0574/05 - Supremo Tribunal Administrativo

I- O pessoal de investigação criminal da Polícia Judiciária está estruturado numa única carreira, em que a categoria de topo e a categoria base são, respectivamente, as de inspector-coordenador e de agente, e em que a categoria de subinspector é uma categoria intermédia (art. 119º, nº 1 da LOPJ, aprovada pelo DL nº 295-A/90, de 21 de Setembro).

II- O concurso qualifica-se, quanto à natureza das vagas a preencher, como de ingresso ou de acesso, consoante vise o preenchimento de lugares das categorias de base ou o preenchimento das categorias intermédias e de topo das respectivas carreiras,

III- Deste modo, o concurso para admissão de candidatos ao curso de formação de Subinspectores da Polícia Judiciária é qualificado como de acesso, nele não podendo, assim, ser utilizado o exame psicológico de selecção, método que só pode ser utilizado em concursos de ingresso (art. 24º, nº 2 do DL nº 204/98, de 11 de Julho).

Acordam, em conferência, na Secção do Contencioso Administrativo do Supremo Tribunal Administrativo:

(Relatório)

O MINISTRO DA JUSTIÇA recorre jurisdicionalmente para este Supremo Tribunal Administrativo do acórdão do TCA-Sul, de 20.01.2005 (fls. 135 e segs.), que, concedendo provimento ao recurso contencioso interposto por A…, id. nos autos, anulou o despacho do ora recorrente que indeferira recurso hierárquico interposto do acto de homologação da lista de classificação final do concurso interno de ingresso para admissão de 30 candidatos ao curso de formação de Subinspectores da Polícia Judiciária, do qual o recorrente foi excluído por ter sido reprovado no exame psicológico.

Na sua alegação, formula as seguintes conclusões:

1. No âmbito da LOPJ constante do DL nº 295-A/90, de 21/9, a estruturação do pessoal do quadro daquela polícia apresenta-se significativamente diferente da estruturação do pessoal no regime geral da função pública.

2. Enquanto no regime geral o pessoal se integra, por regra, em carreiras, categorias e escalões, na Polícia Judiciária, integra-se em "grupos", "categorias", "níveis" e " escalões".

3. Conforme decorre do nº 5 do art. 99º da LOPJ referida, o "pessoal da investigação criminal" e "pessoal de apoio à investigação criminal" constituem dois dos referidos "grupos" de pessoal.

4. Assim, não obstante outras referências a "carreira" de investigação criminal (como se de uma só se tratasse), o enquadramento de todo o pessoal da investigação criminal deve ser feito num "grupo".

5. Se outros preceitos se reportam a "carreira" outros há, porém, que se reportam a "carreiras" – cfr. n° 1 do art. 77º que se reporta ao "ingresso nas carreiras de investigação criminal".

6. Do mesmo modo, o art. 78°, n° 2, se refere ao "ingresso em cada carreira".

Por outro lado,

7. Constata-se que se acede ao lugar de agente através de concurso para admissão a curso de formação e através da aprovação neste (art. 126°).

8. Constata-se também que se acede ao lugar de subinspector de nível 1 através de concurso para admissão a curso de formação e aprovação neste (art. 123º e 124º).

9. Do mesmo modo que se constata que se acede ao lugar de inspector através de estágio ou de aprovação em concurso para admissão a curso de formação e da aprovação neste (arts. 121° e 122°).

10. As referidas provas e métodos de selecção para qualquer destes casos (agentes, subinspectores e inspectores) apresentam-se com todas as características e semelhanças dos concursos de ingresso nas carreiras do regime geral, até com exigências maiores.

11. As promoções, entendidas de acordo com o conceito geral, ínsito no art. 27° do D.L. n° 184/89, de 2.6, e que se efectuam no regime geral subindo na categoria, efectuam-se em tudo de forma idêntica na P.J. através da subida de nível – também com maior exigência em alguns casos – conforme consta dos nºs 2, 3 e 4 do art. 123°.

12. É evidente que a referida LOPJ apresenta muitas imprecisões e incongruências, mas estas verificam-se inteiramente ao contrário do entendido pelo Vº Acórdão recorrido, isto é, não são os arts. 72° e 78° que erram ao referirem-se a "carreiras", são os restantes preceitos que erram ao referir-se a "categorias", uma vez que toda a disciplina de acesso a estas, a própria diferenciação do conteúdo funcional e os graus de exigência e responsabilidade só têm paralelo no regime geral quando reportados a carreiras.

