0959/10 - Supremo Tribunal Administrativo

I- Com a entrada em vigor da Lei n.º 1/79, de 2.1, que aprovou a "Lei das Finanças Locais", ficou definido um regime de "Autonomia Financeira" com as autarquias a disporem de património e finanças próprias tendo terminado, por força do disposto no seu art. 13º, n.º 4, os adicionais às contribuições e impostos do Estado referidos no art. 140º do EA, deixando de existir o regime de cobrança das contribuições a requisição da mesma Caixa, através da Direcção Geral da Fazenda Pública, por meio de desconto nas percentagens adicionais às contribuições e impostos do Estado, previsto naquela disposição legal que, assim, ficou revogada.

II- Inexistindo esse procedimento as referidas dívidas passam a vencer juros de mora nos termos do DL 73/99, de 16.3 (art. 2º, n.º 2) que, revogando o DL 49168 de 5.8.69, manteve o mesmo regime jurídico.

III- O DL 277/93, de 10.8, autonomizando a CGD (Caixa Geral de Depósitos) da CGA (Caixa Geral de Aposentações), veio definir o regime jurídico da CGA, dispondo no seu art. 8°, epigrafado de Juros de mora, que "As dívidas à CGA por parte das entidades com autonomia administrativa e financeira estão sujeitas a juros de mora à taxa consagrada na lei fiscal".

IV- Sendo uma lei especial, que pretendeu proteger desta forma as contribuições para a CGA, revogou qualquer outra disposição porventura ainda subsistente que com ela se mostrasse incompatível, à luz do princípio de que a lex specialis derogat legi generali.

Acordam na Secção do Contencioso Administrativo do Supremo Tribunal Administrativo:

I Relatório

O MUNICÍPIO DE CABECEIRAS DE BASTO veio recorrer, nos termos do art. 150º do CPTA, do acórdão do TCA Norte, de 6.5.10, que concedeu provimento ao recurso jurisdicional interposto da sentença do TAF de Braga, e julgou improcedente a acção por si proposta contra a CAIXA GERAL DE APOSENTAÇÕES (CGA), em que pediu a devolução da quantia liquidada a título de juros indevidamente pagos e o pagamento das quantias suportadas com as pensões e ADSE dos funcionários aposentados que identificou, no período de 28.12.2003 a 28.02.2006.

Para tanto alegou vindo a concluir da seguinte forma:

A. O Acórdão a quo padece de contradição entre os fundamentos (matéria de facto dada como provada pela decisão de 1ª instância) e a decisão, nos termos do disposto na alínea c) do n.° 1 do artigo 668.° do CPC.

B. A leitura conjugada dos artigos 2.° n.° 6 do Decreto-Lei n.° 49168; dos artigos 97.°, n.° 1, 100.°, n.° 1 e 140.° do Estatuto da Aposentação - Decreto-Lei n.° 498/72, de 9 de Dezembro bem como do n.° 5 do artigo 56.° da Lei n.° 114/88, de 30 de Dezembro e o artigo 8.° da Lei n.° 109-B/2001, de 27 de Dezembro permite concluir que as dívidas das autarquias à CGA se inserem na isenção prevista n.° 6 do artigo 2.° do Decreto-Lei n.° 49168 de 5 de Agosto que determina que estão isentas de juros de mora «as dívidas abrangidas por legislação especial em que se faça expressa referência (...) a outro procedimento relativo à falta de pagamento nos prazos estabelecidos».

C. O artigo 140.° do Estatuto da Aposentação permite a retenção de uma percentagem do produto da cobrança dos impostos a que os municípios tenham direito como procedimento relativo à falta de pagamento nos prazos estabelecidos.

D. As sucessivas leis do orçamento de Estado foram permitindo a dedução de uma parcela às transferências financeiras para as autarquias locais para satisfazer débitos, vencidos e exigíveis, constituídos a favor da Caixa Geral de Aposentações (veja-se o n.° 5 do artigo 56.° da Lei n.° 114/88, de 30 de Dezembro e o artigo 8.° da Lei n.° 109-B/2001, de 27 de Dezembro).

E. Não pode concluir-se a partir do artigo 8.° do Decreto-Lei n.° 277/93, de 10 de Agosto que todas as entidades com autonomia administrativa e financeira devem juros de mora.

F. O artigo 8.º do Decreto-Lei n.° 277/93, de 10 de Agosto, opera uma mera remissão para a lei fiscal no que diz respeito às taxas de juros de mora que sejam devidas por entidades com autonomia administrativa e financeira à CGA pelo que não é aplicável a estas dívidas (isentas nos termos da 2ª parte do n.° 2 do artigo 2.° do Decreto-Lei n. 73/99, de 16 de Março), devendo ser objecto de uma interpretação restritiva, sob pena de, caso não o seja, se pôr em causa a harmonia do sistema jurídico.

