01771/06 - Tribunal Central Administrativo Sul

I – Os actos de execução só são passíveis de impugnação nos seguintes casos: a) se se tratar de execução de actos administrativos contidos em diploma administrativo e regulamentar, conforme previsto no nº 2 do artigo 52º do CPTA; b) se se tratar de caso em que o acto administrativo titulador não individualize os seus destinatários [artigo 52º, nº 3 do CPTA]; c) se se tratar de execução que exceda os limites do título executivo [artigo 151º, nº 3 do CPA]; e, finalmente, d) se apontar ao acto de execução uma ilegalidade específica, que não seja consequência da ilegalidade do acto exequendo [artigo 151º, nº 4 do CPA]. II – Se o acto impugnado – no segmento que determinou a reposição, por compensação, do montante processado a título de ajudas concedidas e pagas, por conta da quantia de € 116.096,37, relativamente à Ajuda Comunitária Poseima – 1995 – constituiu mera execução do despacho do Conselho Directivo do INGA, de 18-11-2002, e, porque não excedeu os limites daquele, uma vez que o montante a repor não excedeu o montante de € 116.096,37, o mesmo não era susceptível de impugnação, nos termos previstos no artigo 151º, nº 3 do CPA, obstando desse modo ao prosseguimento do processo e determinando, nos termos do artigo 89º, nº 1, alínea c) do CPTA, a absolvição do réu da instância. III – Estando em causa um mero acto de execução, relativamente ao qual não foram invocadas ilegalidades específicas, que não fossem ainda consequência da ilegalidade do acto exequendo, o mesmo não era susceptível de impugnação.

ACORDAM EM CONFERÊNCIA NO 2º JUÍZO DO TRIBUNAL CENTRAL ADMINISTRATIVO SUL I. RELATÓRIO J... , com os sinais dos autos, intentou no TAF de Ponta Delgada uma ACÇÃO ADMINISTRATIVA ESPECIAL contra o Instituto Nacional de Intervenção e Garantia Agrícola [INGA], pedindo a anulação do acto de execução ao abrigo de delegação de competências, da autoria do Vogal do Conselho de Administração daquele Instituto, de 27-11-2003 e, bem assim, a anulação da compensação de créditos objecto do mesmo [ artigo 856º do Código Civil ], subsistindo o direito de crédito do recorrente, no montante de € 2.349,47 [dois mil trezentos e quarenta e nove euros e quarenta e sete cêntimos], com a satisfação de juros indemnizatórios vencidos e vincendos. O réu contestou, suscitando a título de excepção, a litispendência e a inimpugnabilidade do acto, por se tratar de mero acto de execução. O TAF de Ponta Delgada, por despacho saneador datado de 16-7-2004, julgou procedente a excepção da inimpugnabilidade do acto e, em consequência, absolveu o réu da instância [cfr. fls. 128/132 dos autos]. Inconformado, recorre jurisdicionalmente o autor para este TCA Sul, tendo concluído a sua alegação do seguinte modo: Salvo o devido respeito, a douta sentença recorrida faz uma errada interpretação e aplicação do direito, já que os actos de execução praticados além do prazo legal de prescrição são sempre susceptíveis de impugnação contenciosa e, como tal, a questão prévia da inimpugnabilidade deveria ter sido julgada improcedente; Contrariamente ao decidido na douta sentença recorrida, a prescrição é um facto jurídico novo e autónomo, e não está "intrinsecamente ligada ao acto administrativo fundante ou titulador"; A prescrição está unicamente relacionada com o decurso do tempo e, como tal, a sua apreciação não envolve a apreciação da legalidade do acto exequendo fundante ou titulador; Daí que a impugnação contenciosa com fundamento em prescrição não seja consequência da ilegalidade do acto exequendo, na acepção do artigo 151º , nº 4 do CPA , sendo portanto legal o recurso; Além disso, se a prescrição é fundamento de oposição à execução fiscal [ artigo 204º , nº 1, alínea d) do CPPT , «ex vi» artigos 149º , nº 3 e 155º do CPA ], é também, logicamente, fundamento de acção administrativa especial contra actos de execução por compensação de