00394/04 - Tribunal Central Administrativo Sul

I - O prazo de um mês previsto no artº 101º do CPTA, é o prazo que o interessado tem para exercitar judicialmente o seu direito de acção, e o seu decurso sem o respectivo exercício determina a sua extinção, sendo um prazo de caducidade do direito de acção. II - Este prazo de um mês previsto no artº 101º do CPTA, à semelhança do prazo anteriormente previsto no artº 3º, nº 2 do DL 134/98, de 15.05, na redacção dada pela Lei 4-A/2003, de 19.02, e também de um mês, aplica-se em todos os casos, quer se esteja perante actos tácitos ou expressos, não sendo de aplicar no contencioso pré-contratual, em qualquer situação, o prazo geral de impugnação de actos previsto no artº 58º, nº2 do CPTA, por estar especialmente previsto prazo distinto de impugnação no artº 101º do CPTA. III - Em situações de inércia da Administração, pretendendo-se a condenação desta à prática de um acto ilegalmente omitido, e fazendo-se valer tal direito no âmbito de uma acção de contencioso pré-contratual, tal prazo ( um mês) conta-se desde o termo do prazo legal estabelecido para a emissão do acto ilegalmente omitido.

Acordam no TCAS, Secção Contencioso Administrativo, 2º Juízo LN ...., LDA ., identificada a fls. 3 dos autos, interpôs recurso jurisdicional da sentença do TAF de Sintra que, com fundamento na caducidade do direito de acção e ilegitimidade da A., absolveu da instância o Réu MUNICÍPIO DE C.... , nos autos de acção administrativa especial. São as seguintes as conclusões das alegações de recurso: “1º - Salvo o devido respeito, a douta sentença recorrida não procedeu, à correcta interpretação e aplicação das disposições legais aplicáveis. Pois, 2º - Estamos perante um acto indeferimento tácito de um recurso hierárquico necessário interposto antes da entrada em vigor do CPTA; 3º - Antes da entrada em vigor do CPTA e no âmbito do Decreto-Lei n° 134/98 , os particulares não tinham, ao contrário do sustentado na douta sentença recorrida, o ónus de impugnar os actos tácitos praticados no âmbito do procedimento concursal, entendimento que já foi, aliás, sufragado por este douto tribunal. 4º - Ou seja, perante um acto de indeferimento tácito o concorrente poderia legitimamente aguardar a prática do acto expresso para proceder à sua impugnação no prazo de um mês ( Decreto-Lei n° 134/98 ) ou, em alternativa proceder à sua impugnação no prazo de um ano (artigo 28° da LPTA). 5º - Entender o contrário significaria desvincular a Administração pública do seu dever legal de decisão estabelecido no artigo 9° do CPA com frustração dos direitos e legítimas garantias dos particulares. 6º - Nesse sentido depunha ainda inequivocamente o artigo 55° da LPTA ao prever, em caso de impugnação do acto tácito de indeferimento, a substituição do objecto do recurso pelo acto expresso entretanto proferido. 7° - A natureza do acto tácito não muda consoante estejamos perante um acto tácito formado no âmbito de procedimento de formação de contrato administrativo ou no âmbito de um procedimento de outra natureza, pois a natureza jurídica do acto tácito é una e não pode alterar-se em função do procedimento em que o acto é produzido. 8º - Acresce que, ao contrário do sustentado na sentença recorrida, o acto expresso que revoga por substituição acto tácito anterior (com o mesmo sentido) não está sujeito aos limites previstos no artigo 141º do Código do Procedimento administrativo , o qual só se aplica à revogação da acto tácito por acto expresso de sentido contrário! 9º - Pelo que, independentemente da natureza urgente do meio processual previsto no Decreto-Lei a° 134/98 e agora no CPTA, deste especial regime processual não poderá decorrer a alteração de uma regra ou princípio básico do direito administrativo substantivo. 10º - A ser válido o argumento da sentença recorrida - dos especiais interesses tutelados pelo Decreto-Lei n° 134/98 ) - o mesmo levaria a que tais interesses reduzissem proporcionalmente o prazo para impugnação de actos tácitos formadas em procedimento pré-contratual relativamente aos actos tácitos formados nos demais procedimentos administrativos. Dito de outro modo, se no regime anterior, a LPTA estabelecia um prazo de impugnação de dois para os actos expressos e de um ano para os actos tácitos o prazo de impugnação e se o Decreto-Lei n° 134/98 reduziu o prazo de impugnação dos actos para 1 mês, ou seja, metade, então deveria sempre entender-se que o prazo para impugnação de actos tácitos formados no âmbito dos procedimentos pré-contratuais deveria também ser reduzido a metade e, em vez de um ano previsto na LPTA seria de 6 meses. 