Acordam em conferência na Secção de Contencioso Administrativo do Supremo Tribunal Administrativo:
I- RELATÓRIO
1. “A... - SOCIEDADE AGRÍCOLA, LDA.”, Autora na presente ação administrativa (especial), interpôs o presente recurso de revista do Acórdão proferido em 10/2/2023 pelo Tribunal Central Administrativo Norte (003056155), que concedeu provimento ao recurso de apelação interposto pelo Réu “IFAP-INSTITUTO DE FINANCIAMENTO DA AGRICULTURA E PESCAS, I.P.”, e revogou a sentença proferida pelo TAF/Viseu em 8/2/2022 (003056102) que julgara procedente a ação contra o mesmo instaurada pela Autora, ordenando a baixa dos autos para conhecimento dos demais vícios do ato impugnado (decisão do Presidente do Conselho Diretivo do IFAP, notificado à Autora por ofício de 4/7/2012, que determinou “a reposição da quantia de €44.802,68 … considerada indevidamente recebida, relativamente ao VITIS-Regime de Apoio à Reconversão e Reestruturação da Vinha…”), «dado não se verificar a prescrição do procedimento».
2. A Autora/Recorrente concluiu do seguinte modo as suas alegações no presente recurso de revista (003056162):
«1. Tendo o contrato dos autos sido celebrado com respeito a um apresentado pela autora, ao abrigo do Programa de Apoio à Reconversão e Reestruturação das Vinhas, e tendo a candidatura da autora sido aprovada ao abrigo do Regulamento (CE) nº 1493/99, do Conselho, de 17 de maio, do Regulamento (CE) nº 1227/2000, da Comissão, de 31 de maio, e da Portaria nº 685/2000, de 30 de agosto, deve aplicar-se o artigo 1º do Regulamento (CE, EURATOM) nº 2988/95, do Conselho, de 18/12, sob pena de, assim não se entender, ocorrer violação destes diplomas.
2. Deve entender-se que o prazo de prescrição do procedimento é de quatro anos a contar da data em que foi praticada a irregularidade e interrompe-se, nos termos do artigo 3.º do referido Regulamento (CE, EURATOM) nº 2988/95, do Conselho, de 18/12, com a emissão de qualquer ato que dê conhecimento à pessoa/entidade visada que se irá instruir ou instaurar procedimento por irregularidade, sob pena de, assim não se entendendo, ocorrer violação da citada norma e de divergência com jurisprudência existente, nomeadamente: Acórdão do Pleno da Secção do Contencioso Administrativo, de 26/02/2015, Processo 0173/13 e Acs. do STA de 29/03/2017, Processo 0583/16, de 08/03/2018, Processo 0480/17, de 03/05/2018, Processo 0337/18, de 17/05/2018, Processo 024/17, de 03/07/2019, Processo 02528/08, de 23/04/2020, Processo 0571/18 e de 09/07/2020, Processo 034/19], regime esse que afasta, pelos seus termos, a regra de direito interno constante do art. 323.ºdo CC.» [cfr. decidido no Acórdão do STA, de 30/10/2014, Processo 092/14.
3. Sob pena de divergência com os Acórdão do Supremo Tribunal Administrativo, de 26/04/2018, no Processo nº 0249/16, de 17/05/2018 no Processo nº 0914/17, de 14/06/2018, no Processo nº 0220/16, de 10/09/2020, no Processo nº 01398/11.0BELSB, deve entender-se que:
«I- O prazo para ser pedida a devolução de quantias recebidas irregularmente no âmbito do «Fundo de Orientação e Garantia Agrícola» é o prazo de 4 anos, previsto no nº 1 do artigo 3º do Regulamento [CE EURATOM] nº2988/95, do Conselho, de 18.12, relativo à proteção dos interesses financeiros das Comunidades Europeias;
II- O artigo 3º, nº1, 2º parágrafo, segunda parte, deste Regulamento, deve ser interpretado no sentido de que um programa operacional, na aceção do artigo 9º, alínea f), do Regulamento [CE] nº1260/99 do Conselho, de 21.06 - que fixa disposições gerais sobre os Fundos estruturais - como o programa operacional AGRICULTURA E DESENVOLVIMENTO RURAL [AGRO], aprovado pela Decisão C (2000) 2878 da Comissão, de 30.10.2000, não está abrangido pelo conceito de programa plurianual na aceção da primeira destas disposições, exceto se o referido programa já identificar ações concretas a executar;
III- Dado que o Programa Operacional AGRO, a Decisão da Comissão Europeia que o aprovou, e os diplomas nacionais que o regulam, não identificam «ações concretas a executar», que só aparecem nos contratos de atribuição de ajuda, não pode, para efeitos da prescrição aqui em referência, ser considerado um programa plurianual».
4. Se no caso dos autos, a legislação aplicável, comunitária e nacional, não identifica concretamente as ações a executar, que só foram identificadas no contrato de atribuição de ajuda, na sequência da candidatura apresentada pela autora, com identificação das medidas específicas a realizar, deve entender-se que não se está perante um programa plurianual, nem a candidatura da autora foi apresentada na forma de programa, de incidência plurianual, mas na forma de projeto.
5. Tratando-se apenas de uma irregularidade detetada após a última ação de controlo físico ao projeto da autora e levada ao conhecimento da autora por ofício de 27/10/2004, o prazo de prescrição conta-se da data em que foi praticada a irregularidade, sob pena de, assim não se entendendo, ocorrer violação do artigo 3º do Regulamento (CE, EURATOM) nº 2988/95, do Conselho, de 18/12.
6. Se o projeto foi concluído em 31/07/2004 e o apuramento final da área só foi possível depois da conclusão daquele, foi na última ação de controlo, realizada em 27/09/2004, que se verificou a prática da irregularidade e se começou a contar o prazo de prescrição do procedimento, sob pena de assim não se entendendo, ocorrer violação do artigo 3º do Regulamento (CE, EURATOM) nº 2988/95, do Conselho, de 18/12, tanto mais se está provado que a autora submeteu os pedidos de pagamento e os controlos até aí efetuados, foram todos considerados em situação regular.
7. Com a notificação do ofício de 18/07/2005 à autora, foi interrompida a prescrição do procedimento e começou a contar novo prazo de prescrição de quatro anos, pelo que quando foi remetido à autora o ofício de 04/07/2012, já se encontrava prescrito o procedimento há muito tempo, sob pena de, assim não se entendendo, ocorrer violação do disposto no artigo 3º do Regulamento (CE, EURATOM) nº 2988/95, do Conselho, de 18/12.
8. O ato de 14/10/2005 foi declarado nulo pelo tribunal e dado que se tratava de um ato final, enquanto decorreu a ação em tribunal apenas não começou a correr o prazo de execução da decisão, que depois da declaração de nulidade deixou de existir no ordenamento jurídico, pelo que deve entender-se que se encontrava prescrito o procedimento quanto foi remetido à autora o ofício de 04/07/2012.
9. Não é aplicável, no caso dos autos, o disposto no artigo 327º nº 1 do Código Civil, por ser incompatível com a aplicação do disposto no Regulamento (CE, EURATOM) nº 2988/95, do Conselho, de 18/12.
10. Tendo o Regulamento (CE, EURATOM) nº 2988/95, do Conselho, de 18/12, uma norma própria no tocante ao regime da prescrição, deve ser esta aplicada, em detrimento de norma nacional, sob pena de, assim não se entendendo, ocorrer violação desse Regulamento e do princípio do primado do Direito Europeu.
11. A sentença da primeira instância está correta e fundamentada e a subsunção da decisão de facto às normas legais aplicáveis, todas elas devidamente identificadas e com clara e inequívoca justificação da sua aplicação, também está correta, não se verificando qualquer erro na interpretação e aplicação da lei.
12. Não pode prevalecer a tese de que as normas de direito interno se sobrepõem às normas de direito comunitário, sob pena de violação dos princípios comunitários da primazia do Direito Europeu, da lealdade comunitária e da interpretação conforme aos Tratados e às normas jurídicas da União.
13. As questões suscitadas no presente recurso, pela sua relevância jurídica, revestem-se de importância fundamental, sendo a admissão do presente recurso também fundamental para melhor aplicação do Direito, dado tratar-se do regime relativo à aplicação das normas de Direito Interno e sua eventual sobreposição às normas de Direito Europeu, a impor clarificação face aos referidos princípios comunitários da primazia do Direito Europeu, da lealdade comunitária e da interpretação conforme aos Tratados e às normas jurídicas da União.
14. Deve o Supremo Tribunal Administrativo, em consequência da presente revista, aplicar definitivamente o regime jurídico no sentido invocado pela autora, assim decidindo e orientando também os tribunais inferiores, definindo o sentido que deve presidir à respetiva jurisprudência, em questões tão importantes, tanto mais se no acórdão recorrido não constam referências a jurisprudência consolidada com o qual se conforme.
15. O acórdão recorrido enferma de erro na interpretação e aplicação do direito que justifica o presente recurso de revista, assumindo esta utilidade, por interferir na resolução da questão jurídica suscitada, que apresenta efetivamente interesse objetivo para uniformidade na interpretação e aplicação do Direito.
16. O nº 4 do artigo 8º da CPR, consagra o princípio do primado do Direito Europeu sobre o Direito Nacional, enquanto princípio estruturante do próprio ordenamento comunitário, pelo que acórdão recorrido viola a citada norma constitucional e o referido princípio, bem como o Regulamento (CE, EURATOM) nº 2988/95, do Conselho, de 18/12.
17. Deve o presente recurso ser admitido, seguindo a sua tramitação normal até final, sob pena de, assim não se entendendo, ocorrer violação do disposto no artigo 150º do CPTA.
Termos em que deve o presente recurso ser admitido, concedendo-lhe provimento, por acórdão que revogue a decisão recorrida, mantendo a sentença da primeira instância, segundo a qual foi julgada procedente a ação e, em consequência, foi anulada a decisão da Autoridade Demandada constante do ofício 010814/2012, de 04.07.2012 que determinou a Autora a restituição da quantia de 44.402€68, considerada ajuda indevidamente recebida, pelo vício de "prescrição do procedimento", assim se fazendo Justiça!».
