0507/02 - Supremo Tribunal Administrativo

I - O acto administrativo tem de ser fundamentado, sob pena da sua anulabilidade. II - Fundamentar um acto não significa uma exaustiva descrição de todas as razões que determinaram a sua prática, mas implica esclarecer devidamente o seu destinatário dos motivos que estão na sua génese e das razões que sustentam o seu concreto conteúdo. III - Assim, quando o Requerente ao formular o seu pedido refere que preenche os requisitos legais necessários ao seu deferimento e a Autoridade Recorrida o indefere dizendo que o peticionante os não reúne e os requisitos são vários deve concluir-se que o indeferimento não está fundamentado.

A..., Sargento-Mor graduado na situação de reforma extraordinária, e melhor identificado nos autos, veio interpor recurso contencioso do despacho , de 30/12/97, do Sr. Chefe de Estado Maior da Armada (doravante CEMA), que determinou o arquivamento do pedido de promoção e revisão da sua pensão de reforma , por o mesmo não ter enquadramento no que se dispunha no DL n.º 134/97 , de 31/5. Par tanto, e em resumo, alega que o acto recorrido estava ferido dos seguintes vícios : (i) vício de forma por violação dos artigos 1.º, n.º 1, al. a), e n.º 2 do DL n.º 257-A/77, de 17/6, 124.º, n.º 1, alínea a) e 125.º, n.º 2, ambos do CPA ; (ii) violação dos artigos 1.º e 2.º do DL n.º 134/97 , de 31/5; (iii) e violação do art.º 13.º da CRP. Respondendo, a Autoridade Recorrida defendeu que o seu acto não sofria dos vícios que lhe tinham sido imputados e, porque assim, deveria ser negado provimento ao recurso. Todavia o douto Acórdão de fls. 86 a 90 assim não considerou e, dando provimento ao recurso, anulou o acto recorrido no convencimento de que o mesmo não se encontrava fundamentado , uma vez que não tinha concretizado a factualidade que lhe servira de base, o que inviabilizava o conhecimento do iter cognoscitivo e valorativo que levou à sua prática. Inconformada a Autoridade Recorrida agravou para este Tribunal para o que formulou as seguintes conclusões: 1°. Improcede a decisão tomada pelo mui douto Acórdão recorrido quanto à procedência do recurso do SMOR A... por falta de fundamentação do despacho de 30/12/1997 do Almirante Chefe do Estado-Maior da Armada; 2°. Tal despacho encontra-se, efectivamente, fundamentado de facto e de direito, concretizando, inclusivamente, a factualidade que lhe serviu de base; 3°. Efectivamente, o motivo do indeferimento da pretensão do SMOR ... não poderia ser senão o facto de este não ter sido qualificado DFA nos termos das alíneas b) e c) do n.º 1 do DL 43/76 , de 20 de Janeiro; 4°. De facto, a sua qualificação do referido militar enquanto DFA teve lugar já durante a vigência do DL 43/76 e não no regime anterior, referido em tais alíneas; 5°. Além disso, o facto do SMOR A... preencher os restantes requisitos do art.º 1 do DL 134/97 era óbvio e facilmente comprovável, tanto para a entidade Recorrida como para o próprio Recorrente; 6º. Tal motivo de indeferimento ficou, aliás, expressamente referido na Informação elaborada em 21/10/97, na sequência da qual foi proferido o acto recorrido; 7º. O despacho de 30/12/1997 só não fez referência a tal informação por ter sido elaborado em termos gerais para idênticos requerimentos então interpostos; 8º. Mas, no caso em apreço o Recorrente era conhecedor de todos os factos necessários ao enquadramento da sua situação perante os requisitos do art.