0270/05 - Supremo Tribunal Administrativo

I- Sendo os recursos jurisdicionais fundamentalmente de revisão, o seu âmbito não abrange questões ignoradas pela decisão «a quo» e que não sejam cognoscíveis «ex officio».

II- Na medida em que é um vício «de forma», a falta de fundamentação dos actos administrativos reporta-se à estrutura (por sua vez ordenada à função) do discurso usado como antecedente e suporte do que neles se conclua.

III- Não pode pecar por falta de fundamentação, ao menos no plano dos factos, o acto que se reconduz a um silogismo formalmente irrepreensível em se concluiu a partir de premissas esclarecedoras «per se», já que a eventual falsidade de alguma das premissas — e, por via disso, da subsequente conclusão — já é um problema de fundo, e não de forma.

IV- Assim, não é obscura, contraditória e insuficiente a fundamentação do acto em que se disse que, face ao excesso de candidaturas em relação às verbas disponíveis, só se satisfariam as que se adequassem a determinados critérios e que os pedidos de financiamento da recorrente, por não se ajustarem a tais critérios, não iriam ter seguimento.

V- A mera circunstância de, na hipotética ausência desses critérios, os pedidos da recorrente merecerem ser deferidos não envolve uma qualquer violação dos princípios da justiça e da igualdade.

VI- A arguição de que foi ofendido o princípio da igualdade supõe sempre a enunciação de um juízo comparativo entre situações que convenham numa qualquer razão de semelhança.

VII- Não constitui um ataque idóneo e profícuo à decisão recorrida a mera insistência, desacompanhada de qualquer justificação ou argumento, na violação de princípios que a dita decisão, por motivos vários, afirmara não terem sido ofendidos pelo acto.

Acordam na 1.ª Secção do Supremo Tribunal Administrativo:

A. .., Lda., interpôs recurso jurisdicional da sentença do 1.º Juízo Liquidatário do TAF de Lisboa que negou provimento ao recurso que a recorrente deduzira da deliberação da Comissão Executiva do Instituto de Emprego e Formação Profissional (IEFP), de 10/4/95, acto esse que considerara extintos, por já não haver verbas disponíveis, os procedimentos relativos a pedidos de financiamento que ela formulara e que estavam identificados como B, ns. ° 2 e 4 do Programa de Formação Profissional e Emprego, do Subprograma Melhoria da Qualidade e do Nível de Emprego.

A recorrente terminou a sua alegação de recurso enunciando as conclusões seguintes:

A- A recorrente foi apenas notificada que os pedidos de co-financiamento em causa tinham sido indeferidos com fundamento no facto de terem sido já absorvidos os montantes inscritos e por não existirem verbas disponíveis, conforme se alcança do oficio datado de 5/5/95 que o IEFP remeteu à recorrente, junto aos autos e reproduzido na sentença recorrida.

B- Da notificação do acto recorrido não consta assim qualquer outra razão ou critério que não seja o facto de, posteriormente à data da apresentação das candidaturas «sub judice», terem sido absorvidos os montantes inscritos e de já não existirem verbas disponíveis à data da deliberação recorrida.

C- A notificação do acto recorrido não remete para qualquer parecer, informação ou critério anteriormente aplicado, mas tem a aparência de corresponder ao teor integral da deliberação recorrida do ponto de vista de um destinatário normal, nada fazendo pensar que não correspondesse ao teor integral da mesma.

D- A recorrente nunca chegou assim a ter conhecimento do teor integral da decisão recorrida, pelo que a sua notificação é nula.

E- Em qualquer caso, e mesmo sem considerar tais factos, a deliberação em causa carece de fundamentação, contrariamente ao que foi decidido pela douta sentença ora recorrida.

