RELATÓRIO
A………………. e B…………….. instauraram Acção Administrativa Comum para efectivar a responsabilidade extracontratual do Estado por danos emergentes da actuação deste, que se traduziu na venda em processo de execução fiscal de prédio urbano que anteriormente haviam adquirido em venda judicial sem que os serviços da Administração Tributária tivessem registado a respectiva transacção.
Alegam pois e para tanto em suma que:
O SF de Feira 1 vendeu indevidamente prédio urbano que havia sido por si adquirido anteriormente em venda judicial, não tendo tal venda sido registada, motivo pelo qual os adquirentes na venda efectivada por aquele SF registaram a compra que entretanto fizeram em execução fiscal, tendo ficado os AA. privados da propriedade do mesmo bem que haviam adquirido anteriormente.
O SF agiu de forma ilícita e culposa ao vender bem que já havia sido vendido judicialmente causando danos aos AA., já que haviam pago determinado preço pelo bem adquirido (fls. 3 a 19 dos autos).
E, pedem:
Nestes termos e nos melhores de direito, que doutamente serão supridos por V. Ex.a, deve a presente acção ser julgada procedente por provada e, em consequência:
- 1)Declarar-se que o R.. Estado actuou, pelos seus servidores, de forma ilícita e culposa, causando com a sua actuação danos aos AA. em consequência directa dessa actuação;
- 2)Condenar-se o R. Estado a indemnizar os AA. dos danos sofridos, danos esses que são os alegados supra em 73º a 83° e que se estimam no montante global de 23.911,66 euros ou,
- 3)Condenar-se o R. Estado a reparar os AA. do preço depositado, impostos pagos e despesas, tudo no montante supra indicado de 23.911,66 euros, por representar uma situação indevida e de enriquecimento à custa dos AA. sem causa, sem justificação;
- 4)Em qualquer caso, acrescerão juros de mora sobre as quantias a entregar aos AA. desde a citação até entrega efectiva à taxa legal, o que se requer;
Para tanto, deve o R. ser citado para contestar, querendo.
Valor da acção: 23.911,66 euros.
No desenvolvimento processual da acção o TAF de Aveiro secção de contencioso administrativo julgou-se incompetente em razão da matéria, por sentença de 20/06/2014 e determinou a remessa dos autos à secção tributária do mesmo tribunal.
Após o que, foi proferida sentença na secção de contencioso tributário do mesmo TAF, em 29/07/2014 que julgou procedente a excepção de incompetência material do Tribunal Tributário para conhecer da presente acção, decisão da qual foi interposto recurso para o STA.
Por acórdão do STA a fls. 487 e seguintes dos autos, este Tribunal declarou-se incompetente em razão da hierarquia e determinou a remessa dos autos para o TCA Norte, o qual, por sua vez, por acórdão proferido em 14/05/2015, proc. nº 317/09 negou provimento ao recuso e manteve na ordem jurídica a decisão judicial recorrida.
Vêm os mesmos recorrentes suscitar a resolução do conflito negativo de competência material entre as secções do contencioso tributário e do contencioso administrativo do TAF de Aveiro, solicitando que se decida qual o Tribunal competente nos termos dos artºs 135º e 139º do CPTA e arºs 110º e 111 nº 2 do CPC.
E, neste STA o Ministério Público emitiu parecer a fls. 550 dos autos, com o seguinte conteúdo:
«Vem suscitada nos autos a resolução do conflito de jurisdição entre as secções do contencioso tributário e do contencioso administrativo do TAF de Aveiro.
Vê-se dos autos que A………….. e B………………. instauraram Acção Administrativa Comum tendente a efectivar a responsabilidade extracontratual do Estado por danos emergentes da actuação deste, alegadamente ilícita e culposa, que se traduziu na venda em processo de execução fiscal de prédio urbano que anteriormente haviam adquirido em venda judicial, sem que os serviços tivessem registado a respectiva transacção.