G. O n.° 3 do artigo 12.° do Decreto-Lei n.° 84/2007, de 29 de Março veio operar uma alteração do quadro legal vigente que não se aplica à situação sub judice porquanto apenas entrou em vigor a 1 de Abril de 2007.

H. A inexistência de previsão legal que não fixe qualquer meio para efectivar a garantia especial instituída, no caso de incumprimento, nomeadamente, prevendo-se o modo como a CGA pode solicitar retenção das transferências do Orçamento não pode onerar o ora Recorrente.

I. Assim sendo ao considerar que «não se podendo, [...] afirmar que existindo um procedimento de cobrança, nos termos do n.° 6 do artº 1.° do Dec Lei n° 49168, as autarquias locais estão isentas de juros de mora o Acórdão a quo viola o disposto nos artigos 2.° n.° 6 do Decreto-Lei n.° 49168; artigos 97.°, n.° 1, 100°, n.° 1 e 140.° do Estatuto da Aposentação - Decreto-Lei n.° 498/72, de 9 de Dezembro bem como n.° 5 do artigo 56.° da Lei n.° 114/88, de 30 de Dezembro e o artigo 8° da Lei n.° 109-6/2001, de 27 de Dezembro.

J. A Ré ora Recorrida suspendeu a publicação de novas pensões a partir de Dezembro de 2003, o que determinou que os aposentados do Autor ora Recorrente (cujo direito à aposentação a Ré reconhece nos termos do artigo 11º junto aos Autos com a Petição Inicial) não tenham sido inscritos na lista de aposentados.

K. O facto de a Recorrente, desde o mês de Dezembro de 2003, ter deixado ilícita e culposamente de proceder à publicação das aposentações dos funcionários da A. determinou que o Recorrido tivesse de proceder ao pagamento da quantia de € 100.124,37.

L. O comportamento da Ré ora recorrente determinou que o Autor procedesse ao pagamento indevido da quantia de 41.051,83 Euros a título de juros de mora.

M. Se confrontarmos o quadro legal em vigor para a situação em apreço nos autos com a matéria de facto dada como assente nos mesmos autos não podemos senão concluir (tal como o fez a douta sentença da 1ª instância) pelo preenchimento dos pressupostos da responsabilidade civil extracontratual e consequente obrigação da Ré ora Recorrida reparar todos os danos sofridos pelo Autor e reconstituir a situação que existiria se o evento que os provocou não tivesse tido lugar.

N. Como muito bem decidiu a douta sentença proferida pelo TAF de Braga em 1ª instância, a Ré ora Recorrida terá de ressarcir o Autor ora Recorrente pelo montante dos prejuízos que lhe provocou e que ascende ao valor de 41.051,83 Euros indevidamente pagos a título de juros de mora e 100.124,37 euros, indevidamente pagos entre 28.12.2003 e a 28.02.2006, a título de pensões e ADSE dos seus funcionários aposentados.

Nestes termos e nos demais de direito, Deve o presente recurso ser julgado procedente, por provado, concluindo-se como na douta sentença do Tribunal Administrativo e Fiscal de Braga.

A Recorrida CGA contra-alegou nos seguintes termos:

1ª Não estamos perante nenhuma questão que detenha uma elevada relevância prática ou que haja necessidade de clarificar o sentido de aplicação da lei, porquanto, o fundo da questão - a exigibilidade de juros de mora às autarquias locais, enquanto pessoas colectivas com autonomia administrativa e financeira - encontra-se há muito resolvido de forma clara e inequívoca, quer no âmbito da anterior lei orgânica da CGA, quer na actual.

2ª As dívidas das autarquias locais à CGA vencem juros de mora, nos termos do disposto no artigo 8.° do Decreto-Lei n.° 277/93, de 10 de Agosto, e hoje, pelo artigo 12.º do Decreto-Lei n.° 84/2007, de 29 de Março, normas de carácter especial face ao regime geral das dívidas do Estado e outras entidades públicas, constante do Decreto-Lei n.° 49168, de 5 de Agosto de 1969, entretanto revogado pelo Decreto-Lei n.° 73/99, de 16 de Março - lex specialis derrogat la generali.