11º - Ou seja, perante um acto de indeferimento tácito o concorrente poderia legitimamente aguardar a prática do acto expresso para proceder à sua impugnação ou, pelo menos, proceder à impugnação do acto tácito no prazo de 6 meses. 12º - Entender o contrário significaria desvincular a Administração pública do seu dever legal de decisão estabelecido no artigo 9° do CPA com frustração dos direitos e legítimas garantias dos particulares. 13º - Nesse sentido depunha ainda inequivocamente o artigo 55° da LPTA ao prever, em caso de impugnação do acto tácito de indeferimento, a substituição do objecto do recurso pelo acto expresso entretanto proferido. 14º - As regras e princípios supra mencionados devem ser conjugadas com as normas constantes do artigo 59° do CPTA. Pois, 15º - A contagem do prazo de impugnação inicia-se com a notificação quando o acto seja expresso e tenha sido notificado ou do seu conhecimento pelo interessado quando se trate de actos materiais que não são objecto de notificação ou no caso de execução de actos que não foram objecto de notificação como manda a lei. 16º - Tal regra não abrange os actos de indeferimento tácito, relativamente aos quais não pode, pela sua natureza, haver notificação ou publicação. 17º - Ora, no caso concreto não começou a correr qualquer prazo de impugnação da primeira decisão (a decisão de exclusão proferida pela comissão), porquanto tal acto, estando sujeito a recurso hierárquico necessário, não era sequer impugnável contenciosamente. 18º - Acresce que, a regra do artigo 59º, n° 4 do CPTA apenas se aplica quando se iniciou a contagem do prazo de impugnação, pois a referida norma regula a interrupção desse mesmo prazo nos casos em que o particular tenha utilizado qualquer meio de impugnação administrativa. 19° - A referida norma veio acabar com a tradicional distinção entre Reclamações e recursos hierárquicos necessários e vinculativos. No entanto, 20° - A dita norma não pode pela sua natureza aplicar-se nos casos de recursos hierárquicos interpostos antes da sua entrada em vigor sob pena de se imputar ao particular o ónus de ter que ter impugnado judicialmente um acto que, antes da entrada em vigor do CPTA, estava sujeito a recurso hierárquico necessário, o que levaria a que tal acto já não fosse susceptível de impugnação por decurso do respectivo prazo. 21º - A norma do artigo 59°, n° 4 do CPTA é uma norma geral que não revoga as disposições especiais que impõem a interposição de reclamações ou recursos hierárquicos , como vem sendo afirmado pela doutrina nesta matéria. 22º - Relativamente a este mantém-se a lógica anterior, pelo que o prazo de impugnação apenas inicia a sua contagem com a decisão do recurso hierárquico necessário, sendo tal decisão a decisão que será objecto da impugnação ( e não a decisão de que se recorreu hierarquicamente). 23º - Dito de outro modo, não pode deixar de entender-se que, relativamente a actos proferidos antes da entrada em vigor do CPTA sujeitos a recurso hierárquico estipulado em lei especial não se aplicam a regra constante dos nº 1 e 4 do artigo 59º do CPTA . 24º - Pelo contrário, terá de entender-se que o prazo previsto no número 1 do mesmo artigo se reporta à decisão do recurso hierárquico e não ao acto objecto desse mesmo recurso. Não estamos perante uma questão referente à validade dos actos administrativos que nos habilite a recorrer ao nº 2 do artigo 12º do Código Civil . Estamos claramente perante normas adjectivas (processuais) que, de acordo em a regra geral, são de aplicação imediata. Sendo certo que, o CPTA apenas exclui a sua aplicação aos processos pendentes. 25º - O que significa que, desde que o facto (constituído ainda durante a vigência da legislação antiga) e que de acordo com a facti species normativa dá origem à aplicação da nova norma mantenha os seus efeitos para além do momento da entrada em vigor daquela última, esta é sempre aplicável. 