0927/05 - Supremo Tribunal Administrativo

I- O artigo 43º/2 do DL nº 204/98 de 11 de Julho não consagra um recurso facultativo necessário do acto do reitor de uma universidade pública que homologa a lista de classificação final do concurso interno de acesso para a categoria de Coordenador, área de Higiene e Sanidade, Clínicas Veterinária e Fitotecnia e Agricultura.

II- Relativamente a este despacho de homologação, o acto do membro do Governo que negou provimento à impugnação administrativa dele interposta, nada inovou na ordem jurídica, não assumindo, por isso, natureza lesiva dos direitos do recorrente.

III- Assim, deve rejeitar-se, por ilegal interposição, o recurso contencioso interposto do acto de indeferimento da impugnação administrativa.

Acordam na Secção do Contencioso Administrativo do Supremo Tribunal Administrativo

1. RELATÓRIO

A…, já identificada nos autos, intentou, no Tribunal Central Administrativo, recurso contencioso de anulação do despacho, de 1 de Dezembro de 2004, do Secretário de Estado do Ensino Superior que indeferiu o recurso hierárquico interposto do despacho do Vice-Reitor da Universidade de Trás-os-Montes e Alto Douro que homologou a lista de classificação final do concurso interno de acesso para a categoria de Coordenador, área de Higiene e Sanidade, Clínicas Veterinárias e Fitotecnia e Agricultura, aberto por Aviso afixado na UTAD.

Por sentença de 3 de Março de 2005, o Tribunal Central Administrativo julgou o acto insusceptível de impugnação contenciosa e rejeitou o recurso por ilegalidade do respectivo objecto.

1.1. Inconformada, a impugnante recorre para este Supremo Tribunal apresentando alegações com as seguintes conclusões:

1ª Enquanto institutos públicos, as universidades estão sujeitas à tutela, mas não à direcção governamental;

2ª A intervenção da entidade tutelar deve resultar do exercício da competência expressamente estabelecida na lei e só pode ser exercida nos termos e modos e formas nela directa e especificamente previstos;

3ª O poder de tutela sobre as universidades é exercido pelo Ministro da Ciência e do Ensino Superior;

4ª As leis nºs 108/88 e 54/90 apenas prevêem, em termos directos, expressos e precisos, as formas e os modos de intervenção tutelar enumerados no nº 2 do art. 28º e 7º, respectivamente;

5ª Nos termos das als. i) do nº 2 do art. 28º da lei nº 108/88 e h) do art. 7º da Lei nº 54/90, é admissível recurso tutelar cuja interposição esteja prevista em disposição legal expressa;

6ª Assim, compete ao Ministro da Ciência e do Ensino Superior conhecer e decidir, sob a forma e as características de recursos tutelares, dos recursos hierárquicos expressamente previstos na lei geral cuja aplicação as Leis nºs 108/88 e 54/90 aceitem, ainda que por remissão para aquela como sucede em matéria de recrutamento e selecção de pessoal, quanto às universidades e institutos politécnicos (artigo 43º do Decreto-Lei nº 204/98, de 11 de Julho);

7ª Decidindo em contrário, para além da violação dos citados arts. 28º, nº 2, al. i) da Lei nº 108/88, 7º, al. h) da lei nº 54/90 e 43º do Dec-Lei nº 204/98, o acórdão sob censura viola ainda o art. 199º da CRP.”

1.2. O recorrido particular … contra-alegou, concluindo:

1. Dada a Autonomia das Universidades apenas existem os recursos tutelares que a lei preveja, como forma do poder político controlar a sua actuação.

2. A lei dos concursos, Dec. Lei 204/98 apenas prevê no seu art. 43º, nº 2, um recurso hierárquico e não tutelar.

3. Do recurso interposto pelo recorrente para o Sr. Secretário de Estado do Ensino Superior não era obrigatória a resposta.

4. Sendo de homologação da lista de classificação final que cabia a impugnação contenciosa.

5. Não o fazendo, caducou o seu direito de impugnar contenciosamente o concurso.

1.3. Também a autoridade recorrida apresentou contra–alegações, formulando as seguintes conclusões:

I As Universidades são pessoas colectivas de direito público e gozam de autonomia administrativa, financeira e estatutária.

II A relação estabelecida na lei entre as Universidades e o membro do Governo responsável pelo sector é uma relação de tutela e não hierárquica (artigo 28º da Lei nº 108/88, de 24.09).

III O recurso tutelar carece de previsão legal expressa (artigo 177º, nº 2, do CPA).

IV A não existência de disposição legal que preveja a existência de recurso tutelar dos actos praticados pelos órgãos das Universidades para o membro do Governo competente, tendo em conta que o recurso previsto no artigo 43º, nº 2 do Decreto–Lei nº 204/98, de 11.07, é um recurso hierárquico e não tutelar, implica que não seja admissível o recurso hierárquico dos actos praticados pelas Universidades, deles cabendo unicamente recurso contencioso directo.

