0407/22.2BEAVR - Supremo Tribunal Administrativo

I- O artigo 99.º do CPTA instituiu no contencioso administrativo um novo tipo de processo declarativo, de natureza urgente [cfr. al.b), n.º1 do artigo 36.º do CPTA] destinado à impugnação dos atos administrativos praticados no âmbito de procedimentos («de massa») relativos a concursos de pessoal, procedimentos de realização de provas e procedimentos de recrutamento -(cfr. alíneas a), b) e c), n. º1 do art.º 99.º do CPTA), que digam respeito a mais de 50 participantes, estando a sua impugnação, nos termos do n.º2 desse preceito, sujeita ao prazo de impugnação de 30 dias ( n.º2 do art. 99.º), quer os atos questionados enfermem de vícios determinativos da sua mera anulabilidade, quer padeçam de desconformidades mais radicais que o ordenamento jurídico fulmine com nulidade, ainda que a ação seja proposta pelo Ministério Público.

II- A norma do n.º 2 do art. 99.º do CPTA é um dos casos em que o legislador estabeleceu a preclusão do direito de impugnar um ato administrativo, anulável ou nulo, quando entre a sua prática e o momento em que a ação seja proposta já tiverem decorrido mais de 30 dias, fazendo prevalecer os valores da segurança jurídica, da proteção da boa-fé e da confiança dos envolvidos nesses procedimentos em detrimento dos valores da legalidade.

III- De acordo com a jurisprudência do STA, o ato de homologação da lista de classificação final proferido no âmbito de um processo de recrutamento e seleção para o exercício de funções na Administração Pública, consubstancia um «ato plural», divisível em tantos atos quantos os classificados, contendo tantas decisões quantos os candidatos que integrem essa lista.

IV- Perante atos eivados de nulidade decorrente de atuação suscetível de configurar a prática de crime por parte de uma candidata que foi graduada e ocupa um posto de trabalho em consequência de um procedimento concursal de recrutamento para a Administração Pública, cujo procedimento criminal não se encontre ainda prescrito, tomando em consideração que a causa de nulidade se prende com o acesso fraudulento a uma prova de conhecimentos, a posição subjetiva da candidata, única afetada pela declaração de nulidade que venha a ser decidida, não poderá beneficiar da aplicação do mecanismo do artigo 99.º do CPTA, por a sua posição não merecer qualquer tutela ao nível da boa-fé ou proteção da confiança.

(Sumário elaborado pela relatora – art.º 663º, n.º 7 do Cód. Proc. Civil).

Acordam na Secção do Contencioso Administrativo do Supremo Tribunal Administrativo:

I. RELATÓRIO

1. O Ministério Público (MP), junto do Tribunal Administrativo e Fiscal de Aveiro, alegando agir por legitimidade própria em defesa da legalidade, ao abrigo dos artigos 219°, n° 1 da CRP, 51° do ETAF e 2°, al. a), 9°, n°2, 37°, nº 1, alínea a), 50º, nº 1 e 55°, n° 1, al. b), todos do CPTA, intentou a presente ação administrativa de pretensão conexa com atos administrativos, contra o Município de Oliveira de Azeméis, indicando como Contrainteressada AA, todos com os demais sinais dos autos, tendo por objeto:

(i) a impugnação da deliberação do júri do procedimento concursal comum n.º 2/2015 da Câmara Municipal de Oliveira de Azeméis, afixada e disponibilizada no dia 29/02/2016, relativa às classificações atribuídas aos candidatos, quanto ao método de seleção da prova escrita no que concerne à classificação da Contrainteressada AA de 10,45 valores;

(ii) a impugnação da deliberação do júri do procedimento e do despacho de homologação datado de 19/07/2016, afixado e disponibilizado em 20/07/2016, que aprovou a lista unitária de ordenação final, figurando a contrainteressada AA no 7.º lugar, com a classificação de 13,25 valores;

(iii) a impugnação dos despachos de 12 e 13 de outubro de 2016 e de 13 de janeiro de 2017, proferidos pelos (então) Presidentes de Câmara relativos à ativação da bolsa de recrutamento, afetação e contratação através de contrato de trabalho em funções públicas por tempo indeterminado da contrainteressada AA, o que significou a sua integração nos quadros da Câmara Municipal de Oliveira de Azeméis.

O MP pediu ao TAF de Aveiro que declarasse a nulidade dos atos impugnados relativamente á Contrainteressada, para o que alegou, em síntese que pelo aviso n.º ...15, datado de 23/09, emitido pelo Município de Oliveira de Azeméis publicado no DR nº 203, 2ª série, de 16 de outubro, foi aberto procedimento concursal comum para constituição de relação jurídica de emprego público por tempo indeterminado para ocupação, entre outros, de 4 postos de trabalho de assistente técnico com o 12º ano de escolaridade (referência B) e para desempenhar funções na “Atividade Administrativa na Gestão e Animação dos Equipamentos Socioculturais da Unidade Municipal do Desporto, Turismo, Cultura, Juventude e Tempos Livres”.