26º - No caso concreto, o facto que dá origem à aplicação de um novo meio processual do CPTA é, não a prolação de um acto administrativo (expresso ou tácito) mas sim a inércia da administração que omitiu o dever de decidir o recurso hierá rquico interposto de uma decisão anterior. Vejamos. 27º- No caso concreto, à data da instauração da presente providência, o recurso hierárquico ainda não tinha sido decidido, pelo que a Autora decidiu fazer o uso do único meio actualmente disponível para reagir contra a inércia da Administração - a acção administrativa especial de condenação da Administração à prática do acto devido nos termos do artigo 66º do CPTA. 28º - Na verdade, com o CPTA a impugnação do acto tácito de indeferimento foi substituída pelo meio processual supra referido no qual o particular pode pedir ao Tribunal a condenação da Administração no acto ilegalmente omitido, 29° - Sendo que nos termos do artigo 71° do CPTA, o Tribunal não se limita, neste caso, a devolver a questão para o órgão administrativo competente mas pronuncia-se sobre a pretensão do particular. 30º - Para intentar esta acção a Autora dispunha do prazo que lhe é conferido pelo artigo 69° do CPTA, ou seja, do prazo de um ano. 31º - Em suma, ainda que tenha sido proferido acto expresso de indeferimento, o único prazo relevante é o prazo de um ano estabelecido no artigo 69º do CPTA para a interposição da acção administrativa especial de condenação da Administração na pratica do acto ilegalmente omitido, o que a Autora fez. 32º - Assim, é manifesto que, ao contrário do sustentado no acórdão recorrido, não caducou o direito a interpor a acção destinada a fazer valer os direitos e interesses legalmente protegidos da recorrente. 33º - Pelo que, ao contrário do sustentado na aliás douta sentença recorrida, é manifesta a tempestividade da presente acção e, consequentemente, a legitimidade da Autora para impugnar o acto de adjudicação. 34º - Ao não entender assim, a aliás douta sentença recorrida violou por errada interpretação o disposto no artigo 69° do CPTA pondo irremediavelmente em causa as garantias da Autora consagradas no artigo 268° da CRP. 35º - Finalmente, é manifesta a procedência da presente acção, porquanto a Comissão não podia ter excluído a ora Recorrente com os fundamentos alegados porque: (i) a apreciação que lhe é inerente não cabe na fase da avaliação da capacidade técnica, (ii) a lei determina com toda a clareza que a apresentação de alvará para as categoria e subcategorias postas a concurso é presunção de capacidade técnica e tal presunção não foi posta em causa por qualquer modo legítimo; Quaisquer outros documentos deveriam ter sido exigidos no programa de concurso; Não foram definidos requisitos mínimos ou específicos de habilitações literárias ou curriculum dos técnicos a afectar à obra, mas tão só a sua adequação à natureza da obra posta a concurso; A Recorrente apresentou serviços e técnicos que correspondem notória e manifestamente às exigências da obra posta a concurso e, finalmente Recorrente executou, conforme resulta dos documentos juntos, duas obras da mesma natureza e de montante superior ao valor base da obra posta a concurso. Sendo que para tal apreciação e na ausência de um concreto critério definido no programa de concurso, deverá entender-se que a natureza da obra posta a concurso é a natureza de obras de restauro de património construído protegido. 36º - Ao entender como entendeu a Comissão e, posteriormente a decisão expressa da Câmara Municipal de Cascais, estas decisões: violaram preceitos legais imperativos; extravasaram as suas competências exercendo poderes da Comissão de Análise das Propostas e puseram em causa o certificado de empreiteiro atribuído pelo IMOPPI no exercício das suas competências exclusivas. 