01771/06 - Tribunal Central Administrativo Sul

I- Os actos de execução só são passíveis de impugnação nos seguintes casos:

a) se se tratar de execução de actos administrativos contidos em diploma administrativo e regulamentar, conforme previsto no nº 2 do artigo 52º do CPTA;

b) se se tratar de caso em que o acto administrativo titulador não individualize os seus destinatários [artigo 52º, nº 3 do CPTA];

c) se se tratar de execução que exceda os limites do título executivo [artigo 151º, nº 3 do CPA]; e, finalmente,

d) se apontar ao acto de execução uma ilegalidade específica, que não seja consequência da ilegalidade do acto exequendo [artigo 151º, nº 4 do CPA].

II- Se o acto impugnado – no segmento que determinou a reposição, por compensação, do montante processado a título de ajudas concedidas e pagas, por conta da quantia de € 116.096,37, relativamente à Ajuda Comunitária Poseima – 1995 – constituiu mera execução do despacho do Conselho Directivo do INGA, de 18-11-2002, e, porque não excedeu os limites daquele, uma vez que o montante a repor não excedeu o montante de € 116.096,37, o mesmo não era susceptível de impugnação, nos termos previstos no artigo 151º, nº 3 do CPA, obstando desse modo ao prosseguimento do processo e determinando, nos termos do artigo 89º, nº 1, alínea c) do CPTA, a absolvição do réu da instância.

III- Estando em causa um mero acto de execução, relativamente ao qual não foram invocadas ilegalidades específicas, que não fossem ainda consequência da ilegalidade do acto exequendo, o mesmo não era susceptível de impugnação.

ACORDAM EM CONFERÊNCIA NO 2º JUÍZO DO TRIBUNAL CENTRAL ADMINISTRATIVO SUL

I. RELATÓRIO

J. .., com os sinais dos autos, intentou no TAF de Ponta Delgada uma ACÇÃO ADMINISTRATIVA ESPECIAL contra o Instituto Nacional de Intervenção e Garantia Agrícola [INGA], pedindo a anulação do acto de execução ao abrigo de delegação de competências, da autoria do Vogal do Conselho de Administração daquele Instituto, de 27-11-2003 e, bem assim, a anulação da compensação de créditos objecto do mesmo [artigo 856º do Código Civil], subsistindo o direito de crédito do recorrente, no montante de € 2.349,47 [dois mil trezentos e quarenta e nove euros e quarenta e sete cêntimos], com a satisfação de juros indemnizatórios vencidos e vincendos.

O réu contestou, suscitando a título de excepção, a litispendência e a inimpugnabilidade do acto, por se tratar de mero acto de execução.

O TAF de Ponta Delgada, por despacho saneador datado de 16-7-2004, julgou procedente a excepção da inimpugnabilidade do acto e, em consequência, absolveu o réu da instância [cfr. fls. 128/132 dos autos].

Inconformado, recorre jurisdicionalmente o autor para este TCA Sul, tendo concluído a sua alegação do seguinte modo:

“a) Salvo o devido respeito, a douta sentença recorrida faz uma errada interpretação e aplicação do direito, já que os actos de execução praticados além do prazo legal de prescrição são sempre susceptíveis de impugnação contenciosa e, como tal, a questão prévia da inimpugnabilidade deveria ter sido julgada improcedente;

b) Contrariamente ao decidido na douta sentença recorrida, a prescrição é um facto jurídico novo e autónomo, e não está "intrinsecamente ligada ao acto administrativo fundante ou titulador";

c) A prescrição está unicamente relacionada com o decurso do tempo e, como tal, a sua apreciação não envolve a apreciação da legalidade do acto exequendo fundante ou titulador;

d) Daí que a impugnação contenciosa com fundamento em prescrição não seja consequência da ilegalidade do acto exequendo, na acepção do artigo 151º, nº 4 do CPA, sendo portanto legal o recurso;

e) Além disso, se a prescrição é fundamento de oposição à execução fiscal [artigo 204º, nº 1, alínea d) do CPPT, «ex vi» artigos 149º, nº 3 e 155º do CPA], é também, logicamente, fundamento de acção administrativa especial contra actos de execução por compensação de créditos – ambos visam a satisfação coerciva de créditos da Administração;

f) Pelo que ao não decidir desta forma, e ao julgar procedente a questão prévia da inimpugnabilidade, e ao absolver o réu da instância, o Mmº Juiz "a quo" violou os artigos 268º, nº 4 da CRP, 151º, nº 4 do CPA, 87º, nº 1, alínea a) e 89º, nº 1, alínea c) do CPTA” [cfr. fls. 136/142 dos autos].