13. A "categoria de subinspector, que se desenvolve por 3 "níveis" distintos, vem definida com as características próprias de uma carreira do regime geral, pelo que o acesso a esta representa um ingresso em nova categoria/carreira, muito diferente da de agente.

14. À mesma conclusão se chega no tocante à promoção de níveis – a disciplina destas promoções tem todo o paralelo com o regime geral na mudança de categorias.

15. No tocante à definição dos conteúdos funcionais verifica-se semelhante correspondência: no regime geral o conteúdo funcional é fixado para carreiras; na P.J. é fixado para categorias – v. arts. 138º e segs.

16. Assim sendo, como é, o concurso em apreço foi correctamente classificado de ingresso.

17. E, sendo de ingresso, apresenta-se como admissível a adopção do método de selecção "exame psicológico", face ao disposto no art. 24º do D.L. n° 204/98, de 11.7.

18. Concluímos, assim, que o Vº Acórdão recorrido efectuou errónea interpretação e aplicação da Lei, pelo que deve por esse Supremo Tribunal ser revogado, mantendo-se o acto recorrido nos seus precisos termos.

II. Contra-alegou o recorrente contencioso, ora recorrido, concluindo nos seguintes termos:

1. Na esteira do Ilustre Magistrado do MP junto do TCA o concurso deve ser classificado de acesso e não de ingresso, sendo ilegal o exame psicológico com carácter eliminatório, por violação do disposto no art. 24, nº 2 do DL 204/98 de 11/7.

2. E sufragando o acórdão recorrido o concurso em questão deveria ter sido qualificado como de acesso, não podendo nele ser utilizado o exame psicológico de selecção, motivo pelo qual o despacho recorrido, ao não entender desta forma, enferma do vício de violação de lei por erro nos pressupostos de direito, com infracção das normas dos artigos 6º, nº 2 e 24º, nº 2, ambos do DL nº 204/98, em conjugação com o nº 1 do artigo 119º da LOPJ.

III. A Exma Procuradora-Geral Adjunta neste Supremo Tribunal emitiu o seguinte douto parecer:

“A nosso ver o recurso jurisdicional não merece provimento.

O entendimento defendido pela entidade recorrente não pode ser aceite, na medida em que subverte os critérios gerais de distinção entre carreira e categoria estabelecidos nos nºs 1 e 2 do art° 4° do DL n° 248/85, de 15.07, bem como a regra geral de estrutura das carreiras fixada no art° 5° do mesmo diploma.

Dispõe o n° 1 do referido art° 4°: a carreira é o conjunto hierarquizado de categorias às quais correspondem funções da mesma natureza a que os funcionários terão acesso de acordo com a antiguidade e o mérito evidenciado no desempenho profissional.

E o n° 2: categoria é a posição que os funcionários ocupam no âmbito de uma carreira, fixado de acordo com o conteúdo e qualificação da função ou funções, referida à escala salarial da função pública.

Por sua vez o art° 5°, nas alíneas a), b) e c), faz a distinção entre carreiras verticais, horizontais e mistas:

- a) Verticais, quando integram categorias com o mesmo conteúdo funcional, diferenciadas em exigências, complexidade e responsabilidade;

- b) Horizontais, quando integram categorias com o mesmo conteúdo funcional cuja mudança de categoria corresponde apenas à maior eficiência na execução das respectivas tarefas;

- c) Mistas, quando combinem características das carreiras verticais e das horizontais.

Tendo em conta estas regras gerais, e, considerando as funções que ao pessoal de investigação criminal compete exercer, nos termos dos art°s 139° a 142° (inclusive) do DL n° 295-A/90, de 21.09, bem como o art° 119° e as normas de provimento de lugares contidas nos art°s 120° e seguintes do mesmo diploma, e, ainda, o mapa III anexo a esse diploma, não será difícil concluir que:

- O pessoal de investigação criminal da Polícia Judiciária faz parte de um conjunto hierarquizado, uma única carreira, em que o topo e a base são integrados, respectivamente, pelos inspectores-coordenadores e pelos agentes;

- Esta carreira tem características de carreira vertical, se considerarmos do topo para a base - as posições de: inspector-coordenador, inspector, subinspector e agente; mas também tem características de carreira horizontal, se considerarmos a evolução por níveis, de cada uma dessas posições; pode-se, assim, falar de categoria, quer relativamente a cada uma daquelas posições, quer relativamente a cada um dos níveis.