37º - Pelo que, a decisão de exclusão padece irremediavelmente dos seguintes vícios: Vício do violação de lei por erro manifesto quanto aos pressupostos de facto e por violação de disposições legais imperativas; vício de incompetência absoluta por violar competências atribuídas a outras entidades administrativas; vício de forma por falta de fundamentação.” Não foram apresentadas contra-alegações. Neste TCAS, o Exmº Magistrado do MºPº emitiu parecer no sentido de o recurso não merecer provimento. OS FACTOS Nos termos do disposto no artº 713º , nº6 do CPC , remete-se a fundamentação de facto para a constante da sentença recorrida. O DIREITO Compulsados os presentes autos, e face à matéria de facto apurada e não posta em causa, importa atentar no seguinte: - os presentes autos deram entrada em juízo - TAF de Sintra - em 06.04.04, tendo sido distribuídos como autos de contencioso pré-contratual, tendo seguido a tramitação prevista no artº 102º, nº1 do CPTA. Pelo despacho de fls. 292/296 foi suscitada, oficiosamente, a questão da forma do processo, face à cumulação de pedidos deduzidos nos autos pela A., pedidos esses que não são de mera impugnação, e por o processo de contencioso pré-contratual ser um contencioso essencialmente de impugnação de actos (cfr. artº 100º, nº1 do CPTA). Na petição inicial a A. refere que pretende, com os presentes autos: “ a) a anulação do acto tácito de indeferimento daquele recurso hierárquico e a condenação da Câmara Municipal de Cascais à prática de um acto administrativo que revogue a decisão de exclusão da Autora e a substitua por um acto de admissão; e, em consequência, b) a anulação do acto de Adjudicação e a condenação da Câmara Municipal de Cascais a adjudicar a empreitada à Autora.” (cfr. fls. 7, artº 23º da pi) . Nos artºs 30º,(?) 39º e 40º da petição inicial, a A., ora recorrente, “ em face do objecto da presente acção ” - que é o acto tácito de indeferimento do seu recurso hierárquico do acto da sua exclusão do concurso em causa- defende a tempestividade da acção, com o fundamento de não estar obrigada a impugnar o acto tácito, pois estava à espera do acto expresso que viesse a ser proferido no seu recurso hierárquico. E acrescenta que, face à nova legislação do contencioso administrativo, designadamente a constante do CPTA, a figura do indeferimento tácito teve o seu fim, fim este decorrente da possibilidade de os tribunais administrativos condenarem a Administração à prática de actos administrativos ilegalmente omitidos (cfr. artº 45º da pi). Conclui pela defesa da sua posição que é a de não estar “ vinculada a impugnar um eventual acto tácito de indeferimento do recurso hierárquico, estando legitimada, quer no âmbito do anterior regime do contencioso administrativo quer agora ao abrigo do CPTA, a fazer valer em juízo o seu direito à prática do acto ilegalmente omitido no prazo de um ano previsto no artº 69º daquele CPTA.” (cfr. artº 48º da pi). Formulou o pedido de anulação do indeferimento tácito , a condenação da Câmara Municipal de Cascais ( entenda-se Município ) a admiti-la ao concurso , o pedido de anulação do acto de adjudicação e a reconhecer-se o seu direito a ser admitida ao concurso , caso não se condene o Município a admiti-la ao concurso, e desde já (cfr. fls. 33 dos autos). Pela sentença ora recorrida foi considerada ser a forma de processo de contencioso pré-contratual a adequada aos autos, com os fundamentos constantes do despacho de fls. 292/296, e, designadamente por a cumulação de pedidos efectuada a isso não obstar. O âmbito, prazo e tramitação do contencioso pré-contratual estão previstos nos artºs 100º a 102º do CPTA.. A Sentença recorrida não se mostra posta em crise quanto a tal decisão, pelo que a mesma está transitada em julgado quanto ao decidido sobre a forma dos autos. Aqui chegados importa apreciar a questão da caducidade do direito à acção que foi julgada verificada pela sentença recorrida e determinou a absolvição do Réu da instância, primeira questão com a qual a recorrente não concorda, tendo nas respectivas alegações de recurso defendido a tempestividade dos autos com os fundamentos que já havia adiantado na própria petição inicial. O direito de acção é o direito subjectivo de levar determinada pretensão ao conhecimento de um órgão jurisdicional, com a necessária instauração de um processo, tendo em vista a pronúncia do órgão jurisdicional sobre a mesma, através de uma decisão. Tal direito está previsto no artº 2º , nº 2 do CPC , decorrente do direito mais amplo de acesso aos tribunais, constitucionalmente consagrado no artº 20º, nº1 da CRP, onde se diz: “ A