II – Matéria de facto.
A decisão recorrida apoiou-se nos seguintes factos ou actos processuais que apontou no respectivo relatório:
“FFP e esposa, MEGSFP, residentes na Praceta … intentaram a presente acção administrativa especial contra a Junta de Freguesia de Lavos, indicando como contra-interessados IMFCO, JEFO e ACN.
Formulam o seu pedido nos seguintes termos:
Termos em que requer:
- a)Seja decretada a nulidade do AA praticado pela Junta de freguesia de Lavos presidida ao tempo pela 1ª contra-interessada e subsequentes actos executórios que alargaram a estrada e construíram todo Parque de Merendas na propriedade dos AA, por não ter sido expropriado;
- b)Seja decretada a nulidade da omissão de AA pelo 2° contra interessado destinado a repor a legalidade na propriedade dos AA por ilegal ocupação;
- c)Seja decretada a nulidade da posse administrativa pela Junta de Freguesia de Lavos do Parque de Merendas e da apropriação da fonte no terreno dos AA;
- d)Seja reposta a situação anterior existente à prática dos actos nulos, mantendo-se o caminho vicinal conforme registo;
- e)Sejam os 1°s e 2°s contra-interessados responsabilizados extra-contratualmente pelos lucros cessantes dos AA resultantes do encravamento do Prédio impedindo o uso do restante terreno a tardoz, indemnizando os AA em 7.000 €.
Alegam, em síntese, o seguinte:
São comproprietários de um prédio rústico situado nos “Barros Vermelhos” e inscrito na matriz predial da freguesia de Lavos sob o artigo 3790 ARV. Em 7 de Abril de 2007, alertado por residentes em Lavos, o Autor constatou que no mandato da primeira contrainteressada a Junta havia alargado o caminho vicinal ai existente, fazendo uma estrada de terra batida demarcada por pequenos pilares de cimento e construíra na propriedade dos AA um poço e duas valas desde a estrada nacional até á fonte ai existente; e presentemente, a actual Junta, presidida pelo segundo Contra-interessado, marido da primeira contra-interessada, confrontada com o esbulho por interpelação dos AA, nem por isso repôs até hoje o prédio no estado anterior.
Deste modo, aliás, são todos os três (Junta e dois primeiros CIs) solidariamente responsáveis pelos danos causados, conforme artigo 9º do DL nº 67/2007 de 31/12, designadamente do dano consistente no encravamento do terreno dos AA a tardoz, dano cujo valor é estimado em 7 000 €.
A Junta de Freguesia e os CIs apresentaram contestação conjunta excepcionando a ilegitimidade dos dois primeiros CIs porque é enquanto titulares da Junta de Freguesia que lhes são imputados os factos alegados na PI e bem assim a ineptidão da P.I. por não identificar o acto administrativo impugnado.
Por impugnação, sustentaram que o caminho não foi alargado à custa do terreno dos AA, apenas se aterrou a valeta norte do caminho, que a Junta não abriu quaisquer valetas e que todos os melhoramentos foram feitos no interior do terreno da fonte do Pedrosa.
Replicando às excepções – que só isso em tal articulado releva – os A vieram reiterar a legitimidade dos dois primeiros CIs por isso que, dizem, praticaram os actos ilícitos em causa, tendo a Junta sobre eles direito de regresso, e negar a ineptidão da PI, porque nunca conseguiram que a Junta lhes entregasse prova do acto impugnado sendo certo que o parque de merendas foi inaugurado em 15/8/2009, conforme placa comemorativa, pelo que o acto revela-se nos sucessivos actos administrativos “executórios”.
Em 14 de Maio de 2014 foi proferido nos autos e por carta de 20 seguinte notificado aos AA o despacho judicial de que se transcreve a parte I:
“I - Compulsados os autos, e no sentido de determinar os termos do litigio, torna-se necessário saber se as obras invocadas pelo A foram alvo de alguma deliberação da Assembleia ou da Junta de Freguesia de Lavos.
Assim sendo, notifique este Réu para remeter aos autos, caso existam, as deliberações havidas quanto à matéria ora em crise.”
Em 28 seguinte o Mandatário da Junta de Freguesia, juntou cópias das actas cujo teor a fs. 176 dos autos aqui se dá como reproduzido, dizendo o seu mandatário, em requerimento, tratar-se das cópias das únicas actas onde se faz referência às obras invocadas pelos AA (fs. 175).
Por despacho de 7/1/2015 foram os AA notificados para, querendo, virem identificar cabalmente, designadamente quanto ao autor e ao objecto da decisão, o acto administrativo cuja declaração de nulidade pretendiam pedir, face ao que vieram indicar o acto nos seguintes termos:
“A deliberação, ou despacho da Junta de Freguesia de Lavos que ao abrigo de normas de direito público decidiu a demarcação do terreno e a construção de um Parque de Merendas ao lado da Fonte do Pedrosa.”
Notificados para, querendo, responderem a este aperfeiçoamento da PI, os Demandados nada disseram.