F- Com efeito, com data de 10/4/95, foi deliberado que, tendo sido determinado o encerramento temporário da aceitação de novas candidaturas por as já apresentadas ultrapassarem as dotações respectivas, entendeu-se que, das já apresentadas, se considerariam apenas as candidaturas apresentadas por determinado tipo de entidades (associações empresariais, entidades sem fins lucrativos e entidades de reconhecido mérito com intervenções em áreas consideradas relevantes) ou duas outras (... e ...) que deveriam ser reduzidas ou dilatadas para 1995.

G- Sucede que, nem da deliberação recorrida, nem de qualquer documento constante dos autos, nem de qualquer anterior parecer, informação ou proposta do IEFP ou da sua Comissão Executiva para os quais se remeta e que sejam conhecidos ou mesmo existentes, se vislumbra qual o critério adoptado para o reconhecimento como entidades de reconhecido mérito ou quais sejam as áreas consideradas relevantes.

H- Os fundamentos adoptados pela deliberação pecam, assim, quer por serem inaceitavelmente arbitrários e subjectivos (v.g., ao discriminar as entidades sem fim lucrativo apesar de se saber que estavam em causa comparticipações em custos de acções de formação e que, da realização das mesmas nenhuma entidade — com ou sem fins lucrativos — retiraria qualquer lucro imediato)

I- Acresce ainda que, ao introduzir-se a referência a duas candidaturas que aparentemente não se enquadram sequer nos enunciados e arbitrários critérios, a deliberação recorrida acentua a obscuridade, contradição e insuficiência dos fundamentos adoptados e deixa por esclarecer a concreta motivação do acto.

J- Por tudo isto, a deliberação recorrida viola o disposto no n.º 2 do art. 112° e no n.º 1 do art. 124° do CPA, e no art. 2° do DL n.º 256-A/77: a deliberação recorrida não foi fundamentada, por não esclarecer concretamente a motivação do acto.

K- A douta sentença recorrida, ao considerar que a deliberação em causa enumerou de forma clara e precisa as razões pelas quais determinadas acções iriam ser comparticipadas e outras não, viola igualmente o disposto naqueles preceitos.

L- A suposta fundamentação da deliberação recorrida e a douta sentença recorrida violam a lei também por outra ordem de razões: nos termos do DR n.º 15/94 e da demais legislação aplicável, são definidos prazos para a aprovação das candidaturas apresentadas.

M- Porém, da deliberação recorrida e que versa sobre candidaturas apresentadas e relativas a formação iniciada ou a iniciar no ano de 1994, resulta que só em 10/4/95 a entidade recorrida considerou a totalidade das candidaturas apresentadas no ano anterior.

N- Os procedimentos adoptados pela entidade recorrida resultam assim objectivamente numa violação da lei e configuram — eles próprios e de per si — uma violação da mesma.

O- Em vez de deferir ou indeferir as candidaturas que lhe foram sendo apresentadas ao longo de 1994 em razão do seu mérito próprio e de existirem ou não verbas disponíveis à altura da sua decisão, a Comissão Executiva desprezou os procedimentos previstos na lei e os prazos consignados na mesma. Em vez disso, aguardou que fossem analisadas pelos serviços todas as candidaturas relativas a acções iniciadas em 1994 e só depois — em 10/4/95 — deliberou que já não existiam verbas disponíveis para todas as candidaturas apresentadas e que das mesmas seleccionaria as que incompreensivelmente entendeu.

P- Objectivamente, tal procedimento — mormente tratando-se de acções a decorrer ou já decorridas — é ilegal e imoral. Equivale a dizer às entidades façam primeiro que no fim vemos se temos dinheiro e para quem é.

Q- Foi tal procedimento ilegal, que resulta da deliberação recorrida e que a douta sentença recorrida não considerou devidamente, que possibilitou que — apesar de a deliberação recorrida datar de 10/4/95 e ter sido (indevidamente) notificada apenas em 5/5/95 — a recorrente fosse notificada em 17/4/95 que os seus pedidos de financiamento já tinham sido analisados e tinham merecido parecer positivo, encontrando-se a aguardar despacho superior.