créditos – ambos visam a satisfação coerciva de créditos da Administração; Pelo que ao não decidir desta forma, e ao julgar procedente a questão prévia da inimpugnabilidade, e ao absolver o réu da instância, o Mmº Juiz "a quo" violou os artigos 268º , nº 4 da CRP, 151º , nº 4 do CPA , 87º, nº 1, alínea a) e 89º, nº 1, alínea c) do CPTA ” [cfr. fls. 136/142 dos autos]. O INGA contra-alegou, pugnando pela manutenção do decidido [cfr. fls. 148/153 dos autos]. Neste TCA Sul o Digno Magistrado do Ministério Público emitiu douto parecer, onde sustenta a incompetência material dos tribunais administrativos para conhecerem da questão dos autos, visto estar em causa questão fiscal, por conseguinte da competência dos tribunais tributários [cfr. fls. 180/181 dos autos]. Colhidos os vistos legais, vêm os autos à conferência para julgamento. FUNDAMENTAÇÃO DE FACTO Muito embora o despacho saneador recorrido não tenha fixado a matéria de facto relevante para o conhecimento da excepção que acabou por julgar procedente, impõe-se fazê-lo agora. Assim, tendo em conta os documentos constantes do processo instrutor apenso, bem como aqueles que se mostram juntos aos autos, consideram-se assentes os seguintes factos: O recorrente é empresário e candidatou-se às Ajudas ao Abastecimento [POSEIMA – Reprodutores de Raça Pura, da espécie bovina], referentes à Campanha de Comercialização do ano de 1995. Na sequência duma inspecção levada a cabo pela Direcção de Serviços de Prevenção e Repressão de Fraude da Direcção-Geral das Alfândegas, veio-se a concluir a existência duma situação de incumprimento da legislação aplicável à ajuda POSEIMA – Reprodutores de Raça Pura, da espécie bovina de 1995 – cfr. fls. 76 dos autos, cujo teor aqui se dá por integralmente reproduzido. Através do ofício com o nº 005939, de 25-2-99, foi o recorrente notificado, nos termos e para os efeitos dos artigos 100º e segs. do CPA , da intenção do INGA em pretender recuperar os valores indevidamente pagos, decorrentes da detecção das irregularidades descritas no relatório final da inspecção referida em ii., no montante de € 116.096,37 [correspondente ao contra-valor em escudos de 23.275.233$00] – Idem. Após a pronúncia do recorrente, foi proferida decisão final, datada de 9-7-2002, na qual se decidiu: “ […] Através do ofício nº 51137/DAE-SAE/99, de 25-2-99, foi V. Exª notificado, nos termos e para os efeitos dos artigos 100º e segs. do Código do Procedimento Administrativo , da intenção de recuperar o valor indevidamente pago relativo ao POSEIMA – Ajudas ao Abastecimento – campanha de comercialização de 1995. Tal intenção encontra fundamento nas conclusões do controlo administrativo realizado por este Instituto, o qual permitiu apurar uma situação de incumprimento da legislação aplicável ao POSEIMA – Ajudas ao Abastecimento – campanha de comercialização de 1995. Com efeito, constatou-se que recebeu indevidamente o valor de 116.096,37 € em virtude de as ajudas processadas com base nos processos 95/AIA/783 e 95/AIA/785 terem sido indevidamente pagas ao operador, já que o titular dos respectivos certificados e do pedido de ajuda é a empresa C. M. J. Rieff & Filhos, Ldª; as ajudas processadas com base nos processos nºs 95/AIA/436; 95/AIA/784; 95/AIA/787; 95/AIA/2186; 95/AIA/2187; 95/AIA/2503; 95/AIA/2787 e 95/AIA/2954 foram também indevidamente imputados os respectivos certificados, pois quem solicitou a sua imputação não era o titular dos certificados, bem como quem solicitou a ajuda, violando assim o entendimento do oitavo parágrafo do preâmbulo do Reg. (CEE) nº 1696/92, bem como o estipulado no nº 1 do artigo 4º do mesmo regulamento, a par da violação do nº 2 da Portaria nº 1231/92 , de 31 de Dezembro, na obtenção dos certificados. Considerando que a resposta não invalida os pressupostos de facto e direito contidos no referido ofício determina-se a reposição da quantia de 116.096,37 €, considerada