3ª Para além disso, como alertou no voto vencido no Parecer n.° 72/93 do CCPGR o Senhor Procurador-Geral da República Dr. …: “1.ª As dívidas das autarquias locais já vencidas, e que se tenham constituído a favor da Caixa Geral de Aposentações, incluem-se no âmbito de aplicação definido pelo artigo 1.º do Decreto-Lei n.º 49168, de 5 de Agosto de 1969; § 2.º Tais dívidas vencem juros, porque não correspondem a nenhuma situação de isenção prevista no art. 2º do diploma, facto que veio a ser confirmado com a exigência de juros nas dívidas à Caixa Geral de Aposentações, estabelecida pelo artigo 8.º do Decreto-Lei n.º 277/93, de 10 de Agosto; § 3.º O nº 5 do art. 56º do Decreto-Lei n.º 114/88, de 30 de Dezembro elege para garantia do pagamento dessas dívidas as transferências do Orçamento do Estado para as autarquias locais, sem indicar nenhum modo de procedimento para a efectivação da dita garantia; § 4.º Face à inexistência de qualquer meio especial de cobrança das dívidas das autarquias à Caixa Geral de Aposentações, compete a sua cobrança coerciva aos Tribunais Tributários, por força das disposições combinadas do art.° 61, n.º 1, do Decreto-Lei n.º 48953, de 5 de Abril de 1969, do artigo 17º do Decreto-Lei n.º 693/70, de 31 de Dezembro, do art.º 62.º n.º 2, alínea e), do Decreto-Lei n.° 129/84, de 27 de Abril, e do art.º 9.º n.° 1, do Decreto-Lei n.º 287/93, de 20 de Agosto; § (…)”

4ª Donde resulta que o artigo 140.° EA encontra-se revogado.

5ª O cabimento de verba constitui, por outro lado, requisito prévio à inscrição dos aposentados nas listas destinadas a publicação oficial - cfr. n.° 1 do artigo 63.° e n.° 1 do artigo 100.° do E.A -, o que bem se percebe, particularmente no caso de entidades obrigadas a suportar os encargos com a aposentação do seu pessoal: de outro modo, não suportariam nem o vencimento, nem a pensão de aposentação, cujos custos repercutiriam sobre a CGA, à custa de um orçamento que não previu tal despesa líquida, nem a podia (ou devia) prever.

6ª Se já não houver lugar ao pagamento de vencimento, mas não tiverem sido pontualmente entregues à CGA as quantias com que esta pagará as pensões correspondentes, tais entidades terão de continuar a suportar com o seu orçamento os encargos sucedâneos com as pensões transitórias de aposentação do pessoal desligado do serviço, como decorre claramente do n.º 3 do artigo 99.° do EA.

7ª Não estão preenchidos os pressupostos de que depende a obrigação de indemnizar, designadamente, por que não existiu qualquer ilicitude na actuação da CGA, como se deixou demonstrado, já que, os juros pelas dívidas da recorrida à CGA são devidos; as pensões transitórias são da responsabilidade do serviço do recorrido; o encargo com as pensões definitivas só pode ser definitivamente transferido para a CGA quando a despesa esteja devidamente cabimentada - requisito prévio à inscrição dos aposentados nas listas destinadas a publicação oficial.

8ª Em suma, o douto Acórdão recorrido não efectuou qualquer agravo ao recorrente, nem ofendeu qualquer norma ou princípio legal, pelo que deve manter-se.

Nestes termos e com o douto suprimento de Vªs Ex.as deve o presente recurso de revista ser rejeitado ou, assim não se entender, julgado improcedente, mantendo-se, na integra, o douto Acórdão recorrido.

O Magistrado do Ministério Público junto deste Tribunal, notificado para o efeito, nada disse.

Sem vistos, mas com distribuição prévia do projecto de acórdão, cumpre decidir.

II Factos

“O TCA deu como assente a seguinte matéria de facto:

1. A A, no dia 19.12.03, foi notificada pela R., através de fax daquela mesma data, para lhe proceder ao pagamento da quantia de 41.051,83 Euros, a título de juros de mora.

2. De acordo com o teor do referido fax, a A. foi advertida para o facto de que a persistência da dívida levava a R. a suspender a publicação de novas pensões, facto que segundo esta última apenas seria ultrapassado com a regularização dos montantes de que a A. lhe era devedora - cfr. docs n°s 1 e 2 juntos com a p.i. que se dão como reproduzidos)

3. A A. solicitou à R. que promovesse a anulação do débito em causa e providenciasse pela publicação das aposentações referentes aos funcionários da A. - cfr. doc. n° 7 junto com a p.i. que se dá como reproduzido.

4. O R., a esta solicitação respondeu, reafirmando a posição anteriormente adoptada. - cfr. doc. 8 junto com a p.i. que se dá por reproduzido para todos os efeitos legais.

