Acordam, na Secção do Contencioso Administrativo, do Supremo Tribunal Administrativo:
1. A……, casado, residente no …, nº…, em Amarante, intentou, no Tribunal Administrativo e Fiscal do Porto, acção declarativa com processo ordinário contra o Município de Amarante, pedindo a condenação deste no pagamento de indemnização, por danos patrimoniais e não patrimoniais, resultantes da deliberação da Câmara Municipal de Amarante, de 7.11.89, que deferiu pedido de licenciamento de construção, apresentado por B……, e que veio a ser objecto de declaração judicial de nulidade.
Por sentença, de 30.9.09, proferida a fls. 206, e segts., dos autos, foi aquela acção julgada parcialmente procedente e, por consequência, condenado o Réu (R.) Município de Amarante a pagar ao Autor (A.) a quantia de € 8, 500,00.
Inconformado com tal decisão, dela interpôs recurso o R. Município, tendo o A., por seu turno, interposto «recurso subordinado».
O R. apresentou alegação, a fls. 245 a 257, dos autos, com as seguintes conclusões:
1.A casa de habitação do A. e mulher localiza-se ao longo de uma via pública da hoje cidade de Amarante onde também estão implantadas mais outras casas de habitação, como a aí construída pelo B…….
2.Quando o B…… iniciou a construção da sua casa há muito já que o A. e mulher tinham construído a sua e já nela habitavam.
3.O A. construiu a sua casa com violação do disposto na respectiva licença de construção e do loteamento.
4.A casa do A. foi implantada no lote … do loteamento do … …., e a do B…… no seu lote n°. ….
5.O A. pretendia construir a sua casa desrespeitando o disposto no loteamento e licença de construção o que só podia conseguir com a anuência do vizinho B…….
6.E assim, por intermédio de terceiro, o A. conseguiu a não oposição do B…… a realização do seu intento.
7.E assim:
- a)construiu-a até ao limite do lote do B…… quando, pelo loteamento e licença, era de 3 metros o afastamento desse lote;
- b)construiu a mesma casa sobre a garagem, quando pelo loteamento e licença a garagem era afastada da casa;
- c)a garagem, por aqueles loteamento e licença tinha de ser afastada do eixo do caminho 15 metros e afastou-a 21 metros;
- d)implantou-a a 1,5 metros da cota do passeio quando pelo loteamento e licença tinha de ser à cota do passeio.
8.Aquela construção da casa do A. implicava que na construção da casa do B…… fosse desrespeitado o loteamento até por uma questão de ordem estética.
9.O A., insurgiu-se contra a construção da casa do B…… logo que iniciou a sua construção.
10.Na Câmara Municipal de Amarante foi conseguido o acordo entre A. e B……, sendo a construção do A. a consequência desse acordo.
11.O B……, com a construção da sua casa, não ofendeu os direitos do A. e mulher nem lhes causou danos patrimoniais ou danos não patrimoniais que pela sua gravidade devam ser indemnizados.
12.A douta sentença referida na douta sentença sub-júdice decidiu sobre o desrespeito das prescrições do loteamento; e o douto acórdão confirmou essa douta sentença.
13.O referido na douta sentença como justificativo de indemnização por danos não patrimoniais, é normal acontecer a quem recorre aos Tribunais ou é consequência de uma sensibilidade exacerbada.
14.A reacção do A. e mulher deriva de um modo específico de ser, que não é o próprio do homem médio, pelo que não lhes assiste direito a indemnização por danos não patrimoniais.
15.A decidir-se que há lugar a indemnização por danos não patrimoniais é excessiva a fixada em 1.700,00€.
16.Além de que a que em princípio entender ser devida, deve ser excluída, atento o elevado grau de culpa do A., pois que sem a sua iniciativa em desrespeitar o loteamento, nada tinha acontecido.
17.Na apontada responsabilidade civil extracontratual do R. não se verifica os seus pressupostos, tais como o facto ilícito, o dano e o nexo da causalidade.