R- A deliberação e a douta sentença recorrida violam, por isso, claramente a lei, nomeadamente o disposto no DR n.º 15/94, v.g., os arts. 38° e 17°, e os princípios da legalidade, da prossecução do interesse público, da igualdade e da proporcionalidade, os princípios da justiça e da imparcialidade, bem como o princípio da colaboração e da decisão, previstos nos arts. 3° a 9° do CPA, bem como o art. 288°, n.º 3, da CRP.

S- Em consequência, deve ser revogada a sentença recorrida e substituída por outra que declare nula e sem efeito a deliberação recorrida.

Não houve contra-alegação.

O Ex.º Magistrado do M°P° junto deste STA emitiu douto parecer no sentido do não provimento do recurso.

A matéria de facto pertinente é a dada como provada na decisão «sub censura», que aqui se dá por integralmente reproduzida — como estabelece o art. 713°, n.º 6, do CPC.

Passemos ao direito.

O presente recurso jurisdicional, que tem por objecto a sentença de fls. 70 e ss., é fundamentalmente de revisão, motivo por que não pode abranger quaisquer matérias não decididas pelo tribunal «a quo» e que simultaneamente se não apresentem como cognoscíveis «ex officio». Relendo-se a sentença «sub censura», verifica-se que ela apenas apreciou a existência dos seguintes vícios, que vinham atribuídos ao acto no recurso contencioso: de forma, por falta de fundamentação, e de violação de lei, por ofensa dos artigos 17° e 38° do DR n.º 15/94, de 6/7, e de vários princípios ordenadores da actividade administrativa. Consequentemente, o âmbito deste recurso jurisdicional não poderá extravasar da reapreciação dessas questões, salvo se quaisquer outras nele também tratadas devessem ser oficiosamente cognoscíveis. E isto continuaria a ser assim mesmo que a sentença tivesse incorrido no lapso de omitir o tratamento de assuntos de que devesse conhecer; pois tal lapso envolveria a nulidade da sentença, por omissão de pronúncia, a arguir neste recurso, mas já não permitiria que as questões omitidas fossem agora apreciadas pela primeira vez.

Temos, assim, que os problemas aludidos em várias conclusões da alegação e referentes à «nulidade» da notificação do acto, recebida pela recorrente, e à violação dos prazos para apreciação das candidaturas, porque assumem um carácter de novidade em face do teor da sentença e não são susceptíveis de conhecimento oficioso — já que a «nulidade» da notificação nada tem a ver com a nulidade do acto e esta também não decorre da inobservância dos ditos prazos — estão fora do «thema decidendum» do presente recurso. Já as demais questões que a recorrente invocou concernem, no seu essencial, aos vários pontos decididos na 1 ª instância; portanto, a tarefa que temos de empreender consiste simplesmente em discernir se a sentença decidiu bem ao julgar não verificados os vícios que apreciou.

A sentença entendeu que a deliberação contenciosamente recorrida não enfermava de vício de forma, por carência de fundamentação, pois o acto não apenas explicara que era por falta de verbas disponíveis que o pedido de financiamento da aqui recorrente não iria seguir, como aduzira os vários «parâmetros para a apreciação e consideração das candidaturas apresentadas». Todavia, a recorrente insiste na existência do vício de forma, pois diz que os fundamentos adoptados pela deliberação são arbitrários e subjectivos, mostrando-se o acto eivado de obscuridade, contradição e insuficiência quanto aos seus motivos.

Atentemos melhor na deliberação impugnada. Ela disse que, por falta de dotação orçamental, só algumas das candidaturas apresentadas com vista à obtenção de financiamentos poderiam ser satisfeitas; acrescentou que a escolha das candidaturas susceptíveis de aprovação se faria segundo vários parâmetros, que logo indicou; e, aplicando tais critérios, excluiu a possibilidade de se satisfazerem as candidaturas restantes, em que se incluíam as que a ora recorrente viu postergadas.