5. A A. reclamou em 28/12/04 para o Director - Coordenador da Caixa Geral de Aposentações solicitando que este promovesse a anulação do débito bem como a publicação com urgência das pensões em referência. - cfr. doc. 9 junto com a p.i. que se dá por reproduzido para todos os efeitos legais.

6. A R., desde o mês de Dezembro de 2003 deixou de proceder à publicação das aposentações dos funcionários da A

7. A Ré, em 25 de Janeiro de 2005, reafirmou a posição assumida no of.º n° 103, de 14 de Janeiro de 2004, através do of.° n° 4809/DAF. - cfr. doc. 10 junto com a p.i. que se dá como reproduzido para todos os efeitos legais.

8. A Ré continuou a não proceder à publicação das aposentações dos funcionários da A., embora reconhecesse expressamente esse direito à aposentação aos funcionários em causa.

9. Fazendo com que o A. tivesse que continuar a suportar os encargos com o pagamento das pensões aos funcionários aposentados (num total de 12), mais especificamente: A… desde 28.12.03, B… desde 12.01.95, C… desde 04.02.05, D… desde 10.03.05, E…. desde 03.12.04, F… desde 10.05.04, G… desde 15.05.04, H… desde 03.06.05, I… desde 28.07.05, J… 26.10.05 e L…, desde 11.11.05 e M… desde 11.11.05 todos até 28.02.06. - cfr. doc. 12 junto com a p.i. que se dá por reproduzido para todos os efeitos legais.

10. O A., em 16.01.06, procedeu ao pagamento dos juros reclamados pela Ré. - cfr. doc. 15 junto com a p.i. que se dá como reproduzido para todos os efeitos legais.

11. A Ré procedeu, em 28.02.06, à publicação das aposentações dos funcionários da A. - cfr. doc. 16 junto com a p.i. que se dá por reproduzido.

12. A A. desde o dia 28.12.03, suportou os seguintes encargos: no ano de 2004 com pensões 11.227,65 euros e com adse no valor de 8.506,42. euros; no ano de 2005 com pensões no valor de 52.931,01 euros e com adse no valor de 11.767,32 euros; e no ano 2006 com pensões no valor de 15.363,55 euros e com adse no valor de 328,42 euros.

13. A A., por força do supra referido, ficou impedida de proceder à abertura de novos concursos para o preenchimento dos lugares entretanto vagos.

III Direito

1. Por acórdão de 13.1.11 proferido pela formação da Secção de Contencioso Administrativo prevista no n.º 5 do art. 150º do CPTA foi admitido o recurso de revista interposto pelo recorrente, o MUNICÍPIO DE CABECEIRAS DE BASTO, do acórdão do TCA Norte que concedeu provimento ao recurso jurisdicional interposto da sentença do TAF de Braga, e julgou improcedente a acção por si proposta contra a CAIXA GERAL DE APOSENTAÇÕES (CGA), em que pediu a devolução da quantia liquidada a título de juros indevidamente pagos e o pagamento das quantias suportadas com as pensões e ADSE dos funcionários, no período de 28.12.2003 a 28.02.2006.

2. Os fundamentos de admissão do presente recurso, onde se definem as questões a que urge responder, encontram-se naquele acórdão explanados nos seguintes termos: “Ora, em face do que resulta dos autos, é de concluir que as questões que o Recorrente pretende ver tratadas e que enuncia no ponto 3° do seu requerimento de fls. 534-538, implicam operações exegéticas de alguma dificuldade, tendo em vista esclarecer, designadamente, se o não pagamento atempado pelas autarquias locais das contribuições para a CGA implica o pagamento de juros de mora, bem como, qual o sentido e o alcance do artigo 8.° do Decreto-Lei n.° 277/93, de 10 de Agosto, o que evidencia a especial relevância jurídica da questão em apreço, questão essa que, de resto, poderá vir a colocar-se noutros casos, daí que a utilidade da resposta que o STA venha a dar no quadro do Recurso de Revista seja susceptível de se não limitar ao caso concreto”.

3. Estamos perante uma acção pela qual a Câmara Municipal de Cabeceiras de Basto pretende exercitar a responsabilidade civil extracontratual da Caixa Geral de Aposentações com fundamento em acto ilícito – assim tratada sem oposição dos intervenientes - traduzida na exigência indevida de juros de mora por dívidas a esta entidade (por pagamento das contribuições de segurança social dos seus funcionários fora de prazo) pedindo-se igualmente e em consequência desse acto “o pagamento das quantias suportadas com as pensões e adse dos funcionários, no período de 28.12.2003 a 28.02.2006”.