Requereram a admissão a esse procedimento concursal cerca de 250 candidatos, entre os quais a contrainteressada AA que apresentou a sua candidatura no dia 16/10/2015;

Dos 135 candidatos que se submeteram à prova de conhecimentos teórica escrita (PC), no dia 30/01/2016, foram excluídos 124 candidatos por terem obtido notação inferior a 9,75 valores e apenas 11 candidatos passaram à segunda fase de seleção, constituída pela avaliação psicológica, entre eles a contrainteressada AA com a notação de 10,45 valores;

Após a realização da prova de avaliação psicológica e entrevista individual de avaliação de competências pessoais, a contrainteressada AA foi admitida, tendo-lhe sido atribuída a notação de 16 valores e nível classificativo de Bom;

Acontece que a contrainteressada teve conhecimento antecipado do teor do enunciado da prova escrita, no período que mediou entre 25 a 29 de janeiro de 2016, que lhe foi entregue em mão por BB, à data Presidente da Câmara Municipal de Oliveira de Azeméis ou por interposta pessoa a seu mando, o que a colocou em clara vantagem em relação aos outros candidatos, situação inadmissível, que colide frontalmente com a igualdade de oportunidades;

Em 20/07/2016 foi afixada e disponibilizada na página eletrónica da CM, a deliberação do júri sobre a lista de ordenação final e o despacho de homologação de 19/07/2016 e a contrainteressada AA obteve a classificação final de 13,225 valores, ficando ordenada em 7º lugar;

A contrainteressada não logrou ocupar os 4 postos de trabalho referidos no aviso de abertura do concurso, passando a integrar em 3º lugar a bolsa de reserva de recrutamento interna, constituída pelos candidatos aprovados que excederam o número de vagas, cuja utilização foi determinada por despacho do Presidente da CM de 12/10/2016, abrangendo a contrainteressada;

Em consequência, é imperioso concluir que as deliberações em causa ofendem o conteúdo essencial dos princípios constitucionais da igualdade, da imparcialidade e do mérito e, consequentemente, são nulas, por força do disposto no art.º. 133º, nº 2, al. d) do CPA, por referência aos artigos 47º, nº 2 e 266º, nº 2 da CRP.

Conclui, pedindo a procedência da ação.

2. Citada, a Entidade Demandada não contestou a ação, tendo apresentado requerimento a informar que o processo administrativo (PA) se encontra apreendido nos autos de Inquérito n.º 448/16...., estando por isso impedida de o juntar aos presentes autos. No mais, juntou cópia da acusação particular e do pedido de indemnização cível deduzidos nesses autos de Inquérito contra a Contrainteressada, bem como cópia do processo disciplinar n.º ...0 instaurado contra a aquela.

3. Citada, a Contrainteressada contestou a ação, defendendo-se por exceção e por impugnação.

Na defesa por exceção, suscitou o erro na forma de processo e a preterição de litisconsórcio. Quanto ao erro na forma de processo, invocou que estando em causa um procedimento concursal de recrutamento de pessoal a que concorreram 250 candidatos, considerando o disposto no artigo 99.º do CPTA o meio processual indicado era o procedimento previsto neste preceito, pelo que, o autor, ao socorrer-se da ação administrativa, utilizou um meio processual errado.

Por outro lado, alegou que, tendo em conta que o procedimento de massa previsto no artigo 99.º do CPTA, que não exclui do seu âmbito o Ministério Público, nem a impugnação de atos nulos, o prazo para a impugnação dos atos questionados na ação era de um mês a contar da data em que as deliberações foram publicadas, pelo que, o referido prazo encontra-se há muito ultrapassado.

Assim, pretendendo o MP impugnar a legalidade dos atos praticados no âmbito de um procedimento concursal com mais de 50 candidatos, deveria ter utilizado o meio processual adequado previsto no art. 99º, nº 1, al. a) do CPTA, pelo que, não o tendo feito ocorre a exceção dilatória inominada prevista no art. 38º do CPTA, insuprível, por se mostrar ultrapassado o prazo de 1 mês previsto no art. 99º, nº 2 do CPTA, aplicável independentemente das invalidades que se imputem aos atos impugnados.

Conclui, em consequência, pela procedência da exceção e a sua absolvição “do pedido”.

Quanto à preterição do litisconsórcio passivo, alega, em síntese, que o Autor devia ter indicado como contrainteressados os demais candidatos que foram admitidos e inscritos na lista final pela deliberação do júri e os que foram admitidos pelo despacho de ativação da bolsa de recrutamento, atos questionados na ação e cuja nulidade pretende ver declarada, pelo que, ao assim não ter procedido, verifica-se “a exceção invocada de litisconsórcio passivo”, pedindo a sua absolvição da instância.

No mais, defendeu-se por impugnação, alegando, em suma, que o Ministério Público para intentar a presente ação se estribou numa decisão instrutória, assente em indícios e não em factos provados, mantendo-se o princípio da presunção de inocência até que haja trânsito em julgado quantos aos factos da acusação/decisão instrutória, não aceitando o que vem alegado pelo autor.

4. O Autor exerceu o seu direito ao contraditório quanto às exceções invocadas pela Contrainteressada, pugnando pela sua improcedência, argumentando para o efeito, e em súmula, e para o que releva, quanto ao invocado uso indevido da ação administrativa, que a nulidade suscitada pelo Ministério Público não tem origem num vício interno do procedimento mas sim num vício externo ao próprio procedimento: o facto de a classificação obtida por parte de AA ser devida ao conhecimento antecipado do teor da prova escrita, o qual apenas se consolida na ordem jurídica quando resultam fortes indícios da prática de crime por parte da contrainteressada, conforme decisão instrutória proferida no inquérito nº 448/16

Ademais, sustenta que não dizendo o vício respeito a uma universalidade de candidatos nem a um vício do procedimento, não tem aplicação o contencioso dos procedimentos de massa, previsto no art. 99º do CPTA e que estando em causa uma nulidade, na ressalva do nº 2 do art. 99º do CPTA, o ato pode ser impugnável a todo o tempo.