º 1 do DL 134/97 , de 31 de Maio, podendo assim compreender a motivação do acto; 9º. O acto recorrido encontra-se devidamente fundamentado, e nesse sentido tem decidido o próprio Tribunal Administrativo em diversos Acórdãos de que são exemplo os mui douto Acórdãos de 11/01/2001, no Proc. 1551/98, de 8/03/2001, no Processo 1152/98, e de 26/04/2001, no Proc. 1091/98; 10º. O referido despacho é a sequência lógica das informações feitas a partir da análise dos processos individuais de cada um dos militares requerentes, no caso em apreço, da informação de 21/10/1997, na qual inequivocamente se apoiou e colheu fundamentação; 11º. Tal informação de 21/10/1997 encontra-se em si mesma devidamente fundamentada; 12º. Os factos em análise eram, todos eles, factos simples e do próprio conhecimento do Recorrente; 13º. A decisão a tomar não exigia outros dados senão a data de qualificação do militar como DFA, expressamente referida na Informação; 14º. Pelo que, a data de qualificação e a confirmação pelo Chefe da RRR de que o Recorrente não tinha sido qualificado DFA ao abrigo do art.º 18 do DL 43/76 constituem a fundamentação táctica suficiente à da informação; 15º. Finalmente, cabe referir que os articulados do recurso se limitaram à apresentação do contexto do acto recorrido, designadamente das suas circunstâncias e enquadramento cronológico, de modo a esclarecer a sua motivação mas a fundamentação, essa encontra-se no próprio acto; 16º. Ao decidir em sentido contrário, o mui douto Acórdão ora recorrido incorre em erro, enfermando, assim, de vício de violação de lei; Contra alegando o Recorrente/Agravante concluiu que “o Acórdão recorrido foi proferido com acerto, não enfermando de qualquer vício que pudesse conduzir à sua anulação. Aliás, a douta alegação da Recorrente não lhe atribuiu qualquer vício.” O Ilustre Magistrado Ministério Público emitiu parecer no sentido do não provimento do recurso. Mostrando-se colhidos os vistos legais cumpre decidir. FUNDAMENTAÇÃO I. MATÉRIA DE FACTO A decisão recorrida deu como provados os seguintes factos: A) Em 22/7/97, o ora recorrente, em requerimento dirigido ao Senhor Administrador da Caixa Geral de Aposentações, pediu que a sua pensão; de reforma fosse objecto de revisão, ao abrigo do art.º 3.º do DL n.º 134/97 , de 31 de Maio. Para tanto, invocou os seguintes fundamentos: “1.º O Requerente encontra-se abrangido pelo artigo 18.º do DL n.º 43/76 , de 20 de Janeiro. Conforme despacho n.º 8/81, de SUA EXCELÊNCIA O SECRETÁRIO DE ESTADO DA DEFESA NACIONAL, de 16 de Março de 1981. Data do acidente em campanha 1964/65 na ex. província da Guiné. Incapaz para o serviço activo em 29 de Outubro de 1982, com o grau de Incapacidade de 35%. Passou à reserva Aa: em 25 de Fevereiro de 1983 ao abrigo do Decreto-Lei n.º 514/79 , por imposição de serviço.” - vd. fls. 45; A Direcção do Serviço do Pessoal, Repartição de Reservas e Reformados, em 21 de Outubro de 1997, propôs que não fosse dado seguimento ao requerimento dirigido à Caixa Geral de Aposentações, por o ora recorrente “não ter sido considerado DFA ao abrigo das alíneas b) e c) do n.º 1 do art.º 18.º do DL n.º 43/76 ” - vide fls. 46; Por despacho do Senhor Almirante Chefe do Estado-Maior da Armada, de 30 de Dezembro de 1997, foi proferido o seguinte despacho: “Arquive-se, uma vez que o pedido não pode ter seguimento dado que não reunindo os requisitos indicados no art.º 1° do DL n.º 134/97 , não pode ser promovido nos termos do mesmo diploma”. O DIREITO A única questão que se suscita neste recurso jurisdicional é a de saber se o acto contenciosamente sindicado se encontra, ou não, fundamentado. De acordo com o que se decidiu no Acórdão sob censura tal acto não está fundamentado , por um lado , por “se desconhecer quais as premissas fácticas em que se fundamentou para concluir que o recorrente não reúne os requisitos do art.º 1.º do DL n.º 134/97 ” e, por outro , porque se não pode considerar que a sua fundamentação tivesse sido feita “per relationem”, pois que “se é verdade que o acto em apreciação foi proferido posteriormente e na sequência da informação a que se refere a alínea B), o certo é que o mesmo não contém qualquer indicação de que as razões da decisão são as que constam da referida informação, pois não há qualquer menção que permita concluir pela adesão à mesma - v. também Ac. do TCA, de 26-10-2000, in rec. n.