18.O comportamento do A. é ofensivo dos bons costumes e da boa-fé ao não respeitar o acordo estabelecido com o B……, na Câmara Municipal de Amarante e ter tornado a iniciativa de convencer o B…… a não se opor a esse desrespeito.
19.É ilegal a condenação do R. nos honorários do Ilustre Advogado.
20.A douta sentença recorrida ofendeu o disposto nos arts.° 295º, 483º, 487º, 496° e 570º do C.C., 2º 4º-1 e 6º do DL. 48.051 e 90º-1 do DL. 100/84.
O A. A…… aprestou alegação, a fls. 238/239, dos autos, com as seguintes conclusões:
1 - Tendo o autor sofrido tristeza e angústia comprovadas nos autos e merecedoras de adequada compensação, e tendo ocorrido o acto ilícito de que resultaram tais consequências há mais de 20 anos afigura-se justa a atribuição de uma indemnização actual não inferior a 12.500 euros.
2 - Tal indemnização mostra-se ainda adequada se se provou, como foi o caso, que para obter quer a anulação do acto quer a indemnização o autor teve de interpor recurso e intentar adequada acção, que se arrastaram por mais de quinze anos suportando as despesas inerentes e os honorários do advogado, que devem considerar-se no mínimo em 2.500 euros.
3 - Mostra-se assim adequada a atribuição de uma compensação de 15.000 euros para compensar as despesas e os prejuízos de ordem moral que o autor sofreu, e que é igualmente adequada ao comportamento das partes e à capacidade do réu.
Pelo que,
Deve ser alterada a sentença proferida, atribuindo-se ao autor a indemnização de quinze mil euros,
Como é de JUSTIÇA.
Na contra-alegação (fls. 268/274, dos autos), o Município de Amarante formulou as seguintes conclusões:
1.O A. na petição inicial da acção indicou factos que, segundo ele, lesavam o seu direito de proprietário e desvalorizavam a sua moradia.
2.Pela douta sentença em recurso tais factos foram julgados não provados e em consequência não provou que a mesma moradia tivesse sido desvalorizada.
3.Dessa parte da douta sentença o A. não interpôs recurso pelo que, nessa parte, a mesma sentença transitou.
4.Os danos não patrimoniais alegados pelo A., a existir, seriam consequência dos invocados e não provados danos patrimoniais.
5.Pelo que não provada a alegada desvalorização da sua moradia não há danos não patrimoniais a indemnizar, nem os factos que a eles conduzissem.
6.Salvo sempre o devido respeito, não podem ser considerados como danos não patrimoniais e indemnizáveis os factos que; como tal, são constantes da douta sentença.
7.Os mesmos não são mais que simples contrariedades e sem razão para a sua existência.
8.Mas a ser considerados como danos não se revestem de gravidade exigida pelo art.º 496º do C.C. para poderem ser indemnizados.
9.Mas se assim se não entender, é excessivo o montante de 7.000,00€ fixado na douta sentença e muitíssimo mais ainda o de 12.500,00€ pretendido pelo A.
10.A considerar-se haver danos não patrimoniais e indemnização, no podem ser considerados os sofridos pela mulher, pois não é parte no processo.
11.É legal a condenação do R. nos honorários a parte contrária e despesas, pois lhes falta o carácter de imediação que é próprio do dano indemnizável e tais honorários não podem ser incluídos na indemnização a parte vencedora.
12.Assim não tem viabilidade a pretensão do A. na sua condenação. Em qualquer hipótese é desmesurada a pedida quantia de 2.500,00€.
13.A que acresce a circunstância de a condenação em honorários na douta sentença incluir o período de tempo de 1990 a 2000, do processo contencioso aí referido e dele não tirou do benefício o A.; os alegados danos patrimoniais de desvalorização da sua casa foram julgados não provados depois de invocados na petição inicial da presente acção.
14.Provado que o A. construiu a sua moradia desrespeitando o que dispunha o loteamento; que incentivou e determinou o B…… a desrespeitá-lo também na construção da sua; e que veio depois denunciar o B…… por essa construção, a indemnização a que por ventura tivesse direito deve ser excluída, atento o torpe comportamento do A.
