevou a argumentação expendida em fase de reclamações, mantendo as anteriores pontuações, apuradas agora na base 100. Critério 1.5 - Rentabilidade prevista (Índice 15) A Comissão não pode deixar de assinalar que o critério da rentabilidade prevista é, porventura o de menor interesse para a CMC (ainda que se lhe tenha fixado um valor de ponderação dos mais altos -15) e que interessa fundamentalmente aos próprios concorrentes. Trata-se, de resto, de um critério de menor compatibilização com o critério das tarifas (Teórica e simplisticamente: Tarifas mais baixas = Melhor pontuação = Menor rentabilidade; Tarifas mais altas = Menor pontuação = Maior rentabilidade; Tarifas mais baixas = Menor rotatividade de estacionamento do parque; Tarifas mais altas = Maior rotatividade) e dependente ainda de factores imprevisíveis. Daí que, tomando como base os argumentos enunciados no anterior relatório da Comissão acerca da «consideração económica/financeira das propostas», se partilhe da opinião aí expressa de que «todas as propostas são satisfatórias sob o ponto de vista da sua rentabilidade» e se mantenha a hierarquia classificativa então realizada, mas agora ponderada na base 100, resultando que ao concorrente A... seja atribuída 90% da máxima pontuação possível. Critério 1.6 - Renda a pagar à CMC (Índice 5) Ao concorrente melhor classificado (A...) foi atribuída pontuação equivalente a 90% da máxima possível, respeitando a uniformidade de critério previamente acordada, sendo a pontuação mínima atribuída ao concorrente Consórcio. Critério 1.7- Capacidade técnica e experiência em construção e exploração (Índice 20). Diverge-se aqui da classificação anteriormente atribuída. De facto, a experiência de exploração de parques é, de entre os factores de ponderação incluídos neste critério (Capacidade técnica dos concorrentes, experiência de construção de parques e experiência de exploração), aquele a que se entende dever atribuir menor relevo. À CMC importa mais que o concorrente tenha capacidade técnica e experiência de construção de parques e menos que tenha experiência da sua exploração, dado ser um factor que mais directamente interessa ao próprio explorador. Sendo que todos os concorrentes, directamente ou através de «associadas» suas, detêm capacidade técnica, experiência de construção e de exploração de parques de estacionamento e sendo que a contabilização do número de parques construídos ou explorados por cada concorrente, pouco releva para efeitos de valorização positiva dessa experiência, entende-se que, globalmente, a classificação não pode ser muito diferenciada entre os concorrentes, sob pena de cair no arbítrio, tanto mais que o Programa de Concurso e o Caderno de Encargos não fixam elementos objectivos de comparação que permitam sustentar tal diferenciação, para além do privilégio, (em beneficio da experiência na elaboração de projectos, ante-projectos ou estudos prévios realizados pelos concorrentes nos últimos cinco anos), que parece resultar do disposto na Cláusula 6.1, m) do Programa de Concurso. Entendeu-se assim em face dos elementos carreados pelos concorrentes quanto à sua capacidade técnica e experiência, valorizar em 90% da máxima pontuação possível, o concorrente Consórcio logo seguido dos restantes concorrentes. 4. Em face do exposto e documentos citados, que aqui se dão por integralmente reproduzidos, somos de opinião que a proposta apresentada pelo Consórcio B..., é a mais vantajosa, tendo em vista que apresenta o valor mais elevado resultante do somatório dos factores constantes dos critérios de adjudicação nos termos constantes do quadro classificativo seguinte, devendo, em consequência considerar-se o referido Consórcio como preferido para efeitos de adjudicação. O concorrente Consórcio obtém a melhor das notas em 4 dos 7 critérios (Concepção funcional do parque, Tarifário proposto, Condicionamentos à circulação à superfície durante a execução da obra e Capacidade técnica e experiência de construção e exploração), o concorrente .../Alternativa A obtém a melhor das notas em 1 dos 7 critérios (Prazo de execução das obras) e o concorrente A... Proposta Base obtém a melhor das notas nos restantes 2 dos 7 critérios (Rentabilidade prevista e Renda a pagar). QUADRO CLASSIFICATIVO (…) Assim, atentas as classificações atribuídas, a Comissão de Análise das propostas propõe: Que se considere como concorrente preferido para efeitos de adjudicação, o citado concorrente Consórcio B.... Que se proceda à audiência prévia e escrita dos concorrentes, mediante notificação do local e hora em que podem consultar a presente Acta/Relatório. O Presidente da Câmara Municipal de Cascais. Vereador .... Vereador .... Vereador ...". Tal proposta da Comissão de