O INGA contra-alegou, pugnando pela manutenção do decidido [cfr. fls. 148/153 dos autos].

Neste TCA Sul o Digno Magistrado do Ministério Público emitiu douto parecer, onde sustenta a incompetência material dos tribunais administrativos para conhecerem da questão dos autos, visto estar em causa questão fiscal, por conseguinte da competência dos tribunais tributários [cfr. fls. 180/181 dos autos].

Colhidos os vistos legais, vêm os autos à conferência para julgamento.

II. FUNDAMENTAÇÃO DE FACTO

Muito embora o despacho saneador recorrido não tenha fixado a matéria de facto relevante para o conhecimento da excepção que acabou por julgar procedente, impõe-se fazê-lo agora.

Assim, tendo em conta os documentos constantes do processo instrutor apenso, bem como aqueles que se mostram juntos aos autos, consideram-se assentes os seguintes factos:

i. O recorrente é empresário e candidatou-se às Ajudas ao Abastecimento [POSEIMA – Reprodutores de Raça Pura, da espécie bovina], referentes à Campanha de Comercialização do ano de 1995.

ii. Na sequência duma inspecção levada a cabo pela Direcção de Serviços de Prevenção e Repressão de Fraude da Direcção-Geral das Alfândegas, veio-se a concluir a existência duma situação de incumprimento da legislação aplicável à ajuda POSEIMA – Reprodutores de Raça Pura, da espécie bovina de 1995 – cfr. fls. 76 dos autos, cujo teor aqui se dá por integralmente reproduzido.

iii. Através do ofício com o nº 005939, de 25-2-99, foi o recorrente notificado, nos termos e para os efeitos dos artigos 100º e segs. do CPA, da intenção do INGA em pretender recuperar os valores indevidamente pagos, decorrentes da detecção das irregularidades descritas no relatório final da inspecção referida em ii., no montante de € 116.096,37 [correspondente ao contra-valor em escudos de 23.275.233$00] – Idem.

iv. Após a pronúncia do recorrente, foi proferida decisão final, datada de 9-7-2002, na qual se decidiu:

“[…]

Através do ofício nº 51137/DAE-SAE/99, de 25-2-99, foi V. Exª notificado, nos termos e para os efeitos dos artigos 100º e segs. do Código do Procedimento Administrativo, da intenção de recuperar o valor indevidamente pago relativo ao POSEIMA – Ajudas ao Abastecimento – campanha de comercialização de 1995.

Tal intenção encontra fundamento nas conclusões do controlo administrativo realizado por este Instituto, o qual permitiu apurar uma situação de incumprimento da legislação aplicável ao POSEIMA – Ajudas ao Abastecimento – campanha de comercialização de 1995.

Com efeito, constatou-se que recebeu indevidamente o valor de 116.096,37 € em virtude de as ajudas processadas com base nos processos 95/AIA/783 e 95/AIA/785 terem sido indevidamente pagas ao operador, já que o titular dos respectivos certificados e do pedido de ajuda é a empresa C. M. J. Rieff & Filhos, Ldª; as ajudas processadas com base nos processos nºs 95/AIA/436; 95/AIA/784; 95/AIA/787; 95/AIA/2186; 95/AIA/2187; 95/AIA/2503; 95/AIA/2787 e 95/AIA/2954 foram também indevidamente imputados os respectivos certificados, pois quem solicitou a sua imputação não era o titular dos certificados, bem como quem solicitou a ajuda, violando assim o entendimento do oitavo parágrafo do preâmbulo do Reg. (CEE) nº 1696/92, bem como o estipulado no nº 1 do artigo 4º do mesmo regulamento, a par da violação do nº 2 da Portaria nº 1231/92, de 31 de Dezembro, na obtenção dos certificados.

