0307/04 - Supremo Tribunal Administrativo

I- Do artº 17º do DL 196/89, de 14 de Junho (na redacção dada pelo DL 274/92, de 12/12) resulta que compete às comissões regionais da reserva agrícola "emitir os pareceres" (nº 1/e), relativos "a utilizações não agrícolas de solos integrados na RAN" e "dos actos administrativos praticados no exercício das competências previstas nas alíneas e) (...) cabe recurso necessário com efeito suspensivo para o Conselho Nacional da Reserva Agrícola" (nº 2).

II- Pretendendo impugnar contenciosamente o parecer desfavorável relativo à realização de obras em solos integrados na RAN, o administrado tem de se insurgir contra a deliberação que, ao abrigo do disposto no artigo 15º/1/f) do DL 274/92 venha a ser tomada pelo Conselho Nacional da Reserva Agrícola, após reapreciar o recurso administrativo interposto da deliberação da Comissão Regional.

ACORDAM, EM CONFERÊNCIA, NA SECÇÃO DO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO DO SUPREMO TRIBUNAL ADMINISTRATIVO:

1- A..., Lda, id. a fls. 2, interpôs recurso jurisdicional da sentença do TAC de Coimbra que, com fundamento na irrecorribilidade do acto rejeitou o recurso contencioso de anulação que naquele tribunal dirigira contra a deliberação de 24.04.2001 do CONSELHO NACIONAL DE RESERVA AGRÍCOLA (CNRA), que lhe indeferiu recurso hierárquico que dirigira a esta entidade.

Em alegações, formulou as seguintes CONCLUSÕES:

I- A sentença recorrida deve ser revogada e substituída por outra, uma vez que, ao rejeitar o recurso contencioso de anulação interposto pela ora recorrente, incorreu em manifesto erro na aplicação de direito, por se ter baseado na redacção inicial dos artigos 15.º e 17.º do Decreto-Lei n.º 196/89, de 14 de Junho, que, entretanto, já em 1992, através do Decreto-Lei n.º 274/92, de 12 de Dezembro, foi substancialmente alterada.

II- O facto dado como provado no primeiro parágrafo de fls. 89 deve ser alterado, uma vez que, como resulta dos documentos juntos aos autos, em 25 de Agosto de 2000 foi solicitado parecer à Comissão Regional de Reserva Agrícola, que não é a autoridade recorrida neste processo.

III- O facto dado como provado no quinto parágrafo de fls. 89 deve ser corrigido, uma vez que, como resulta do documento 5 junto aos autos, a deliberação da Comissão Regional da Reserva Agrícola do Ribatejo e Oeste tem, entre o mais, o seguinte conteúdo: "por unanimidade emitir parecer desfavorável ao pretendido, em virtude de não estar previsto este tipo de construções em solos da Reserva Agrícola Nacional. Mais decidiu não reconhecer o Interesse Publico emitido pela Câmara Municipal relativa à construção em solos da Reserva Agrícola Nacional".

IV- Deve ser acrescido à matéria de facto relevante que “a recorrente é proprietária de um edifício localizado no aglomerado urbano de Almonda, onde exerce a actividade de salgagem e armazenamento de peles" (art.º 1.°) e que "com esta construção a recorrente propos-se deslocalizar o armazém de salgagem e armazenamento de peles para fora dos limites urbanos de Almenda de maneira a que a população não fosse tão atingida pelos inconvenientes da actividade que prossegue" (art.º 4.°), não impugnados pela autoridade recorrida e que, implicitamente, se retiram do processo administrativo.

V- Deve ser acrescido à matéria de facto relevante que "no terreno adjacente à parcela de terreno em que a recorrente pretende construir o referido pavilhão, está instalado um aterro sanitário, com cerca de 8 hectares, onde são depositadas lamas e lixos vários, e que, inclusivamente, se encontra abrangido pela restritiva Reserva Ecológica Nacional" (art.º 5.°), que, além de não ter sido impugnado pela autoridade recorrida, está confirmado pelo documento n.º 2.

VI- Deve ser acrescido à matéria de facto relevante que, "num outro terreno, também adjacente à parcela propriedade da recorrente, está instalada uma fábrica de moagem" (art.º 6.°), que, além de ter sido expressamente admitido no artigo 24.° da contestação da autoridade recorrida, está confirmado pelo documento n.º 3.

VII- Deve ser acrescido à matéria de facto relevante que "além da fábrica de moagem existe ainda a fábrica da «Renova» recentemente construída" (art.º 7.°), que, além de não ter sido impugnado pela autoridade recorrida, está confirmado pelo documento n.º 4.