Análise, incluindo o quadro classificativo, aprovada em deliberação da Câmara Municipal de Cascais de 31 de Julho de 1996. Na sequência da audiência prévia, a ora Recorrente reclamou, invocando incongruência na fundamentação, e ilegalidade de alteração dos critérios a posteriori. A Comissão de Análise de Propostas reuniu novamente, em 12 de Outubro de 1996, deliberando alterações no quadro classificativo. A Câmara Municipal de Cascais em reunião de 23 de Outubro de 1996, deliberou aprovar a seguinte proposta do seu presidente: - “Considerando, Que a Câmara Municipal de Cascais na sua reunião de 31/07/96, deliberou notificar, ao abrigo do disposto no artº 100º do CPA , os concorrentes ao concurso público para constituição do direito de superfície em subsolo e construção e exploração de um parque de estacionamento subterrâneo, no Largo da Estação, em Cascais, para se pronunciarem em audiência prévia final e escrita sobre o projecto de decisão final aprovado na supra aludida deliberação; Que, notificados dois dos concorrentes, vieram estes a pronunciar-se sobre o referido projecto de decisão final, dele reclamando, em síntese, com os fundamentos seguintes: Concorrente ... - Não adequação das pontuações anteriormente obtidas nos critérios 1.4 (condicionamentos) e 1.6 (renda), à base 100; Concorrente A... - o projecto de deliberação final enfermaria de incongruências e alterações que põem em causa a legalidade da decisão, consistindo em erros de apreciação, alteração das classificação absolutas e relativas e alteração “a posterior” do critério «capacidade técnica e experiência de construção e exploração de parques». Que, ponderadas as observações dos concorrentes e as demais produzidas em sede de Comissão de Análise, esta deliberou dar parcialmente provimento às reclamações dos concorrentes, nos termos da acta anexa, alterando em harmonia as pontuações dos concorrentes. Tudo visto e tendo presente o Programa de Concurso, respectivo Caderno de Encargos, Projectos dos concorrentes, Actas da Comissão de Análise, observações dos concorrentes proferidas ao abrigo do disposto nos arts 59º e 100º do CPA e respostas da Comissão de Análise, proponho que a CMC: Alterar a pontuação dos concorrentes nos termos propostos pela Comissão de Análise, ao pronunciar-se sobre observações dos concorrentes formuladas em audiência prévia ao abrigo do art. 100º do CPA , aprovando a acta anexa e que aqui se dá por integralmente reproduzida. Aprovar como pontuação definitiva atribuída aos concorrentes, a pontuação constante QUADRO (…) 3. Manter a deliberação da CMC, de 31 de Julho de 1996, de adjudicar ao Consórcio B... a cedência do direito de superfície do Largo da Estação, em Cascais, para construção de um parque de estacionamento subterrâneo”. 2.2. Matéria de direito A sentença recorrida anulou o acto impugnado por entender que o mesmo violou os princípios da legalidade, imparcialidade e da tutela da confiança e do auto vinculação ( art. 2º e 266º da CRP, 3º , 6º e 6/A do CPA ), por ter (i) operado uma alteração da valoração relativa dos sub factores integrantes do critério 1.7; (ii) e da escala de graduação com a imposição do limite máximo em 90%, numa altura em que já tinha conhecimento pormenorizado das propostas. A entidade recorrida insurge-se contra a anulação do acto, considerando que, em ambos os aspectos, analisados na sentença não foi violada qualquer disposição legal. Muito sinteticamente alega que (i) se limitou a interpretar o critério 1.7. do Anúncio do Concurso, sendo a interpretação a que chegou a única possível; (ii) e que a transposição da base de ponderação de 20 para 100, tendo operado em todos os critérios e a todos os concorrentes de forma perfeitamente igual, não pode violar qualquer princípio legal (transparência e imparcialidade). Que dizer ? Em primeiro lugar, deve dizer-se que o ataque feito à sentença recorrida não atinge o cerne da decisão. Defende a recorrente (quanto ao primeiro vício reconhecido na decisão recorrida) que se limitou a fazer uma interpretação do ponto 1.7., como sendo a única admissível, quando o que a sentença considerou ilegal, foi a Comissão de Análise ter definido, numa primeira fase, essa mesma interpretação (ou seja que cada um dos elementos em que se decompõe o critério valia 50%), e, mais tarde, ter alterado esse peso relativo de cada dos componentes em jogo (Capacidade técnica de construção e capacidade técnica de exploração), depois de ter conhecimento das respectivas propostas . A questão essencial não é assim a de saber qual a melhor interpretação do critério (1.7.) mas a de saber se (mesmo com o desígnio de corrigir a interpretação inicial) tal “correcção” ainda é legalmente possível depois de conhecidas e analisadas