Considerando que a resposta não invalida os pressupostos de facto e direito contidos no referido ofício determina-se a reposição da quantia de 116.096,37 €, considerada como indevidamente recebida, relativamente ao POSEIMA – Ajudas ao Abastecimento – campanha de comercialização de 1995.

Pelo exposto, e para os efeitos de reposição voluntária de 116.096,37 €, fica V. Exª notificado que a mesma poderá ser efectuada por meio de cheque na Tesouraria deste Instituto, fazendo referencia ao numero do processo indicado neste ofício, no prazo de trinta dias a contar da data de recepção do mesmo.

Findo o prazo referido no parágrafo anterior, e caso não se verifique a reposição voluntária da verba paga indevidamente, será o montante em divida compensado nos termos legais, com créditos que venham a ser atribuídos a V. Exª, seguindo-se na falta ou insuficiência destes, a instauração do processo de execução fiscal relativamente ao montante em divida.” – cfr. fls. 62/63 dos autos, cujo teor aqui se dá por integralmente reproduzido.

v. O recorrente interpôs recurso contencioso de anulação do acto referido em iv. – cfr. fls. 50/61 dos autos, cujo teor aqui se dá por integralmente reproduzido.

vi. Por sentença do TAC de Lisboa, datada de 9-1-2003, foi julgada extinta a instância daquele recurso, por impossibilidade superveniente da lide, face à revogação do despacho referido em iv. pelo despacho do Conselho Directivo do INGA, de 18-11-2002 – cfr. fls. 69/70 dos autos, cujo teor aqui se dá por integralmente reproduzido.

vii. Para além de revogar o despacho de 9-7-2002, o despacho de 18-11-2002 decidiu o seguinte:

“[…]

17. Face ao acima exposto, considera-se a resposta apresentada totalmente improcedente e, em consequência disso, e ao abrigo, nomeadamente, do número 1 do artigo 8º do Regulamento (CEE) nº 729/70, do Conselho, de 21 de Abril, e nos termos do primeiro travessão do artigo 4º, nº 1 do Regulamento (CE, EURATOM) nº 2988/95, do Conselho, de 18 de Dezembro, determina-se a reposição da quantia de € 116.096,37 [Cento e dezasseis mil e noventa e seis euros e trinta e sete cêntimos] - Esc. 23.275.233$00, considerada como indevidamente recebida, relativamente à Ajuda Comunitária Poseima – 1995.

18. Pelo exposto, e para efeitos de reposição voluntária da quantia de € 116.096,37 [Cento e dezasseis mil e noventa e seis euros e trinta e sete cêntimos] - Esc. 23.275.233$00, fica V. Exª notificado que a mesma poderá ser efectuada por meio de cheque a enviar para a tesouraria deste Instituto, fazendo referência ao número de processo indicado neste ofício, no prazo de trinta dias a contar da data da recepção do mesmo.

19. Findo o prazo referido no parágrafo anterior e caso não se verifique a reposição voluntária da quantia indevidamente recebida, será o montante em dívida compensado nos termos legais, com créditos que lhe venham a ser atribuídos, seguindo-se, na falta ou insuficiência destes, a instauração do processo de execução fiscal relativamente ao montante em dívida.” – cfr. fls. 77/82 dos autos, cujo teor aqui se dá por integralmente reproduzido.

viii. O recorrente interpôs igualmente recurso contencioso de anulação do acto referido em vii., o qual, à data da prolação do despacho recorrido, se encontrava pendente – cfr. fls. 32/49 e 131 dos autos, cujo teor aqui se dá por integralmente reproduzido.

ix. Com data de 18-12-2003, o INGA remeteu ao recorrente o ofício nº PA/2003/988252, subscrito pelo Vogal do Conselho de Administração daquele instituto, dando conta que, em 27-11-2003, foi efectuado:

a) O pagamento, a seu favor, das ajudas comunitárias referentes à autorização para pagamento nº 185/2003, processada com base no processo 2003/ARV/133302, no montante de € 2.349,47 [dois mil trezentos e quarenta e nove euros e quarenta e sete cêntimos]; e bem assim,

b) A reposição dessas mesmas ajudas comunitárias que lhe foram concedidas e pagas, processadas com base no processo 1995/PBOFCG/9 – cfr. fls. 11 dos autos, cujo teor aqui se dá por integralmente reproduzido.