Importa, em primeiro lugar, relembrar a matéria de facto. A A, no dia 19.12.03, foi notificada pela R., através de fax daquela mesma data, para lhe proceder ao pagamento da quantia de 41.051,83 Euros, a título de juros de mora (ponto 1). De acordo com o teor do referido fax, a A. foi advertida para o facto de que a persistência da dívida levava a R. a suspender a publicação de novas pensões, facto que segundo esta última apenas seria ultrapassado com a regularização dos montantes de que a A. lhe era devedora (ponto 2). A A. solicitou à R. que promovesse a anulação do débito em causa e providenciasse pela publicação das aposentações referentes aos funcionários da A. (ponto 3). O R., a esta solicitação respondeu, reafirmando a posição anteriormente adoptada (ponto 4). Não obstante nova reclamação sua “A R., desde o mês de Dezembro de 2003 deixou de proceder à publicação das aposentações dos funcionários da A. (pontos 5/6). Reafirmando a sua posição “embora reconhecesse expressamente esse direito à aposentação aos funcionários em causa” a “Ré continuou a não proceder à publicação das aposentações dos funcionários da A.”, e “continuou a não proceder à publicação das aposentações dos funcionários da A.” fazendo “com que o A. tivesse que continuar a suportar os encargos com o pagamento das pensões aos funcionários aposentados (num total de 12)” (pontos 7 a 9). Embora sob condição o “A., em 16.01.06, procedeu ao pagamento dos juros reclamados pela Ré” que “procedeu, em 28.02.06, à publicação das aposentações dos funcionários da A.” (pontos 10/11). A situação descrita apresenta-se como relevante pela circunstância de, face à lei aplicável, as pensões de aposentação apenas serem devidas pela CGA a partir da publicação no DR da lista dos aposentados sendo, até esse momento, encargo das entidades às quais os funcionários prestavam o seu trabalho.

Há já uma primeira observação que se nos oferece fazer. Se a autora, ora recorrente, acabou por pagar condicionalmente, em 2006, os juros de mora reclamados pela Caixa, circunstância que desbloqueou todo o procedimento conducente à publicação das listas de aposentados, porque razão não os pagou, também condicionalmente, em 2003, quando foi interpelada para o fazer e se iniciou o conflito que deu origem à presente acção?

4. A acção foi julgada procedente no TAF de Braga, por se ter considerado ilegal aquela exigência de juros de mora (dando-se como verificados todos os pressupostos da responsabilidade civil extracontratual da CGA com fundamento em acto ilícito), tendo TCA Norte decidido em sentido oposto. O TAF apoiou-se no Parecer n.º 72/93 do Conselho Consultivo da Procuradoria da República, publicado no DR, II Série, de 21.11, entendendo que as dívidas dos Municípios à CGA não vencem juros uma vez que a CGA, como se alcança do disposto no art. 140° do EA, dispunha de outros mecanismos para reaver os créditos e que, ao fazer depender a publicação das aposentações do pagamento dos juros, a recorrente mediante este facto ilícito causou danos à recorrida e, como tal, está obrigada a indemnizá-lo.

O TCA, procurando responder à questão de se saber se o não pagamento pelas autarquias locais (Câmaras Municipais) atempadamente das contribuições para a segurança social dá origem a juros de mora (o invocado acto ilícito), concluiu em sentido contrário, expondo o quadro jurídico aplicável e argumentando do seguinte modo: “A este respeito dispõe o art. 1° do Dec. Lei n° 49168 de 5.08.1969: 1. São sujeitas a juros de mora as dívidas do Estado, aos serviços ou organismos autónomos e às autarquias locais, seja qual for a forma da sua liquidação e cobrança provenientes de:

a) Contribuições, impostos, taxas e outros rendimentos quando pagas depois do prazo da cobrança à boca do cofre; b) (...)“

Estabelece o art. 2° do mesmo diploma legal que: “Estão isentos de juros de mora: 1°(...)

6° As dívidas abrangidas por legislação especial em que se faça expressa referência, quer à não incidência dos juros de mora, quer a outro procedimento relativo à falta de pagamento nos prazos estabelecidos.”

Dispõe o art. 140° do EA que “As dívidas dos corpos administrativos à Caixa Geral de Aposentações, quando não sejam satisfeitas voluntariamente, serão cobradas, a requisição da mesma Caixa, através da Direcção Geral da Fazenda Pública, por meio de desconto nas percentagens adicionais às contribuições e impostos do Estado.”

Este diploma legal, à excepção do seu artigo 4°, foi revogado pelo Dec.Lei n° 73/99 de 16 de Março, o qual mantém, nesta matéria o mesmo regime… (Cfr. art. 11°).