6. Em 30/05/2023, o TAF de Aveiro proferiu despacho saneador-sentença em que julgou verificada a exceção dilatória de erro na forma do processo (ação de contencioso de procedimento de massa) e, em consequência, absolveu o Réu da instância.

7. Inconformado com o despacho saneador-sentença proferido, o Autor interpôs recurso de apelação para o TCA Norte, que por acórdão de 12/01/2024 julgou o recurso improcedente, confirmando o saneador-sentença recorrido.

8. Desse acórdão do TCAN, o autor interpôs recurso de revista, nos termos do art.º 150°, nº 1 do CPTA, para este Supremo Tribunal Administrativo, para o que formulou alegações, que culminou com as seguintes conclusões:

«1. O presente recurso de Revista vem interposto do douto acórdão deste Venerando TCAN proferido em 12/01/2024, o qual negou provimento ao recurso interposto pelo Ministério Público e confirmou a douta decisão proferida em sede de despacho saneador, proferido pelo TAF de Aveiro, em 30/05/2023 que julgou procedente a exceção de erro na forma de processo e, em consequência, absolveu da instância a Entidade Demandada/Município de Oliveira de Azeméis e a contrainteressada AA;

2. A douta decisão de mérito proferida pelo TAF de Aveiro confirmada pelo douto acórdão a quo considerou que: “[…] estando em causa a legalidade de atos praticados pela Entidade Demandada no âmbito de um concurso para contratação de pessoal com mais de 50 participantes (cfr. alínea B) da factualidade supra enunciada), tratando a presente ação de procedimento de recrutamento de pessoal, a matéria do litígio se enquadraria no âmbito do art. 99º, nº 1 do CPTA, estando submetida ao regime da ação administrativa urgente de contencioso de procedimentos de massa e não ao regime da ação administrativa, enquanto processo declarativo comum.”;

3. E nesta sequência o douto acórdão a quo acresce que “o meio processual previsto nos artigos 99º e seguintes deve ser o utilizado, independentemente da forma de invalidade do(s) acto(s) impugnado(s) e de a ação ser intentada pelo M.P. ao abrigo da ação pública;

4. Tendo argumentado no sentido da caducidade do prazo de um mês, previsto no artigo 99.º, n.º 2 do CPTA nos seguintes termos: “ É certo que o M.P. estriba o seu recurso, também, na circunstância de estar em causa um vício oculto do ato – o conhecimento prévio, por parte da contrainteressada, da prova escrita de conhecimentos – referindo – cfr. item 4º das conclusões das alegações – que “[O] conhecimento do vício oculto do ato, ocorre muito depois da data da publicação do ato de homologação da lista unitária de ordenação final (20/07/2016) ou, até, dos atos subsequentemente praticados no procedimento.”, não tendo, contudo, alegado, em que data teve conhecimento de tal facto, essencial, para que a decisão do presente recurso pudesse, eventualmente, ser diversa.”;

5. De acordo com o disposto no artigo 150.º do CPTA constitui pressuposto da admissão do Recurso de Revista a apreciação de uma questão que, pela sua relevância jurídica ou social, se revista de importância fundamental ou quando a admissão do recurso seja claramente necessária para uma melhor aplicação do direito;

6. A apreciação sobre a admissibilidade do recurso de revista tem sido, sistemática e superiormente, efetuada pelo Venerando STA no sentido de uma interpretação estrita e minuciosa na aplicação do citado artigo 150.º, n.º 1 do CPTA; (ver, inter alia, o doutamente referido, no Acórdão de 20/10/2022, proferido no processo 16181/19.3BELSB);

7. Explicitando que a relevância jurídica fundamental “se verifica quando, designadamente se esteja perante questão jurídica de elevada complexidade, seja porque a sua solução envolve a aplicação e concatenação de diversos regimes legais e institutos jurídicos, seja porque o seu tratamento tenha suscitado dúvidas sérias, ao nível da jurisprudência, ou ao nível da doutrina.”;

8. E que: “a relevância social fundamental ocorre, designadamente, nas situações em que esteja em causa questão que revele especial capacidade de repercussão no tecido social, ou expansão do interesse orientador da intervenção do Supremo relativamente a futuros casos análogos ou apenas do mesmo tipo, mas em que a utilidade da decisão se antevê com condições para ultrapassar os limites do caso concreto e das partes envolvidas no litígio.”;

9. E “a admissão da revista fundada na melhor aplicação do direito prende-se com situações respeitantes a matérias relevantes tratadas pelas instâncias de forma pouco consistente ou contraditória, impondo-se, assim, a intervenção do órgão de cúpula da justiça administrativa como condição para dissipar dúvidas sobre o quadro legal que regula certa situação, vendo-se a clara necessidade de uma melhor aplicação do direito com o significado de boa administração da justiça em sentido amplo e objetivo.”;

10. O objeto do presente recurso prende-se com a questão de saber se “estando em causa vícios geradores de nulidade dos atos visados nos autos, não se aplica o prazo previsto no nº 2 do artigo 99º do C.P.T.A., assim como que estando em causa um vício oculto – o conhecimento prévio, por parte da contrainteressada da prova de conhecimentos – e não um vício do procedimento concursal - também não se aplicaria o referido nº 2 do mencionado preceito, tanto mais que no caso em apreço não estão em causa os interesses de celeridade em domínios como os dos concursos na Administração Pública, mas sim valores fundamentais constitucionais, como o princípio da igualdade e o do mérito, e, sobretudo, do interesse público.”;