VIII- Deve ser acrescido à matéria de facto relevante que “a Câmara Municipal de Torres Novas, depois de apreciar o pedido de licenciamento, deliberou, por unanimidade, em reunião ordinária realizada em 21 de Novembro de 2000, considerar viável a obra pretendida e, simultaneamente, considerá-la de interesse público concelhio" (art.º 10.°) e que, "além de atestar a viabilidade e o interesse público concelhio da obra em causa, a Câmara Municipal de Torres Novas confirmou que o local de implantação se encontrava abrangido pelo regime da Reserva Agrícola Nacional (RAN), mas livre da Reserva Ecológica Nacional (REN) ou outras condicionantes urbanísticas” (artº 11.°), que, além de não terem sido impugnados pela autoridade recorrida, estão confirmados pelo documento n.º 6 - e não, como por lapso se indica na petição inicial, no documento nº 5.

IX- A deliberação recorrida padece de vício de forma, por falta de fundamentação, uma vez que não revela as razões de facto e de direito subjacentes ao indeferimento do recurso hierárquico previamente interposto, limitando-se, quando muito, a emitir meros juízos conclusivos.

X- A deliberação recorrida padece também de vício de desvio de poder, uma vez que a autoridade recorrida, socorrendo-se das competências atribuídas pelo Decreto-Lei n.º 196/89, de 14 de Junho, emite juízos de valor sobre o enquadramento urbanístico da obra a construir, específicos da autarquia e vedados no domínio da Reserva Agrícola Nacional, indeferindo o recurso hierárquico previamente apresentado a partir desses mesmos juízos.

XI- A deliberação recorrida padece também de vício de violação de lei, por ofensa ao princípio da igualdade, uma vez que recusa a emissão de um parecer de concordância com a obra pretendida, por, supostamente, a mesma não ser enquadrável no artigo 9.° do Decreto-Lei n.º 196/89, de 14 de Junho, quando, à vista de todos, se encontram já construídas várias fábricas de volumetria e impacto agrícola bastante superiores, incluindo um aterro sanitário.

XII- A deliberação recorrida padece também de vício de violação de lei, por ofensa ao disposto no artigo 9º, nº 3, do Decreto-Lei n.º 196/89, de 14 de Junho, uma vez que este preceito não impõe a inexistência de alternativa em terrenos não integrados em área de RAN, mas, apenas, em áreas com a mesma classificação que a do terreno do recorrente.

XIII- A deliberação recorrida, ao defender que as obras em causa não se enquadram no diploma aqui aplicável, padece de manifesto vício de violação de lei, por ofensa ao artigo 9.°, nº 2, alínea d), do Decreto-Lei n.º 196/89, de 14 de Junho, uma vez que aqui se permite a emissão de pareceres favoráveis quando estiver em causa a construção de empreendimentos ou outras obras de interesse público, como é o caso.

XIV- A deliberação recorrida padece ainda de vício de violação de lei, por preterição do direito de audiência prévia, uma vez que não notificou a recorrente para se pronunciar sobre qualquer projecto de indeferimento do recurso hierárquico interposto no presente procedimento.

Termos em que deve ser revogada a sentença recorrida.

2- A entidade recorrida não apresentou contra-alegações.

3- O Mº Pº emitiu parecer a fls. 132 no sentido de que o recurso merece provimento “já que a deliberação do Conselho Nacional de Reserva Agrícola, que indeferiu o recurso hierárquico da deliberação da Comissão Regional de Reserva Agrícola, pela qual foi emitido parecer desfavorável à instalação de armazém de salgagem e armazenamento de peles em terreno da RAN, requerida pela recorrente, é um acto administrativo lesivo e, por isso, contenciosamente recorrível”.

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4- Tendo em consideração o alegado pela recorrente nas conclusões II e III), com interesse para decisão do presente recurso jurisdicional considera-se demonstrada a seguinte matéria de facto:

A- Em 25 de Agosto de 2000, a recorrente na qualidade de proprietária de um prédio rústico sito fora dos limites urbanos da freguesia de Zibreira, concelho de Torres Novas, solicitou à Comissão Regional de Reserva Agrícola parecer sobre a viabilidade de construção, no referido prédio, de um Pavilhão destinado à actividade de salgagem de peles e armazenamento.

B- A Comissão Regional de Reserva Agrícola do Ribatejo e Oeste, em reunião de 30.11.00 deliberou por "unanimidade emitir parecer desfavorável ao pretendido, em virtude de não estar previsto este tipo de construções em solos da Reserva Agrícola Nacional” e “não reconhecer o Interesse Público emitido pela Câmara Municipal relativo à construção em solos da Reserva Agrícola Nacional" (doc. de fls. 26).

