029818A - Supremo Tribunal Administrativo

I- A execução das decisões dos tribunais têm essencialmente em vista a satisfação do interesse dos administrados que, tendo obtido provimento do recurso anulatório, devem ser reintegrados na situação actual hipotética que se verificaria se o acto recorrido não tivesse sido praticado, devendo ser destruídos os actos administrativos consequentes, mas só na medida do necessário à consecução de tal escopo, de acordo com o principio da proporcionalidade, e praticados os actos que sejam necessários à sua realização.

II- Existe causa legitima de inexecução quando a execução específica do acórdão anulatório, não trazendo quaisquer vantagem aos recorrentes no tocante à sua situação na carreira, seja susceptível de criar instabilidade na situação dos funcionários que foram progredindo nas respectivas carreiras ocupando as vagas libertadas pelos actos de nomeação anulados e de afectar a eficiência e operacionalidade dos serviços, lesando desse modo gravemente o interesse público que incumbe à Administração realizar.

ACORDAM NA 1ª SECÇÃO DO SUPREMO TRIBUNAL ADMINISTRATIVO

A. .., identificada nos autos, requer que seja declarada a inexistência de causa legítima de inexecução do acórdão do Pleno deste Supremo Tribunal de 3.10.96, “confirmado” pelo acórdão do Tribunal Constitucional proferido em 13.10.99.

O acórdão exequendo declarou nulos os despachos de nomeação, em comissão de serviço sem precedência de concurso, na categoria de técnicos de serviço social, das recorridas particulares, proferidos em 1984 e princípios de 1985 e publicados na II Série do Diário da República .

A requerente havia pedido, nos termos do artº 5º, nº 1 do DL 256-A/77, de 17.06, a execução do acórdão que declarou a nulidade dos despachos de nomeação em causa, indicando que a execução de tal acórdão deveria passar pela reconstituição da carreira das funcionárias nele visadas tudo se passando como se estas não tivessem sido promovidas a técnicas de serviço social principais, nas datas em que o foram nos aludidos despachos declarados nulos.

O Secretário de Estado da Segurança Social, autoridade requerida, notificado para dizer o que tivesse por conveniente sobre o pedido de declaração de causa legítima de inexecução formulado perante o Tribunal nada disse, no prazo de 10 dias, tendo, após insistência do Tribunal vindo dizer que embora tivesse feito apuradas diligências (esforços) para dar execução ao acórdão em questão, tinha chegado à conclusão que tal execução era agora inviável e geradora de situações de injustiça relativa criando situações lesivas do direito de ingresso e acesso na função pública relativamente às recorridas particulares, sem qualquer vantagem para a requerente que tinha tido uma progressão normal na carreira não existindo nela quaisquer efeitos negativos motivado pelas nomeações declaradas nulas.

Assim, invoca a existência de causa legitima de inexecução que pede seja declarada pelo Tribunal, porquanto a execução do acórdão se afigura impraticável “porque criará situações e injustiça lesivas quer dos funcionários a que se reporta directamente, quer para outros que serão afectados pela sua execução, quer para a Administração que vê postos em causa os princípios da boa-fé, da boa administração e da confiança que regem a sua actuação também com os seus funcionários”.

A alegação da autoridade recorrida ainda que não apresentada no prazo de dez dias a partir da primeira notificação, foi depois apresentada por insistência do tribunal que agiu no âmbito dos seus poderes oficiosos de instrução do processo. Não há pois qualquer ilegalidade na consideração da resposta da recorrente apresentada a solicitação do tribunal.