as propostas concorrentes. Quanto ao segundo vício reconhecido também a recorrente diz que não há qualquer violação do princípio da imparcialidade e transparência por ter feito a transposição de uma ponderação de 0/20 para 0/100, uma vez que aplicou a nova base a todos os concorrentes e não foi (sobretudo) aí que a sentença colocou a ilegalidade. O que a sentença considerou ilegal foi, nessa transposição de 0/20 para 0/100, se ter definido como tecto máximo para as propostas vencedoras em cada critério, um tecto máximo de 90%, ou seja, considerar que o índice máximo a obter, em cada um dos critérios, não era o anunciado, mas sim 90% do anunciado , também numa fase adiantada do concurso. No entanto, apesar duma argumentação inconcludente, a recorrente põe efectivamente em causa a decisão recorrida, pelo que se impõe analisar a consistência da sua (verdadeira) fundamentação. O primeiro vício reconhecido pela sentença ao acto decorreu da circunstância da entidade recorrente ter modificado o critério 1.7. (capacidade técnica e experiência em construção e exploração) depois de conhecer e de ter analisado as propostas. E tem, a nosso ver, toda a razão. Na reunião de 3 de Maio de 1996 a Comissão de Análise deliberou o seguinte: “ Relativamente ao item capacidade técnica e experiência em construção e exploração de parques, a comissão deliberou (…) atribuir peso igual ao facto construção e ao factor exploração ”. Mas tarde, depois de terem sido apresentadas várias reclamações, em 18 de Julho de 1996, entre outras coisas, deliberou: “ Critério 1.7. (…) Diverge-se aqui da classificação anteriormente atribuída . De facto a experiência de exploração de parques é, de entre os factores de ponderação incluídos neste critério (Capacidade técnica dos concorrentes, experiência de construção de parques e experiência de exploração) aquele a que se entende atribuir menor relevo. À CMC importa mais que o concorrente tenha capacidade técnica e experiência de construção de parques e menos que tenha experiência da sua exploração, dado ser um factor que mais directamente interessa ao próprio explorador (…)”. Modificou, deste modo, e sem qualquer dúvida, o critério inicialmente definido. Com efeito, antes desta modificação eram ponderadas em condições de igualdade a experiência de construção e experiência de exploração e, depois da referida modificação, a experiência na construção passou a ter maior peso. E também é óbvio que a modificação ocorreu já depois de um conhecimento pormenorizado das propostas. Ora esta modificação da interpretação do critério, ocorrida depois de conhecidas as propostas viola do princípio da transparência. A jurisprudência deste Supremo Tribunal tem firmemente entendido que, mesmo na vigência do Dec. Lei 55/95 a própria densificarão, concretização ou desenvolvimento dos critérios tinha limites temporais e de conteúdo (a título de exemplo (cfr. entre outros, o Acórdão de 24-5-2001, recurso 47565 e de 14-6-2005, recurso 0617/02). Limites temporais , porque não tendo sido logo feita no Programa de Concurso, como seria curial, só poderia ter lugar num momento necessariamente prévio não só ao da análise das propostas como também ao da sua abertura, sob pena de violação dos princípios da transparência, da imparcialidade e da justiça. Limites de conteúdo , na medida em que devem constituir obrigatoriamente uma densificação, concretização ou desenvolvimento de outros critérios legais ou factores, já fixados no anúncio ou programa de concurso, não podendo ir além deles, sob pena de violação dos princípios da legalidade e da estabilidade das regras concursais (cfr. Acórdão deste Supremo Tribunal de 14-6-2005, recurso 0617/02). A existência de tais limitações justificam-se porque o que se tem em vista «é a protecção de interesses abstractos do desenvolvimento dos procedimentos em que se apela à concorrência e, por isso, para se dar como verificada uma sua violação, não é necessário demonstrar uma qualquer intenção de prejudicar ou beneficiar alguém – é suficiente apenas mostrar que esta tarefa da Administração ocorreu em momento ilegítimo » - MÁRIO E RODRIGO ESTEVES OLIVEIRA, Concurso e Outros Procedimentos de Adjudicação Administrativa, Almedina, p.533 a 546 e Acórdão deste Supremo Tribunal (Pleno) de 15.01.97, recurso 27 496 . Como também se disse no Acórdão de 20.01.98 (Pleno) rec.36164 e de 21.03.00, recurso 41.027, « a lei sanciona aqui directamente situações de perigo de actuação parcial da Administração bastando-lhe assim a lesão meramente potencial dos interesses do particular, considerando tais situações em si mesmas ilegais, com consequências anulatórias sobre o acto final .» O facto do DL 55/95 não estabelecer expressamente, como o fez posteriormente o artº94º do DL 197/99 , um limite temporal para a Comissão de Análise proceder à densificação dos critérios fixados no Programa de Concurso, não significa, pois, que o poderia fazer em qualquer altura. É que a Administração está também obrigada a respeitar os princípios concursais Com efeito, os referidos princípios decorrem da própria Constituição da República (artº266º, nº2) e, portanto, a Administração está obrigada a respeitá-los em todos os procedimentos (Acórdão deste supremo Tribunal (Pleno) de 21.03.00, recurso 41027). “(…) será que na falta de limitação expressa por uma norma como a do artigo 94.