3. O Réu “IFAP”, ora Recorrido, apresentou contra-alegações que rematou com as seguintes conclusões (003056173):
«A. Não se conformando com o teor de Acórdão de 10/2/2023, proferido pelo Tribunal Central Administrativo do Norte, vem a ora Recorrente, a sociedade A... - Sociedade Agrícola, Lda, apresentar recurso de extraordinário de revista do mesmo, nos termos do Artº 150º e ss. do CPTA.
B. Salvo melhor entendimento, relativamente a todas as questões invocadas pela recorrente, não se está perante uma situação excecional prevista no Artº 150º do CPTA, pelo que, não deve o presente recurso de revista ser admitido uma vez que as questões suscitadas não se revestem, pela sua relevância jurídica ou social de importância fundamental, nem a admissão do recurso é claramente necessária para uma melhor aplicação do direito, até porque as questões as questões em apreço já foram por diversas vezes analisadas a nível jurisprudencial, verificando-se desta forma que o Tribunal Central Administrativo do Norte fez uma correta interpretação dos factos e do direito.
C. Salvo melhor opinião, não é correto o entendimento da recorrente de que no decurso da ação em Tribunal, apenas não começou a correr o prazo de execução da decisão, dado que depois da declaração de nulidade, esta deixou de existir no ordenamento jurídico, pois se é certo que a declaração de nulidade tem efeitos relativamente à própria decisão final, já não tem efeitos relativamente ao decurso do tempo que o Tribunal levou a decretar a referida nulidade no âmbito do Proc. 336/06.7BELSB.
D. Com efeito, nos termos do nº 1 do Artº 323º do CC “a prescrição interrompe-se pela citação ou notificação judicial de qualquer ato que exprima, direta ou indiretamente, a intenção de exercer o direito, seja qual for o processo a que o ato pertence e ainda que o tribunal seja incompetente”, sendo que nos termos do disposto no nº 1 do Artº 326º do CC que “a interrupção inutiliza para a prescrição todo o tempo decorrido anteriormente, começando a correr novo prazo a partir do ato interruptivo, sem prejuízo do disposto nos n.ºs 1 e 3 do artigo seguinte”.
E. Por outro lado, nos termos e para os efeitos do nº 3 do artigo 134º do Código do Procedimento Administrativo (na anterior versão do CPA, em vigor à data dos factos) é possível a atribuição de efeitos jurídicos a situações decorrentes de atos nulos de harmonia com os princípios da boa-fé, da proteção da confiança e da proporcionalidade, designadamente quando associados ao decurso do tempo.
F. Ou seja, o referido preceito não consagra a sanação ou supressão da ilegalidade do ato nulo, mas atribui certos efeitos ao tempo decorrido. (Neste sentido vide acórdão proferido pelo Tribunal Central Administrativo Norte em 3/5/2019, no âmbito do Proc. nº 00841/09.3BEAVR),
G. Na situação em apreço, com a interposição da ação relativa ao Proc. 336/06.7BELSS, na qual foi judicialmente impugnada uma decisão final proferida pelo IFAP, I.P. (ex- IFADAP) e até trânsito em julgado da sentença que pôs termo a este processo, interrompeu-se a contagem do prazo de prescrição.
H. Atento o exposto, não olvidando todo o processo administrativo supra melhor referido e uma vez que a sentença proferida no âmbito do Proc. 336/06.7BELSS não se pronunciava sobre as razões substantivas/do mérito da decisão proferida pelo Instituto, o ora recorrente notificou a recorrida, através do ofício nº 010814/2012, de 04/07/2012, da decisão final de reposição do montante total de € 44.802,68.
I. Desta forma, afigura-se totalmente correto o entendimento do Tribunal Central Administrativo do Norte no sentido que “… não existe qualquer incompatibilidade entre o disposto no artigo 3º do artigo 3º do Regulamento nº 2988/95 e o disposto no nº 1 do artigo 327º do Código Civil”, porquanto, a “… causa de interrupção é alheia ao ato impugnado, administrativo”.
J. Razão pela qual, inexiste qualquer tipo de prescrição do procedimento administrativo, razão pela qual, salvo melhor opinião, não merece censura o acórdão recorrido.
K. Nestes termos e face ao exposto, com o douto suprimento de V.Exa., deverá ser negado provimento ao presente recurso, mantendo-se o acórdão recorrido, assim se fazendo a costumada
JUSTIÇA!».
4. O presente recurso de revista foi admitido pelo Acórdão de 25/5/2023 (003068286) proferido pela formação de apreciação preliminar deste STA, prevista no nº 6 do art. 150º do CPTA, designadamente nos seguintes termos:
«(…) O TAF de Viseu por sentença de 08.02.2022 julgou procedente a ação, anulando o ato impugnado. Considerou para tanto, em síntese, que se encontrava prescrito o procedimento, ao abrigo do disposto no art. 3º do Regulamento (CE EURATOM) nº 2988/95, do Conselho, de 18/12.
O TCA divergiu desta decisão, tendo entendido no que respeita à invocada prescrição que a sentença não ajuizara corretamente, por ser aplicável ao caso o disposto no nº 1 do art. 327º do Código Civil (CC), conforme estipula o próprio art. 3º do Regulamento no 2988/95, §2º, do nº 2. Não existindo qualquer incompatibilidade entre o disposto no nº 3 do art. 3º do referido Regulamento e o disposto no nº 1 do art. 327º do CC.
Concluiu que, não se pode sancionar a Entidade Demandada por não ter retomado o procedimento enquanto estava em curso, sem decisão final transitada em julgado, a ação nº 336/06.7BELSB (na qual o ato aí impugnado foi declarado nulo).
Considerou que, "Tendo a decisão final naquele processo transitado em julgado em 2012 ainda não se tinha esgotado o prazo de prescrição quando foi praticado o novo ato, precisamente o aqui impugnado, comunicado por ofício de 04.07.2012".
Assim, o acórdão concedeu provimento ao recurso, revogou a sentença recorrida e determinou a baixa dos autos à 1ª instância para aí serem conhecidos os demais vícios do ato.
A Recorrente na presente revista imputa ao acórdão recorrido erro de julgamento sobre a questão da prescrição, ao ter aplicado ao caso o art. 327º, nº 1 do CC, alegando que tal aplicação é incompatível com o estabelecido no Regulamento (CE, EURATOM) nº 2988/95, do Conselho, de 18.12, que tem uma norma própria no tocante ao regime da prescrição, devendo ser aplicada em detrimento da norma nacional, sob pena de, assim não se entendendo, ocorrer violação desse Regulamento e do princípio do primado do Direito Europeu.
Ora, como se vê as instâncias decidiram a questão da prescrição de modo divergente.
A questão de direito que vem suscitada na revista é da aplicação, ou não, no caso, do art. 327º, nº 1 do CC, face ao previsto no art. 3º do Regulamento (CE EURATOM) nº 2988/95, tendo o acórdão recorrido considerado que a aplicação daquele preceito do art. 327º do CC, não era incompatível com a previsão do art. 3º do Regulamento.
Ora, esta questão reveste relevância jurídica na interpretação e aplicação de normas comunitárias em matéria de prescrição, não respeitando apenas ao caso dos autos, tal como o mesmo se apresentou concretamente, sendo suscetível de se replicar em outros casos semelhantes, sendo que a solução do acórdão recorrido pode suscitar dúvidas que importa dilucidar (…)».
5. O Exmo. Magistrado do Ministério Público junto deste STA, notificada nos termos e para os efeitos do disposto no art. 146º nº 1 do CPTA, emitiu parecer em que concluiu (003095987):
«(…) em síntese, cremos que, e em abstrato, nada impede a aplicação no âmbito do regime da prescrição do procedimento a que se alude no artigo 3º, nº 1, do Regulamento (CE/EURATOM) nº 2988/95, da disposição do artigo 327º, nº 1, do Código Civil, e do correspondente efeito interruptivo duradouro do prazo da prescrição que lhe está associado. No entanto, e no caso dos autos, não é possível a aplicação deste preceito legal porquanto o ato notificado à Autora/Recorrente, pelo ofício com data de 14.10.2005, para proceder à devolução dos auxílios financeiros que lhe tinham sido concedidos, e que abriu uma fase contenciosa com a apresentação pela mesma da ação administrativa nº 336/06.7BELSB, que correu termos pelo TAF de Lisboa, não resultou de impulso do titular do direito, o que significa que a citação nela efetuada não tem a virtualidade interruptiva a que se alude no artigo 323º, nº 1, do Código Civil, e nem também o efeito duradouro dessa interrupção a que se refere o artigo 327º, nº 1, desse mesmo diploma.
Nestes termos, a decisão recorrida, e sempre salvo o devido respeito, fez por isso uma errada interpretação e aplicação do disposto no artigo 327º, nº 1, do Código Civil».
6. Com dispensa de vistos, vem o processo submetido à Conferência, cumprindo apreciar e decidir.
II- DAS QUESTÕES A DECIDIR
7. Constitui objeto do presente recurso de revista saber se o Acórdão do TCAN recorrido, revogatório da decisão de 1ª instância do TAF/Viseu, procedeu a um correto julgamento do recurso de apelação interposto pelo Réu “IFAP” (ora Recorrido), em face dos erros de julgamento que, pela Autora (ora Recorrente), lhe são apontados, nomeadamente nas conclusões das suas alegações do presente recurso de revista, que delimitam o respetivo objeto.
Concretamente, cumpre apreciar e decidir se, como a Autora/Recorrente alega (e a sentença de 1ª instância, do TAF/Viseu julgou), se encontrava prescrito, à data do ato impugnado (4/7/2012), o direito da Ré a exigir à Autora a reposição da quantia tida como indevidamente recebida - quantia de 44.802,68€ -, relativamente a ajuda concedida no âmbito do “Regime de Apoio à Reconversão e Reestruturação da Vinha - VITIS”, ou se, pelo contrário, como julgou o TCAN no Acórdão recorrido, não se verificava a prescrição do procedimento.