como indevidamente recebida, relativamente ao POSEIMA – Ajudas ao Abastecimento – campanha de comercialização de 1995. Pelo exposto, e para os efeitos de reposição voluntária de 116.096,37 €, fica V. Exª notificado que a mesma poderá ser efectuada por meio de cheque na Tesouraria deste Instituto, fazendo referencia ao numero do processo indicado neste ofício, no prazo de trinta dias a contar da data de recepção do mesmo. Findo o prazo referido no parágrafo anterior, e caso não se verifique a reposição voluntária da verba paga indevidamente, será o montante em divida compensado nos termos legais, com créditos que venham a ser atribuídos a V. Exª, seguindo-se na falta ou insuficiência destes, a instauração do processo de execução fiscal relativamente ao montante em divida. ” – cfr. fls. 62/63 dos autos, cujo teor aqui se dá por integralmente reproduzido. O recorrente interpôs recurso contencioso de anulação do acto referido em iv. – cfr. fls. 50/61 dos autos, cujo teor aqui se dá por integralmente reproduzido. Por sentença do TAC de Lisboa, datada de 9-1-2003, foi julgada extinta a instância daquele recurso, por impossibilidade superveniente da lide, face à revogação do despacho referido em iv. pelo despacho do Conselho Directivo do INGA, de 18-11-2002 – cfr. fls. 69/70 dos autos, cujo teor aqui se dá por integralmente reproduzido. Para além de revogar o despacho de 9-7-2002, o despacho de 18-11-2002 decidiu o seguinte: “ […] Face ao acima exposto, considera-se a resposta apresentada totalmente improcedente e, em consequência disso, e ao abrigo, nomeadamente, do número 1 do artigo 8º do Regulamento (CEE) nº 729/70, do Conselho, de 21 de Abril, e nos termos do primeiro travessão do artigo 4º, nº 1 do Regulamento (CE, EURATOM) nº 2988/95, do Conselho, de 18 de Dezembro, determina-se a reposição da quantia de € 116.096,37 [Cento e dezasseis mil e noventa e seis euros e trinta e sete cêntimos] - Esc. 23.275.233$00, considerada como indevidamente recebida, relativamente à Ajuda Comunitária Poseima – 1995. Pelo exposto, e para efeitos de reposição voluntária da quantia de € 116.096,37 [Cento e dezasseis mil e noventa e seis euros e trinta e sete cêntimos] - Esc. 23.275.233$00, fica V. Exª notificado que a mesma poderá ser efectuada por meio de cheque a enviar para a tesouraria deste Instituto, fazendo referência ao número de processo indicado neste ofício, no prazo de trinta dias a contar da data da recepção do mesmo. Findo o prazo referido no parágrafo anterior e caso não se verifique a reposição voluntária da quantia indevidamente recebida, será o montante em dívida compensado nos termos legais, com créditos que lhe venham a ser atribuídos, seguindo-se, na falta ou insuficiência destes, a instauração do processo de execução fiscal relativamente ao montante em dívida. ” – cfr. fls. 77/82 dos autos, cujo teor aqui se dá por integralmente reproduzido. O recorrente interpôs igualmente recurso contencioso de anulação do acto referido em vii., o qual, à data da prolação do despacho recorrido, se encontrava pendente – cfr. fls. 32/49 e 131 dos autos, cujo teor aqui se dá por integralmente reproduzido. Com data de 18-12-2003, o INGA remeteu ao recorrente o ofício nº PA/2003/988252, subscrito pelo Vogal do Conselho de Administração daquele instituto, dando conta que, em 27-11-2003, foi efectuado: O pagamento, a seu favor, das ajudas comunitárias referentes à autorização para pagamento nº 185/2003, processada com base no processo 2003/ARV/133302, no montante de € 2.349,47 [dois mil trezentos e quarenta e nove euros e quarenta e sete cêntimos]; e bem assim, A reposição dessas mesmas ajudas comunitárias que lhe foram concedidas e pagas, processadas com base no processo 1995/PBOFCG/9 – cfr. fls. 11 dos autos, cujo teor aqui se dá por integralmente reproduzido. x. O acto impugnado é o identificado em ix.. FUNDAMENTAÇÃO DE DIREITO Sendo esta a