A Exma. Magistrada do Ministério Público junto deste Supremo Tribunal emitiu, a fls. 279/282, dos autos, o seguinte parecer:
Vem impugnada a sentença do TAF Porto que julgou a acção dos autos parcialmente procedente.
São dois os recursos interpostos: um principal, interposto pelo R. Município de Amarante, e um subordinado, interposto pelo A..
O recurso subordinado encontra-se, em princípio, dependente do recurso principal, caducando se este se extinguir sem que seja conhecido o seu objecto (art° 682º, n° 3, do CPC).
Por essa via, o conhecimento do recurso independente precede, em regra, o conhecimento do recurso subordinado, o que não impede que esta regra de prioridade seja afastada quando, por razões de prejudicialidade, se deva apreciar previamente as questões suscitadas no recurso subordinado.
Neste caso parece-nos que não haverá razões para não se dar precedência à análise do recurso independente.
É, pois, por aqui que começaremos.
Alega o recorrente Município que não se verificam os pressupostos da responsabilidade civil extracontratual, tais como o facto ilícito, o dano e o nexo de causalidade (conclusão 18).
No que concerne ao pressuposto “facto ilícito”, o recorrente, no corpo da alegação, põe em causa o entendimento da sentença segundo o qual o acto de licenciamento declarado nulo “atingiu o aqui A. num direito ou posição juridicamente tutelada de natureza substantiva”.
E com efeito, parece-nos, salvo melhor opinião, que será de dar razão ao Município recorrente.
Como decorre da sentença de 95.07.14 e do acórdão do STA de 2000.05.24, que a confirmou, no processo que segue por apenso, a norma violada pelo acto declarado nulo foi o dispositivo contido no art° 22°, nº 2, do DL n° 289/73, de 06.06.
A esse propósito escreve-se nesse acórdão:
Ao loteamento em causa nestes autos, atenta a data da formulação do respectivo pedido (7 de Dezembro de 1978), é, assim, aplicável o regime do Decreto-Lei nº 289/73, pelo que a alteração das prescrições dele constantes, por iniciativa de qualquer interessado ou da câmara municipal, devia seguir o processo previsto para o pedido inicial de loteamento (art° 22°, nº 2), designadamente a prévia audição da Direcção-Geral dos Serviços de Urbanização (art° 2°, n° 1), sob pena de o acto da câmara ser nulo e de nenhum efeito (artigo 14°, n° 1).
Nos termos do art° 22, n° 2, do DL n° 289/73, de 06.06:
No caso de a alteração ser a requerimento do titular do alvará ou por iniciativa da câmara municipal, seguir-se-á o processo previsto para o pedido inicial de loteamento.
Por sua vez, relativamente a tramitação desse processo, estipula o art° 2°, n° 1, do mesmo diploma, que:
A câmara municipal pronunciar-se-á depois de ouvido o seu serviço de obras e urbanização quando chefiado por engenheiro, arquitecto ou agente técnico de engenharia, ou, na sua falta, o gabinete técnico da junta distrital, a respectiva comissão de arte e arqueologia e a Direcção-Geral dos Serviços de Urbanização, nos termos a fixar em despacho do Ministro das Obras Públicas, bem como as entidades cujos pareceres, autorizações ou aprovações condicionem a localização ou o licenciamento das obras a realizar.
Foi, assim, desrespeitada uma norma de procedimento.
A questão da relação entre “ilegalidade” e "ilicitude" foi já tratada em parecer do Conselho Consultivo da PGR, n° 46/80 (in DR de 07.08.1981), em diversos acórdãos deste STA – v.g. de 98.11.04, proc. n° 40165, de 2000.02.01, proc. n° 44099, de 2004.03.24, proc. n° 1690/02, de 2006.06.29, proc. n° 1300/04, de 2007.05.15, proc. n° 1025/06 e de 2010.01.27, proc. n° 358/09 – bem como na nossa doutrina – Comes Canotilho, O Problema da Responsabilidade do Estado por Actos Ilícitos, p. 74 e seg. e ainda em anotação ao ac. do STA de 89.12.12, RLJ, ano 125°, n° 3816, p. 74 e seg., e, Margarida Cortez, Responsabilidade Civil da Administração por Actos Administrativos Ilegais e Concurso de Omissão Culposa do Lesado, p. 65 e seg.).