11. Estas questões foram julgadas, substantivamente, pelo Tribunal a quo e pelo Tribunal ad quem na mesma conformidade, ou seja, no sentido de que, em obediência ao princípio da tipicidade, o regime dos procedimentos de massa, regulado no artigo 99.º do CPTA é o meio processual aplicável, independentemente das invalidades que se verifiquem e do desvalor jurídico associado, sendo que a impugnação do ato final praticado no âmbito do procedimento concursal está sujeito ao prazo de um mês, face ao disposto no n.º 2 do artigo 99.º do CPTA;

12. Com o devido respeito, este sentido decisório não atende à singular e especifica causa de pedir que se funda numa situação de extrema gravidade e de índole criminal, pelo que a resolução desta questão assume complexidade técnico-jurídica que merece e justifica a intervenção do STA para dilucidação e pronúncia das mesmas, com vista a garantir a boa aplicação do direito;

13. Também se invoca a verificação da relevância social da questão devido ao facto notório de na situação histórico-social em Portugal, as investigações criminais têm gerado, com regularidade, a extração de certidões para julgar situações similares à dos presentes autos, convocando o direito administrativo para o efeito;

14. E uma vez que a posição de ambas as instâncias permite a consolidação de situações iníquas, privilegiando razões de forma em detrimento do conhecimento de mérito, sem curar sequer de se percecionar a verdadeira natureza do vício, o que afeta necessariamente a imagem da justiça, pelo que se impõe a análise pelo STA do presente dissidio com vista à clarificação e certeza jurídica;

15. Mas sobre esta concreta questão já o Venerando STA se pronunciou no sentido da admissão do recurso de Revista, no douto Acórdão 07/12/2023, proferido no processo 800/21.8BEAVR, acessível em www.dgsi.pt, do qual se transcreve o sumário: “Justifica-se admitir revista na qual as questões suscitadas respeitam à aplicação do prazo estabelecido no nº 2 do art. 99º do CPTA, quando a ação seja proposta pelo MP, invocando, nomeadamente, a nulidade dos atos impugnados, que não foi ainda objeto de pronúncia em revista por este Supremo Tribunal.”;

16- Assim e in casu estão verificados os pressupostos de admissão do presente recurso de Revista, designadamente a relevância jurídica e social da questão e da aplicação de bom direito;

17- Na ação que deu origem ao presente processo peticiona-se a declaração de nulidade do contrato de trabalho em funções públicas por tempo indeterminado, com a categoria de assistente técnico, assinado entre o Município de Oliveira de Azeméis e a contrainteressada AA, uma vez que esta “teve conhecimento antecipado do teor enunciado da prova escrita, nomeadamente entre 27 e 29 de janeiro de 2016 que lhe foi entregue” por pessoa a mando do então presidente da CM, colocando-a em vantagem clara e de modo fraudulento, o que colide frontalmente com os princípios da igualdade, do interesse publico e do mérito, no sentido de que só pode aceder às relações de emprego público a pessoa que demonstrar ser a mais apta e mais capaz.” ;

18- As questões que constituem objeto do presente recurso de Revista são as seguintes:

1- O meio processual previsto no artigo 99.º do CPTA deve ser o utilizado, independentemente da forma de validade dos atos impugnados, apesar de violadores dos artigos 47.º, n.º 2 e 266.º da CRP e artigo 52.º da LTFP e de a ação ser intentada pelo MP ao abrigo da ação pública;

2- Na matéria do litígio estão em causa vícios geradores de nulidade de atos praticados pela Entidade Demandada no âmbito do procedimento concursal, uma vez que se trata de um vício oculto que se traduz no conhecimento prévio, por parte da contrainteressada da prova de conhecimentos e não um vício do procedimento concursal, pelo que não se aplica o prazo de caducidade de um mês para a propositura da ação, previsto no artigo 99.º, n.º 2 do CPTA, pois não estão em causa os interesses de celeridade dos concursos na Administração Pública, mas valores fundamentais constitucionais, como seja, os princípios da igualdade, do acesso à função pública, na vertente do mérito e sobretudo, do interesse público, como conformadores do Estado de Direito Democrático;

19- O artigo 99.º, n.º 1 do CPTA, sendo uma nova espécie de processo declarativo urgente tem um campo de aplicação próprio, com conexão apenas com a necessidade de dar resposta célere e integrada aos litígios respeitantes a procedimentos de massa, em domínios como os dos concursos na Administração Pública e da realização de exames, com um elevado número de participantes, para aferição dos vícios expressos nos atos;

20- E este regime visa assegurar a concentração num único processo, a correr num único tribunal, das múltiplas pretensões que os participantes nestes procedimentos pretendam deduzir no contencioso administrativo;

21- Ora a causa de pedir na ação em apreço não é um qualquer vício expresso do ato do procedimento impugnado, mas um vício de nulidade oculto de tal ato;

22- Inquinado, não por irregularidades processuais do procedimento do concurso, mas pelo facto da contrainteressada, de forma fraudulenta que integra o foro criminal, foi favorecida no procedimento concursal pelo acesso prévio da prova de conhecimentos;

23- Pelo que se deve concluir que a nulidade suscitada pelo Ministério Público, não tem origem num vício interno (formal ou de procedimento), mas num vício externo, devido a circunstâncias externas ao próprio procedimento concursal;

24- Devido ao facto de a classificação obtida por parte de AA, ter sido devida ao conhecimento antecipado do teor da prova escrita, prova essa que lhe foi entregue em mão, dias antes da sua realização no dia 30 de janeiro de 2016;

25- Os interesses de celeridade ínsitos ao prazo de caducidade de 30 dias, estatuídos num contexto destinado à aferição de vícios procedimentais que se evidenciem do próprio ato concursal impugnado, não podem postergar os demais interesses públicos constitucionalmente prevalentes nas situações atípicas de vícios ocultos do ato impugnado consubstanciado numa atuação de fraude, suscetível de configurar a prática de crime, conforme decisão instrutória proferida no Inquérito N.º 448/16.... do 2º Juízo de Instrução Criminal de Santa Maria da Feira, junta com a Petição Inicial.