factualidade com interesse para a decisão do presente recurso jurisdicional, vejamos agora o Direito, começando pela análise da questão prévia suscitada pelo Digno Magistrado do Ministério Público junto deste TCA Sul, a saber, a incompetência material dos tribunais administrativos para conhecerem da questão dos autos, visto estar em causa questão fiscal, por conseguinte da competência dos tribunais tributários [cfr. fls. 180/181 dos autos]. Liminarmente se afigura que a questão prévia suscitada não procede. O Pleno do STA já foi chamado a pronunciar-se sobre a questão da competência material em tais casos, tendo, por acórdão datado de 28-2-2007, proferido no âmbito do recurso nº 0699/06, decidido que “ a competência material para conhecer de impugnação contenciosa de acto que ordenou a reposição de verbas relativas a restituições à exportação nos termos dos Regulamentos CEE nº 3665/87 e 2945/94, da Comissão, pertence ao tribunal administrativo ”. O caso dos autos, pese embora não estar em causa a reposição de verbas relativas a restituições à exportação, merece idêntico tratamento. Com efeito, o Conselho das Comunidades Europeias adoptou, pela Decisão nº 91/315/CE, em 26 de Junho de 1991, um programa de acções específicas para fazer face ao afastamento e à insularidade dos Açores e da Madeira, denominado Poseima, que se integra na política da Comunidade a favor das regiões ultraperiféricas. Entre outras medidas, o POSEIMA instituiu um Regime Específico de Abastecimento [REA] de determinados produtos agrícolas essenciais para o consumo humano e a transformação nas regiões ultraperiféricas, o qual consiste na não aplicação de qualquer direito à importação directa para os Açores dos produtos por ele abrangidos, quando originários de países terceiros, ou na concessão de uma ajuda, no caso do abastecimento ser feito a partir dos países da Comunidade. Tais ajudas são financiadas pelo orçamento comunitário, mais precisamente pelo Fundo Europeu de Orientação e Garantia Agrícola [FEOGA], sendo que as modalidades comuns de aplicação das mesmas são regulamentadas pela Comissão, cabendo às autoridades nacionais dos Estados-membros aplicar a regulamentação comunitária no seu território e fazê-la respeitar. Daí que, não estando em causa qualquer relação jurídica tributária ou a interpretação e aplicação de normas de direito fiscal com atinência ao exercício da função tributária da Administração, nem da obtenção de receitas destinadas, como os impostos, à satisfação de encargos públicos, improcede a questão prévia da incompetência material dos Tribunais Administrativos. Resta, pois, apreciar o mérito do presente recurso jurisdicional. O despacho saneador recorrido considerou que o acto impugnado consistia num mero acto de execução do despacho do Conselho Directivo do INGA, de 18-11-2002 – entretanto impugnado pelo ora recorrente –, que determinou a reposição da quantia de € 116.096,37, considerada como indevidamente recebida, relativamente à Ajuda Comunitária Poseima – 1995, e que considerou que caso não se verificasse a reposição voluntária daquela quantia indevidamente recebida, o montante em dívida seria compensado nos termos legais, com créditos que viessem a ser atribuídos ao recorrente. Para o efeito, considerou o despacho recorrido que os actos de execução só seriam passíveis de impugnação nos seguintes casos: se tratasse de execução de actos administrativos contidos em diploma administrativo e regulamentar, conforme previsto no nº 2 do artigo 52º do CPTA, hipótese que afastou; se se tratasse de caso em que o acto administrativo titulador não individualizasse os seus destinatários, hipótese que igualmente afastou [artigo 52º, nº 3 do CPTA]; se se tratasse de execução que excedesse os limites do título executivo [ artigo 151º , nº 3 do CPA ], hipótese que mais uma vez afastou; e, finalmente, caso se apontasse ao acto de execução uma ilegalidade