x. O acto impugnado é o identificado em ix

III. FUNDAMENTAÇÃO DE DIREITO

Sendo esta a factualidade com interesse para a decisão do presente recurso jurisdicional, vejamos agora o Direito, começando pela análise da questão prévia suscitada pelo Digno Magistrado do Ministério Público junto deste TCA Sul, a saber, a incompetência material dos tribunais administrativos para conhecerem da questão dos autos, visto estar em causa questão fiscal, por conseguinte da competência dos tribunais tributários [cfr. fls. 180/181 dos autos].

Liminarmente se afigura que a questão prévia suscitada não procede.

O Pleno do STA já foi chamado a pronunciar-se sobre a questão da competência material em tais casos, tendo, por acórdão datado de 28-2-2007, proferido no âmbito do recurso nº 0699/06, decidido que “a competência material para conhecer de impugnação contenciosa de acto que ordenou a reposição de verbas relativas a restituições à exportação nos termos dos Regulamentos CEE nº 3665/87 e 2945/94, da Comissão, pertence ao tribunal administrativo”.

O caso dos autos, pese embora não estar em causa a reposição de verbas relativas a restituições à exportação, merece idêntico tratamento.

Com efeito, o Conselho das Comunidades Europeias adoptou, pela Decisão nº 91/315/CE, em 26 de Junho de 1991, um programa de acções específicas para fazer face ao afastamento e à insularidade dos Açores e da Madeira, denominado Poseima, que se integra na política da Comunidade a favor das regiões ultraperiféricas.

Entre outras medidas, o POSEIMA instituiu um Regime Específico de Abastecimento [REA] de determinados produtos agrícolas essenciais para o consumo humano e a transformação nas regiões ultraperiféricas, o qual consiste na não aplicação de qualquer direito à importação directa para os Açores dos produtos por ele abrangidos, quando originários de países terceiros, ou na concessão de uma ajuda, no caso do abastecimento ser feito a partir dos países da Comunidade.

Tais ajudas são financiadas pelo orçamento comunitário, mais precisamente pelo Fundo Europeu de Orientação e Garantia Agrícola [FEOGA], sendo que as modalidades comuns de aplicação das mesmas são regulamentadas pela Comissão, cabendo às autoridades nacionais dos Estados-membros aplicar a regulamentação comunitária no seu território e fazê-la respeitar.

Daí que, não estando em causa qualquer relação jurídica tributária ou a interpretação e aplicação de normas de direito fiscal com atinência ao exercício da função tributária da Administração, nem da obtenção de receitas destinadas, como os impostos, à satisfação de encargos públicos, improcede a questão prévia da incompetência material dos Tribunais Administrativos.

* * * * * *

Resta, pois, apreciar o mérito do presente recurso jurisdicional.

O despacho saneador recorrido considerou que o acto impugnado consistia num mero acto de execução do despacho do Conselho Directivo do INGA, de 18-11-2002 – entretanto impugnado pelo ora recorrente –, que determinou a reposição da quantia de € 116.096,37, considerada como indevidamente recebida, relativamente à Ajuda Comunitária Poseima – 1995, e que considerou que caso não se verificasse a reposição voluntária daquela quantia indevidamente recebida, o montante em dívida seria compensado nos termos legais, com créditos que viessem a ser atribuídos ao recorrente.

Para o efeito, considerou o despacho recorrido que os actos de execução só seriam passíveis de impugnação nos seguintes casos:

a) se tratasse de execução de actos administrativos contidos em diploma administrativo e regulamentar, conforme previsto no nº 2 do artigo 52º do CPTA, hipótese que afastou;

b) se se tratasse de caso em que o acto administrativo titulador não individualizasse os seus destinatários, hipótese que igualmente afastou [artigo 52º, nº 3 do CPTA];

c) se se tratasse de execução que excedesse os limites do título executivo [artigo 151º, nº 3 do CPA], hipótese que mais uma vez afastou; e, finalmente,

d) caso se apontasse ao acto de execução uma ilegalidade específica, que não fosse consequência da ilegalidade do acto exequendo [artigo 151º, nº 4 do CPA], hipótese que também considerou não ocorrer.