26- A interpretação do douto Acórdão a quo ao considerar que caducou o direito da ação pública apresentada pelo MP restringe o dever estatutário do Ministério Público da defesa da legalidade e do interesse público;

27- Pois o disposto no artigo 99.º, n.º 2 do CPTA não tem a virtualidade de tornar inimpugnável um ato ferido de nulidade que, por natureza pode ser impugnável a todo tempo, uma vez que só nos casos excecionalmente previstos na lei substantiva é que a impugnação de atos nulos fica sujeita a prazos;

28- Importa saber se os benefícios fraudulentos obtidos pelo meio em causa, no âmbito de um procedimento concursal, com mais de 50 participantes, fica apenas por força de tal normativo, a salvo de qualquer declaração judicial invalidante;

29- A fraude produzida pelo conhecimento prévio da prova, ou mesmo em situações abstratamente equivalentes que se podem equacionar, de falsificação de habilitações, ou da capacitação para o domínio de certas atividades, apenas e tão só por ter ocorrido num procedimento com mais de 50 participantes, e não menos, decorrido que se mostre o prazo de 30 dias, não pode ficar automaticamente a salvo de toda qualquer invalidade, o procedimento que apenas a ele diz respeito e o seu vínculo contratual consequente;

30- O conhecimento do vício de nulidade oculto do ato, ocorre muito depois da data da publicação do ato de homologação da lista unitária de ordenação final (19/07/2016) ou, até, dos atos subsequentemente praticados no procedimento, concretamente os identificados despachos do Presidente da CM de Oliveira de Azeméis de outubro de 2016 que autorizaram a ativação da bolsa de recrutamento e a posterior contratação da aqui contrainteressada, publicitados no DR em 08/02/2017;

31- A posição jurídica assumida em ambas as instâncias, designadamente quando entendem que se trata de um vício do procedimento concursal que tem apenas por fundamento violação de interesses privados subjacentes à relação de emprego público, desprotege juridicamente os outros mais de 50 candidatos do concurso;

32- Que certamente não têm conhecimentos técnicos para, atempadamente, no prazo de 30 dias, impugnarem o procedimento concursal que estava “ferido nulidade”, devido a fraude provocada pelo comportamento da contrainteressada;

33- Mostrando-se improvável que tenham conhecimento do conteúdo e dos efeitos jurídicos do despacho de pronúncia proferido no Inquérito n.º 448/16....;

34- Pelo que a referida posição, em última instância, afasta-se de uma correta aplicação do direito em conformidade, não só com o interesse público, mas também com os invocados interesses privadas, por insusceptibilidade de ser invocada a sua violação por contrária ao Direito;

35- No que concerne à invalidade dos contratos de trabalho em funções públicas, o artigo 52.º da LTFP determina que são causas específicas da invalidade, total ou parcial, do vínculo de emprego público a) a declaração de nulidade ou anulação da decisão final do procedimento concursal que deu origem à constituição do vínculo e b) a declaração de nulidade ou anulação da decisão final do procedimento concursal que deu origem à ocupação de novo posto de trabalho pelo trabalhador;

36- Este preceito consagra a denominada invalidade consequencial, ou seja, o efeito de contágio, para o contrato, da invalidade do procedimento conducente à sua celebração;

37- O que significa que, por efeito deste normativo, o contrato de trabalho em funções públicas torna-se consequentemente inválido, não em virtude da mera invalidade do ato administrativo antecedente ou da possibilidade temporal da sua efetivação, mas apenas de efetiva declaração de nulidade ou anulação da decisão final do procedimento concursal que deu origem à constituição do vínculo ou à ocupação de novo posto de trabalho pelo trabalhador;

38- Na sequência deste entendimento, impõe-se concluir que a apreciação da validade do contrato depende da declaração de nulidade ou anulação do ato homologatório do procedimento concursal ou de qualquer outro ato administrativo do procedimento que enferme de ilegalidade;

39- Com base neste entendimento foram formulados os pedidos na p.i. que seja declarada a nulidade das deliberações do júri do concurso no que à contrainteressada atine e a nulidade consequente de todos os atos subsequentes do procedimento concursal, apenas relativos à contrainteressada e do contrato de trabalho celebrado com a Contrainteressada ao abrigo de tal concurso;

40- Ora do enunciado de factos e atos, segundo as regras da experiência comum, resulta de forma evidente que a contrainteressada AA estava em clara vantagem face aos restantes candidatos ao concurso para o cargo de assistente técnico, pois na data da realização da prova escrita de conhecimentos, essencialmente sigilosa, em 30/01/2016, já conhecia o seu conteúdo e logrou antecipadamente resolver, por si ou até através de interposta pessoa;

41- E tal situação se torna verdadeiramente inadmissível e colide frontalmente com a igualdade de oportunidades e de tratamento dos outros candidatos que se submeteram ao concurso, desvirtuando a possibilidade de concorrerem em pé de igualdade, já que tiveram de resolver uma prova escrita com que foram confrontados pela primeira vez, e num tempo definido de 2 horas;