Finalmente, em cumprimento de despacho de 23/3/2015 foram os AA convidados a em 20 dias oferecerem prova do acto assim identificado, com cominação de absolvição da instância nos termos do artigo 88º nº 2 e 4 do CPTA.
Em 27/4 os AA juntaram requerimento cujo teor a fs. 316 aqui se dá como reproduzido destacando o segundo parágrafo em que referem que “não existiu portanto qualquer acto administrativo legitimador da demarcação do terreno nem do parque de merendas dos AA., pelo que tais actos executórias são clandestinos e ilegais, e como tal juridicamente inexistente, por omissão do AA, termos em que devem ser declaradas nulas todas as obras ilegais e como tal demolidas, eliminando-se também as cercas que impedem a passagem para a restante propriedade do AA”, juntando o seu doc 9, que consiste numa comunicação do Presidente da Junta de Freguesia de Lavos, datada de 30/3/2015, nos seguintes termos:
“Em resposta ao vosso ofício de 26/03 do corrente ano, informo:
- 1.Não existe qualquer acta do anterior Executivo que tivesse deliberado a delimitação parcial do prédio.
- 2.Não existe qualquer acta que tivesse deliberado a construção de um Parque de Merendas no terreno do seu cliente.”
IIIEnquadramento jurídico.
1. Questão prévia: a má-fé processual.
Tanto os recorrentes (conclusão 6ª), como os recorridos (parte final das contra-alegações), vêm invocar a má-fé processual da outra parte.
A decisão recorrida, porém, não aborda o tema da litigância de má-fé nem dos ora recorrentes nem dos recorridos. E o recurso jurisdicional não se destina a apreciar questões novas mas antes o acerto da decisão recorrida sobre as questões que esta decidiu.
Em sede de recurso jurisdicional - e face ao disposto no artigo 676º, n.º 1, do Código de Processo Civil, aplicável por força do disposto no artigo 140º do Código de Processo nos Tribunais Administrativos -, apenas podem ser tratadas questões quem tenham sido invocadas ou suscitadas em primeira instância, salvo as de conhecimento oficioso.
Neste sentido, uniforme, se pronunciaram os acórdãos do Acórdão do Tribunal Central Administrativo Sul, de 03.05.2007, no processo n.º 01660/06, e do Tribunal Central Administrativo Norte, de 29.03.2012, processo 00254709.7 BEMDL e de 08-07-2012, no processo 00215/98 – Porto.
Termos em que não se conhece da questão da litigância de má-fé.
2. O mérito do recurso.
Da decisão recorrida consta quando ao enquadramento jurídico:
“Dispõe o artigo 79º nº 2 do CPTA que “quando seja deduzida pretensão impugnatória deve o autor juntar documento comprovativo da prática do acto ou da norma impugnados”.
Notificados para o efeito os Autores acabaram por apresentar, em complemento da PI a indicação de uma deliberação ou de um despacho atribuído à Junta de Freguesia de Lavos mas não oferecem prova do mesmo.
Admitem até que o acto não ocorreu e juntam declaração da Entidade Pública demandada atestando a inexistência histórica do acto.
É essencial para a definição do objecto do presente processo e o prosseguimento da instância, designadamente mediante a apreciação do mérito do pedido, que haja de facto um acto administrativo a remover da ordem jurídica, seja directa seja reflexamente.
Por isso mesmo é que no artigo 78º nº 2 d) do CPTA se dispõe que a PI deve conter a identificação do acto jurídico impugnado; e no artigo 79º nº 2 do mesmo diploma se confere ao Autor o ónus de instruir a PI com o comprovativo do da prática do acto impugnado.
O pedido sub judice começa pela declaração de nulidade de um indeterminado acto administrativo, da qual decorre o mais que se pede.
Os AA, a convite do tribunal, formularam uma indicação do tal acto, sem o identificarem suficientemente, pois não referem o conteúdo concreto da decisão. Esta indefinição poderia, teoricamente, ser suprida mediante a junção de comprovativo do acto, mas in casu isso está prejudicado, dada a resposta da Freguesia no sentido de que não há acto.
Os AA não só não provam o acto como acabam por admitir que não foi emitido por órgão algum da autarquia demandada.
Assim sendo, é impossível, logicamente, prosseguir na presente instância.
Isso mesmo é disposto pela conjugação dos citados artigos 78º 2 d) e 79º 2 com os nºs 2 e 4 do CPTA.
Nitidamente a actividade da Administração, descrita na PI, é uma via de facto. Ora a acção administrativa especial não é o meio processual próprio para os particulares se oporem a esta dimensão da actividade da Administração, conforme é pacífico e claramente decorre dos termos do artigo 46º nº 1 do CPTA.
Decisão
Pelo exposto, em suma, dada a falta quer de identificação bastante quer de junção do comprovativo do acto administrativo pretendido impugnar, julgo ser impossível conhecer do objecto do pedido e, nos termos dos artºs 78º nº 2 d), 79º nº 2 e 88º nºs 2 e 4, absolvo o Réu da Instância.”
Esta decisão mostra-se acertada.