III- FUNDAMENTAÇÃO
III. A - FUNDAMENTAÇÃO DE FACTO
8. São os seguintes os factos dados como provados nas instâncias:
«A) Em 29.09.2000, a Autora apresentou uma candidatura ao IFADAP - Serviço Regional de Viseu, no âmbito do regime de apoio à reconversão e reestruturação da vinha (VITIS), tendo sido atribuído ao projeto o nº ...28, candidatura aqui dada por integralmente reproduzida.
(cfr. consta do processo administrativo apenso).
B) Em 11.04.2001 o projeto foi aprovado pelo IFADAP para a reestruturação de 20,00 hectares de vinha e em 25.06.2001 foi assinado o contrato de atribuição de ajuda, que foi objeto de alteração, documentos aqui se dão por integralmente reproduzidos.
(Documentos que constam do processo administrativo apenso, o contrato e a sua alteração dos documentos 3 e 4 juntos pela Autora com a petição inicial).
C) Em 27.04.2001, o IFADAP realizou uma ação de controlo, que deu origem ao relatório de controlo de aplicação (RCA) nº ...71, de 25.06.2001, que é do seguinte teor:
(Imagem na decisão recorrida que aqui se dá por reproduzida).
(Documento que consta do processo administrativo apenso, documento 5 junto pela Autora com a petição inicial e depoimento da testemunha da Entidade Demandada AA).
D) Em 27.02.2002, o IFADAP realizou uma ação de controlo, que deu origem ao relatório de controlo de aplicação (RCA) nº ...55, de 01/03/2002, que é do seguinte teor:
(Imagem na decisão recorrida que aqui se dá por reproduzida).
(Documento que consta do processo administrativo apenso, documento 6 junto pela Autora com a petição inicial e depoimento da testemunha da Entidade Demandada AA).
E) Em 02.05.2002, o IFADAP realizou uma ação de controlo, que deu origem ao relatório de controlo de aplicação (RCA) nº ...87, de 02.05.2002, que é do seguinte teor:
(Imagem na decisão recorrida que aqui se dá por reproduzida).
(Documento que consta do processo administrativo apenso, documento 7 junto pela Autora com a petição inicial e depoimento da testemunha da Entidade Demandada AA).
F) Através do ofício ...21, de 13.05.2002, do IFADAP, foi devolvida à Autora a garantia bancária emitida pelo Banco 1..., com o nº D....56, por não subsistirem os pressupostos que determinaram a sua apresentação.
(documento que consta do processo administrativo apenso e documento 8 junto pela Autora com a petição inicial).
G) Em 12.12.2002, o IFADAP realizou uma ação de controlo, que deu origem ao relatório de controlo da aplicação de financiamentos nº ...89, de 16/12/2002, que aqui se dá por integralmente reproduzido e do qual se destaca aqui o seguinte:
«Com vista a aferir a área efetivamente reestruturada de vinha, foi efetuado um levantamento com recurso a GPS, da qual resultou uma área de 15,37 ha.
Assim, considerando uma margem de tolerância de 5%, a área plantada, acrescida deste valor, corresponderá a 16,14 ha.
Neste sentido, correspondendo a área candidata de vinha a reestruturar a 20,00 ha, decorre um défice na área plantada de 3,86 ha, isto é, aproximadamente 19,30%.
6. PARECER DOS TÉCNICOS
Irregularidade detetada
A área verificada é inferior, em 3,86 ha, à área candidata”.
(cfr. documento que consta do processo administrativo apenso).
H) O IFADAP remeteu à Autora o ofício nº ...2, datado de 2002.12.18, sob o “Assunto: Projeto nº ...28 - VITIS”, do seguinte teor:
«Na sequência da visita efetuada à exploração de V. Exa., em 12/12/02, e no seguimento do levantamento efetuado com recurso a GPS, verificou-se que a área afeta à reestruturação da vinha é de 15,37 ha, conforme mapa anexo.
Assim, considerando que a área de reestruturação candidata do projeto é de 20,00 ha, solicitamos que nos informe, para a morada abaixo indicada e num prazo de 10 dias úteis, o que sobre o assunto houver por conveniente.
(...)»
(cfr. documento que consta do processo administrativo apenso).
I) Por carta datada de 31/01/2003, sob o “Assunto: Projeto nº ...28 - VITIS” e recebida pelo IFADAP em 04/02/2003, a Autora comunicou o seguinte:
«No seguimento da vossa carta de 2002.12.18 com a vossa referência ...2, vimos prestar os seguintes esclarecimentos:
- Só após a nossa candidatura ao programa Vitis, é que foram realizados os movimentos de terra e alteração de perfil da propriedade, para se proceder à instalação da vinha, pelo que é de compreender que o cálculo da área a afetar para a sua plantação fosse aproximado. Este cálculo baseou-se no levantamento topográfico realizado na altura, que foi enviado na nossa primeira carta.
- A área de vinha plantada na nossa propriedade é de 17.77 ha, conforme se comprova através de levantamento topográfico, realizado recentemente por GPS, que junto se anexa.
- Consideramos que a área de vinha é toda a área preparada, trabalhada e utilizada para a exploração dessa mesma área de vinha.
(…)»
(Cfr. documento que consta do processo administrativo apenso).
J) Em 07/03/2003 o IFADAP realizou uma ação de controlo, que deu origem ao relatório de controlo da aplicação de financiamentos nº ...90, que aqui se dá por integralmente reproduzido e do qual desse destaca o seguinte:
«Na visita anteriormente efetuada, em 12/12/02 (RCA nº ...89), além de executado um levantamento com GPS das áreas das parcelas que constituem a operação de reestruturação, verificou-se o seguinte:
(…) - após medição com aparelho GPS, a área efetivamente reestruturada de vinha, foi de 15,37 ha.
Desta situação foi dado conhecimento ao beneficiário e solicitados os respetivos esclarecimentos.
Em 31/01/03, a sociedade anexa uma planta topográfica, recentemente obtida, com a indicação expressa que a área plantada corresponde a 17,77 ha (desvio ~= 12,50%), cuja medição foi efetuada através de recurso a aparelho GPS.
Por forma a esclarecer a expressiva diferença de áreas obtidas por métodos idênticos, e considerando que o responsável pela exploração não acompanhou o traçado obtido na nossa medição, foi entendido efetuar novo levantamento com a presença ativa do responsável de exploração, Sr. BB.
Deste modo, em 07/03/03, foi efetuada nova medição à área reestruturada, com o acompanhamento do Sr. BB, e para a qual foram observados os pressupostos iniciais, que são os constantes na Instrução Interna nº 19/02, verificando-se que a área efetivamente reestruturada corresponde a 15,41 ha, conforme mapas anexo a este relatório.
Assim, considerando uma margem de tolerância de 5%, a área plantada, acrescida deste valor, corresponderá a 16,18 ha.
Neste sentido, correspondendo a área candidata de vinha a reestruturar a 20,00 ha, decorre um défice na área plantada de 3,82 ha, isto é, aproximadamente 19,10%.
(…)
6. PARECER DOS TÉCNICOS
Irregularidade detetada
A área verificada é inferior, em 3,82 ha, à área candidata”
(cfr. documento que consta do processo administrativo apenso).
K) O IFADAP remeteu à Autora o ofício nº ...7.500/0309/03, datado de 2003.03.12, sob o “Assunto: Projeto nº ...28 - VITIS”, do seguinte teor:
«Na sequência da visita efetuada à exploração, em 07/03/03, e no seguimento do levantamento efetuado com recurso a GPS, que contou com o acompanhamento do Sr. BB, verificou-se que a área afeta à reestruturação da vinha é de 15,41 ha, conforme mapa anexo.
Neste contexto, e considerando que a área de reestruturação candidata do projeto é de 20,00 ha, este Instituto irá proceder à apreciação do projeto de investimento, cuja decisão será oportunamente comunicada a V. Exa.
(…).»
(cfr. documento que consta do processo administrativo apenso).
L) Por carta datada de 18/03/2003, sob o “Assunto: Projeto nº ...28 - VITIS” e recebida pelo IFADAP em 29/03/2003, a Autora comunicou o seguinte:
«Acusamos a receção da carta de V. Exas., com a ref. ...3 de 12/03/2003.
Não estando de acordo com a medição da área das parcelas de vinha da nossa propriedade, como logo manifestado aos v/ técnicos aquando a sua visita, vimos solicitar a V. Exas. que nos informem sobre os conceitos utilizados e a origem/fonte dos mesmos, para definir a área das parcelas da nossa vinha.
(…)»
(cfr. documento que consta do processo administrativo apenso).
M) O IFADAP remeteu à Autora o ofício nº ...7.500/0399/03, datado de 2003.04.14, sob o “Assunto: Projeto nº ...28 - VITIS”, do seguinte teor:
«1- Relativamente à carta de V. Exa. em refª, informa-se que o conceito de parcela de vinha e as regras para a sua delimitação coincidem com o estabelecido pelo IVV na aplicação do disposto nos Regulamentos (CEE) nº 2392/1986, do Conselho e nº 649/1987, da Comissão, de 3 de Março de 1987, relativos ao estabelecimento do cadastro vitícola comunitário (também designado por Ficheiro Vitivinicola).
2- Esse cadastro é um dos elementos de informação do Registo Central Vitícola, instituído pelo D.L. nº 83/1997, de 9 de Abril e visa, entre outros objetivos, conhecer a superfície efetivamente ocupada com vinha.
3- De acordo com a alínea c) do nº 18º da Portaria nº 1259/2001, de 30 de Outubro, que estabelece as normas complementares de execução do regime de apoio à reconversão e reestruturação das vinhas (Programa Vitis), a ajuda é paga direta e integralmente ao beneficiário, em função da área da parcela de vinha reestruturada, de acordo com o Registo Central Vitícola.