específica, que não fosse consequência da ilegalidade do acto exequendo [ artigo 151º , nº 4 do CPA ], hipótese que também considerou não ocorrer. Deste modo, apesar do autor apontar a irrevogabilidade das ajudas concedidas e a prescrição do dever de repor as quantias recebidas, considerou o Senhor Juiz “ a quo ” que tais circunstâncias estavam ainda intrinsecamente ligadas ao acto administrativo fundante ou titulador, pelo que sendo aquele acto administrativo exequível [ artigo 149º do CPA ] e inimpugnável, restava concluir pela procedência da questão prévia apontada pelo réu, pelo que o absolveu da instância. Vejamos o que dizer. O acto que definiu a situação individual e concreta do recorrente perante a entidade processadora dos benefícios aqui em causa [INGA], com contornos lesivos para a sua esfera jurídica, foi, como se viu supra, o despacho do Conselho Directivo do INGA, de 18-11-2002, que determinou a reposição da quantia de € 116.096,37, considerada como indevidamente recebida, relativamente à Ajuda Comunitária Poseima – 1995, e que considerou que caso não se verificasse a reposição voluntária daquela quantia indevidamente recebida, o montante em dívida seria compensado nos termos legais, com créditos que viessem a ser atribuídos ao recorrente. Por seu turno, o acto impugnado no TAF de Ponta Delgada teve por conteúdo a decisão de 27-11-2003, de efectuar o pagamento, a favor do recorrente, das ajudas comunitárias referentes à autorização para pagamento nº 185/2003, processada com base no processo 2003/ARV/133302, no montante de € 2.349,47, e bem assim, a decisão de reposição dessas mesmas ajudas comunitárias que lhe foram concedidas e pagas, processadas com base no processo 1995/PBOFCG/9. A decisão em causa contém dois segmentos: um, favorável ao recorrente, e que consistiu no pagamento de ajudas comunitárias referentes à autorização para pagamento nº 185/2003, no montante de € 2.349,47; e outro, lesivo dos seus direitos ou interesses, consistente na reposição, por compensação, desse montante processado a título de ajudas concedidas e pagas, por conta da quantia de € 116.096,37, relativamente à Ajuda Comunitária Poseima – 1995, considerada pelo decisão de 18-11-2002 como indevidamente recebida pelo recorrente. Face à factualidade que emerge dos autos, não restam dúvidas que o acto impugnado – no segmento que determinou a reposição, por compensação, do montante processado a título de ajudas concedidas e pagas, por conta da quantia de € 116.096,37, relativamente à Ajuda Comunitária Poseima – 1995 – constituiu mera execução do despacho do Conselho Directivo do INGA, de 18-11-2002, e, porque não excedeu os limites daquele, uma vez que o montante a repor não excedeu o montante de € 116.096,37, o mesmo não era susceptível de impugnação, nos termos previstos no artigo 151º , nº 3 do CPA , obstando desse modo ao prosseguimento do processo e determinando, nos termos do artigo 89º, nº 1, alínea c) do CPTA, a absolvição do réu da instância, pelo que nesta parte nenhum reparo há a fazer ao despacho saneador recorrido. Resta apenas analisar se o acto em causa padece de alguma ilegalidade específica, que não fosse consequência da ilegalidade do acto exequendo [ artigo 151º , nº 4 do CPA ], hipótese que o aludido despacho também considerou não ocorrer. Como se viu, o recorrente imputou ao despacho impugnado os seguintes vícios: Ilegalidade da execução, na medida em que o réu praticou actos de execução sem acto administrativo prévio que o legitimasse, ocorrendo deste modo violação do disposto no artigo 151º , nº 1 do CPA ; Irrevogabilidade das ajudas concedidas e pagas em 1995, por violação do disposto no artigo 141º , nº 1 do CPA ; Violação do artigo 847º, nº 1, alínea a) do Cód. Civil, por efeito da prescrição da dívida exequenda. Quanto ao primeiro vício, é manifesta a sua inexistência, já que o acto de execução impugnado, como decorre do respectivo