Assim sendo,

o douto Acórdão sob recurso nenhuma censura merece, devendo o recurso ser julgado improcedente e a decisão integralmente confirmada, só assim se fazendo a costumada

JUSTIÇA!”

1.4. O Exmº Magistrado do Ministério Público emitiu o seu douto parecer nos seguintes termos:

“Sufragando o parecer do Mº Pº, de fls. 114 a 117 e afigurando-se-me que o acórdão recorrido fez correcta aplicação da lei, entendo que o recurso jurisdicional não merece provimento.”

Colhidos os vistos legais, cumpre decidir.

2. FUNDAMENTAÇÃO

2.1. OS FACTOS

Na sentença recorrida foram dados como provados os seguintes factos:

A) A Recorrente, técnica profissional especialista principal do quadro de pessoal da Universidade de Trás-os-Montes e Alto Douro de Vila Real candidatou-se e foi admitida ao Concurso Interno e Acesso Limitado para a categoria de Coordenador, área de Higiene e Sanidade, Clínicas Veterinária e Fitotecnia e Agricultura, aberto por Aviso afixado na UTAD em 11-02-2000.

B) Por despacho de 28-05-2001, o Vice-Reitor da UTAD homologou a lista de classificação final do concurso, em que surgia como 1º classificado o ora Recorrido … e em 2º lugar a Recorrente.

C) Inconformada com o despacho referido em B, a Recorrente dele interpôs um denominado “recurso hierárquico” dirigido ao Ministro da Educação.

D) Por despacho de 04-12-2001, cujo teor é “homologo”, exarado sobre o parecer nº 72/2001 da Auditoria Jurídica do Ministério da Educação, o Secretário de Estado da Educação indeferiu o “recurso hierárquico” referido em C.

2.2. O DIREITO

A questão jurídica decisiva a resolver no presente recurso jurisdicional é a de saber se a impugnação administrativa prevista no art. 43º/2 do DL nº 204/98 de 11 de Julho, reportada ao Concurso Interno e Acesso Limitado para a categoria de Coordenador, área de Higiene e Sanidade, Clínicas Veterinária e Fitotecnia e Agricultura aberto pela Universidade de Trás-os -Montes e Alto Douro, se deve, ou não, configurar como recurso tutelar obrigatório.

Vejamos.

2.2.1. No caso concreto, o recorrente impugnou o acto do Secretário de Estado do Ensino Superior que indeferiu a impugnação administrativa, interposta ao abrigo da sobredita norma, do despacho do Vice-Reitor da UTAD que homologara a lista de classificação final do citado concurso.

A sentença recorrida, invocando jurisprudência deste Supremo Tribunal, rejeitou o recurso contencioso, por ilegalidade do respectivo objecto.

O discurso justificativo da decisão foi, no essencial o seguinte e passamos a transcrever:

“(…) As Universidades estão sujeitas ao poder de tutela exercido pelo departamento governamental pelo sector da educação, competindo designadamente à instância tutelar (no caso o Ministério da Educação) conhecer e decidir dos recursos cuja interposição esteja prevista em disposição legal expressa – artigo 28º nº 1 e 2, da Lei nº 108/88, de 24/9 (Lei da Autonomia das Universidades, ou LAU).

Assim, inexistindo qualquer disposição legal que, em concreto, preveja que do acto em questão cabe recurso tutelar para o membro do Governo que tutela o Ensino Superior, o recurso em questão é legalmente inadmissível, devendo ser rejeitado, por o acto impugnado não ser susceptível de recurso.

Ora, como o demonstra a jurisprudência citada e aqui prosseguida, o recurso previsto no art. 34º do DL nº 498/88 de 30.12 – a que corresponde actualmente o art. 43º nº 2 do DL nº 204/98 de 11/7 – é um recurso hierárquico e não tutelar (cfr. art. 177º do CPA).

A improvável ideia de que o artigo 43º/2 do DL 204/98 utilizaria com impropriedade o conceito de “recurso hierárquico”, querendo abranger extensivamente todo o tipo de impugnação administrativa, mesma na ausência de relação hierárquica, facilmente deveria soçobrar perante o princípio segundo o qual “o intérprete presumirá que o legislador … soube exprimir o seu pensamento em termos adequados” (artigo 9º/3 do C. Civil).

Em suma, o recurso para o membro do Governo era, no caso, inadmissível por falta de disposição expressa que o previsse e por inaplicabilidade ao caso das normas do DL 204/98 referentes ao recurso hierárquico em sentido próprio”

O recorrente discorda da decisão e, socorrendo-se do Parecer nº 74/2002 da PGR, de 2002.09.26, publicado no DR, II Série, de 2003.05.03, entende que a sentença enferma de erro de julgamento.