Deste modo, apesar do autor apontar a irrevogabilidade das ajudas concedidas e a prescrição do dever de repor as quantias recebidas, considerou o Senhor Juiz “a quo” que tais circunstâncias estavam ainda intrinsecamente ligadas ao acto administrativo fundante ou titulador, pelo que sendo aquele acto administrativo exequível [artigo 149º do CPA] e inimpugnável, restava concluir pela procedência da questão prévia apontada pelo réu, pelo que o absolveu da instância.

Vejamos o que dizer.

O acto que definiu a situação individual e concreta do recorrente perante a entidade processadora dos benefícios aqui em causa [INGA], com contornos lesivos para a sua esfera jurídica, foi, como se viu supra, o despacho do Conselho Directivo do INGA, de 18-11-2002, que determinou a reposição da quantia de € 116.096,37, considerada como indevidamente recebida, relativamente à Ajuda Comunitária Poseima – 1995, e que considerou que caso não se verificasse a reposição voluntária daquela quantia indevidamente recebida, o montante em dívida seria compensado nos termos legais, com créditos que viessem a ser atribuídos ao recorrente.

Por seu turno, o acto impugnado no TAF de Ponta Delgada teve por conteúdo a decisão de 27-11-2003, de efectuar o pagamento, a favor do recorrente, das ajudas comunitárias referentes à autorização para pagamento nº 185/2003, processada com base no processo 2003/ARV/133302, no montante de € 2.349,47, e bem assim, a decisão de reposição dessas mesmas ajudas comunitárias que lhe foram concedidas e pagas, processadas com base no processo 1995/PBOFCG/9.

A decisão em causa contém dois segmentos: um, favorável ao recorrente, e que consistiu no pagamento de ajudas comunitárias referentes à autorização para pagamento nº 185/2003, no montante de € 2.349,47; e outro, lesivo dos seus direitos ou interesses, consistente na reposição, por compensação, desse montante processado a título de ajudas concedidas e pagas, por conta da quantia de € 116.096,37, relativamente à Ajuda Comunitária Poseima – 1995, considerada pelo decisão de 18-11-2002 como indevidamente recebida pelo recorrente.

Face à factualidade que emerge dos autos, não restam dúvidas que o acto impugnado – no segmento que determinou a reposição, por compensação, do montante processado a título de ajudas concedidas e pagas, por conta da quantia de € 116.096,37, relativamente à Ajuda Comunitária Poseima – 1995 – constituiu mera execução do despacho do Conselho Directivo do INGA, de 18-11-2002, e, porque não excedeu os limites daquele, uma vez que o montante a repor não excedeu o montante de € 116.096,37, o mesmo não era susceptível de impugnação, nos termos previstos no artigo 151º, nº 3 do CPA, obstando desse modo ao prosseguimento do processo e determinando, nos termos do artigo 89º, nº 1, alínea c) do CPTA, a absolvição do réu da instância, pelo que nesta parte nenhum reparo há a fazer ao despacho saneador recorrido.

Resta apenas analisar se o acto em causa padece de alguma ilegalidade específica, que não fosse consequência da ilegalidade do acto exequendo [artigo 151º, nº 4 do CPA], hipótese que o aludido despacho também considerou não ocorrer.

Como se viu, o recorrente imputou ao despacho impugnado os seguintes vícios:

- Ilegalidade da execução, na medida em que o réu praticou actos de execução sem acto administrativo prévio que o legitimasse, ocorrendo deste modo violação do disposto no artigo 151º, nº 1 do CPA;

- Irrevogabilidade das ajudas concedidas e pagas em 1995, por violação do disposto no artigo 141º, nº 1 do CPA;

- Violação do artigo 847º, nº 1, alínea a) do Cód. Civil, por efeito da prescrição da dívida exequenda.