42- Tal conhecimento antecipado da prova abala e arrasa definitivamente, por outro lado, o princípio do mérito, pois pôs em causa a avaliação segundo critérios objetivos, e a avaliação comparativa evidenciada pelas provas de seleção, com a subversão completa das regras do concurso;

43- Destarte, e porque o concurso de recrutamento para emprego público é concorrencial, não pode ser privilegiada uma avaliação inquinada pelo conhecimento prévio do enunciado da prova escrita que configura um método de seleção, sob pena de esvaziamento da possibilidade de disputa do emprego em causa (ex vi artigo 47.º n.º 2 da CRP), garantia que deve existir e ser suportada pelo processo;

44- Dispõe-se no artigo 47.º, n.º 2, da CRP, sob a epígrafe “Liberdade de escolha de profissão e acesso à função pública”, o seguinte: “Todos os cidadãos têm o direito de acesso à função pública, em condições de igualdade e liberdade, em regra por via de concurso.”;

45- E, no artigo 266.º, nº 2, da CRP, sob a epígrafe “Princípios fundamentais”, estipula-se o seguinte: “Os órgãos e agentes administrativos estão subordinados à Constituição e à lei e devem atuar, no exercício das suas funções, com respeito pelos princípios da igualdade, da proporcionalidade, da justiça, da imparcialidade e da boa-fé.”;

46- Consagra-se, nessas disposições constitucionais, o princípio da igualdade de oportunidades no acesso à função pública e o princípio do mérito, matéria que constitui um direito fundamental dos cidadãos;

47- Atendendo-se, assim, por um lado, ao interesse público da prevalência da legalidade e, sobretudo, da não reprodução ou banalização da ilegalidade,

48- E também ao interesse público relativo ao recrutamento de trabalhadores com base em procedimentos de seleção idóneos a recrutar efetivamente os melhores candidatos, para o que são decisivos e centrais os métodos de seleção que se aplicam e a forma como se aplicam (cf. artigo 4.º do CPA e artigo 53.º da LVCR );

49- Considerando que o interesse do candidato (ilegalmente) preferido não tem previsão legal nem pode ser ponderado, todavia e na situação concreta, verifica-se que a contrainteressada foi efetivamente favorecida pelo conhecimento prévio da prova escrita, conhecimento que não poderia ser obtido, por a prova dever ser absolutamente sigilosa;

50- Impõe-se concluir que as deliberações acima identificadas do júri do concurso, pelos motivos indicados, no que concernem à notação da contrainteressada, à sua inclusão da lista de ordenação final dos candidatos, e à sua colocação na reserva de recrutamento interno, ofendem o conteúdo essencial de um direito fundamental (princípios da igualdade, da imparcialidade e do mérito, sendo, pois, nulas, por força do disposto nos artigos 133.º, n.º 2, al. d), do CPA, com referência ao disposto nos artigos 47.º, n.º 2, e 266.º, n.º 2, da CRP;

51- Pelo que são igualmente nulos todos os atos subsequentes do procedimento concursal, designadamente o despacho de 13/01/2017, proferido pelo então Presidente da Câmara CC, por ativação da bolsa de recrutamento para a integração de AA nos quadros da Câmara Municipal de Oliveira de Azeméis, através do qual foi deliberada a contratação da contrainteressada, tendo sido formalizada a sua contratação na modalidade de contrato de trabalho em funções públicas por tempo indeterminado, na categoria de assistente técnico, com a remuneração mensal de 683,13€, com efeitos a 24/10/2016, por despacho publicado no DR n.º 28 – II série, de 8/02/2017 – Aviso (extrato) n.º ...17;

52- E assim também, está ferido do vício de nulidade o contrato de trabalho em funções públicas celebrado entre o Município de Oliveira de Azeméis e a contrainteressada AA, em 20/10/2016;

53- O conhecimento de tais factos sobreveio ao Ministério Público junto da jurisdição administrativa, competente para instaurar a inerente ação, com a remessa da decisão instrutória proferida no inquérito n.º 448/16....;

54- Destarte, o vício que se impugna não se revela do texto do ato procedimental impugnado, nem resulta dos respetivos pressupostos e motivos nele explicitados, ou sequer decorre do respetivo conteúdo e formalidades em desacordo com a normatividade conexa;

55- Por outro lado, entende-se que o ato nesta vertente visado, por assumir autonomia em face da divisibilidade do ato de procedimentos em massa que homologou a lista final de concurso e ordenou os candidatos, fica consequentemente fora do âmbito da previsibilidade normativa ínsita no artigo 99.º, n.º 2 do CPTA, e, consequentemente, não sujeito a tal prazo restrito de caducidade;

56- Sendo admissível essa individualização do ato impugnado por força da divisibilidade do ato quer em função da configuração do objeto da ação e do único sujeito visado, quer por ter sido o mesmo ancorado na utilização de meios ilícitos que conduzem a um resultado também ilícito, deve passar a ser à luz dessa diversa e específica materialidade que deve ser convocada e interpretada a normatividade respetiva, desde logo em matéria processual como a ora equacionada;

57- Nessa apreciação e porque estão em causa valores fundamentais constitucionais, designadamente, o princípio da igualdade e o do mérito, e, sobretudo, o do interesse público no sentido de que só podem aceder às relações de emprego público a pessoa que demonstrar ser a mais apta e mais capaz;