Assim, dispõe o art. l°:

“1- São sujeitas a juros de mora as dívidas ao Estado e outras pessoas colectivas públicas que não tenham forma, natureza ou denominação de empresa pública, seja qual for a forma de liquidação e cobrança provenientes de:

a) Contribuições, impostos, taxas e outros rendimentos quando pagos depois do prazo de pagamento voluntário; b) (...)”

E, estipula o art. 2°, n° 2 “Estão isentas de juros de mora, quanto às dívidas abrangidas por legislação especial em que se faça expressa referência, quer à não sujeição dos juros de mora, quer a outro procedimento relativo à falta de pagamento nos prazos estabelecidos.”

Entretanto foi publicado o Dec. Lei n° 277/93, de 10.08 que, autonomizando a CGD (Caixa Geral de Depósitos) da CGA (Caixa Geral de Aposentações), veio definir o regime jurídico da CGA. Estabelece o art. 1° deste diploma:

“1- A Caixa Geral de Aposentações (CGA) é uma pessoa de direito público, dotada de autonomia administrativa e financeira e com património próprio, que tem por escopo a gestão do regime de segurança social do funcionalismo público em matéria de pensões.

2- O Montepio dos Servidores do Estado é incorporado na CGA, a qual assume a totalidade das respectivas atribuições, bem como o activo e o passivo patrimonial daquela instituição.”

E o art. 8°, com epígrafe Juros de mora, preceitua: “As dívidas à CGA por parte das entidades com autonomia administrativa e financeira estão sujeitas a juros de mora à taxa consagrada na lei fiscal.”

Tendo em conta as disposições legais acabadas de transcrever, entendeu-se na vigência do Dec. Lei n.º 49168, em síntese, embora com um voto vencido, no Parecer do Conselho Consultivo da Procuradoria Geral da República n° 72/93, ao qual a decisão recorrida aderiu, que “A CGA goza de um procedimento simples e expedito de cobrança das dívidas às autarquias locais para o co-financiamento dos encargos com as pensões de aposentação e sobrevivência, quer através de deduções nas transferências do FEF, quer pela utilização do regime do artigo 140° do EA, se for caso disso. Sendo assim, tais dívidas devem considerar-se isentas de juros de mora, pois não se justifica, principalmente no âmbito de entes públicos, a cumulação de dois mecanismos. (...) qual o relevo a atribuir ao artigo 8º do Decreto-Lei n° 277/93 (...) Ninguém duvidará que as autarquias locais preenchem o requisito de entidades que gozam de autonomia administrativa e financeira, tal como se exige naquela norma, pelo que estariam sujeitas a juros de mora à taxa consagrada na lei fiscal. Só que brigaria com a harmonia do sistema jurídico a manutenção dos dois mecanismos, isto é, por um lado, a existência de uma forma expedita de cobrança de dívida e, por outro, o pagamento de juros por parte da autarquia. (...) Carecia, pois, de utilidade a imposição de juros dirigidos a coagir o devedor a pagar, quando é certo que o credor dispõe de um mecanismo que leva ao mesmo resultado. É do senso comum não usar dos meios mais onerosos quando se pode alcançar o mesmo resultado usando o menos gravoso para o sujeito visado. Se olharmos pelo lado positivo da duplicidade dos meios, logo ocorreria a ideia de afastar a «honra e proveito» contrário ao equilíbrio de interesses, nomeadamente entre pessoas colectivas públicas. Deste modo, a estipulação de juros a que se refere o artigo 8° do Decreto-Lei n° 277/93, não se aplica as autarquias locais em razão do que se deixou exposto. O legislador magis dixit quam voluit”.

Pese embora o respeito que merece o citado Parecer, parece-nos não ser essa a solução querida pelo legislador. Na verdade, sendo certo que no art.140° do EA se prevê um procedimento, consistente na possibilidade da CGA requisitar à Direcção Geral da Fazenda Pública o desconto do montante das dívidas nos adicionais dos impostos, a arrecadar pelas autarquias, com a publicação da Lei n.º 1/79, de 2.01.79, que aprova a lei das Finanças Locais, dotando as freguesias, municípios e regiões administrativas de autonomia, com património e finanças próprias, eliminou a possibilidade de cobrar tais adicionais. “Os adicionais actualmente existentes e liquidados a favor do Estado passam a integrar as taxas cobradas para as autarquias locais” - n° 4 do art.13° da Lei n° 1/79.

Com o regime de autonomia financeira, as autarquias dispõem de receitas próprias, ordenam e processam despesas e arrecadam receitas (art. l°). Pelo que, detendo os municípios (autarquias locais) receitas próprias e inexistindo a possibilidade de cobrar «adicionais», a CGA não dispõe do aludido procedimento expedito de cobrança das contribuições.