C- Em reunião de 24.04.2001, com referência ao “recurso hierárquico necessário” interposto pela ora recorrente do “parecer” referenciado em B), o Conselho Nacional da Reserva Agrícola deliberou o seguinte:

“Indeferir o mesmo, em virtude da parcela ser constituída por solos com boa aptidão agrícola (solos mediterrâneos vermelhos ou amarelos de materiais não calcáreos) com capacidade de uso da classe B, que, de acordo com o regime da RAN devem ser defendidos. Acresce a falta de enquadramento urbanístico.

O CNRA não reconhece o interesse público da iniciativa e a inexistência de alternativa de localização em solos não pertencentes à RAN.

Confirma-se a deliberação da CRRA do Ribatejo e Oeste de 30.11.00” – doc. de fls. 18 e 20).

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5- Como resulta dos autos, a recorrente solicitou à Comissão Regional de Reserva Agrícola parecer sobre a viabilidade de construção, em prédio que lhe pertence, de um Pavilhão destinado à actividade de salgagem de peles e armazenamento.

Em 30.11.00 a Comissão Regional de Reserva Agrícola deliberou emitir parecer desfavorável ao pretendido pela requerente, por considerar não estar previsto aquele tipo de construções em solos da Reserva Agrícola Nacional bem como não reconhecer o Interesse Público emitido pela Câmara Municipal relativo à construção em solos da Reserva Agrícola Nacional.

Do referido parecer da Comissão Regional de Reserva Agrícola, a recorrente interpôs recurso hierárquico para o Conselho Nacional de Reserva Agrícola que, através da deliberação contenciosamente impugnada nos autos – deliberação de 24.04.2001 - indeferiu aquele “recurso hierárquico necessário” e confirmou a deliberação da Comissão Regional de Reserva Agrícola de 30.11.00.

A sentença recorrida considerando no essencial que “a recorrente deveria ter interposto o recurso contra a Comissão, pois para ela constitui, desde logo um acto definitivo, ou dito de outro modo, susceptível de causar prejuízo imediato à recorrente, sendo certo que o recurso interposto se deve considerar como facultativo e não necessário...” e que “a recorrente não interpôs o recurso contra o autor do acto e devia tê-lo feito, sendo indesculpável o erro, por ser claro, face à prova documental junta aos autos quer o acto susceptível de recurso quer o seu autor.” Acabou por concluir nos seguintes termos: “O recurso terá, pois que ser rejeitado, nos termos do artº 25º nº 1 e 54º nº 3 al. c) da LPTA e 54º § único(?) do RSTA. Nestes termos, rejeito o recurso não conhecendo do seu mérito”.

Diga-se desde já que, embora a sentença não esclareça devidamente qual o motivo que, na situação, determinou a rejeição do recurso, ao fazer referência ao disposto no artº 25º nº 1 da LPTA (eventual irrecorribilidade do acto por não ser definitivo e executório” o “juiz a quo” parece pretender dizer que rejeitou o recurso por a deliberação impugnada carecer de “lesividade”, sendo certo que a recorribilidade do acto, face ao que resulta do disposto no artº 268º nº 4 da CRP tem actualmente de ser aferida em função da sua aptidão para produzir efeitos lesivos na esfera jurídica dos destinatários do acto.

Só que, como resulta dos autos, tendo a entidade recorrida suscitado na resposta, como questão prévia, a irrecorribilidade do acto contenciosamente impugnado, foi ordenado o cumprimento do disposto no artº 54º da LPTA (fls. 60) e, emitido parecer sobre tal questão pelo Mº Pº, por despacho de 29.05.2002 (fls. 69/70) foi decidido no sentido do “prosseguimento dos autos” já que o acto contenciosamente impugnado – “deliberação de 24.04.01” - produz “efeitos imediatos e potencialmente lesivos na esfera jurídica da Autora”.

Aliás, referindo-se ainda no referido despacho que “a emissão do referido parecer e a sua manutenção em sede de recurso hierárquico necessário, impedem a emissão de qualquer licença sob pena de nulidade”, estranha-se que agora se venha a referir na sentença recorrida “que o recurso interposto se deve considerar como facultativo e não necessário” em oposição com os fundamentos do despacho que anteriormente determinara o prosseguimento dos autos.

Sem prejuízo do respeito que merece o caso julgado que se formou sobre tal questão, diga-se no entanto que o entendimento manifestado na sentença recorrida, como sustenta o recorrente na conclusão I), apenas ficou a dever-se a “manifesto erro na aplicação do direito” já que o “juiz a quo”, como resulta da sentença, ao fazer apelo ao disposto no artº 17º do DL 196/89, de 14 de Junho, desconsiderou totalmente as alterações que a esse diploma e disposição vieram a ser introduzidas pelo DL 274/92, de 12/12.