58- Importa trazer à colação o artigo 7.º do CPTA que preceitua que “para efetivação do direito de acesso à justiça, as normas processuais devem ser interpretadas no sentido de promover a emissão de pronúncias sobre o mérito das pretensões formuladas”, bem como o da necessidade de fazer uma interpretação das regras processuais de acordo também com os valores constitucionais supra elencados;

59- Não se pode conferir prevalência aos interesses privados de urgência na rápida solução de decisão quando estão em causa, não vícios que se denotem do próprio ato impugnado em si, mas de vícios de nulidade ocultos;

60- Pois nesta situação são prevalentes os valores constitucionais invalidantes garantidos ao nível do artigo 47.º e 266.º da CRP;

61- E não foi para a ponderação de tais interesses que foi estatuído o prazo curto de caducidade de 30 dias, a que alude o n.º 2 do artigo 99.º do CPTA, sob pena de violação da tutela efetiva, também decorrente do artigo 20.º da CRP;

62- E, não podem os interesses particulares de celeridade ínsitos ao prazo de 30 dias de caducidade estatuídos num contexto destinado à aferição de vícios procedimentais que se evidenciem do próprio ato concursal impugnado, postergar os demais interesses públicos constitucionalmente prevalentes nas situações atípicas de vícios ocultos do ato impugnado consubstanciado numa atuação de fraude, suscetível até, pela sua gravidade na expressão antijurídica respetiva, de assumir relevância criminal;

63- Como o demonstra a decisão de pronúncia em que a Ex.ª Senhora Juíza de Instrução, fundamenta a evidenciação probatória da conduta imputada à arguida AA, pronunciando-a assim por tais factos, como autora, em concurso efetivo, de um crime de abuso de poderes, previsto e punido pelos artigos 28.º e 382.º do Código Penal e artigo 26.º, n.º1 da Lei nº 34/87 de 16/07 e de um crime de corrupção ativa, previsto e punido pelos artigos 18.º, n.º1 da Lei n.º 34/87 de 16/07 e 374.º, n.º 1 do Código Penal;

64- Diversa interpretação do n.º 2 do artigo 99.º do CPTA, revela-se ela, com todo o respeito, desconforme com o disposto nos artigos 47.º, n.º 2 e 266.º, n.º 1 da CRP;

65- Em conclusão, o douto Acórdão do TCAN a quo incorre em erro de julgamento, por errada interpretação das normas de direito consubstanciadas nos artigos 20.º, 47.º e 266.º da CRP, 7.º e 99.º n.º 2 do CPTA e 52.º da LTFP.

Termos em que se requer a procedência do recurso de Revista e peticiona-se a revogação do douto Acórdão do TCAN a quo com fundamento na violação das normas de direito consubstanciadas nos artigos 20.º, 47.º e 266.º da CRP, 7.º e 99.º n.º 2 do CPTA e 52.º da LTFP.

Mas, Vossas Excelências ao decidirem superiormente farão, como sempre, a costumada JUSTIÇA

10. A contrainteressada AA, contra-alegou, apresentando as seguintes conclusões:

«1. O recurso de revista sub judice não tem qualquer fundamento, desde logo, para a sua admissão, porquanto, é pacífica na doutrina e jurisprudência a aplicação do direito como o foi nos Tribunais a quo e ad quem.

2. O recurso de revista sub judice não tem qualquer fundamento para admissão, porquanto, estando pacificada a sua aplicação, a questão suscitada não reveste relevância jurídica ou social, porquanto, é expectável para a sociedade que o MP, tratando-se, como invocado nos autos, de alegados comportamentos fraudulentos, atue no sistema judicial com vista à condenação individual da prática de tais atos de índole criminal, no âmbito do processo penal, esperando, também, toda a comunidade contributiva que, no âmbito daquele processo, o MP promova e alcance todas as consequências da correspondente condenação, não carecendo o MP de se socorrer da utilização adicional de recursos e meios públicos para obter resultados que, como se disse, no interesse da salvaguarda do bem comum, por economia processual, mas especialmente, por economia de meios e recursos económicos do Estado, poderão ser obtidos num só processo (condenação penal e consequente perda da relação jurídica laboral visada nos presentes autos).

3. O recurso de revista sub judice não tem qualquer fundamento para a sua admissão, porquanto, contrariamente ao que vem alegado, os Tribunais a quo e ad quem, analisaram a situação concreta pois que, responderam à questão da nulidade como peticionado, não sendo relevante para a melhor aplicação do direito a avaliação da natureza da nulidade pois que, tratando-se de uma nulidade alegadamente assente na prática de atos fraudulentos, estes, contrariamente ao alegado pela MP, sempre poderão ser alvo de ponderação, avaliação e classificação processual (no sistema jurídico penal) com a respetiva consequência legal na esfera do autor da prática dos eventuais atos fraudulentos.

4. O recurso de revista sub judice é manifestamente improcedente, porquanto a argumentação nele aposta carece de notório substrato legal, uma vez que, admitir que a nulidade de atos administrativos em procedimento de recrutamento de pessoal possa ser invocado a todo o tempo quando fundado em eventuais atos fraudulentos perpetrados por concorrentes (vício oculto) é promover a corrosão da segurança jurídica associada àqueles referidos procedimentos, minando toda a Administração Pública e o Estado de Direito nos princípios fundamentais de protecção da confiança e segurança jurídica.