Daí, que o legislador, ao referir-se a carreiras nos art°s 77° e 83°, tenha tido apenas em mente momentos verticais (no art° 77°) e momentos horizontais (no art° 83°) de uma mesma carreira, sendo que o art° 77° se reporta ao ingresso na carreira através de estágio.

Do mesmo modo, ao referir-se ao ingresso em cada carreira no n° 2 do art° 78°, terá tido apenas em atenção – no desenvolvimento do que já estipulava o art° 77° – o ingresso, através de estágio, em dois momentos verticais de uma mesma carreira.

Perde, assim, todo o sentido a argumentação da entidade recorrente que faz apelo a estes dispositivos.

Se a razão estivesse do lado da entidade recorrente, isto é, se cada uma das referidas posições correspondesse a uma carreira, então o legislador, no art° 77°, n° 1, do DL n° 295-A/90 não teria usado a conjunção ou (o ingresso... na categoria de inspector estagiário ou agente estagiário), que confere o sentido de alternativa, e ter-se-ia referido ao ingresso em todas as carreiras. Ora, nem sequer aí é referida a carreira de subinspector, na qual, supostamente, o recorrente pretendeu ingressar.

O facto de serem especiais as exigências na evolução da posição de agente para a de subinspector, e, desta para a de inspector, não permite concluir, tal como faz a entidade recorrente, estarmos perante carreiras distintas. São especificidades de uma carreira, justificadas pela própria natureza das funções, ligadas ao combate à criminalidade.

Aliás, no regime geral, o acesso por promoção a categoria superior, nas carreiras verticais, também tem as suas exigências: faz-se obrigatoriamente através de concurso, dependendo, ainda, de mérito adequado e de tempo mínimo de serviço na categoria imediatamente inferior, nos termos do art° 27°, nºs 1, 2, 3 e 4, do DL n° 184/89, de 02.06. Já nas carreiras horizontais, o acesso se faz por progressão, não carecendo de concurso, em conformidade com o n° 5 do mesmo art° 27°; e neste ponto há que notar a proximidade entre o regime geral e o regime especial ínsito no art° 83° do DL n° 295-A/95, relativo aos momentos horizontais da carreira única, em que a mudança de um nível para o seguinte se faz por progressão, sem necessidade de concurso, logo que verificado o requisito de três anos de bom e efectivo serviço.

Em razão de todo o exposto, carece o entendimento da entidade recorrente de base legal, já que, em conformidade com o art° 9°, n° 2, do CC, não pode ser considerado pelo intérprete o pensamento legislativo que não tenha na letra da lei um mínimo de correspondência verbal, ainda que imperfeitamente expresso; e é este seguramente o caso que aqui está em causa.

Improcedem, assim, todos os argumentos da alegação.

Tal como decidiu o acórdão recorrido, face ao disposto no art° 6°, n° 2, do DL n° 204/98, de 11.07, o concurso a que se reportam os autos deveria ter sido de acesso, onde não poderia ser utilizado o método de exame psicológico de selecção, em conformidade com o art° 24°, n° 2, do mesmo diploma.

Pelas razões expostas, o acórdão deverá ser mantido, negando-se provimento ao recurso jurisdicional.”

Colhidos os vistos, cumpre decidir.

(Fundamentação)

OS FACTOS

O acórdão recorrido considerou provados, com relevância para a decisão, os seguintes factos:

a) Pelo aviso n° 8297 (2ª Série), publicado no DR, II Série, n° 105, de 6/5/99, constante do processo administrativo apenso e cujo teor aqui se dá por reproduzido, foi tornado público que se encontrava aberto concurso interno de ingresso para admissão de 30 candidatos ao curso de formação de subinspectores da Polícia Judiciária;

b) A lista definitiva de classificação final desse concurso, após ter sido homologada, foi publicada no D.R., II Série, n° 218, de 20/9/2000;

c) Tendo sido excluído, por ter reprovado no exame psicológico, o recorrente interpôs, da aludida homologação, recurso hierárquico para o Ministro da Justiça;

d) Sobre esse recurso hierárquico, foi emitida informação, datada de 26/10/2000 e constante do processo administrativo apenso, cujo teor aqui se dá por reproduzido, na qual se concluía que o recurso não merecia provimento;

e) Sobre a informação referida na alínea anterior, o Ministro da Justiça proferiu o seguinte despacho, datado de 2/2/2001 :

"Concordo com a presente informação pelo que nego provimento ao recurso".