O desenho da presente situação é, em síntese a seguinte:

O acórdão exequendo declarou nulos os actos de nomeação das recorridas particulares, na categoria de técnicas do serviço social principal, efectuadas, em comissão de serviço, durante o período de instalação do Centro Regional de Segurança Social de Lisboa (CRSSL), com o fundamento de que tais nomeações foram levadas a efeito sem precedência de concurso público como era imposto pelo artº 21º do DL 41/84 de 3 de Fevereiro e artº 5º do DL 44/84, da mesma data. Por outro lado, declarou inconstitucional a norma do artº 36º do DL 260/93, no qual se estabelecia, com o intuito de sanar aquelas ilegalidades, que “as nomeações em comissão de serviço efectuados no Centro Regional de Segurança Social de Lisboa, durante o período de instalação, antes da aprovação do mapa de pessoal por despacho do Secretário de Estado da Administração Pública, do Orçamento e da Segurança Social, publicado no Diário da Republica II Série, de 30 de Outubro de 1985, consideram-se regularizadas, desde que à data da nomeação, se encontrassem preenchidos os requisitos habilitacionais e de tempo de serviço.”

As referidas nomeações tinham sido feitas com base no critério da maior antiguidade na categoria, através de uma selecção efectuada nos termos da circular nº 2/85 da Comissão Instaladora do CRSS de Lisboa, em que se convidavam os interessados a apresentar as respectivas candidaturas “para nomeação em comissão de serviço de Técnico de serviço Social Principal”. A ora requerente e as demais recorrentes contenciosas apresentaram também as respectivas candidaturas, mas não lograram nomeação por terem sido preteridas pelas recorridas particulares com o fundamento de estas detinham maior antiguidade na categoria, sendo este (antiguidade na categoria) o critério que presidiu à selecção dos candidatos.

A execução da sentença anulatória do acto administrativo consiste na prática pela Administração - a quem incumbe tirar as consequências da anulação - dos actos e operações materiais necessários à reintegração da ordem jurídica violada, de modo a estabelecer a situação do interessado reportada à data do acto ilegal e reconstituir, se for caso disso, a situação que o mesmo teria se o acto não tivesse sido praticado. Para o acórdão desta Secção de 19.01.89, in Acórdãos Doutrinais, nº 343, pág. 398, “para que sejam apagados os vestígios da ilegalidade cometida deve a Administração reconstituir na medida do possível a situação que existiria - no momento considerando - se o acto anulado não tivesse sido produzido”.

Como se diz no Acórdão deste Supremo Tribunal de 2 de Julho de 1991, rec. 29779-A, estando viciado o acto administrativo contenciosamente declarado nulo ou anulado, a Administração só pode renovar esse acto - não tendo, porém a liberdade de conformar-se somente com a eliminação do acto ilegal - se sanar o motivo da ilegalidade que determinou a anulação, sendo que a actividade desenvolvida na execução das decisões dos tribunais, anulatórias de actos administrativos, têm pela sua própria natureza, força retroactiva, pois só assim se poderá reconstituir a chamada situação actual hipotética favorável ao administrado que viu o seu recurso provido. Para Freitas do Amaral, o conteúdo da execução de uma sentença anulatória passa pela “substituição do acto anulado por outro que seja válido, sobre o mesmo assunto”, pela “supressão dos efeitos do acto anulado, sejam eles positivos ou negativos” e ainda “pela eliminação dos actos consequentes do acto anulado” (Direito Administrativo, vol. IV, 1985, p. 181).

A Jurisprudência deste STA tem, pois, decidido uniformemente no sentido de que a execução das decisões dos tribunais têm essencialmente em vista a satisfação do interesse dos administrados que, tendo obtido provimento do recurso anulatório, devem ser reintegrados na situação actual hipotética que se verificaria se o acto recorrido não tivesse sido praticado, devendo ser destruídos os actos administrativos consequentes, mas só na medida do necessário à consecução de tal escopo, de acordo com o principio da proporcionalidade (cfr. Ac. de 7.07.94, rec. 30612), e praticados os actos necessários à sua realização.