A secção administrativa do TAF de Aveiro declinou a sua competência, em razão da matéria, para conhecer da acção e, tendo sido ordenada a remessa dos autos à secção do contencioso tributário do mesmo tribunal, também este declinou a sua competência, em razão da matéria, para conhecer do objecto da acção, absolvendo o R. Estado Português da instância. Interposto recurso desta última decisão foi-lhe negado provimento pelo douto Acórdão do TCA Norte de 14.05.2015 que, assim, manteve a decisão recorrida. Considerou que, no caso, estamos perante uma típica acção de responsabilidade civil extracontratual do Estado que se rege pelas normas do direito civil (arts. 483.º e sgs. Cod. Civil) e de direito administrativo (Lei 67/2007, de 31/12), (...), o que “determina a incompetência dos Tribunais Tributários para o conhecimento desta acção”. Também neste sentido se opina, em conformidade com o entendimento que mereceu acolhimento e com a jurisprudência em que se louva o aresto de fls. 502 a 513, designadamente com a doutrina do douto Acórdão do Pleno de 10.09.2014, in P. 0621/14. Essa é também a posição sustentada pelo MP que na Acção em causa actua em representação do Réu, Estado Português (fls. 534 a 536).
Nesta conformidade, resolvendo o conflito em apreço, deverá a secção administrativa do TAF de Aveiro ser declarada a competente, em razão da matéria, para o conhecimento da acção.
É o meu parecer.»
Colhidos que foram os vistos dos Exmºs Senhores Juízes Conselheiros Adjuntos, cumpre decidir o conflito negativo de competência em Plenário do Supremo Tribunal Administrativo (artigo 29º do ETAF).
FUNDAMENTOS:
A questão que se coloca é a de saber qual o tribunal materialmente competente para apreciar e decidir a acção administrativa comum que os Autores intentaram com vista a exercitar a responsabilidade civil extracontratual que imputa ao Réu «Estado Português – Ministério das Finanças – Serviço de Finanças de Santa Maria da Feira», por alegados factos ilícitos, culposos e causadores dos danos de que pretende ser indemnizado: se o tribunal tributário se o tribunal administrativo.
A questão não é nova, tendo sido já apreciada em Plenário do Supremo Tribunal Administrativo em acórdão proferido em 9/05/2012, no proc. nº 0862/11, (relatado pelo mesmo relator do presente recurso) a que se seguiram vários outros acórdãos todos eles no sentido de que a competência material para conhecer deste tipo de acções radica, não nos tribunais tributários, mas nos tribunais administrativos.
Como se disse no acórdão deste Tribunal Plenário de 01/06/2016 no processo nº 79/16:
“Como se sabe, a questão não é nova, tendo sido já apreciada em Plenário do Supremo Tribunal Administrativo nos acórdãos proferidos em 9/05/2012, no proc. nº 0862/11, em 29/01/2014, no proc. nº 01771/13, em 10/09/2014, no proc. nº 0621/14, em 15/10/2014, no proc. nº 0873/14, em 25/11/2015, no proc. nº 01346/15, de 3/06/2015, nos procs. nº 0520/15 e nº 0172/15, de 14/05/2015, no proc. nº 01152/14, e de 25/06/2015, no proc. nº 0664/15, sempre no sentido de que a competência material para conhecer deste tipo de acções radica, não nos tribunais tributários, mas nos tribunais administrativos.”
Com efeito, embora a posição vencedora no Plenário tivesse inicialmente resultado de uma votação maioritária e não unânime, com a formulação de votos de vencido por parte de alguns dos Senhores Juízes Conselheiros, o certo é que estes vieram a rever posição (cfr. Ac. de 10/09/2014, no proc. nº 0621/14), passando a constituir posição unânime do Plenário a doutrina, sufragada em todos os citados arestos, de que as acções destinadas à apreciação da responsabilidade de entes públicos por prejuízos decorrentes da prática de actos tributários ou de actos administrativos em matéria tributária, fundando-se na responsabilidade civil extracontratual, são da competência material dos tribunais administrativos.