O DIREITO

O acórdão sob recurso anulou o despacho do ora recorrente Ministro da Justiça pelo qual foi indeferido recurso hierárquico interposto do acto de homologação da lista de classificação final do concurso interno de ingresso para admissão de 30 candidatos ao curso de formação de Subinspectores da Polícia Judiciária, do qual o recorrente contencioso foi excluído por ter sido reprovado no exame psicológico.

Fundamentou-se a decisão impugnada na circunstância de que a categoria de Subinspector, prevista no art. 119º da LOPJ, é uma categoria intermédia da carreira de pessoal de investigação criminal, pelo que o concurso interno para admissão de candidatos ao respectivo curso de formação deveria ter sido qualificado como concurso de acesso, no qual não podia ser utilizado o exame psicológico de selecção, método que é exclusivo dos concursos de ingresso, com o que se considerou incorrer o acto de homologação, confirmado pelo despacho contenciosamente impugnado, em vício de violação de lei por erro nos pressupostos de direito, com violação dos arts. 6º, nº 2 e 24º, nº 2 do DL nº 204/98, de 11 de Julho, e 119º, nº 1 da LOPJ, aprovada pelo DL nº 295-A/90, de 21 de Setembro.

A entidade agravante, reeditando no essencial a posição assumida em sede contenciosa, sustenta, em suma, que a estruturação do pessoal do quadro da PJ se apresenta de forma significativamente diferente da estruturação do pessoal no regime geral da função pública, e que a "categoria" de Subinspector, que se desenvolve por 3 "níveis" distintos, vem definida na LOPJ com as características próprias de uma "carreira" do regime geral, pelo que o acesso a esta representa um ingresso em nova categoria/carreira, muito diferente da de agente.

Conclui, nesta conformidade, que o concurso em apreço foi correctamente classificado de ingresso, e que, como tal, era admissível a adopção do método de selecção "exame psicológico", face ao disposto no art. 24º do DL n° 204/98.

Dir-se-á, desde já, que lhe não assiste qualquer razão.

Na verdade, a posição sustentada pela entidade recorrente – de que, no corpo da Polícia Judiciária, a categoria do regime geral corresponde a carreira – subverte, sem base legitimadora de qualquer espécie, os critérios gerais de distinção entre "carreira" e "categoria" estabelecidos nos nºs 1 e 2 do art° 4° do DL n° 248/85, de 15 de Julho, bem como a regra geral de estruturação das carreiras fixada no art° 5° do mesmo diploma.

Segundo o referido art. 4º, “a carreira é o conjunto hierarquizado de categorias às quais correspondem funções da mesma natureza a que os funcionários terão acesso de acordo com a antiguidade e o mérito evidenciado no desempenho profissional.” (nº 1), e “categoria é a posição que os funcionários ocupam no âmbito de uma carreira, fixado de acordo com o conteúdo e qualificação da função ou funções, referida à escala salarial da função pública.” (nº 2).

E o art. 5º estabelece a distinção entre carreiras verticais, horizontais e mistas, nos seguintes termos:

- a) Verticais, quando integram categorias com o mesmo conteúdo funcional, diferenciadas em exigências, complexidade e responsabilidade;

- b) Horizontais, quando integram categorias com o mesmo conteúdo funcional cuja mudança de categoria corresponde apenas à maior eficiência na execução das respectivas tarefas;

- c) Mistas, quando combinem características das carreiras verticais e das horizontais.

Sendo inquestionável que o método “exame psicológico de selecção” só pode ser utilizado – eventualmente com carácter eliminatório – em concursos de ingresso (art. 24º, nº 2 do DL nº 204/98, de 11 de Julho), importa definir a caracterização do concurso aqui em causa, por referência à natureza das vagas a preencher.

Ora, o art. 6º, nº 2 do DL nº 204/98, dispõe expressamente:

O concurso pode ainda classificar-se, quanto à natureza das vagas, em concurso de ingresso ou de acesso, consoante vise o preenchimento de lugares das categorias de base ou o preenchimento das categorias intermédias e de topo das respectivas carreiras.

Tudo se reconduz, pois, a saber se a categoria de “Subinspector”, a que se reporta o concurso em análise, é definida na LOPJ, aprovada pelo DL nº 295-A/90, de 21 de Setembro (diploma aplicável àquele concurso), como “categoria de base” ou como “categoria intermédia ou de topo”.