4- No Regulamento (CEE) nº 649/87, define-se superfície vitícola cultivada, no âmbito da exploração vitícola, como o “conjunto das superfícies plantadas com vinha em cultura pura ou em cultura associada, (<), submetidas regularmente a operações de cultivo para a obtenção de produto comercializável”.
5- De acordo com as regras mencionadas em 1, no levantamento das parcelas de vinha, foi convencionado como podendo fazer parte das mesmas, as superfícies não plantadas, necessárias à atividade normal da cultura, até ao limite de quatro metros. Em oposição, devem portanto ser excluídas da delimitação das parcelas, resultante daquele levantamento, as superfícies sem vinha que ultrapassem aqueles limites.
Analogamente, o Art. 22º do Reg. (CE) nº 2419/2001, da Comissão, que estabelece normas de execução do sistema integrado de gestão e de controlo relativo a determinados regimes de ajudas comunitárias, estabelecido pelo Regulamento (CEE) nº 3508/1992, incluindo o Programa Vitis, define:
“1. A determinação das superfícies das parcelas agrícolas será efetuada por qualquer meio apropriado, estabelecido pela autoridade competente, que garanta um rigor de medição pelo menos equivalente ao exigido pela regulamentação nacional no que respeita às medições oficiais. A autoridade competente fixará uma margem de tolerância, tendo em conta o método de medição utilizado, a precisão dos documentos oficiais disponíveis, os fatores locais (como o declive e a forma das parcelas) e o disposto no nº 2.
2. Pode ser tida em conta a superfície total de uma parcela agrícola, desde que seja integralmente utilizada de acordo com as normas usuais do Estado-Membro ou da região em causa. Nos outros casos, será tida em conta a superfície efetivamente utilizada.
(…)”».
(cfr. documento que consta do processo administrativo apenso e depoimento da testemunha da Entidade Demandada CC).
N) Por carta datada de 24/04/2003, com a epígrafe “Projeto nº ...28 - Vitis” e recebida pelo IFADAP em 28/04/2003, a Autora solicitou o seguinte:
«Agradecemos a V. Exas. os esclarecimentos/informações fornecidos na v/carta com a refª ...3 e data de 14/04/2003.
Todavia, encontra-se em falta a informação sobre os documentos emitidos pelo IVV mencionados na v/ carta:
- no ponto 1, “<coincidem com o estabelecido pelo IVV<”;
- no ponto 5, “De acordo com as regras mencionadas em 1, no levantamento das parcelas de vinha, foi convencionado como podendo fazer parte das mesmas, as superfícies não plantadas, necessárias à atividade normal da cultura, até ao limite de quatro metros.”; pelo que solicitamos a V. Exas. o favor de nos esclarecer sobre origem/fonte dos mesmos, afim de termos acesso à completa documentação sobre o assunto em questão. <».
(cfr. documento que consta do processo administrativo apenso).
O) Para dar resposta ao solicitado pela Autora na alínea anterior, o IFADAP solicitou ao IVV, através do ofício ...3, de 2003.07.23, sob o “Assunto: A..., Soc. Agric. Lda. Projeto nº ...28 - VITIS”, o seguinte «Tendo em vista dar-se resposta ao pedido formulado na carta, de 24.04.03, da beneficiária em assunto, agradece-se que nos habilitem com os elementos que se julguem convenientes».
(cfr. documento que consta do processo administrativo apenso).
P) Por ofício do IVV nº 04.1/85/03, de 2003-08-07, sob o “Assunto: Ficheiro Vitivinícola”, dirigido ao IFADAP e em resposta ao ofício identificado na alínea anterior, foi comunicado o seguinte:
«Em resposta ao vosso ofício acima referido, informa-se que o conceito de parcela de vinha e regras para a sua delimitação constam no ponto 3.1.1 do anexo III do Programa de Concurso e Caderno de Encargos, elaborado pelo IVV em 1997, para a implementação do Ficheiro Vitivinícola Comunitário em Portugal Continental, o qual foi devidamente analisado e aceite pela DG VI, da Comissão.
Atendendo à extensão do referido documento, anexa-se apenas fotocópia da parte em questão.»
(Documento e respetivo anexo que aqui se dá por integralmente reproduzidos.
(Cfr. documento que consta do processo administrativo apenso e depoimento da testemunha da Entidade Demandada CC).
Q) Em resposta à carta referida na alínea N) supra, o IFADAP remeteu à Autora o ofício nº ...7.500/678/03, datado de 2003.09.12, sob o “Assunto: Projeto nº ...28 - VITIS”, do seguinte teor:
«Na sequência do pedido formulado na V/ carta em referência informa-se que o conceito de parcela de vinha e regras para a sua delimitação constam no ponto 3.1.1. do anexo III do Programa de Concurso e Caderno de Encargos, elaborado pelo IVV em 1997, para a implementação do Ficheiro Vitivinícola Comunitário em Portugal Continental, o qual foi devidamente analisado e aceite pela DG VI, da Comissão.
Atendendo à extensão do referido documento, anexa-se apenas fotocópia da parte em questão. (…)».
(Documento e respetivo anexo que aqui se dá por integralmente reproduzidos.
(Cfr. documento que consta do processo administrativo apenso e depoimento da testemunha da Entidade Demandada CC).
R) A Direção de Inspeção SCII elaborou o relatório nº ...3, datado de 02-10-2003, sob o “Assunto: A... - Sociedade Agrícola, Lda Projeto nº ...28 - VITIS”, que é do seguinte teor:
«(…)
1. O projeto de investimento foi aprovado, em 11/04/01, pelo montante global de 209.245,72 €, ao qual foi atribuído um subsídio à preparação de solo e plantação de 184.305,83 € e prémios à perda de rendimento no valor de 24.939,89 €, com vista à reestruturação de 20 ha de vinha, sendo 5 ha com alteração de perfil.
Foram efetuados pagamentos no montante de 204.257,74 €, sendo 184.305,83 € correspondentes ao subsídio preparação/plantação e 19.951,92 € a prémios à perda de rendimento.
2. No âmbito de uma Inspeção Direta (INSPEDIR - RCA nº ...89), efetuada, em 12/12/02, verificou-se o seguinte:
(…)
h) foi efetuado um levantamento, com recurso à utilização de aparelho GPS, para aferição da área efetivamente reestruturada de vinha, do qual resultou uma área de 15,37 ha; tendo em conta a orientação generalizada das linhas de plantação, no sentido periférico das parcelas, foram incluídas praticamente todas as superfícies destinadas a esteios e movimentação de máquinas, bem como os caminhos interiores e taludes, com dimensões até quatro metros.
2.1. Dada a significativa diferença entre as áreas candidata e a efetivamente reestruturada, foram solicitados esclarecimentos à sociedade, em 18/12/02, através da carta ...2.
Em 31/01/03, a sociedade informa que é seu entendimento que “a área da vinha é toda a área preparada, trabalhada e utilizada para a exploração dessa mesma área de vinha” e que a área afeta à instalação da vinha fora apresentada de acordo com um levantamento efetuado na altura da candidatura.
Anexa igualmente uma planta topográfica, recentemente obtida, com a indicação expressa que a área plantada corresponde a 17,77 ha (desvio = 12,50%), cuja medição fora efetuada através de recurso a aparelho GPS.
2.2. Por forma a esclarecer a expressiva diferença de áreas obtidas por métodos idênticos, e considerando que o responsável pela exploração não acompanhou o traçado obtido na nossa medição, foi entendido efetuar novo levantamento com a presença ativa do responsável da exploração, Sr. BB.
Deste modo, em 07/03/03 (RCA nº ...90), foi efetuada nova medição à área reestruturada, com o acompanhamento físico do Sr. BB, e para a qual foram observados os pressupostos iniciais que são os constantes na Instrução Interna nº 19/02.
Assim, verificou-se que a área efetivamente reestruturada corresponde a 15,41 ha, conforme mapas anexo a este relatório.
Relativamente à medição anterior (15,37 ha), constata-se um acréscimo de 400 m2 (0,26%), que decorre da impossibilidade de obtenção de um traçado sobreposto, podendo-se concluir, neste caso, que a margem de erro do desvio do aparelho é inexpressiva, não só pela obtenção de um “PDOP” otimizado, como pela justaposição das áreas obtidas.
A diferença de áreas verificada entre as medições IFADAP/Sociedade, deriva do conceito que os responsáveis da sociedade têm de parcela, cujo traçado do levantamento seguiu as linhas marginais da parcela, incluindo, também, áreas interiores “vazias” com variações entre 18/40 ms.
2.3. Porém, no seguimento de alguns critérios de tolerância que têm vindo a ser aplicados aos desvios destas medições, cujas margens de erro se vão estreitando à medida que as superfícies medidas vão aumentando, somos da opinião que poderá ser aplicado um fator de correção de 5%, traduzindo-se a área de vinha efetivamente reestruturada em 16,18 ha. Neste sentido, correspondendo a área candidata de vinha a reestruturar a 20,00 ha, resulta um défice na área plantada de 3,82 ha, isto é, um desvio de = 19,10%.
(…)
4. Em conclusão, tendo em consideração o documento nº 1.195 de 05.08.03 aprovado pelo Conselho de Administração do IFADAP/INGA, somos de parecer que se deverá proceder à reanálise do projeto, com exigência da devolução das ajudas correspondentes:
- à regularização da medição “plantação” em que 3,20 ha porque corresponde a “porta enxertos” e não “enxertos prontos” conforme o aprovado, com consequente readequação/redução das ajudas, acrescidas de juros;
- à diferença (3,82 ha) entre a área efetivamente executada/plantada (16,18 ha) e a área aprovada (20 ha).
(…)».
(cfr. documento que consta do processo administrativo apenso).
S) Por carta da Autora, datada de 03/06/2004, dirigida ao IFADAP e por este recebida em 07/06/2004, sob o “Assunto: Programa Vitis -Regime de apoio à reconversão e reestruturação da vinha Projeto nº ...28”, que aqui se dá por integralmente reproduzida, foi exposto e requerido pela Autora, nomeadamente, o seguinte:
«Tomamos como pressuposto o facto de estarmos a completar até 31 de Julho o investimento a que nos propusemos de acordo com a nossa carta de 05/05/2004, restando pois a questão da definição da área de plantação.