Com a publicação da Lei n.° 114/88, de 30 de Dezembro que aprovou o “Orçamento do Estado para 1989”, as autarquias locais e respectivos serviços passaram a contribuir para a CGA e para o Montepio dos Servidores do Estado, sendo estes inteiramente responsáveis com os encargos com a aposentação e sobrevivência dos funcionários e agentes das autarquias locais, sendo para o efeito remetidas à CGA as quotas respeitantes às pensões, arrecadadas e acumuladas pelas autarquias locais, aquando da fixação da respectiva pensão de aposentação, servindo as transferências do Orçamento de Estado de garantia relativamente às dívidas vencidas e constituídas a favor da CGA e do Montepio dos Servidores do Estado - Cfr. art. 56°, com epígrafe “Quotizações das autarquias locais e das regiões autónomas para a Caixa Nacional de Previdência.” Ou seja, com a Lei n° 1/79 eliminou-se «os adicionais», mecanismo previsto no art. 140º do EA para a cobrança de dívidas e só com a publicação da lei que aprova o orçamento para o ano de 1989 (Lei n° 114/88) se cria uma nova garantia de pagamento das contribuições à CGA - as transferências do Orçamento de Estado para as autarquias (FEF). Garantia, aliás, consignada na Lei n° 109-B/2001, de 27.12, que aprova o Orçamento de Estado para 2002, ao dispor no art. 8° que:

“1- As transferências correntes e de capital do Orçamento do Estado para os organismos autónomos da administração central, para as Regiões Autónomas e para as autarquias locais poderão ser retidas para satisfazer débitos, vencidos e exigíveis, constituídos a favor da Caixa Geral de Aposentações, da ADSE…”

Porém, alterada a garantia da dívida à CGA - a cobrança de adicionais nos impostos do Estado para transferência de Orçamento - o procedimento previsto no art. 140° do EA deixou de ser o adequado, pois a CGA não pode agora mediante requisição à Fazenda Pública solicitar os descontos adicionais e, sendo certo que não foi previsto qualquer outro meio ou forma de cobrança das dívidas em questão, não fixaram qualquer meio de efectivar a garantia especial que instituíram, no caso de incumprimento, nomeadamente, prevendo-se o modo como a CGA pode solicitar retenção das transferências no Orçamento. Pelo que, mostrando-se desactualizado o procedimento previsto no art. 140° do EA, a CGA não dispõe de meio expedito de cobrança coercivo de dívidas às autarquias locais, não se podendo, por isso, afirmar que existindo um procedimento de cobrança, nos termos do n.º 6 do art. 1° do Dec. Lei n° 49168, as autarquias locais estão isentas de juros de mora. Perante a inexistência de qualquer procedimento seguro e expedito para a cobrança das dívidas das autarquias locais pela CGA, as dívidas foram-se acumulando, como sucedeu no caso do recorrido. Assim, prevenindo a falta de pagamento das dívidas à CGA pelas entidades com autonomia administrativa e financeira, designadamente, das autarquias locais, com a publicação do Dec. Lei n° 277/93, que procedeu à definição do regime jurídico da CGA, automatizando-a da CGD, consignou-se expressamente e de forma sancionatória que “As dívidas à CGA por parte das entidades com autonomia administrativa e financeira estão sujeitas a juros de mora à taxa consagrada na lei fiscal.” - art. 8°.

Este entendimento, de que as dívidas das autarquias locais à CGA vencem juros de mora, veio a ser reforçado com a publicação do Dec. Lei n° 84/2007, de 9 de Março, que define o actual regime da CGA, I.P, ao estabelecer no art 12°: “1- (...)

2- As dívidas à CGA, I.P., por parte de entidades com autonomia administrativa e financeira estão sujeitas a juros de mora à taxa consagrada na lei fiscal.

3- O disposto no número anterior prevalece sobre quaisquer normas que disponham em sentido diverso.”

Pelo que, se houvesse qualquer dúvida sobre o vencimento ou não de juros de mora das dívidas à CGA pelas autarquias locais, com a publicação deste diploma, o legislador conhecedor das dúvidas existentes, veio expressamente dizer que essas dívidas estão sujeitas a juros de mora, e que no caso de existirem normas em sentido diverso esta prevalece”.