O essencial da sua argumentação pode ler-se, na síntese contida nas conclusões 4ª, 5ª e 6ª da sua alegação, nos seguintes termos:

(i) As leis nºs 108/88 e 54/90 apenas prevêem, em termos directos, expressos e precisos, as formas e os modos de intervenção tutelar enumerados no nº 2 dos arts. 28º e 7º, respectivamente;

(ii) Nos termos das als. i) do nº 2 do art. 28º da Lei nº 108/88 e h) do art. 7º da Lei nº 54/90, é admissível recurso tutelar cuja interposição esteja prevista em disposição legal expressa;

(iii) Assim, compete ao Ministro da Ciência e do Ensino Superior conhecer e decidir, sob a forma e as características de recursos tutelares, dos recursos hierárquicos expressamente previstos na lei geral cuja aplicação as Leis nºs 108/88 e 54/90 aceitem, ainda que por remissão para aquela como sucede em matéria de recrutamento e selecção de pessoal, quanto às universidades e institutos politécnicos (artigo 43º do Decreto-Lei nº 204/98, de 11 de Julho).

2.2.2. Apreciando, deixaremos, antes de mais, introdutoriamente, as considerações que se seguem.

De acordo com o prescrito no art. 76º/2 da CRP, “as universidades gozam, nos termos da lei, de autonomia estatutária, científica, administrativa e financeira, sem prejuízo de adequada avaliação da qualidade do ensino”.

A autonomia universitária tem, pois, dignidade de garantia constitucional.

Descendo à lei ordinária que a concretiza – Lei nº 108/88 de 24 de Setembro – esta consigna – art. 3º/1 – que “as universidades são pessoas colectivas de direito público e gozam de autonomia estatutária, científica, pedagógica, administrativa, financeira e disciplinar”.

Estas dimensões de auto-administração, asseguradas, em auto-governo, por órgãos electivos, emergentes da própria universidade e não designados pelo Governo, consubstanciam uma autonomia muito ampla e intensa que, pelo seu grau, é mesmo fonte de controvérsia doutrinal quanto à posição das universidades públicas na organização administrativa. Para alguns autores aquelas pessoas colectivas públicas fazem parte da administração indirecta do Estado (cf. Freitas do Amaral, in “Curso de Direito Administrativo” 2ª ed., I, pp 352). Para outros integram, a administração autónoma (vide, neste sentido, Vital Moreira, “Administração Autónoma e Associações Públicas”, p. 367, Marcelo Rebelo de Sousa, “Lições de Direito Administrativo”, I, 1999, p. 308 e João Caupers, “Introdução ao Direito Administrativo”, 7ª ed., p. 104).

De todo o modo, independentemente dessa querela, é indiscutível que as universidades públicas gozam, por imperativo constitucional, de forte autonomia que a lei ordinária não pode descaracterizar. Daí que, seja, desde logo, seguramente, incompatível com a sujeição ao poder de direcção do Governo numa relação de natureza hierárquica.

Depois, estando embora submetidas ao poder tutelar “do departamento governamental com responsabilidade pelo sector da educação” (art. 28º/1 da Lei nº 108/88), a particular intensidade da respectiva autonomia ( “de quase total auto-governo e auto-administração”, nas palavras de Vital Moreira, ob. cit., p. 368), impõe, para a máxima efectividade da garantia constitucional que, sempre que haja perplexidade de interpretação da lei ordinária acerca do alcance e conteúdo dos poderes tutelares, prevaleça o sentido mais favorável à autonomia.

2.2.2. Dito isto, regressemos ao caso sujeito e à norma interpretanda.

Nos termos do disposto no art. 28º/2/i) da Lei nº 108/88, compete à instância tutelar “conhecer e decidir dos recursos cuja interposição esteja prevista em disposição legal expressa”. E a questão está em saber se no âmbito desta norma de remissão cabe, ou não, a impugnação administrativa prevista no art. 43º/2 do DL nº 204/98, de 11 de Julho, diploma que fixa o regime geral de recrutamento e selecção de pessoal para a Administração Pública.