Com efeito, segundo o Ifadap a área de vinha plantada até à campanha de 2003 é de 16,1805 ha, e na nossa opinião, tal área é de 17,7775 ha. Ambas as medições assentam em levantamentos efetuados com o recurso ao GPS. Registamos que o Ifadap não pôs em questão a autenticidade e exatidão do levantamento topográfico por nós apresentado, efetuado em Janeiro de 2003 pela B..., Lda. Está apenas em questão o método utilizado na qualificação do que seja a área da vinha.
Na definição do que seja a área de vinha, o Ifadap não nos apresenta qualquer disposição vinculativa legal, que validamente indique um critério objetivo e seguro para a medição. Bem pelo contrário, apresenta um conjunto de documentos de natureza interna, não publicados em Diário da República, tão pouco alegando a existência de qualquer regulamento comunitário, que indiscutivelmente contenha o critério objetivo para definição do que seja a área da vinha.
Reportando-nos aos documentos internos que ora nos foram facultados, salientamos o texto do Ifadap sobre a epígrafe de Programa VITIS - Controle de áreas, datado de 05.08.2003. Neste documento, estribado na Instrução Interna nº 19/02, reconhece-se que a DINV e a DIC estão “cientes da delicadeza deste assunto”, e que “estão a rever a referida Instrução Interna, no sentido de a tornar menos rigorosa e menos penalizadora para os beneficiários”. Acrescenta tal documento que “há limites legais que não poderemos naturalmente ultrapassar” sem contudo referir quais sejam esses limites legais, que obviamente não existem.
A questão reconduz-se ao facto de não haver norma expressa, e sendo assim os limites legais são os que resultam das regras da razoabilidade, tendo como pressuposto as melhores normas técnicas para a condução da vinha, de acordo com os mais modernos critérios científicos e económicos de exploração da mesma. Acresce que quando submetemos o projeto à apreciação do Ifadap, o fizemos com base na nossa já longa experiência de 12 anos noutra exploração agrícola, portanto com conhecimento de causa adquirido no campo. Acresce ainda, que quando executámos a plantação em 2001, nem sequer existia a Instrução Interna nº 19/02. É também do conhecimento generalizado, que a lei não rege para o passado, muito menos o fazendo uma Instrução Interna.
A norma 19/02 do Ifadap, que repete-se, não tem força geral, não passando de um mero critério interno passível de contestação, contém critérios genéricos e abstratos com os quais se concorda, e contém pelo menos um critério científico, que é o de considerar uma faixa de 4 metros adjacente aos esteios limítrofes de cada bardo, com o qual não se concorda.
Vem já de há mais de vinte anos o desenvolvimento de maquinaria agrícola destinada à mecanização total da vinha, a qual impõe a existência de uma área de 6 metros no final de cada bardo, para a manobra da viragem das máquinas. Sem tal faixa de 6 metros, as máquinas pura e simplesmente não viram, ou seja, não podem ser utilizadas.
É este o motivo de natureza estritamente técnico pelo qual nos permitimos discordar do critério de medição utilizado pelo Ifadap, baseado numa norma interna desajustada à realidade técnica, por muito bondosa que seja a fundamentação genérica e abstrata nela vertida, sem que contudo da mesma se possa concluir qualquer critério objetivo e técnico, fundado na experiência ou em instruções científicas, que permitam sustentar a razão da elegibilidade da citada faixa de 4 metros. A instrução interna nada refere sobre tal faixa, diz apenas que ela é de 4 metros. Cabe perguntar por que razão tal faixa não é de 2 metros apenas, ou de 6 metros como defende a signatária, ou até de mais.
Nada na norma nos permite concluir uma razão válida para a definição da razão de ser dos 4 metros.
Em contrapartida, é nossa firme opinião, baseada nos critérios científicos, técnicos e práticos da utilização da maquinaria agrícola, que a mesma carece da faixa de 6 metros para poder ser aplicada, tendo como base as opções técnicas tomadas aquando da escolha do sistema de condução da vinha a implantar.
Como é do conhecimento do Ifadap, toda a maquinaria agrícola é objeto de homologação na UE por parte dos respetivos fabricantes, em instituições públicas dos países de origem dessas máquinas. O processo de homologação passa, entre outras, também por testes práticos feitos em campo, e leva à definição de condições de funcionamento, como seja a necessidade da existência da tal faixa de 6 metros. Trata-se de um critério técnico e científico, não inventado para conveniência ou belo prazer do signatário, e pode ser consultado nas fichas de homologação do diverso equipamento existente no mercado para a maquinaria agrícola, publicado nos locais próprios, e disponível, até, na Internet.
Existem aliás numerosas publicações de reputados especialistas estrangeiros, que defendem faixas para a manobra da viragem das máquinas superiores aos 6 metros. E curiosamente, mesmo em Portugal o Manual Técnico da Comissão de Viticultura da Região dos Vinhos Verdes (EVAG/Arcos de Valdevez 2004) faz a seguinte recomendação: Chama-se à atenção para a necessidade de deixar cabeceiras com a dimensão suficiente à inversão das máquinas, pelo que estas nunca deverão ser inferiores a 5,0 metros de largura (sublinhado nosso). Isto numa zona de reconhecido minifúndio, o que não é o caso da nossa propriedade.
Existe ainda um outro fundamento para negligenciar o critério proposto pelo Ifadap com o qual discordamos. Tem a ver com a orientação da vinha. Se o terreno for, por hipótese, retangular, e se se seguir o critério rígido proposto pelo Ifadap, não é irrelevante a orientação da vinha, pois se a mesma estiver orientada pela largura, a faixa de implantação das videiras strictu sensu é diferente se essa implantação for feita tomando por base o critério do comprimento. No primeiro caso a vinha terá menos pés que no segundo caso. E para se adequar a implantação da vinha ao critério sugerido pelo Ifadap, ter-se-á que optar pela implementação em comprimento. Ora este critério poderá estar tecnicamente errado, por implicar uma deficiente exposição solar, com a consequente quebra de qualidade das uvas produzidas. No entanto, esta vinha, assim implantada, dará satisfação ao critério defendido pelo Ifadap, embora, repita-se, com reconhecida menor qualidade da produção. Porem, a mesma vinha implantada em largura, não satisfará o critério do Ifadap, embora tecnicamente produza uvas de muito melhor qualidade. Aqui está um exemplo claro, de como a norma técnica que se vem comentando, pode influir negativamente na forma de plantação, levando em última análise à opção por uma implantação tecnicamente incorreta, com menor qualidade da produção. Ou seja, objetivamente a norma prejudica a qualidade da vinha em Portugal.
A isto acresce ainda que tal norma leva à diminuição da área de vinha, pois ninguém optará por uma implantação errada, e consequentemente quer se queira quer não, terá que prever as tais cabeceiras com a dimensão suficiente à inversão das máquinas a que se refere o texto da CVRVV acima referido.
Somos assim da opinião, que o critério da Instrução Interna nº 19/02 do Ifadap, para além de nenhuma força genérica ter, não tem qualquer sustentabilidade em termos de critérios técnicos e científicos objetivos, pelo que não pode, de acordo com as boas regras da administração, ser imposto, nenhuma validade tendo.
Face aos restantes elementos que nos disponibilizaram, tão pouco encontrámos qualquer fundamento válido para ilidir o critério por nós apresentado. Sendo assim, reiteramos a nossa posição anteriormente vinculada, e que, diga-se em abono da verdade, foi inicialmente aceite pelo Ifadap. Em consequência, solicitamos se dignem rever os vossos critérios».
(cfr. documento que consta do processo administrativo apenso).
T) Em 28/09/2004 o IFADAP realizou uma ação de controlo, que deu origem ao relatório de controlo da aplicação de financiamentos nº ...14, que aqui se dá por integralmente reproduzido e do qual se destaca o seguinte:
«Motivo da visita:
Reapreciação da área de vinha instalada<
4. CARACTERIZAÇÃO DO PROJETO
…4.2 Termo do vínculo contratual 25-06-2008 (dd-mm-yyyy)
(7 anos após a contratação)
.No seguimento da NIº 342/DINV/SAG/2004, de 19/07/2004, com o despacho concordante do Sr. Diretor, foi efetuada conjuntamente com <., uma visita à exploração para verificação do grau de implementação do Projeto, uma vez que a beneficiária, em carta enviada à DINV em 30-07-2004, informa que o Projeto estaria concluído em 31-07-2004.
No prosseguimento da visita à exploração verificou-se que o Sócio gerente da Beneficiária, Sr. BB, estava na exploração mas não acompanhou a medição das novas áreas de vinha instaladas que ainda não estavam efetuadas aquando da última visita à exploração. O seu não acompanhamento dos trabalhos de medição foi justificado com a necessidade de acompanhamento de eletricistas que estariam na exploração.
Foi efetuada a medição da área de duas novas parcelas de vinha instaladas em 2004, com recurso ao GPS tendo-se verificado que a de maior área tinha 0,89ha - sem Tolerância - e se localiza, na zona de maior cota da exploração, tendo sido utilizados enxertos prontos. A parcela de área inferior localiza-se próxima da ... e têm uma área de 0,35ha - sem Tolerância - tendo sido utilizados enxertos prontos.
Verificou-se que em ambas as parcelas estavam colocados os postes mas faltam ainda os arames.
Assim o somatório das áreas medidas por GPS para as duas parcelas é de 1.24ha que com uma tolerância de 5% a que correspondem 0.06ha, perfaz uma área a considerar de 1,302Ha.
Atendendo a que foram aprovados para o Projeto 20hectares e que a área anteriormente considerada para efeito de determinação do total de área de vinha instalada era de 16,1805ha, conclui-se que estão atualmente instalados 17,4825hectares o que consubstancia uma situação de irregularidade com um desvio relativo à área aprovada de 12,58%.