º do DL 197/99 , a fixação pela comissão de análise dos aspectos ou elementos que vão interferir na apreciação das propostas relativas a empreitadas poderá efectuar-se a todo o tempo, ou até quando pode estabelecer estes elementos? A resposta encontra-se agora nos princípios gerais aplicáveis ao procedimento de concurso, designadamente as regras de transparência e isenção que resultam do princípio da imparcialidade - art.º 266.º n.º 2 da Constituição e 6.º do CPA . E, a respectiva aplicação aos concursos exige, como o STA vem decidindo uniformemente, que a escolha dos elementos a valorar não tenha lugar depois de conhecidas as propostas. Neste sentido, entre outros os Ac. de 1997.02.19, Proc. 28280 e de 1999.05.27, Proc. 31962” - Acórdão de 19-2-2003, recurso 070/03 . É, portanto, claro que a entidade ora recorrente, não poderia modificar um critério inicialmente definido, modificação que ocorre já depois de conhecidas e analisadas cada uma das propostas. Desta feita, e quanto ao primeiro vício reconhecido pela decisão recorrida, a recorrente não tem razão. O segundo vício reconhecido pela sentença recorrida também se verifica, como facilmente se demonstrará. A Comissão de Análise, na sua reunião de 3 de Maio de 1996, começou por entender que “ encontrando-se pré - fixados no anúncio do concurso os critérios de apreciação das propostas, a reunião teve início com a definição da escala de graduação de ordenação dos concorrentes, tendo a comissão por unanimidade deliberado fixá-la entre zero e vinte valores ”. Mas, na sua reunião de 18 de Julho de 1996, e na sequência de várias reclamações dos concorrentes, entendeu: “ Definir a escala de graduação para ordenação dos concorrentes, a partir da base 100 aplicada ao valor de cada critério definido no Caderno de Encargos, por ser aquela que permite apurar com maior rigor a diferenciação entre as várias propostas e atribuir ao concorrente melhor classificado em cada critério, 90% da nota máxima possível atendendo a que em nenhum dos referidos critérios os concorrentes logram apresentar propostas isentas de reparo ” A redefinição da escala de graduação alterou, como decorre do exposto, duas coisas: (i) o grau de pormenor ou de rigor na diferenciação dos proponentes; e (ii) os índices fixados no anúncio do concurso. Na verdade passar de uma escala de 0 a 20, para uma escala de 0 a 100, não é inócuo, pois aumentando o rigor, amplifica as diferenças das propostas e o seu peso relativo. E, por outro lado, negar a atribuição da pontuação máxima em todos os critérios, diminuiu nessa medida, os índices de ponderação. Isto é, todos os factores ficaram com o seu máximo 10% inferior. Ora, quer a alteração do grau de rigor na diferenciação das propostas, quer a limitação da nota máxima em todos os critérios, feita posteriormente a um conhecimento pormenorizado das propostas, viola o princípio da imparcialidade/transparência. No caso dos autos, o conhecimento prévio das propostas é até invocado como fundamento da alteração. É a Comissão que ao fazer ao baixar o tecto de 100% para 90%, afirma que o fez por se ter apercebido que nenhuma das propostas merecia 100% . Isto é, definiu a escala de graduação em função do conhecimento concreto das propostas, invocando precisamente para essa alteração das regras, o conhecimento do conteúdo das propostas . Tornou assim, neste caso, especialmente claro que a redefinição da escala da graduação ocorreu em função de um prévio conhecimento e de uma prévia apreciação das propostas. Deste modo, é evidente que a alteração da escala de graduação é feita depois de conhecidas as propostas, em função e por causa desse conhecimento, o que constitui segundo a doutrina e jurisprudência acima citada a clara violação do princípio da transparência (modalidade abstracta de violação do principio da imparcialidade). Improcedem, assim, todas as conclusões do recurso. Decisão Face ao exposto, os juízes da 1ª Secção do Supremo Tribunal Administrativo, acordam em negar provimento ao recurso. Sem custas. Lisboa, 2 de Março de 2006. – São Pedro (relator) – António Samagaio – J Simões de Oliveira.