Do citado artº 17º, após as referidas alterações resulta que compete às comissões regionais da reserva agrícola “emitir os pareceres previstos no artº 9º) (nº 1/e)), relativos “a utilizações não agrícolas de solos integrados na RAN” e “dos actos administrativos praticados no exercício das competências previstas nas alíneas e) (...) cabe recurso necessário com efeito suspensivo para o Conselho Nacional da Reserva Agrícola” (nº 2).

Assim e como dessa disposição resulta, parece não suscitar qualquer dúvida que, com referência ao recurso administrativo interposto do parecer da Comissão Regional, estamos perante um recurso “hierárquico necessário”. Pelo que o recurso contencioso na situação, ao contrário daquilo que se entendeu na sentença recorrida, nunca poderia ser dirigido contra a deliberação da Comissão Regional, mas contra a deliberação que ao abrigo do disposto no artigo 15º/1/f) venha a ser tomada pelo Conselho Nacional da Reserva Agrícola, após reapreciar o recurso administrativo interposto da deliberação da Comissão Regional.

Acrescente-se ainda e a propósito que a jurisprudência deste STA tem entendido que “em face do regime jurídico estabelecido pelo Dec. Lei n° 196/89, de 14/6, em relação à Reserva Agrícola Nacional, os pareceres que condicionam a realização de obras em terrenos incluídos na RAN, traduzem a resolução final de um procedimento administrativo estabelecido entre o interessado e o órgão responsável da RAN, de iniciativa do particular, o qual, se desfavorável, compromete irreversivelmente a possibilidade de lhe ser legalmente aprovada a realização do respectivo projecto no terreno em causa (artº 9°, nºs 1 e 2, 11° e 17° do citado Dec.Lei)” apresentando-se por isso como “um acto administrativo lesivo, e, consequentemente, contenciosamente recorrível, a deliberação do Conselho Nacional de Reserva Agrícola que indeferiu o recurso hierárquico da deliberação da Comissão Regional de Reserva Agrícola pela qual foi emitido parecer desfavorável à desafectação de terreno da RAN, requerida pelo recorrente” - (cfr. ac. STA de 21.05.2003, rec. 1863/02 e ainda o Ac. de 27.11.2002, rec. 862/02).

Em conformidade e na sequência do referido, a sentença recorrida errou igualmente quando nela se refere que a “recorrente não interpôs o recurso contra o autor do acto... sendo indesculpável o erro” o que, perante a referência que nela é feita ao disposto no artº 54º § único do RSTA - (pensamos que se pretendia fazer referência ao artº 57º § único do mesmo diploma, que considera a “ilegitimidade”, bem como a “manifesta ilegalidade do recurso”, como circunstâncias que “afectam o prosseguimento do recurso”) – significa que o “juiz a quo” pretendeu igualmente determinar a rejeição do recurso contencioso com fundamento em eventual “ilegitimidade” da entidade recorrida.

Com efeito, nos presentes autos vem impugnada a deliberação de 24.04.2001, do Conselho Nacional da Reserva Agrícola, sendo certo que no contencioso de mera anulação a legitimidade passiva é assegurada, desde logo, pela autoridade administrativa a que pertence a autoria do acto administrativo posto à apreciação do tribunal.

Assim, neste particular aspecto parece não existir qualquer dúvida que, se a recorrente impugna a deliberação de 24.04.2001, o recurso só podia ser dirigido, como efectivamente o foi, contra o Conselho Nacional da Reserva Agrícola de quem emanou a deliberação contenciosamente impugnada nos autos.

Daí que, atenta a procedência da conclusão I), a sentença recorrida ao rejeitar o recurso nos termos em que o rejeitou, não possa ser mantida.

Quanto às restantes conclusões da alegação do recorrente, delas não se conhece por o pretendido aditamento à matéria de facto (cls. IV a VIII) não revestir qualquer interesse para a decisão do presente recurso jurisdicional e as restantes conclusões (IX a XIV) respeitarem ao mérito do recurso contencioso que não chegou a ser apreciado na sentença recorrida.

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6- Termos em que ACORDAM:

a) - Conceder provimento ao recurso e em conformidade revogar a sentença recorrida devendo os autos baixar ao TAC de Coimbra para aí prosseguirem seus termos com vista ao conhecimento do objecto do recurso contencioso se outro motivo ou questão a tal não obstarem.

b) - Sem custas.

Lisboa, 16 de Junho de 2004. – Edmundo Moscoso (relator) – Angelina Domingues – J. Simões de Oliveira.