O texto do preceito em causa é o seguinte:

“Da homologação da lista de classificação final feita pelo dirigente máximo do serviço cabe recurso hierárquico com efeito suspensivo, a interpor no prazo de 10 dias úteis para o membro do Governo competente”

Ora, antes de mais, a letra, ponto de partida e limite da interpretação da lei e é suposto corresponder à adequada expressão do pensamento do legislador (art. 9º/2/3 do C. Civil), ao dizer recurso hierárquico, sugere, de imediato e com vigor, que a impugnação administrativa prevista no preceito se confina às relações entre entidades ligadas por uma relação de hierarquia. É o que decorre da posposição do adjectivo classificatório hierárquico ao substantivo recurso, restringindo a extensão do significado deste apenas a uma das espécies do género (cfr. Celso Cunha e Luís F. Lindley Cintra, in “Nova Gramática do Português Contemporâneo”, pp. 247 e 269). O legislador não ignorava que, nos termos do CPA, o recurso hierárquico e o recurso contencioso são impugnações administrativas distintas. O primeiro tem por objecto os “actos administrativos praticados por órgãos sujeitos aos poderes hierárquicos de outros órgãos” (art. 166º), o segundo versa sobre os “actos administrativos praticados por órgãos de pessoas colectivas públicas sujeitas a tutela ou superintendência” (art. 177º/1). Se a sua ideia fosse a de abarcar, na previsão, ambos os recursos, então, porque conhecedor, também, de que, nos termos do disposto no art. 177º/2 do CPA “o recurso tutelar só existe nos casos expressamente previstos por lei “ ter-se-ia servido de ambos os adjectivos ou, mesmo que não tivesse sido tão preciso, ter-se-ia ficado com a alusão indeterminada ao recurso, sem mais, não o referenciando a qualquer uma das suas espécies concretas.

A mais disso, o diploma da autonomia das universidades – Lei nº 108/88 de 24.2 – dá sinais de que em relação ao recrutamento e selecção de pessoal não há lugar a tutela do Governo. Na verdade, nesta matéria, não está directa e expressamente previsto qualquer outro poder fiscalizador e de controlo externo a não ser o visto prévio do Tribunal de Contas (art. 8º/1), situação que se harmoniza com os poderes que, internamente, estão cometidos ao reitor, órgão ao qual incumbe “velar pela observância das leis e dos regulamentos” (art. 20º/1/d)) e “superintender na gestão académica, administrativa e financeira, mormente no que respeita a contratação e provimento do pessoal…” (art. 20º/1/e)). Tudo a inculcar a ideia de que este é um domínio reservado do poder dispositivo interno, assunto não submetido a tutela, isto é, ao conjunto de poderes de intervenção do Governo na gestão das universidades (cf, quanto ao conceito, Freitas do Amaral, “Curso de Direito Administrativo”, I, p. 699), poderes esses que, nos termos do disposto no art. 28º/1 daquela Lei da Autonomia, têm em vista, “fundamentalmente, a garantia da integração de cada universidade no sistema educativo e a articulação com as políticas nacionais de educação, ciência e cultura”.

Neste quadro, não é possível asseverar que o legislador do DL nº 204/98, em tempo muito posterior ao da publicação da Lei da Autonomia das Universidades, ao determinar o recurso hierárquico da homologação da lista de classificação final feita pelo dirigente máximo do serviço, tivesse querido consagrar uma impugnação administrativa necessária, de aplicação universal, abarcando, indistintamente, quer as relações intra-orgânicas, quer as relações inter-orgânicas, incluindo nestas a relação de tutela entre o Governo e entidades dotadas de autonomia tão grande e intensa como a que atrás assinalámos às universidades públicas.

Não há outros subsídios de interpretação que convençam que aquela foi a sua vontade e que só uma imperfeição na expressão do seu pensamento abriu espaço à perplexidade.

Sendo assim, de acordo com o que supra expendemos, em 2.2.1., harmonizando-se com a maior efectividade da garantia constitucional da autonomia das universidades públicas, o sentido prevalente da norma do art. 43º/2 do DL 204/98 de 11 de Julho é o de que a mesma não comporta a previsão de um recurso tutelar necessário a interpor para o membro do Governo competente, do acto do reitor de uma universidade pública que homologou a lista de classificação final.

O mesmo é dizer que não vemos razão para censurar a sentença que, nesta linha, considerou, como vimos, que a impugnação administrativa não era necessária e rejeitou o recurso contencioso. Na verdade, como se disse no aresto deste Supremo Tribunal de 2002.04.23 – recº nº 31 309, que apreciou um caso similar e perfilhou solução idêntica à que ora, de novo, se consagra, o acto do membro do Governo que negou provimento ao recurso interposto do acto de homologação da lista de graduação final nada inovou na ordem jurídica, não assume, por isso, natureza lesiva para a recorrente, e por consequência não é susceptível de impugnação contenciosa (art. 268º/4 da CRP).

3. DECISÃO

Pelo exposto, acordam em negar provimento ao recurso.

Custas pela recorrente.

Taxa de justiça: 300 € (trezentos euros)

Procuradoria: 150 € (cento e cinquenta euros)

Lisboa, 10 de Janeiro de 2006. – Políbio Henriques (relator) – Rosendo José – António Madureira.