Continuando a concordar com a fundamentação seguida em tais arestos, reconhecemos, como se fez no acórdão deste STA, proferido no processo nº 0873/14, de 15/10/2014 que o ETAF não é perfeitamente claro na repartição de competências entre as subjurisdições administrativa e tributária. Mas, que se cotejarmos os arts. 44º e 49º do diploma, atentando na previsão, no último deles, dos assuntos cujo conhecimento incumbe aos Tribunais Tributários, logo recolheremos aí um forte indício de que o ETAF recortou as competências dessas subjurisdições por forma a conferir à administrativa uma competência que se pode qualificar como residual ou por exclusão.
E a respeito desta matéria, sufraga-se a fundamentação expressa no acórdão do Plenário de 10/9/2014, conflito nº 0621/14, com a fundamentação seguinte:
«[N]os termos constitucionais, compete aos tribunais administrativos e fiscais “o julgamento das acções e recursos contenciosos que tenham por objecto dirimir os litígios emergentes das relações jurídicas administrativas e fiscais" (seu art. 212.º/3), normativo que foi vertido para a legislação ordinária pelo ETAF onde se dispôs que “os Tribunais da jurisdição administrativa e fiscal são órgãos de soberania com competência para administrar a justiça em nome do povo nos litígios emergentes das relações jurídicas administrativas e fiscais.” (seu art. 1.º/1).
O que quer dizer que, nesta jurisdição, o que determina a competência material do Tribunal é a circunstância do conflito cuja resolução se pretende ter emergido de uma relação jurídica administrativa ou de uma relação jurídica fiscal. No primeiro caso será competente o Tribunal Administrativo, no segundo essa competência caberá ao Tribunal Tributário. A natureza da relação jurídica que está na origem do dissídio é, assim, o elemento chave na tarefa de identificação do Tribunal competente para o julgamento.
O que nos força a definir o que se deve entender por relação jurídica administrativa e por relação jurídica tributária por tais definições serem essenciais na economia da decisão que temos de tomar.
2.1. O conceito de relação jurídica administrativa não tem definição legal o que não impede que possamos considerá-la, para este efeito, como uma relação que se estabelece entre dois ou mais sujeitos regulada por normas de direito administrativo, em que desses sujeitos é uma entidade ou um órgão da Administração Pública que actua no exercício de poderes de autoridade que lhe são próprios com vista à satisfação do interesse público.
Já o mesmo não acontece com a noção de relação jurídica tributária visto esta não só ter definição legal – são as “estabelecidas entre a administração tributária, agindo como tal, e as pessoas singulares e colectivas e outras entidades legalmente equiparadas a estas” (art.º 1.º/2 da Lei Geral Tributária) - como tem o seu objecto especificado no art.º 30 da LGT (...)
Não se pense, porém, que as relações jurídicas administrativas e as relações jurídicas fiscais se repelem mutuamente ou que é possível traçar entre elas uma clara e inultrapassável linha divisória pois o facto de um dos seus sujeitos ser, forçosamente, uma entidade ou órgão da Administração não só destrói essa ideia como nos leva a concluir que, na sua essência, a relação jurídica tributária é uma espécie de um género mais abrangente, a relação jurídica administrativa. Conclusão que resulta do facto de um dos sujeitos daquela relação estar integrado na Administração e de, por isso, ao menos mediatamente, a mesma ter natureza administrativa e ser, subsidiariamente, regulada por normas de direito administrativo (art.º 2.º/c) da LGT).
Por ser assim é que, por um lado, a LGT fala em competências administrativas no domínio tributário (n.º 3 do seu art.º 1.º) e, por outro, o legislador teve grande preocupação em definir com rigor o conceito de relação jurídica tributária e de identificar as entidades que, em nome da Administração, nelas podiam intervir. Preocupação resultante da necessidade de a autonomizar, teórica e praticamente, perante a relação jurídica administrativa e de, nessa medida, se procurar evitar os problemas que poderiam advir de uma eventual confusão de conceitos.