A vinha no seu conjunto apresenta fraco vigor vegetativo.
a) a área a considerar como preparada e plantada deverá ser de 17.4825ha.
.PARECER DOS TÉCNICOS
.Situação Irregular», dando aqui também por reproduzida a NIº 342/DINV/SAG/2004, de 19/07/2004”.
(Cfr. documentos que constam do processo administrativo apenso).
U) O IFADAP remeteu à Autora o ofício nº ...04, datado de 27.10.2004, sob o “Assunto: Programa: VITIS - Regime de Apoio à Reconversão e Reestruturação da Vinha Projeto Nº ...28”, do seguinte teor:
«De acordo com as conclusões do controlo físico e administrativo realizado pelo Serviço de Viseu, verificou-se uma situação de incumprimento nos termos da legislação aplicável ao Programa em apreço, designadamente, do Regulamento (CE) nº 1227/2000, entretanto sujeito a alterações, que determina as normas de execução do Regulamento (CE) nº 1493/1999 do Conselho, o qual estabelece a Organização Comum do Mercado Vitivinícola, no referente ao potencial de produção, e da Portaria nº 685/2000, de 30 de Agosto.
Com efeito apurou-se que:
- Foram instalados 17,4825ha, em vez dos 20ha aprovados.
(…)».
(cfr. documento que consta do processo administrativo apenso).
V) Na sequência do pedido efetuado pela Autora, o IFADAP remeteu à Autora o ofício nº ...5, datado de 05.01.2005, sob o “Assunto: Projecto Nº ...28 - VITIS Envio de suporte magnético”, do seguinte teor:
«Em resposta ao V. pedido constante na carta de 15/11/2004, junto se envia em suporte magnético (Sample AutoCAD DXF) o levantamento cartográfico efetuado na A... e respeitante ao projeto em assunto, cujo traçado contou com o acompanhamento do Sr. BB, com exceção da área levantada em 28/09/2009 (1,24 ha), por indisponibilidade deste, apesar da sua presença na exploração».
(cfr. documento que consta do processo administrativo apenso).
W) Por carta da Autora, datada de 08/04/2005, dirigida ao IFADAP e por este recebida em 11/04/2005, sob o “Assunto: Programa Vitis - Regime de apoio à reconversão e reestruturação da vinha Projeto nº ...28”, que aqui se dá por integralmente reproduzida, foi referido pela Autora o seguinte:
«Na sequência da V/ carta de 27 de Janeiro de 2005, vimos informar que o levantamento topográfico que V/ Exas. nos disponibilizaram está incorreto e tem incongruências, pelo que não pode merecer a nossa aceitação.
Solicitámos a comparação do vosso levantamento com aquele que possuímos a uma empresa da especialidade e constatámos o seguinte:
1- O vosso levantamento abrange áreas que não são nossa propriedade.
2- O traçado das extremas no vosso levantamento apresenta irregularidades que nada tem a ver com a realidade das extremas da nossa área vitivinícola.
3- Embora usando programa e escalas idênticas não é possível fazer a sobreposição com um mínimo de exatidão dos dois levantamentos.
4- Segundo conclui o nosso perito, o levantamento obtido pelo IFADAP não é fidedigno.
Uma vez que não podemos continuar a discutir esta questão eternamente e porque não reconhecemos rigor ao vosso levantamento topográfico, informamos que apenas estamos em condições de tomar uma posição usando por referência o levantamento que mandámos fazer e que disponibilizamos.
Consequentemente, enviamos o mesmo em suporte informático, informando que se responsabiliza pela respetiva exatidão o seu autor (B..., Lda,
<.). Nos termos deste levantamento estão instalados 19,0650 ha de vinha».
(cfr. documento que consta do processo administrativo apenso).
X) O IFADAP remeteu à Autora o ofício nº ...5, com data de saída de 01.06.2005, sob o “Assunto: Projeto Nº ...28 - VITIS”, do seguinte teor:
«Em resposta à V. carta de 08/04/2005, informa-se o seguinte:
1. Foram efetuados três levantamentos, com recurso a GPS, na A..., respetivamente em 12/12/2002, 07/03/2003 e em 28/09/2004, cujos traçados foram obtidos, no primeiro caso, com a presença do Sr. DD, e, no segundo caso, com o acompanhamento do Sr. BB. O levantamento realizado em 28/09/2004, decorreu da V. carta de 29/07/2004 e só não contou com a companhia do Sr. BB por indisponibilidade deste, apesar de presente na exploração.
Assim, os traçados resultam das indicações dos acompanhantes, recolhidos, sempre, junto das áreas plantadas com vinha e de acordo com o estipulado nos normativos em vigor, excetuando o último levantamento efetuado, em 28/09/2004, que não contou com acompanhamento de qualquer responsável da exploração, mas apenas com indicações expressas da sua localização.
2. Quanto à sobreposição dos levantamentos podem ser comparáveis desde que sejam utilizados os mesmos sistemas de coordenadas e configurações de correção, a mesma estação base e a mesma base ortocartográfica.
Deste modo, e dado que não são prestadas quaisquer indicações sobre esta matéria, não nos é possível comentar o conteúdo do ponto 3. da carta de V.Exas.
3. Relativamente ao ponto 4., informamos que estão garantidas e asseguradas a legitimidade, qualidade e fiabilidade dos levantamentos cartográficos efetuados pelos nossos serviços.
Em suma, após aplicação das tolerâncias técnicas a área afeta ao projeto atinge 17,4825 ha».
(cfr. documento que consta do processo administrativo apenso).
Y) Por carta da Autora, datada de 05/07/2005, dirigida ao IFADAP e por este recebida em 08/07/2005, que aqui se dá por integralmente reproduzida, foi referido pela Autora o seguinte:
«Acusamos e agradecemos a receção da vossa carta de 01.06.2005, relativamente à qual nos cumpre salientar o seguinte:
1. O acompanhamento do levantamento topográfico por parte do Sr. DD ou do Sr. BB não constitui garantia de fidedignidade do serviço efetuado;
2. O acompanhamento do topógrafo, visa apenas indicar as extremas da propriedade, não garantindo obviamente a qualidade e exatidão do serviço que o topógrafo executa;
3. Tratando-se de um levantamento com o recurso a GPS importa averiguar, se o mecanismo utilizado estava devidamente aferido e em condições de perfeito funcionamento;
4. Não podemos confirmar o valor da medição por V. Exas. indicado, que está manifestamente errado;
5. Reiteramos que a vinha instalada ocupa a área de 19,0650ha;
6. Aproveitamos a oportunidade para insistir por resposta à questão que vos colocámos nas nossas anteriores cartas, pedindo que nos informem qual a sede legal que contem os critérios técnicos para medição de vinhas».
(Cfr. documento que consta do processo administrativo apenso).
Z) O IFADAP remeteu à Autora o ofício nº ...05, datado de 18.07.2005, sob o “Assunto: AUDIÊNCIA PRÉVIA NOS TERMOS DOS ARTIGOS 100º E 101º DO CÓDIGO DO PROCEDIMENTO ADMINISTRATIVO Projeto VITIS Nº ...28 Nº Processo IRV: 25 747/2003», que aqui se dá por integralmente reproduzido e do qual se destaca o seguinte:
«De acordo com as conclusões do controlo físico e administrativo realizado pelo nosso Instituto, verificou-se uma situação de incumprimento nos termos da legislação aplicável ao VITIS - Regime de Apoio à Reconversão e Reestruturação da Vinha, mais concretamente, do Regulamento (CE) nº 1493/99, do Conselho, de 17 de Maio, do Regulamento (CE) nº 1227/2000, da Comissão, de 31 de Maio, e da Portaria nº 685/2000, de 30 de Agosto (ao abrigo da qual a candidatura de V.ª Ex.ªs foi analisada e aprovada).
Por meio do ofício com referência ...5, foram V.ª Ex.ª notificados da irregularidade detetada, após a última ação de controlo físico efetuada ao projeto identificado em epígrafe -área de vinha plantada (17,4825 ha, com aplicação de 5% de tolerância) inferior à área aprovada (20,000 ha), conferindo um desvio de área inexecutada correspondente a 12,59%, o que, de acordo com o contratualmente estabelecido, conduz à modificação das condições contratuais, com obrigação de devolver os montantes indevidamente auferidos, acrescidos dos respetivos juros.
(…)».
(cfr. documento que consta do processo administrativo apenso).
AA) O IFADAP remeteu à Autora o ofício nº ...05, datado de 14.10.2005, sob o “Assunto: Decisão Final Programa - VITIS - Regime de Apoio à Reconversão e Reestruturação da Vinha Nº Processo IRV: 25 747/2003 Projecto Nº ...28”, que aqui se dá por integralmente reproduzido”.
(Cfr. documento que consta do processo administrativo apenso).
BB) A Autora impugnou o ato identificado na alínea anterior, na ação que correu termos sob o nº 336/06.7BELSB, na 3ª Unidade Orgânica do Tribunal administrativo de Círculo de Lisboa, na qual foi proferida sentença que declarou nulo o referido ato e já transitada em julgado, sentença que daqui se dá por integralmente reproduzida.
(Cfr. documento que consta do processo administrativo apenso - pasta 2).
CC) O IFADAP remeteu à Autora o ofício nº 010814/2012, com registo de saída nº ...12, de 04/07/2012, sob o “Assunto: Decisão Final Programa - VITIS - Regime de Apoio à Reconversão e Reestruturação da Vinha Projeto: VITIS nº 200.33.... Processo IRV: ...47/2003» do seguinte teor:
(Imagem na decisão recorrida)
(Cfr. documento nº 1 junto pela Autora e documento que consta do processo administrativo apenso na pasta 2) - acto impugnado.
DD) Dá-se aqui por integralmente reproduzido o documento nº 9 junto com a petição inicial, intitulado “DOCUMENTO ORTOFOTOGRÁFICO DA PARCELA”, no âmbito do “SISTEMA DE IDENTIFICAÇÃO PARCELAR”, do qual se destaca o seguinte:
«DATA EMISSÃO: 2007-06-01
Nº DO PARCELÁRIO: ...00
ÁREA (ha): 20,43
Nome da Parcela: vt1-...28
CUPAÇÃO DE SOLO
Código DESCRIÇÃO Área (ha)
VN Área de Vinha 20,24»
(Documento não impugnado).