Conforme se reconheceu no recente e ora citado acórdão de 2010.01.27, com apoio na restante jurisprudência e mencionada doutrina:
Decorre da leitura conjugada dos art°s 2° e 3° com o art° 6° do DL 48051 e tem sido entendido por este Supremo Tribunal, não é qualquer ilegalidade quo determina o surgimento de um acto ilícito gerador de responsabilidade civil. Para haver ilicitude responsabilizante, é necessário quo a Administração tenha lesado direitos e interesses legalmente protegidos do particular, fora dos limites do ordenamento jurídico, ou seja, é necessário que a norma violada revele a intenção normativa de protecção do interesse material do particular, não bastando uma protecção meramente reflexa ou ocasional.
Nesta linha de orientação se situa o citado parecer do Conselho Consultivo da PGR.
Por outro lado, escreve Margarida Cortez (in ob. cit., p. 75 e seg.): “(...) os actos inválidos por incompetência ou vício de forma não geram ilicitude, a menos que se demonstre – o que temos por improvável – que as normas de cuja violação resultaram esses vícios tinham por fim a protecção dos direitos ou interesses do particular”.
E acrescenta mais adiante:
“Esse raciocínio, que tem validade geral, repete-se para os actos inválidos por vício do procedimento. Neste caso, porém – deve reconhecer-se maior a probabilidade em configurar um ilícito se tivermos presente qua as normas e princípios relativos ao procedimento têm muitas vezes por fim a tutela preventiva de direitos ou de interesses legalmente protegidos do interessado. Isso não significa, contudo, que a relação entre a violação destas disposições e a ilicitude seja automática; é necessário demonstrar que as diligências procedimentais omitidas ou deficientemente realizadas tinham por fim proteger o interessado e podiam interferir na decisão”.
Perfilhamos o entendimento a que vimos aludindo: não basta que a norma aproveite ao particular; é necessário que ela também tenha como fim proteger o mesmo particular.
No caso que se análise, os interesses tutelados pela disposição jurídica violada eram de ordem pública, relacionados com a necessidade de assegurar uma adequada gestão urbanística; não se visava, através dessa norma, a protecção de específicos interesses de particulares. O particular (autor), cuja construção era contígua à que foi ilegalmente licenciada, gozava de uma protecção meramente reflexa.
Além disso, não obstante o elevado grau de antijuricidade, não ficou demonstrado e nem sequer foi alegado que o projecto ilegalmente aceite pela Câmara não teria sido aprovado caso tivesse sido seguida a via procedimental legalmente prevista.
Aliás, como resulta da resposta ao quesito 10º, ficou provado que o loteamento n° 16/79, emitido em 03.04.79, que permitia construção de habitações de rés-do-chão e andar veio a ser substituído pelo loteamento n° 2/94 que permitia, no mesmo loteamento, construções de habitações de cave, rés-do-chão e andar. Vieram, pois, a ser permitidas construções com o mesmo número de pisos que tinha a construção ilegalmente licenciada.
Em razão do exposto, afigura-se-nos, salvo melhor opinião, que falta um dos pressupostos da responsabilidade civil extracontratual, o “facto ilícito”, razão pela qual a acção terá de improceder, dada a exigência da verificação cumulativa de todos os pressupostos.
Nestes termos, emitimos parecer no sentido:
- -de ser concedido provimento ao recurso independente, revogando-se a sentença recorrida e julgando-se improcedente a acção;
- -de não se apreciar o recurso subordinado por ter ficado prejudicado o seu conhecimento.
Colhidos os vistos, cumpre decidir.
2. A sentença recorrida baseou-se na seguinte