Quanto ao primeiro vício, é manifesta a sua inexistência, já que o acto de execução impugnado, como decorre do respectivo teor, tem subjacente a decisão do Conselho Directivo do INGA, de 18-11-2002, que determinou a reposição da quantia de € 116.096,37, considerada como indevidamente recebida, relativamente à Ajuda Comunitária Poseima – 1995, e que considerou que caso não se verificasse a sua reposição voluntária, o montante em dívida seria compensado nos termos legais, com créditos que viessem a ser atribuídos ao recorrente, decisão essa que inclusivamente o recorrente impugnou oportunamente.

Não pode, por conseguinte, proceder tal vício.

Relativamente ao segundo vício, ele reporta-se naturalmente à decisão do Conselho Directivo do INGA, de 18-11-2002 e não, obviamente, ao acto que foi objecto de impugnação nos presentes autos. Com efeito, pretendendo o recorrente invocar a seu favor a irrevogabilidade do acto de concessão das ajudas atribuídas em 1995 – por inércia da Administração –, atenta a estabilidade das relações jurídicas decorrente do decurso do prazo previsto no artigo 141º do CPA, ele está objectivamente a atacar o acto que desconsiderou o decurso desse prazo, ou seja, a decisão do Conselho Directivo do INGA de 18-11-2002 e não o acto que em sua execução determinou a reposição, por compensação, de montantes processados a título de ajudas concedidas e pagas, por conta da quantia de € 116.096,37, indevidamente recebida no âmbito da Ajuda Comunitária Poseima – 1995.

Consequentemente, reportando-se o vício em causa ao acto exequendo, tal ilegalidade não é específica [rectius, nem sequer diz respeito àquele acto] do acto de execução, não estando por conseguinte preenchida a previsão do nº 4 do artigo 151º do CPA.

Finalmente, no tocante à violação do artigo 847º, nº 1, alínea a) do Cód. Civil, por efeito da prescrição da dívida exequenda, aplicam-se “mutatis mutandis” os argumentos acima invocados quanto à violação do disposto no artigo 141º do CPA.

Com efeito, os créditos têm um prazo dentro do qual podem ser cobrados, e após o qual a Lei diminui, ou extingue, o direito do credor os poder exigir. Esse efeito extintivo, pelo decurso do tempo, chama-se “prescrição”, e tanto pode levar à extinção do direito de crédito [prescrição extintiva] como à atribuição de uma presunção legal a favor do devedor [prescrição presuntiva – cfr. artigos 312º a 317º do Cód. Civil]. Ora, só faz sentido invocar a prescrição se esta se reportar à decisão do Conselho Directivo do INGA de 18-11-2002 e não ao acto que em sua execução determinou a reposição, por compensação, de montantes processados a título de ajudas concedidas e pagas, ou seja, o acto impugnado nos presentes autos. Aliás foi o que sucedeu, já que no âmbito do recurso contencioso dirigido contra aquela decisão, o recorrente invocou expressamente como vício inerente à mesma, a prescrição da dívida [cfr. petição do recurso contencioso em causa, nomeadamente artigos 57º e 58º, cuja cópia constitui fls. 32/49 dos autos].

Por conseguinte, reportando-se também o vício em causa ao acto exequendo, tal ilegalidade não é específica do acto de execução, não estando por conseguinte preenchida a previsão do nº 4 do artigo 151º do CPA.

Em conclusão, estando em causa um mero acto de execução, relativamente ao qual não foram invocadas ilegalidades específicas, que não fossem ainda consequência da ilegalidade do acto exequendo, o mesmo não era susceptível de impugnação, como acertadamente decidiu o despacho saneador recorrido, improcedendo em consequência todas as conclusões da alegação do recorrente.

IV. DECISÃO

Nestes termos e pelo exposto, acordam em conferência os Juízes do 2º Juízo do TCA Sul em negar provimento ao presente recurso jurisdicional, confirmando em consequência o despacho saneador recorrido.

Custas a cargo do recorrente, com taxa de justiça que se fixa em 8 UC, fixando-se a procuradoria em ¼ desse montante.

Lisboa, 2 de Julho de 2009

[Rui Belfo Pereira – Relator]

[Cristina Santos]

[Teresa de Sousa]