Ora, esta fundamentação é clara, suficiente e congruente, mostrando-se apta a esclarecer um qualquer destinatário das razões do acto emitido. Importa notar que a falta de fundamentação é um vício de forma, ou seja, um vício que concerne à estrutura — ainda que ordenada à função — do discurso usado como antecedente e suporte do que se venha a concluir. Com efeito, as exigências legais de fundamentação visam o esclarecimento (auto e hetero); e isso requer que a pronúncia administrativa, autoritariamente definidora do direito numa situação concreta, seja antecedida de um discurso que, em termos gramaticais, lógicos e gnosiológicos, habilitem o seu destinatário a saber das razões por que se decidiu nesse sentido, e não num outro qualquer. Diferentemente, o problema da bondade dessas razões já é uma questão substantiva que nada tem a ver com o vício de forma em que a falta de fundamentação consiste. «In casu», o acto disse que, face ao excesso de candidaturas em relação às verbas disponíveis, só se satisfariam as que se adequassem a determinados critérios (premissa maior); disse também que os pedidos de financiamento da aqui recorrente não se incluíam em tais critérios (premissa menor); e, destas premissas, que eram esclarecedoras «per se», o acto concluiu de uma maneira formalmente irrepreensível — e num modo redutível à forma silogística, que a sentença assinalou — pela impossibilidade de se satisfazerem as ditas pretensões de financiamento da recorrente. Portanto, a fundamentação do acto está imune às acusações de que, em termos formais, seria obscura, contraditória e insuficiente.

Saber se os ditos critérios, que integraram o termo médio do silogismo atrás referido, são arbitrários e gratuitos — como a recorrente também clama — já não é uma questão formal, e por isso relacionada com a falta de fundamentação; mas é uma questão material, que respeita à verdade do referido termo médio e, a seguir, à verdade da conclusão do raciocínio. Portanto, o problema da exactidão, oportunidade e adequação desses critérios é independente do plano formal em que se inquire da fundamentação do acto, assumindo-se já como uma questão de fundo, relacionada com a legalidade intrínseca dos critérios adoptados. Todavia, importa aqui consignar que não nos é possível qualificar diferentemente o vício referente à arbitrariedade dos critérios, para seguidamente o conhecermos como violação de lei, e não como vício de forma, já que essa violação de lei não foi arguida na petição de recurso, mesmo sob uma errada qualificação «de jure», nem foi apreciada na sentença «a quo».

Nesta conformidade, improcedem todas as conclusões em que a recorrente tentou persuadir que a sentença errara ao julgar não verificado o vício de falta de fundamentação. E resta-nos agora ver se, ao invés do decidido na 1 ª instância, o acto padece de alguma das violações de lei que acima globalmente indicámos.

Desde logo, é manifesto que o acto, atento o seu conteúdo dispositivo, não podia violar os artigos 17° e 38° do DR n.º 15/94, de 6/7. Com efeito, e como a sentença explicou, o art. 17º era alheio ao caso da recorrente, pois regia para as hipóteses em que as acções de formação ainda se não tivessem iniciado aquando da formulação do pedido de financiamento, sendo certo que a recorrente apresentou os seus pedidos no decurso das acções de formação. Quanto ao art. 38°, e na parte que à situação da recorrente importa, apenas dispunha que as entidades promotoras de certas acções de formação em curso podiam apresentar pedidos de contribuição durante o mês posterior ao da entrada em vigor do diploma. Ora, a recorrente apresentou um pedido do género, que foi admitido — embora essa admissão não garantisse necessariamente o financiamento ulterior; portanto, a recorrente aproveitou «in toto» o estatuído no dito art. 38°, não se alcançando o motivo por que agora afirma que o acto violou o preceito.

Assente que a sentença também merece confirmação quanto aos pontos anteriormente tratados, vejamos por fim se, como a recorrente sustenta, o acto ofendeu os vários princípios ordenadores da actividade administrativa que se encontram referidos nos artigos 3° a 9° do CPA. Pelas razões que já acima expusemos, a nossa indagação está limitada aos princípios de que a sentença «sub judicio» se ocupou, ou seja, os da legalidade, da prossecução do interesse público, da igualdade, da proporcionalidade, da justiça e da imparcialidade.