todo o direito, excepto quando a lei determine o contrário, corresponde a acção adequada a fazê-lo reconhecer em juízo, a prevenir ou reparar a violação dele e a realizá-lo coercivamente, bem como os procedimentos necessários para acautelar o efeito útil da acção.” . Este direito de acção, previsto no artº 2º , nº2 do CPC , materializa-se através do procedimento respectivo, isto é, de um processo judicial, conjunto ordenado e sequencial de actos processuais, segundo a lei adjectiva que o preveja e regulamente. Ora, é no âmbito do direito de acção, assim materializado, que se enquadra o regime especial do contencioso pré-contratual previsto nos artºs 100º a 103º do CPTA, regime este que tem como fim o de se poderem exercitar judicialmente os direitos e interesses legalmente tutelados que no decurso de um procedimento de formação dos contratos especialmente previstos na lei (artº 100º CPTA) hajam sido violados ou ameaçados de violação pela prática de um acto administrativo, contencioso pré-contratual destinado, prima facie , à impugnação de actos administrativos relativos à formação dos contratos legalmente previstos. Nos termos do disposto no artº 101º do CPTA, “ Os processos do contencioso pré-contratual têm carácter urgente e devem ser intentados no prazo de um mês a contar da notificação dos interessados ou, não havendo lugar a notificação, da data do conhecimento do acto .” O prazo aqui previsto é o prazo que o interessado tem para exercitar judicialmente o seu direito de acção, e o seu decurso sem o respectivo exercício determina a sua extinção. É um pois, um prazo de caducidade do direito de acção. Decorrido tal prazo, sem que o direito de acção seja exercido, isto é, sem que os interessados impugnem judicialmente os actos em crise, extingue-se o direito de acção respectivo, tornando-se, em princípio, tais actos inimpugnáveis contenciosamente (com ressalva, v.g., dos nulos, face ao preceituado no artº58º , nº1 do CPTA e artº 134º , nº2 do CPA , a todo o tempo impugnáveis e fora do contencioso pré-contratual). Ora, tendo a A., ora recorrente apresentado em juízo os presentes autos de contencioso pré-contratual, na data de 06.04.04, já na vigência do actual CPTA, pretendendo, entre outras , “a anulação do indeferimento tácito do acto que a excluiu do concurso ” em causa, sendo certo que este ocorreu na data de 13.11.03, o prazo de um mês previsto no artº 101º do CPTA, contado desde a data em que se verificou o indeferimento tácito, já havia expirado na data em que os autos foram instaurados. Não fazendo hoje sentido falar-se em indeferimento tácito como ficção legal de acto contenciosamente impugnável (presunção legal de acto) face ao novo regime do contencioso administrativo vertido no CPTA, onde tal figura jurídica não se mostra contemplada (cfr. artº 50º, nº1 do CPTA), pode dizer-se que o seu lugar foi ocupado pela, hoje possível, condenação da Administração à prática de acto devido, em situações de inércia desta (cfr. artºs 66º a 70º do CPTA). A recorrente, que também assim entende, como se depreende do conteúdo das suas alegações de recurso, não se definiu, contudo, em relação ao que pretende, tudo tendo pedido ao tribunal: anulação do indeferimento tácito, condenação do Réu à prática do acto omitido, etc. ... Porém, uma coisa é certa, estamos no domínio do CPTA e é dentro das regras estabelecidas por este que se tem apreciar o direito de acção da A., direito que foi questionado nos autos pelo Réu, sendo certo que o direito subjectivo da A. à anulação do então existente “indeferimento tácito” se mantém, agora como direito subjectivo à condenação do Réu na prática do acto omitido. Em caso de procedência, obviamente, de tais pretensões. Retomando a questão do prazo para a apresentação dos autos em juízo, contrariamente ao defendido pela recorrente, o prazo de um mês previsto no artº 101º do CPTA, à semelhança do prazo anteriormente previsto no artº 3º , nº 2 do DL 134/98 , de 15.05, na redacção dada pela Lei 4-A/2003 , de 19.02, e também de um mês, aplica-se em todos os casos, quer se esteja perante actos tácitos ou expressos, não sendo de aplicar no contencioso pré-contratual, em qualquer situação, o prazo geral de impugnação de actos previsto no artº 