Determina o artigo 88.º do Código de Processo nos Tribunais Administrativos na sua versão original, sob a epígrafe “Suprimento de excepções dilatórias e aperfeiçoamento dos articulados”:
“1 - Quando, no cumprimento do dever de suscitar e resolver todas as questões que possam obstar ao conhecimento do objecto do processo, verifique que as peças processuais enfermam de deficiências ou irregularidades de carácter formal, o juiz deve procurar corrigi-las oficiosamente.
2 - Quando a correcção oficiosa não seja possível, o juiz profere despacho de aperfeiçoamento, destinado a providenciar o suprimento de excepções dilatórias e a convidar a parte a corrigir as irregularidades do articulado, fixando o prazo de 10 dias para o suprimento ou correcção do vício, designadamente por faltarem requisitos legais ou não ter sido apresentado documento essencial ou de que a lei faça depender o prosseguimento da causa.
(…)
4 - A falta de suprimento ou correcção, nos termos previstos no n.º 2, das deficiências ou irregularidades da petição determina a absolvição da instância, sem possibilidade de substituição da petição ao abrigo do disposto no artigo seguinte.”
O Tribunal a quo perante uma acção administrativa especial com um pedido que lhe é típico, o de declaração de invalidade de um acto, e na falta de prova do acto, convidou os autores a fazerem prova do acto impugnado sob a cominação de, não o fazendo, os demandados serem absolvidos da instância, nos termos deste preceito.
Como os autores não fizeram prova da prática do acto, antes admitiram que não tinha sido praticado qualquer acto, o Tribunal decidiu o que a lei, imperativamente, prevê, absolveu os demandados da instância nos termos do n.º 4 do artigo 88º do Código de Processo nos Tribunais Administrativos.
Regra que, de resto, faz todo o sentido.
Não se pode impugnar um acto que não se conhece. Só perante a notícia ou o conhecimento de um acto, o visado o pode impugnar. Lógica e legalmente é impossível impugnar um acto cujo conteúdo ou sequer existência se desconhece.
Se não foi dado a conhecer e até foi informado pela Administração que não tinha sido praticado qualquer acto administrativo, não podiam os autores impugnar um acto administrativo, por falta de objecto da impugnação.
Assim como o tribunal não podia anular ou declarar nulo ou inexistente um acto que não tinha sido identificado, por impossibilidade lógica e legal.
Os autores, na verdade, confundem acto (juridicamente) inexistente com a inexistência (ou omissão) de acto administrativo.
Como nos ensina Freitas do Amaral em Curso de Direito Administrativo, Volume II, edição 2001 reimpressa, página 415 “…o acto administrativo inexistente é um quid que se pretende fazer passar por acto administrativo, mas a que faltam certos elementos estruturais constitutivos que permitam identificar um tipo legal de acto administrativo; é inexistente, por exemplo, como se disse, um acto que não tenha qualquer conteúdo”.
No caso de acto juridicamente inexistente, o autor não está dispensado, antes lhe cabe o ónus, de “produzir ou requerer a produção da prova da aparência desse acto” conforme expressamente consigna o n.º 3 do artigo 79º do Código de Processo nos Tribunais Administrativo (versão original).
Obviamente não tendo sido praticado qualquer acto, não se pode produzir prova sequer da aparência do acto.
Inexistência de acto jurídico não se confunde, portanto, com acto juridicamente inexistente.
No primeiro caso existe a omissão da prática de um acto; no segundo caso existe um acto praticado que, no entanto, do ponto de vista jurídico, inexiste por lhe faltar um qualquer elemento estruturante.
No caso concreto a Administração não praticou qualquer acto jurídico a que se possa imputar a falta de um elemento estruturante. Praticou actos materiais, segundo alegam os autores, que terão violado o seu direito de propriedade.
Para a hipótese de inexistência de um acto administrativo, ou seja, de uma conduta da Administração que não se traduz na prática de um acto administrativo mas que viola legítimos interesses ou direitos de particulares, como é alegadamente o caso, o meio processual adequado é a acção administrativa comum – artigo 37º, n.º2, alínea d), do Código de Processo nos Tribunais Administrativos na versão original (artigo 37º, n.º1, alínea i), do Código de Processo nos Tribunais Administrativos de 2015).
Ainda que não estivesse vedada a convolação de acção administrativa especial para acção administrativa comum face ao disposto no n.º4 do artigo 88º do Código de Processo nos Tribunais administrativos na sua versão – e estava - sempre seria impossível tal convolação, dado que toda a causa de pedir invocada e os pedidos formulados têm como pressuposto a prática de acto administrativo a que, erradamente, se imputa a inexistência jurídica, quando o caso é de omissão ou inexistência da prática de um qualquer acto. Ou seja, estamos perante distintas e incompatíveis causa de pedir.
Termos em que se impõe manter a sentença recorrida.
IV - Pelo exposto, os juízes da Secção Administrativa do Tribunal Central Administrativo Norte, acordam em NEGAR PROVIMENTO ao presente recurso jurisdicional pelo que mantém a decisão recorrida.
Custas pelos recorrentes.
Porto, 08 de Janeiro de 2016.
Ass.: Rogério Martins
Ass.: Hélder Vieira
Ass.: Alexandra Alendouro