teor, tem subjacente a decisão do Conselho Directivo do INGA, de 18-11-2002, que determinou a reposição da quantia de € 116.096,37, considerada como indevidamente recebida, relativamente à Ajuda Comunitária Poseima – 1995, e que considerou que caso não se verificasse a sua reposição voluntária, o montante em dívida seria compensado nos termos legais, com créditos que viessem a ser atribuídos ao recorrente, decisão essa que inclusivamente o recorrente impugnou oportunamente. Não pode, por conseguinte, proceder tal vício. Relativamente ao segundo vício, ele reporta-se naturalmente à decisão do Conselho Directivo do INGA, de 18-11-2002 e não, obviamente, ao acto que foi objecto de impugnação nos presentes autos. Com efeito, pretendendo o recorrente invocar a seu favor a irrevogabilidade do acto de concessão das ajudas atribuídas em 1995 – por inércia da Administração –, atenta a estabilidade das relações jurídicas decorrente do decurso do prazo previsto no artigo 141º do CPA , ele está objectivamente a atacar o acto que desconsiderou o decurso desse prazo, ou seja, a decisão do Conselho Directivo do INGA de 18-11-2002 e não o acto que em sua execução determinou a reposição, por compensação, de montantes processados a título de ajudas concedidas e pagas, por conta da quantia de € 116.096,37, indevidamente recebida no âmbito da Ajuda Comunitária Poseima – 1995. Consequentemente, reportando-se o vício em causa ao acto exequendo, tal ilegalidade não é específica [rectius, nem sequer diz respeito àquele acto] do acto de execução, não estando por conseguinte preenchida a previsão do nº 4 do artigo 151º do CPA . Finalmente, no tocante à violação do artigo 847º, nº 1, alínea a) do Cód. Civil, por efeito da prescrição da dívida exequenda, aplicam-se “ mutatis mutandis ” os argumentos acima invocados quanto à violação do disposto no artigo 141º do CPA . Com efeito, os créditos têm um prazo dentro do qual podem ser cobrados, e após o qual a Lei diminui, ou extingue, o direito do credor os poder exigir. Esse efeito extintivo, pelo decurso do tempo, chama-se “ prescrição ”, e tanto pode levar à extinção do direito de crédito [prescrição extintiva] como à atribuição de uma presunção legal a favor do devedor [prescrição presuntiva – cfr. artigos 312º a 317º do Cód. Civil]. Ora, só faz sentido invocar a prescrição se esta se reportar à decisão do Conselho Directivo do INGA de 18-11-2002 e não ao acto que em sua execução determinou a reposição, por compensação, de montantes processados a título de ajudas concedidas e pagas, ou seja, o acto impugnado nos presentes autos. Aliás foi o que sucedeu, já que no âmbito do recurso contencioso dirigido contra aquela decisão, o recorrente invocou expressamente como vício inerente à mesma, a prescrição da dívida [cfr. petição do recurso contencioso em causa, nomeadamente artigos 57º e 58º, cuja cópia constitui fls. 32/49 dos autos]. Por conseguinte, reportando-se também o vício em causa ao acto exequendo, tal ilegalidade não é específica do acto de execução, não estando por conseguinte preenchida a previsão do nº 4 do artigo 151º do CPA . Em conclusão, estando em causa um mero acto de execução, relativamente ao qual não foram invocadas ilegalidades específicas, que não fossem ainda consequência da ilegalidade do acto exequendo, o mesmo não era susceptível de impugnação, como acertadamente decidiu o despacho saneador recorrido, improcedendo em consequência todas as conclusões da alegação do recorrente. DECISÃO Nestes termos e pelo exposto, acordam em conferência os Juízes do 2º Juízo do TCA Sul em negar provimento ao presente recurso jurisdicional, confirmando em consequência o despacho saneador recorrido. Custas a cargo do recorrente, com taxa de justiça que se fixa em 8 UC, fixando-se a procuradoria em ¼ desse montante. Lisboa, 2 de Julho de 2009 [Rui Belfo Pereira – Relator] [Cristina Santos] [Teresa de Sousa]