EE) O sistema de informação parcelar foi desenvolvido por força de regulamentos comunitários e tem a designação corrente de Parcelário ou Sistema de Identificação Parcelar. Trata-se de um sistema de georreferenciação desenvolvido com base em fotografia aérea com identificação da data dos sobrevoos e traduz-se numa folha designada P3, com a fotografia e demarcação da propriedade, o nome do proprietário, concelho, freguesia e área apurada.
(não impugnado e depoimento escrito de EE).
FF) No referido documento nº 9 consta o nome C..., Lda, que é a empresa que gere atualmente a propriedade, por ter sucedido nas obrigações e direitos da A... - Sociedade Agrícola, Lda.
(factos não impugnados).
GG) O Parcelário referido nas três alíneas anteriores foi organizado com base em fotografia aérea, constando do mesmo «Voo ano de 2005».
(Integra o documento nº 9 não impugnado).
HH) Dá-se aqui por integralmente reproduzido o documento nº 10 junto com a petição inicial, intitulado “DOCUMENTO ORTOFOTOGRÁFICO DA PARCELA”, no âmbito do “SISTEMA DE IDENTIFICAÇÃO PARCELAR”, do qual se destaca o seguinte:
«DATA EMISSÃO: 2007-07-16
Nº DO PARCELÁRIO: ...00
ÁREA (ha): 19,11
Nome da Parcela: VT-...28
OCUPAÇÃO DE SOLO
Código DESCRIÇÃO Área (ha)
VN Área de Vinha 19,11”.
(Documento não impugnado).
II) O Parcelário referido na alínea anterior foi organizado com base em fotografia aérea, constando do mesmo «Voo Ano de 2005».
(Integra o documento nº 10 não impugnado).
JJ) Dá-se aqui por integralmente reproduzido o documento nº 11 junto com a petição inicial, intitulado “DOCUMENTO ORTOFOTOGRÁFICO DA PARCELA”, no âmbito do “SISTEMA DE IDENTIFICAÇÃO PARCELAR”, do qual se destaca o seguinte:
«DATA EMISSÃO: 2011-05-03
Nº DO PARCELÁRIO: ...00
ÁREA (ha): 19,00
OCUPAÇÃO DE SOLO
Código DESCRIÇÃO Área (ha)
VIN- VN Vinha 19,00».
(Documento não impugnado).
KK) O Parcelário referido na alínea JJ) foi organizado com base em fotografia aérea, constando do mesmo «Voo Ano de 2010».
(Integra o documento nº 11 não impugnado).
LL) Os Parcelários identificados nas alíneas DD), HH) e JJ) foram efetuados pelo INGA e pelo IFADAP.
MM) Dá-se aqui por integralmente reproduzido o documento nº 12 junto com a petição inicial, efetuado pela testemunha FF, em representação da empresa B..., Lda, que também fez o levantamento topográfico que consta do documento e foi realizado em 2004.
Quando a testemunha fez a medição da vinha esta já estava preparada e estavam a instalar a vinha por castas. A medição da vinha foi efetuada com recurso a GPS e foi tido em consideração o que o proprietário indicava. A medição da vinha foi feita talhão a talhão e por casta e tendo em considerando a zona de caminho da vinha para o trator passar, cerca de 3 metros ao correr da vinha e nos topos incluiu cerca de 3 metros. A testemunha apurou de área de vinha 19,051ha, que decomposto corresponde:
- ... 103.597m2 (soma dos talhões L1, L2, L3, L4, L5 e L10).
- ... 34.807m2 (soma dos talhões L6 e L9).
- ... 4720m2 (soma dos talhões ...).
- ... 47386m2 (soma dos talhões L8 e L7).
(cfr. documento nº 12 junto pela Autora, não impugnado, e depoimento da testemunha da Autora FF).
NN) A diferença de área de vinha entre o levantamento topográfico realizado pela mesma testemunha FF, também em representação da empresa B..., Lda, em janeiro de 2003, e o que resulta do levantamento topográfico identificado na alínea anterior, ficou a dever-se ao facto da vinha não se encontrar totalmente instalada em janeiro de 2003.
(Depoimento da testemunha da Autora FF).
III. B - FUNDAMENTAÇÃO DE DIREITO
9. As instâncias e as partes nos presentes autos mostram-se de acordo no seguinte:
- Foi na última ação de controlo físico ao Projeto da Autora, realizada em 27/9/2004, que se verificou a prática da irregularidade em questão (início do prazo de prescrição do procedimento correspondente à prática da irregularidade, cfr. art. 3º, nº 1, §1º, do Regulamento, CE/Euratom, nº 2988/95, do Conselho de 18/12);
- O prazo de prescrição do procedimento é de 4 anos (cfr. art. 3º, nº 1, §1º, do Regulamento nº 2988/95);
- A Autora foi notificada para audiência prévia como interessada, em face da irregularidade constatada, por ofício de 18/7/2005 (interrupção da prescrição, reiniciando-se novo prazo de 4 anos, cfr. art. 3º, nº 1, §3º, do Regulamento nº 2988/95);
- A Autora foi notificada do ato que lhe determinou a devolução da quantia em causa por ofício do IFADAP de 14/10/2005;
- A Autora impugnou contenciosamente este ato através da ação nº 336/06.7BELSB, do TAC/Lx., tendo o referido ato sido declarado nulo por vício formal.
- O IFADAP emitiu nova ordem à Autora para devolução da quantia em causa por ofício de 4/7/2012 (ato em discussão nos presentes autos).
10. As partes dividem-se, no entanto, quanto a saber se, em 4/7/2012 - data do ato ora impugnado -, o procedimento estava prescrito (tese da Recorrente/Autora, conforme julgamento da 1ª instância, do TAF/Viseu) ou se, pelo contrário, não estaria ainda prescrito (tese do Recorrido/Réu, conforme julgamento do TCAN, pelo Acórdão recorrido).
A divergência resulta da alternativa de se considerar, ou não, a suspensão do prazo de interrupção do procedimento durante todo o período temporal em que esteve a decorrer o processo de impugnação do primeiro ato (de 14/10/2005) que ordenou a devolução da quantia em causa, isto é, do decurso da ação nº 336/06, do TAC/Lx. (entre fevereiro de 2006 e abril de 2012), que terminaria com a declaração de nulidade desse primeiro ato (“por carência absoluta de forma legal da deliberação do Conselho de Administração do IFADAP”).
Segundo o Acórdão do TCAN recorrido (e segundo o Recorrido) a aplicação ao caso da previsão de suspensão do prazo interruptivo constante do nº 1 do art. 327º C.Civil - «Se a interrupção resultar de citação, notificação ou ato equiparado, ou de compromisso arbitral, o novo prazo de prescrição não começa a correr enquanto não passar em julgado a decisão que puser termo ao processo» - não é incompatível com o determinado no nº 1 do art. 3º do Regulamento nº 2988/95, pelo que, descontando-se - por suspensão - o período temporal do decurso da ação impugnatória nº 336/06 (entre 2006 e 2012), que terminou com a anulação do primeiro ato do IFADAP (de 14/10/2025), que determinou à Autora a devolução da quantia em causa, resulta que à data do ato de 4/7/2012, ora impugnado nos presente autos (segundo ato do IFADAP determinando à Autora a devolução da quantia em causa), o procedimento não estaria prescrito.
Pelo contrário, a Recorrente/Autora (no seguimento do julgado em 1ª instância na sentença do TAF/Viseu), alega que a suspensão do prazo interruptivo, por aplicação do nº 1 do art. 327º do C.Civil, é incompatível com o estatuído no art. 3º nº 1 do Regulamento nº 2988/95 pois que esta norma estabelece um regime completo quanto à prescrição do procedimento, e seu prazo interruptivo, sem admitir o recurso a outras normas, designadamente dos ordenamentos nacionais, como as previstas no C.Civil. Isto apenas sucederá relativamente à prescrição da execução das medidas ou sanções, por determinação do nº 2, §2º, do art. 3º do Regulamento, mas não quanto à prescrição do procedimento, disciplinada no nº 1, que é o que ora aqui está em causa.
11. As instâncias - e o próprio acórdão de admissão da revista - enquadraram a questão recursiva como um problema de aplicação ou não ao “regime de prescrição” previsto no artigo 3º, nº 1 do Regulamento nº 2988/95 das normas de direito nacional em matéria de prescrição relativas a relações jurídicas (máxime, as normas dos arts. 320º a 327º do C.Civil português, sobre suspensão e/ou interrupção do prazo prescricional), o que, em nosso entender, não configura o quadro jurídico correcto para a solução do problema, como foi, de resto, já destacado em jurisprudência precedente deste Tribunal - por todos, acórdão do STA de 30/10/2014 (Proc. 092/14).
Em nosso entender, a questão recursiva situa-se, exclusivamente, no plano da correcta interpretação do artigo 3º, nº 1 do mencionado Regulamento nº 2988/95 e da articulação dessa interpretação com o direito nacional em matéria de eficácia e validade de actos administrativos.
Vejamos.