º 4.581/00. De resto, e “a latere”, podemos também afirmar que essa informação carece em si mesma de fundamentação fáctica.” Decisão com que não concorda a Autoridade Recorrida por entender o conteúdo do acto recorrido é claro e, por si só, permitiu que o Recorrente/Agravado ficasse a conhecer, e bem, os fundamentos do indeferimento da sua pretensão, mas também porque foi proferido no âmbito da apreciação conjunta de dezenas de requerimentos do mesmo teor e que, além disso, foi precedido de uma informação que explicava porque razão a sua pretensão deveria ser indeferida. Vejamos, pois, quem tem razão. 1. É hoje absolutamente pacífico, na doutrina e na jurisprudência, considerar-se que a Administração tem o dever de fundamentar os actos por si praticados que possam afectar os direitos ou interesses legítimos dos administrados , dever esse que, tendo matriz no texto constitucional, tem consagração na lei ordinária. - vd. n.º 3 do art. 268° da CRP, art. 1° do DL 256-A/77 , de 17/6, art. 124° do CPA e art. 21.º , n.º 1 do CPT . O conceito de fundamentação é também pacífico, podendo dizer-se que, muito embora se trate de um conceito relativo que varia em função do tipo legal de acto administrativo, fundamentar consiste em enumerar as razões que levam a Administração a praticar determinado acto e a dar-lhe um certo conteúdo, com a descrição expressa das premissas em que assenta. - vd., entre outros, Ac. do STA de 27/10/82, AD, n.º 256/528 e M. Caetano “Manual”, pg. 477 e E. Oliveira “Direito Administrativo”, pg. 470. Esse dever de fundamentação visa , assim, esclarecer o destinatário do acto acerca do seu itinerário cognoscitivo e valorativo, permitindo-lhe ficar a saber quais as razões, de facto e de direito, que levaram à sua prática e porque motivo a Administração se decidiu num sentido e não noutro. Se assim é pode dizer-se que um acto está fundamentado sempre que o administrado, colocado na sua posição de destinatário normal - o bonus pater famíliae de que fala o art. 487 , n.º 2 do CC - fica a conhecer as razões que estão na sua génese, de forma a que, se o quiser, o possa sindicar de uma forma esclarecida. Todavia, e apesar do que se disse, a fundamentação não necessita de ser uma exaustiva descrição de todas as razões que estiveram na base da decisão , bastando que se traduza numa “sucinta exposição dos fundamentos de facto e de direito”, ou até numa “mera declaração de concordância com os fundamentos de anteriores pareceres, informações ou propostas que constituirão neste caso parte integrante do respectivo acto”, (é a chamada fundamentação por “referência” ou por “integração”). - vd. arts. 125° do CPA . Ponto é que se esclareça o Administrado das razões da prática do acto de forma a que este, se o quiser, o possa impugnar como necessário conhecimento de causa. ( Neste sentido veja-se, entre muitos outros, os seguintes Acórdãos desta Secção de 19/3/81 , (rec. 13.031), de 27/10/82 in AD 256/528, de 25/7/84 (P) in AD 288/1386, de 4/3/87 in AD 319/849, de 15/12/87 (P) in AD 318/813, de 5/4/90 (P) in AD 346/1253, de 21/3/91 (rec. n.º 25.426), de 28/4/94 (rec. n.º 32.352), de 30/4/96 , Ap. do DR de 23/10/98, pg. 3074, de 30/1/02 , (rec. 44.288) e de 7/3/02 (rec. 48.369) ) . Ou seja, e em conclusão , a fundamentação cumpre uma função adjectiva que visa responder às necessidades de esclarecimento do Administrado, mas também à obrigação da Administração de expor as razões do seu comportamento. Será que, perante a doutrina exposta, se deve considerar, como o Tribunal recorrido, que o acto impugnado não está fundamentado? 2. Este acto é o despacho , de 30/12/97, do Sr. CEMA que indeferiu o pedido formulado pelo Recorrente/Agravado em que este solicitava a revisão da sua pensão de reforma (a qual passava pela sua promoção), o qual é, como sabemos, do seguinte teor : “arquive-se, uma vez que o pedido não pode ter seguimento dado que não reunindo os requisitos indicados no art. 1.