Podemos, assim, dar por adquiridas duas importantes certezas; a primeira, é a de que a identificação do Tribunal competente para o julgamento da causa se afere em função da natureza administrativa ou tributária da relação donde emerge o litígio e, por conseguinte, não é a função – administrativa ou tributária – em que a Administração exerce o seu poder que a determina; a segunda, é a de que só se pode falar em relação jurídica tributária quando um dos seus sujeitos for uma das entidades legalmente identificadas (art.º 1.º/3 da LGT) e o seu objecto for a liquidação e cobrança de tributos ou a resolução dos conflitos daí decorrentes (art.º 30.º do mesmo diploma) e de que estaremos perante uma relação jurídica administrativa se o sujeito público que nela intervém não for nenhuma das citadas entidades e se essa intervenção não se destinar a prosseguir as finalidades cometidas à Administração Tributária.
2.2. O que fica dito elucida-nos das razões que levaram o legislador a definir a competência dos Tribunais Administrativos de uma forma muito ampla e genérica e de ter usado critérios mais restritos e precisos quando se tratou de definir a competência dos Tribunais Tributários. Com efeito, enquanto o art.º 44.º/1 (“1 - Compete aos tribunais administrativos de círculo conhecer, em 1.ª instância, de todos os processos do âmbito da jurisdição administrativa, com excepção daqueles cuja competência, em 1.º grau de jurisdição, esteja reservada aos tribunais superiores e da apreciação dos pedidos que nestes processos sejam cumulados.”) do ETAF estatuiu que cabe aos Tribunais Administrativos conhecer “de todos os processos do âmbito da jurisdição administrativa”, o seu art.º 49.º indicou com rigor as matérias cujo julgamento era da competência dos Tribunais Tributários - as acções onde se impugnem os actos de fixação dos valores patrimoniais ou de fixação da matéria colectável, bem como os actos liquidação dos tributos, de aplicação de coimas e dos incidentes relacionados com esses actos e, além destas, das “demais matérias que lhes sejam deferidas por lei” [al.ª f)].
O que quer dizer que, se bem virmos, o legislador configurou os Tribunais Administrativos como uma espécie de Tribunal comum da jurisdição administrativa - vocacionados para julgar todos os conflitos que lei não comete especificamente aos Tribunais Tributários – e que a competência atribuída aos Tribunais Tributários foi definida em termos bem precisos e rigorosos – cabe-lhe julgar os conflitos emergentes das relações jurídicas tributárias elencadas na lei – o que tem por consequência que estes não podem ser chamados a intervir se inexistir disposição legal a atribuir-lhes a competência para o julgamento do conflito em questão.»
Concluímos que na presente acção administrativa comum para efectivação de responsabilidade civil extracontratual do Estado não se está perante um conflito emergente de uma relação jurídica tributária, simplesmente ou sem mais, mas perante um litígio que, apesar de ter a sua origem remota nesse acto tributário, lhe é posterior e que nasce por diferentes razões. Assim sendo, estamos perante uma acção típica de responsabilidade civil extracontratual do Estado, que deve reger-se por normas de direito civil e de direito administrativo facto este que determina a competência dos Tribunais Administrativos para o seu conhecimento. Bem andou, pois, a decisão que não aceitou a competência em razão da matéria do Tribunal Fiscal, entendendo, ao invés, que tal competência está atribuída aos tribunais administrativos, e, nessa conformidade, absolveu o Réu Estado Português da instância. E, de facto, da relação jurídica estabelecida nos autos e do enquadramento legislativo da mesma, a solução da questão a decidir pelo Tribunal não passa pela definição, interpretação e aplicação ao caso de normas de natureza fiscal.
Por tudo se reitera, a finalizar, que a presente acção administrativa comum não se enquadra no conceito de litígio emergente das relações jurídicas fiscais e que, assim sendo, o presente conflito deve ser decidido no sentido de atribuir ao Tribunal Administrativo a competência para a apreciar e decidir, no caso, ao Tribunal Administrativo de Aveiro.