Do artigo 3º, nº 1 do Regulamento nº 2988/95 retira-se, em linha com a jurisprudência já firmada pelo Tribunal de Justiça da União Europeia (v., por último e por todos, acórdão de 27/112025, proc. C-539/24, §§ 17-25), o seguinte com relevância para a resolução do caso que nos cumpre decidir:
- que o prazo de prescrição é de quatro anos a contar da data em que foi praticada a irregularidade, salvo se a lei nacional dispuser de prazo diferente; o que, à data em que o ato que aplicou a sanção pela primeira vez, em 14/10/2005, não sucedia em Portugal;
- que este prazo de prescrição quadrienal serve - caso o Estado-membro não tenha estabelecido um “prazo de prescrição mais alargado” - como medida inarredável para o cálculo do denominado “prazo de prescrição absoluto” estipulado no artigo 3º, nº 1, §4º do Regulamento nº 2988/95, que corresponde ao dobro do prazo de prescrição previsto no artigo 3º, nº 1, §1º do Regulamento nº 2988/95, ou seja, de 8 anos;
- que a razão de ser do “prazo de prescrição absoluto” é “reforçar a segurança jurídica dos agentes económicos, ao impedir que a prescrição dos procedimentos por irregularidade seja indefinidamente adiada por atos interruptivos repetidos” [ac. TJUE no proc. C-539/24, §20];
- que estes “prazos de prescrição” se suspendem se “o procedimento tiver sido suspenso em conformidade com o disposto no artigo 6º, nº 1, deste regulamento (Acórdão de 6 de fevereiro de 2025, Emporiki Serron - Emporias kai Diathesis Agrotikon Proionton, C-42/24, EU:C:2025:56, nº 39)” [ac. TJUE no proc. C-539/24, §19 in fine];
- que o objetivo prosseguido pela instituição de um mecanismo de “prescrição das infracções” ao Regulamento n.º 2988/95 e que, por isso, resulta do artigo 3º, nº 3, do Regulamento nº 2988/95, lido à luz do princípio da segurança jurídica, que o direito da UE se opõe a que os Estados-Membros derroguem o início da contagem do prazo de prescrição previsto no artigo 3º, nº 1, primeiro e segundo parágrafos, deste regulamento, sendo esse início da contagem sempre fixado, por força destas últimas disposições, na data em que foi cometida a irregularidade ou, em caso de irregularidade repetida ou continuada, na data em que esta cessou. A data em que as autoridades nacionais têm conhecimento ou verificam uma irregularidade não tem, por conseguinte, incidência no que desencadeia esse prazo de prescrição (v., por analogia, Acórdão de 11 de junho de 2015, Pfeifer & Langen, C-52/14, EU:C:2015:381, nº 67) [ac. TJUE de 06/2/2025 no proc. C-42/24, §34].
E tem ainda relevância para a solução que deve ser dada ao caso concreto atentar no seguinte a respeito do artigo 3º, nº 2 do Regulamento nº 2988/95:
- que esta disposição não deixa nenhuma margem de apreciação aos Estados-Membros e opõe-se, portanto, a uma regulamentação nacional que prevê que o prazo de execução começa a correr desde a própria adoção de uma decisão que impõe o reembolso dos montantes indevidamente recebidos antes de esta se ter tornado definitiva (v., neste sentido, Acórdão de 7 de abril de 2022, IFAP, C-447/20 e C-448/20, EU:C:2022:265, nº 98) ) [ac. TJUE de 20/10/2022 no proc. C-374/21, §48].
Este regime jurídico do artigo 3º, nºs 1, 2 e 3, do Regulamento nº 2988/95 tem de ser conjugado, na resolução do caso concreto, com o direito administrativo nacional, segundo o qual deve ter-se em conta o seguinte:
- que o ato de 14/10/2005, que notificou a Impugnante e aqui Recorrente da irregularidade e da obrigação de devolver a quantia indevidamente recebida por força da irregularidade detetada, foi impugnado judicialmente, apenas tendo sido proferida decisão judicial em abril de 2012;
- que a Impugnante não requereu a suspensão da eficácia do acto impugnado, mas também não procedeu voluntariamente à devolução do apoio financeiro, como aquele ato de 2005 determinava;
- que segundo direito nacional (português), a execução coerciva daquele ato pelo IFAP teria de seguir o procedimento correspondente à satisfação de obrigações pecuniárias, nos termos do qual essa execução é efectuada por entidade diversa da Entidade Demandada, no caso pela Administração Tributária e com base num título executivo, cuja emissão não seria possível, atenta a impugnação pendente (artigo 175º, nº 1 e 179º do CPA e artigo 162º a 164º do CPPT).
- que o processo judicial veio declarar nulo o ato impugnado (lembre-se: a decisão que notificou a beneficiária do apoio comunitário da irregularidade e da respectiva obrigação de devolução do apoio), ou seja, que o mesmo nunca chegou a produzir efeitos à luz do direito nacional, por vício de forma (falta de assinaturas necessárias);
- que o IFAP praticou novo acto a notificar a irregularidade e a exigir a devolução do apoio em 4/7/2012, ou seja, dentro do prazo de execução do julgado, i. e., os 90 dias (artigo 175º, nº 1 do CPTA);
- que tendo a irregularidade sido praticada em 2002, ocorreu um primeiro ato de notificação da irregularidade e de imposição da obrigação de devolução em 2005, o qual foi declarado nulo pelo tribunal nacional, tendo o mesmo ato sido repetido validamente segundo direito nacional no prazo de 90 dias, por notificação em 4/7/2012;
- que estando ainda pendente neste tribunal uma acção administrativa em que se discute a prescrição ou não do procedimento, a execução coerciva (ou mesmo voluntária) do ato virá a ter lugar volvidos mais de 14 anos da sua prática e mais de 20 anos sobre a verificação da irregularidade.
Face a este enquadramento normativo, suscitam-se ao Tribunal as seguintes questões a respeito da correta interpretação e aplicação do artigo 3º do Regulamento nº 2988/95, para as quais não encontra resposta na jurisprudência já proferida pelo TJUE a respeito das mesmas, e que enuncia da seguinte forma:
- Pode considerar-se que não ocorre a prescrição do procedimento para efeitos do disposto no artigo 3º, nºs 1 e 3 do Regulamento nº 2988/95 quando a notificação que interrompe aquele prazo tenha tido lugar antes de decorridos os quatro anos, mas a mesma tenha posteriormente sido impugnada judicialmente e declarada nula pelo Tribunal nacional e renovada já depois de decorrido o prazo de prescrição absoluta de 8 anos, mas por atraso imputável à tramitação da acção judicial respeitante à verificação da legalidade do primeiro ato de notificação e não a “inação” do órgão administrativo de fiscalização das irregularidades do apoio?
- É compatível com uma interpretação do artigo 3º, nº 1, 2 e 3 do Regulamento nº 2988/95, em conformidade com o princípio europeu da segurança jurídica, uma solução decorrente do direito nacional, segundo a qual, a pendência de processos judiciais (ações administrativas na jurisdição administrativa) de impugnação dos atos que verificam e notificam os beneficiários de irregularidades e obrigação de devolução de quantias, consubstancia uma causa de suspensão dos prazos de prescrição?
- A considerar-se que a pendência no Estado-membro nacional de ação judicial impugnatória do acto administrativo que interrompe a prescrição do procedimento nos termos do artigo 3º do Regulamento nº 2988/95 não constitui causa de suspensão da prescrição do procedimento, e tendo em conta que estas ações impugnatórias no direito nacional não têm carácter urgente ou prioritário, pergunta-se se uma tal interpretação do artigo 3º do Regulamento nº 2988/95 é conforme ao princípio europeu de efetividade consagrado no artigo 4º, nº 3 do TUE?
12. A dilucidação das questões precedentes é necessária para que este Tribunal possa concluir:
- no caso da primeira pergunta, se o procedimento se deve ou não considerar prescrito, pois se prevalecesse apenas o direito nacional, a conclusão seria a de que estaria em tempo, pois para efeitos do direito interno, não sendo possível requerer a execução fiscal do pagamento coercivo dos montantes que se consideraram indevidamente recebidos face à irregularidade detectada, o prazo durante o qual a ação administrativa esteve pendente seria causa de suspensão da “prescrição do procedimento”;
- no caso da segunda pergunta, para se determinar se tem sentido julgar o procedimento não prescrito ou se é preferível suscitar a inutilidade superveniente da lide por as quantias já não poderem ser exigidas coercivamente se, à luz do direito europeu, se considerar que o cúmulo do prazo máximo de prescrição do procedimento (8 anos) e o prazo máximo de execução do ato (3 anos), constituem um limite temporal absoluto, apenas transponível nos casos de procedimento penal ex vi do artigo 6º, nº 1 do referido Regulamento nº 2988/95;
- no caso da terceira pergunta, para se compreender se, para o direito europeu, em casos como o dos autos, em que a pendência das acções judiciais acarreta demoras significativas na resolução de litígios, se entende que, na ponderação entre o princípio da proporcionalidade e da segurança jurídica e o princípio da efetividade, os primeiros neutralizam objetivamente (pelo mero decurso do prazo) a eficácia do segundo, permitindo a quem comete irregularidades na aplicação do dinheiro dos orçamentos europeus, fazer uso da ineficiência do sistema judicial para obter uma vantagem, sem ser necessário averiguar, no plano interno, da existência ou não de uso instrumental de garantias judiciais.
IV- DECISÃO
Pelo exposto, acordam em conferência os juízes da Secção de Contencioso Administrativo deste Supremo Tribunal, de harmonia com os poderes conferidos pelo art. 202º da Constituição da República Portuguesa, em:
Suspender a instância, para colocar ao TJUE, em reenvio prejudicial, nos termos do art. 267º do TFUE as questões supra referidas.
A Secretaria deste STA procederá às diligências necessárias ao presente reenvio prejudicial, instruindo-o com observância das recomendações do TJUE (2019/C 380/01), relativas à sua apresentação/envio e que se mostram publicadas no JOUE de 8/11/2019.
Deverão ser remetidas cópias da sentença do TAF/Viseu de 8/2/2022, do Acórdão do TCAN de 10/2/2023, das alegações (de 22/3/2023) e das contra-alegações (de 2/5/2023) oferecidas no presente recurso de revista, do Acórdão deste STA, (de 25/5/2023) que admitiu o presente recurso de revista, do parecer doi Ministério Público (de 23/6/2023), e, ainda, do presente Acórdão.
Sem custas (custas a final).
D. N.
Lisboa, 14 de julho de 2026. - Adriano Fraxenet de Chuquere Gonçalves da Cunha (relator) - Helena Maria Mesquita Ribeiro - Frederico Macedo Branco.