Seria de esperar que a aqui recorrente houvesse minuciosamente explicado, por referência a cada um desses princípios, os motivos por que os considerava violados pela deliberação impugnada. Contudo, ela absteve-se de o fazer na sua alegação deste recurso, sendo necessário remontarmos ao recurso contencioso para se perceber que a recorrente liga a ofensa dos princípios da igualdade e da justiça (e, ainda, da participação) ao facto de o acto «contrariar pareceres técnicos emitidos pelo próprio IEFP» (art. 22° da petição) e que reporta a ofensa do princípio da igualdade (e, também, da boa fé e da equidade) à falta de uma «cultura de qualidade» e à circunstância de o tipo do acto propiciar a «ilegalidade», a «arbitrariedade», a «falta de transparência» e, porventura, o «favorecimento ilícito» e a corrupção» (ponto IV da alegação do recurso contencioso). Quanto aos outros princípios de que a sentença resumidamente tratou, não se entrevê — seja na petição, seja na alegação mencionada — em que causas a recorrente filia a arguição de que foram ofendidos.

Esta tendência da recorrente para, sem justificação visível, enxamear os recursos contencioso e jurisdicional com princípios supostamente violados, aproveitando o elenco deles que o CPA serve «à la carte», carece de alcance e de eficácia. Na verdade, exige-se um mínimo de precisão na denúncia dos vícios do acto e nos ataques a dirigir às decisões «a quo» — pois a parte adversa há-de estar em condições de saber os pontos em que poderá exercitar a sua defesa, sem o que se desrespeitaria o contraditório, e, no regime da LPTA, aos tribunais não cumpre adivinhar o que não foi dito pelos litigantes (cfr. o art. 36°, n.º 1, al. d), do mencionado diploma). «Primo conspectu», a recorrente não sabe que meios mobilizar para atingir os seus fins, o que explicará esta desordenada enunciação de princípios, que nem sequer são sempre os mesmos nas várias peças processuais que apresentou.

Ora, os princípios da igualdade e da justiça não podiam ter sido violados pelo acto a pretexto de que os serviços do IEFP, num momento qualquer, avaliaram de um modo positivo as candidaturas que a recorrente apresentou, pois o acto nunca desdisse essa avaliação e limitou-se a recortar, de entre as candidaturas que potencialmente mereceriam ser deferidas, as que iriam ter seguimento. A ofensa de tais princípios poderia estar consubstanciada na eleição dos critérios que presidiram a esse recorte; mas a recorrente não arguiu o vício deste modo na sua petição de recurso, pelo que a 1.ª instância — e bem — não o encarou por esse prisma. Por outro lado, os riscos que a recorrente liga ao «iter» observado pela Administração nada têm a ver com o princípio da igualdade, que supõe sempre um juízo comparativo entre casos vários, que nalgum ponto se assemelhem.

Quanto aos outros princípios cuja violação a sentença afastou, temos que a recorrente não acometeu, sequer ao de leve, as razões invocadas para a improcedência da respectiva arguição. E, como ela também não apresentou quaisquer outros motivos que evidenciassem «a se» a ofensa dos mesmos princípios, imperioso é concluir que, neste segmento, a sentença não se mostra atacada, como seria mister num recurso jurisdicional.

Consequentemente, são improcedentes ou irrelevantes todas as conclusões da alegação de recurso, merecendo a decisão impugnada permanecer indemne na ordem jurídica.

Nestes termos, acordam em negar provimento ao presente recurso jurisdicional e em confirmar a sentença recorrida.

Custas pela recorrente:

Taxa de justiça: 400 euros.

Procuradoria: 200 euros.

Lisboa, 29 de Junho de 2005, — Madeira dos Santos (relator) — Freitas Carvalho — Pais Borges.