E a resposta a tal questão não pode deixar de ser contrária à que lhe é dada pela autoridade agravante, como bem se decidiu.

O art. 119º da LOPJ, sob a epígrafe “carreira”, dispõe no seu nº 1:

“A carreira de pessoal de investigação criminal é integrada pelas seguintes categorias:

a) Inspector-coordenador;

b) Inspector;

c) Subinspector

d) Agente.

E, segundo os nºs 2 e 3 do preceito, as categorias referidas desenvolvem-se por níveis, sendo cada um destes integrado por escalões.

No que toca aos Subinspectores, dispõe o art. 123º que “a categoria de Subinspector compreende três níveis”, estatuindo o art. 77º, nº 1 que “o ingresso nas carreiras de investigação criminal faz-se, conforme o caso, na categoria de inspector estagiário ou agente estagiário”.

Do referido quadro legal, bem com do mapa III anexo ao citado diploma, resulta com suficiente clareza que a estruturação do pessoal do quadro da Polícia Judiciária, bem como o desenvolvimento das respectivas carreiras, se mostra delineado de acordo com os termos gerais da estrutura das carreiras do regime geral, fixada nos transcritos preceitos do DL nº 248/85, de 15 de Julho, e que nada autoriza a afirmação da entidade agravante, de que a "categoria" de Subinspector definida na LOPJ se reconduz, afinal, a uma "carreira" do regime geral, e que o acesso a esta representa um ingresso numa carreira diferente da carreira de agente.

É confusão conceptual a mais, ao arrepio completo da clareza do texto legal e da unidade do sistema.

Da lei resulta cristalinamente, como se deixou referido, que o pessoal de investigação criminal da Polícia Judiciária está estruturado numa única carreira, em que a categoria de topo e a categoria base são, respectivamente, as de inspector-coordenador e de agente;

O que sucede, como bem observa a Exma Procuradora-Geral Adjunta no seu parecer, é que esta carreira tem características de carreira vertical, se considerarmos, do topo para a base, as posições de inspector-coordenador, inspector, subinspector e agente; mas também tem características de carreira horizontal, se considerarmos a evolução por níveis, de cada uma dessas posições, podendo, assim, falar-se de categoria, quer relativamente a cada uma daquelas posições, quer relativamente a cada um dos níveis.

O que explica a referência do legislador a “carreiras”, nos arts. 77º e 83º da LOPJ, compreendendo-se que ele tenha apenas em mente momentos verticais (no art° 77°) e momentos horizontais (no art° 83°) de uma mesma carreira.

Aliás, a ser como pretende a autoridade agravante, ou seja, se cada uma das referidas posições correspondesse a uma carreira, então o legislador não teria usado, no art° 77°, n° 1, a conjunção ou (o ingresso ... na categoria de inspector estagiário ou agente estagiário), que confere o sentido de alternativa, nem se compreenderia a limitação da previsão normativa ao ingresso nessas duas “carreiras”, antes se teria referido ao ingresso em todas elas, incluindo a de Subinspector, que nem sequer ali é referida.

Fica, deste modo, sem sentido a argumentação que a entidade recorrente pretende extrair daqueles dispositivos.

As especiais exigências inerentes à evolução da categoria base de Agente para a categoria intermédia de Subinspector, no âmbito da normal progressão dentro da carreira de pessoal de investigação criminal, decorre da especificidade das funções a desempenhar em cada uma dessas categorias, mas não permite concluir, como faz a entidade recorrente, estarmos perante carreiras distintas.

Deste modo, e como bem decidiu o acórdão sob impugnação, o concurso em questão deveria ter sido qualificado como de acesso, não podendo, assim, nele ser utilizado o exame psicológico de selecção, motivo pelo qual o despacho contenciosamente recorrido, ao entender de forma diversa, enferma de vício de violação de lei por erro nos pressupostos de direito, com violação dos arts. 6º, nº 2 e 24º, nº 2 do DL nº 204/98, de 11 de Julho, e 119º, nº 1 da LOPJ, aprovada pelo DL nº 295-A/90, de 21 de Setembro.

Improcedem pois todas as conclusões da alegação.

(Decisão)

Com os fundamentos expostos, acordam em negar provimento ao recurso, confirmando a decisão impugnada.

Sem custas, por delas estar isenta a entidade recorrente.

Lisboa, 10 de Maio de 2006. – Pais Borges (relator) – Adérito Santos – Freitas Carvalho.