58º, nº2 do CPTA, por estar especialmente previsto prazo distinto de impugnação no artº 101º do CPTA, prevalecendo sempre a norma especial em detrimento da geral (com ressalva, dos casos previstos no artº 58º, nº4 do CPTA e que aqui não vêm ao caso). Assim como se aplica o prazo de um mês previsto no citado artº 101º do CPTA, sempre que, no âmbito do exercício do direito de acção do regime especial do contencioso pré-contratual previsto nos artºs 100º a 103º do CPTA, se pretenda a condenação da entidade competente à prática de um acto administrativo ilegalmente omitido, e não o prazo geral de um ano previsto no artº 69º, nº1 do CPTA Como já se referiu, não fazendo hoje sentido falar-se em indeferimento tácito como ficção legal de acto contenciosamente impugnável (presunção legal de acto) face ao novo regime do contencioso administrativo vertido no CPTA, onde tal figura jurídica não se mostra contemplada (cfr. artº 50º, nº1 do CPTA), podendo dizer-se que o seu lugar foi ocupado pela, hoje possível, condenação da Administração à prática de acto devido, em situações de inércia desta (cfr. artºs 66º a 70º do CPTA), terá de entender-se que o direito que a A. pretende fazer valer, e neste campo só pode o tribunal atender ao alegado pela A., é o direito que decorre da inércia da Administração perante o recurso hierárquico que lhe dirigiu e que refere ao longo de toda a sua alegação. Também nesta perspectiva, não colhe a argumentação da recorrente no sentido de que o prazo de propositura dos presentes autos é o prazo previsto no artº 69º, nº1 do CPTA - um ano - pois estando-se no âmbito do já referido contencioso pré-contratual, onde o prazo para o exercício do direito à acção a observar é sempre e em todos os casos, independentemente das pretensões que se possam formular ao tribunal, o prazo previsto no artº 101º do CPTA, isto é, um mês. Em situações de inércia da Administração, pretendendo-se a condenação desta à prática de um acto ilegalmente omitido, e fazendo-se valer tal direito no âmbito de uma acção de contencioso pré-contratual, tal prazo ( um mês) conta-se desde o termo do prazo legal estabelecido para a emissão do acto ilegalmente omitido. Tal entendimento decorre, em primeiro lugar, da letra da própria lei, e em segundo lugar, da intenção do legislador que, sem dúvida, consagrou a especial natureza urgente de tal procedimento judicial, e lhe conferiu carácter obrigatório sempre que esteja em causa impugnação de actos administrativos relativos à formação dos contratos mencionados no artº100º, nº1 do CPTA, na consideração de que só assim estaria garantida a efectiva realização do interesse público em obter uma estabilização rápida e definitiva dos procedimentos pré-contratuais, com as inerentes limitações para o exercício de direitos por parte dos administrados, das quais é exemplo o encurtamento do prazo de impugnação dos actos administrativos relativos à formação dos contratos enunciados no artº 100º, nº1 do CPTA, limitação que, todavia, não viola de forma irremediável o direito ao recurso, não sendo por isso violadora do disposto no artº 268º da CRP, como argumenta a recorrente. Em conclusão, tal como decidiu o tribunal a quo , ocorreu a caducidade do direito de acção da A., perante a matéria de facto apurada e o disposto no artº 101º, nº 1 do CPTA. Assim sendo, improcedem as conclusões 1ª a 34ª das alegações de recurso, designadamente no que tange à caducidade do direito de acção julgada verificada pela sentença recorrida, bem como e em consequência quanto à apreciaçãso da legitimidade da A., não tendo a mesma violado as normas referidas pela recorrente, merecendo ser confirmada com os fundamentos aqui adiantados. Face ao ora decidido e fundamentos respectivos, mostram-se irrelevantes as demais questões suscitadas em torno de tal questão da caducidade, assim como ficam prejudicadas as questões suscitadas nas conclusões 35ª e 36ª das alegações de recurso. Pelo exposto, atentos os fundamentos invocados, acordam os juizes do TCAS, Secção Contencioso Administrativo, 2º Juízo, em: - negar provimento ao recurso jurisdicional , confirmando o decidido com outros fundamentos; - condenar a recorrente nas custas, fixando-se a procuradoria em 50%. LISBOA, 13.01.05