5. A questão que as instâncias tinham de decidir era, pois, a seguinte: sabendo-se que em princípio as dívidas ao Estado venciam juros de mora, só assim não acontecendo se existisse lei a dizer o contrário ou um procedimento expedito de cobrança da dívida (DL 73/99 e o antecedente DL 49168), importava saber se as dívidas à CGA beneficiavam de um procedimento desse tipo, uma vez que inexistia norma a isentar essas dívidas de juros de mora. Sendo a regra a existência de juros, para que não fossem devidos era imprescindível um quadro jurídico patente que afirmasse a não exigibilidade, quadro que se não vê.

No essencial, a posição do TCA assentou no conteúdo do art. 140º do EA, já transcrito, considerando-o revogado, entendendo que com a entrada em vigor da Lei n.º 1/79, de 2.1, que aprovou a “Lei das Finanças Locais”, ficou definido um regime de “Autonomia Financeira” com as autarquias a disporem de património e finanças próprias tendo terminado os adicionais às contribuições e impostos do Estado referidos naquela disposição do EA, por força do disposto no seu art. 13º, n.º 4, deixando, por isso, de existir aquele regime de cobrança das contribuições a requisição da mesma Caixa, através da Direcção Geral da Fazenda Pública, por meio de desconto nas percentagens adicionais às contribuições e impostos do Estado.

Dir-se-á, desde já, que o assim decidido merece o nosso inteiro assentimento. Com efeito, inexistindo aqueles adicionais e aquele procedimento de cobrança as referidas contribuições passaram a vencer juros de mora nos termos do já transcrito art. 1° do DL 49168 de 5.8.69, tendo de dar-se o art. 140º do EA, a partir daquela data, como inoperacional, como revogado. Por outro lado, as vicissitudes legislativas posteriores são irrelevantes para alterar a situação, apontando, todas elas, no sentido da existência de juros de mora nas referidas circunstâncias.

Se é certo que o disposto no art. 56º da Lei n.º 114/88, de 30.12, que aprovou o Orçamento do Estado para 1989 – cerca de 10 anos depois da publicação da Lei n.º 1/79 que acabara com os adicionais - voltou a criar uma nova garantia de pagamento das contribuições à CGA, as transferências do Orçamento de Estado para as autarquias (FEF) - mantida no art. 8º da Lei n.° 109-B/2001, de 27.12, que aprovou o Orçamento de Estado para 2002 – dispondo no seu n.º 5 que “As transferências do Orçamento do Estado para as autarquias locais servirão de garantia relativamente às dívidas vencidas e constituídas a favor da CGA e MSE, não é menos certo que não fixou nenhum outro expediente para efectivar essa garantia especial, no caso de incumprimento, nem previu, por isso, de que modo podia a CGA solicitar a retenção das transferências do Orçamento.

O DL 73/99, de 16.3, que veio revogar o DL 49168, manteve o mesmíssimo regime jurídico (art. 2º, n.º 2).

O DL 277/93, de 10.8, que separou a CGD (Caixa Geral de Depósitos) da CGA (Caixa Geral de Aposentações) e veio definir o regime jurídico da CGA, dispõe no seu art. 8°, epigrafado de Juros de mora, que “As dívidas à CGA por parte das entidades com autonomia administrativa e financeira estão sujeitas a juros de mora à taxa consagrada na lei fiscal”. Sendo uma lei especial (prevista para um caso particular, as dívidas à CGA, essencialmente as dívidas de contribuições), que pretende proteger desta forma as contribuições para a CGA, revogou qualquer outra disposição porventura ainda subsistente que com ela se mostrasse incompatível, à luz do princípio de que a lex specialis derogat legi generali. Entendimento sublinhado com a publicação do DL 84/07, de 9.3, que fixou o actual regime da CGA, IP, ao estabelecer no art. 12°: “2- As dívidas à CGA, I.P., por parte de entidades com autonomia administrativa e financeira estão sujeitas a juros de mora à taxa consagrada na lei fiscal. 3- O disposto no número anterior prevalece sobre quaisquer normas que disponham em sentido diverso”. Se é certo que este diploma legal é inaplicável à situação dos autos não é menos certo que ele se limita a repetir o que o seu antecedente já afirmava, acabando, no n.º 3 do art. 12º, por terminar com quaisquer dúvidas que ainda persistissem, clarificando definitivamente a situação.

Inexistindo o apontado acto ilícito, improcede a acção, tornando-se desnecessário apreciar as restantes questões suscitadas, designadamente a nulidade por oposição entre os fundamentos e a decisão que tem a ver com um aspecto do acórdão tratado posteriormente à ilicitude do acto.

IV Decisão

Nos termos e com os fundamentos expostos, acordam em negar a revista.

Custas a cargo do recorrente.

Lisboa 24 de Março de 2011. – Rui Manuel Pires Ferreira Botelho (relator) – Luís Pais Borges – Jorge Artur Madeira dos Santos.