º do DL 134/97 , não pode ser promovido nos termos do mesmo diploma.” O Tribunal recorrido considerou que esse despacho não estava fundamentado , sustentando o seu entendimento no facto do mesmo não indicar as premissas em que assentava, nem remeter para anterior parecer, proposta ou informação que suprisse tal falta, concluindo que daí resultava a impossibilidade do Recorrente/Agravado conhecer as razões do contestado indeferimento. O teor do acto recorrido é claro : a pretensão do Recorrente não podia proceder porque o mesmo não reunia os requisitos exigidos pelo disposto no art. 1.º do DL 134/97 pelo que, assim, só será legítimo sustentar, como o Tribunal recorrido, a não fundamentação daquele acto se se puder concluir que o conteúdo deste preceito conjugado com a real situação do Recorrente era insuficiente para permitir o conhecimento das razões do indeferimento. E, diga-se desde já, que não existem razões para discordar, da decisão recorrida. Prescreve o citado art. 1.º: “Os militares dos quadros permanentes das Forças Armadas, nos termos das als. b) e c) do n.º 1 do art. 18.º do DL 43/76 , de 20/1, na situação de reforma extraordinária com um grau de incapacidade geral de ganho igual ou superior 30% e que não optaram pelo serviço activo, são promovidos ao posto a que teriam ascendido, tendo por referência a carreira dos militares à sua esquerda à data em que mudaram de situação, e que foram normalmente promovidos aos postos imediatos.” São, assim, cinco os requisitos que nele se estabelecem como condição da pretendida promoção e sequente revisão da pensão de reforma: que o militar pertencesse aos quadros permanentes das FA; que tenha sido considerado deficiente nos termos das als. b) e c) do n.º 1 do art. 18.º do DL 43/76 ; que se encontrasse na situação de reforma extraordinária; que tivesse um grau de incapacidade geral de ganho igual ou superior a 30%; e que não tivesse optado pelo serviço activo. Deste modo, cumpria à Autoridade Recorrida indicar qual destes requisitos (ou quais destes requisitos) não se encontravam satisfeitos de modo a que o Agravado pudesse ficasse a saber qual, ou quais, deles sustentavam o contestado indeferimento. Obrigação tanto maior quanto é certo que o Agravado, no seu requerimento, mencionou que possuía aqueles requisitos. Ora isso não foi feito, já que o despacho recorrido mais não é do que um retrato conclusivo de uma realidade fáctica que se não descreve , o que levou o Agravado a dizer na petição inicial que não compreendia as razões do indeferimento do seu pedido já que cumpria com todos os requisitos legais. Ou seja, o Agravado formulou determinado indicando que reunia os requisitos de que dependia o seu deferimento e a Autoridade Recorrida negou-lho sem que o esclarecesse porquê É certo que a Autoridade Recorrida, nestas alegações deste recurso jurisdicional, veio fazer esse esclarecimento, dizendo que o indeferimento se prendia com o facto do Agravado não poder ser qualificado como DFA ao abrigo do disposto nas als b) e c) do n.º 1 do art. 18.º do DL 43/76 , e que aquele bem o sabia. Só que tais razões deviam constar do despacho de indeferimento e não constavam , nem sequer por remissão. Acresce que, ainda que a Autoridade Recorrida suspeitasse que o Agravado conhecia as razões do indeferimento, não poderia deixar de as indicar expressa e claramente. Daí que se deva concluir, como o Tribunal a quo, que o acto recorrido não está fundamentado. Termos em que acordam os Juizes que compõem este Tribunal em negar provimento ao recurso e em confirmar a douta decisão recorrida. Sem custas. Lisboa, 27 de Novembro de 2002 Costa Reis – Relator - António Samagaio - Angelina Domingues