No caso em apreço, verifica-se que, a requerente, tal como as outras recorrentes que obtiveram vencimento no recurso contenciosos anulatório, ainda vivas, progrediram nas suas carreiras - a recorrente é actualmente assessora. Ora, anulados os actos de nomeação das recorridas, e sendo necessário refazer a carreira de recorrentes e recorridas em igualdade de circunstâncias, através da abertura dos necessários concursos, nenhuma delas se encontra na situação funcional para se apresentar desde logo aos concursos que se tornaria necessário abrir para refazer as respectivas carreiras, desde a prolação dos actos anulados que nomearam as recorridas particulares, em comissão de serviço, para lugares de técnico de serviço social principal do Centro Regional de Segurança Social de Lisboa, à altura em regime de instalação.

Quaisquer concursos agora a abrir para reconstituir a situação actual hipotética, designadamente das recorrentes, a partir da prolação dos actos nulos, sempre seriam uma mera ficção, porquanto o universo dos candidatos já não poderia nunca ser o mesmo, podendo mesmo não vir a incluir nenhuma das recorrentes que agora detêm categoria superior à que lhes daria possibilidade de se candidatarem a tais concursos.

Aliás, o DL 44/84, de 3 de Fevereiro, que na altura das nomeações das recorridas particulares regulava os concursos de provimento e também à sombra de cujas normas (designadamente o seu artº 5º) foi declarada a nulidade daquelas nomeações, veio mais tarde a ser declarado inconstitucional pelo Acórdão do Tribunal Constitucional nº 478/98, de 1 de Julho de 1998, proferido no processo nº 292/97, pelo que nada garantia que fossem válidas as mesmas nomeações ou outras se tivessem sido precedidas de concurso público que, na altura, só podia ter sido realizado aplicando as normas daquele diploma que foram declaradas inconstituicionais.

Por outro lado e como diz a autoridade recorrida, com a evolução e reorganização dos serviços e das respectivas carreiras e categorias, e sucedendo-se as nulidades em cascata, já não é possível saber se as vagas libertadas em cada categoria pelas recorridas particulares seriam ou não por elas preenchidas, no escopo de salvaguardar os interesses que procuraram defender no recurso, e reconstituir as respectivas situações, podendo elas próprias, tal como outros funcionários, ver também anuladas as vagas em que foram sendo providas na normal progressão das suas carreiras. Dai que não seja agora possível uma adequada execução específica do julgado.

Acresce que a perturbação decorrente da instabilidade resultante de tais operações de execução do acórdão em causa, criaria grande instabilidade nos serviços e na situação dos respectivos funcionários, podendo atingir grande parte da sua estrutura operacional, o que, afectando a segurança dos funcionários e a sua confiança na instituição que servem, poderia sempre criar situações de injustiça, lesivas da eficiência e operacionalidade dos Serviços, decorrendo daí grave lesão para o interesse público que à Administração incumbe realizar, aplicando em cada momento as normas legais vigentes sem poder recusar a sua aplicação por eventual inconstitucionalidade.

Ora, como para a execução do acórdão anulatório não basta destruir os actos anulados ou declarados nulos, mas também eliminar os consequentes actos e sobretudo substituir os actos inválidos por outros que sejam válidos sobre o mesmo assunto, de modo a satisfazer os interesses que os recorrentes defenderam no processo em que obtiveram vencimento através da reconstituição da sua situação hipotética que existiria se os actos inválidos não tivessem sido praticados, verifica-se, no caso, que não é já possível uma execução especifica minimamente credível, designadamente no que concerne à reconstituição da carreira da requerente que sem sequer vem pedida, sendo certo que, em qualquer caso, e como acima se disse e vem alegado pela autoridade recorrida, de tal execução específica resultaria grave lesão para o interesse público.

Procedem assim as alegações da autoridade requerida pelo que acordam em declarar a existência de causa legítima de inexecução do acórdão em apreço.

Sem custas.

Lisboa, 29 de Janeiro de 2002

Adelino Lopes – Relator - Américo Joaquim Pires Esteves- Francisco Diogo Fernandes.