5. O recurso de revista sub judice é manifestamente improcedente, porquanto a argumentação nele aposta procura inverter a essência do ato administrativo, criando um mecanismo nubloso, com conceitos de apreciação subjetivos, como nos parece ser o conceito introduzido de vício oculto, derrogando toda a certeza e confiança jurídica depositada na Administração Pública e, consequentemente colocando em causa o Estado de Direito, promovendo, em última rácio, o declínio da aplicação da justiça e o tumulto social.

6. O artigo 99.º do CPTA é um meio processual que visa obter a impugnação de atos administrativos no âmbito de procedimentos de massa (no qual se enquadra o concurso de recrutamento cujos atos administrativos são visados nos presentes autos), independentemente do vício de que padeçam (anuláveis ou nulos).

7. Ainda, segundo o artigo 99.º, n.º 2 do CPTA, que afasta o regime geral em matéria de prazos que resulta do artigo 58.º do CPTA, o prazo para propositura das ações compreendidas no contencioso dos procedimentos de massa é de um mês, independentemente de estar em causa a anulação ou a nulidade do ato (vide Acórdão do Tribunal Central Administrativo Sul, datado de 13 de agosto de 2018, Processo n.º 2157/17.2BELSB, Relatora Helena Canelas).

8. Estando o Ministério Público sujeito ao cumprimento daquele mesmo prazo de um mês previsto no artigo 99.º do CPTA, independentemente da tipicidade de vício que possa vir a ser invocada pelo MP.

9. Como escreveu Mário Aroso de Almeida e Carlos Alberto Fernandes Cadilha, em Comentários ao Código do Processo nos Tribunais Administrativos, segundo os quais “tratando-se de um prazo único, o prazo do n.º 2 deve ser aplicado independentemente do vício que afeta o ato e da qualidade em que intervém o demandante. O n.º 2, ao fixar o prazo de um mês, que se sobrepõe a qualquer das regras do n.º 1 do artigo 58.º, não se podendo distinguir entre impugnação de atos nulos ou de atos anuláveis, ou entre a impugnação promovida pelo MP, no exercício da ação pública, e a impugnação a cargo de quaisquer outros interessados”. Sublinhado e negrito nosso.

10. Como prevê o n.º 1 do artigo 38.º do CPTA, «nos casos em que a lei substantiva o admita, designadamente no domínio da responsabilidade civil da Administração por actos administrativos ilegais, o tribunal pode conhecer, a título incidental, da ilegalidade de um acto administrativo que já não possa ser impugnado» mas, no seu n.º 2, «não pode ser obtido por outros meios processuais o efeito que resultaria da anulação do acto inimpugnável».

11. Pelo que, ali se admite a possibilidade de apreciação, a título incidental, da ilegalidade de um ato administrativo que já não possa ser impugnado, por consolidado na ordem jurídica, (nomeadamente, em situações que visam apurar a responsabilidade civil extracontratual da Administração pela alegada prática de atos administrativos ilegais) desde que essa ação não seja utilizada para obter o efeito típico que resultaria da anulação do ato administrativo entretanto inimpugnável (entre outros, acórdãos do Tribunal Central Administrativo Sul de 23/04/2009, processo n.º 03135/07. de 12/11/2009, processo n.º 04765/09, de 23/10/2014, processo n.º 04375/08, de 05/05/2016, processo n.º 12958/16 e acórdãos do Tribunal Central Administrativo Norte de 08/04/2011, processo n.º 01070/09.1BEBRG, de 22/05/2015, processo n.º 00938/13.5BEAVR, de 21/04/2016, processo n.º 00432/15.0BEVIS e de 15/07/2016, processo n.º 00059/15.6BEBRG).

12. Atendendo às datas dos atos administrativos praticados que se pretendem impugnar (nomeadamente o último ato do procedimento de recrutamento, a publicação de homologação da lista unitária de ordenação final em 20/07/2016 e os despachos do Presidente da CM de Oliveira de Azeméis de Outubro de 2016 que autorizaram a ativação da bolsa de recrutamento e a posterior contratação da aqui recorrida/contrainteressada, publicitados no DR em 08/02/2017) e data da instauração da ação pelo Ministério Público, em 30/05/2022, há muito se encontrava caducado o direito de ação.

13. Tendo por se concluir que, face ao exposto, bem andaram os Tribunais a quo e ad quem quando decidiram como decidiram.

Termos em que, E nos mais de direito, sempre com o douto suprimentos de V.ªs Ex.ªs, deverá o presente recurso ser rejeitado;

Caso assim não se entenda, ser julgado improcedente e, em consequência, ser confirmada e mantida a decisão proferida a quo.»

11. A revista foi admitida por Acórdão da formação preliminar deste STA, de 02.05.2024 e que se transcreve na parte que interessa:

“(…)

O Ministério Público (doravante MP) intentou ação administrativa de pretensão conexa com atos administrativos, demandando o Município de Oliveira de Azeméis, sendo contrainteressada AA, peticionando a declaração de nulidade de deliberações do júri do concurso de recrutamento para emprego público n°2/2015, datada de 29.02.2016, relativa às classificações atribuídas aos candidatos [no caso da contrainteressada a classificação de 10,45 valores], quanto ao método de seleção da prova escrita e de 19.07.2016 da deliberação do júri e despacho de homologação que aprovou a lista unitária de ordenação final, figurando a contrainteressada no 7° lugar, com a classificação de 13,225 valores; e dos despachos datados de 12 e 13 de Outubro de 2016 e de 13.01.2017, proferidos pelo (então) Presidente da Câmara relativos à ativação da bolsa de recrutamento, afetação e contratação através de contrato de trabalho em funções públicas por tempo indeterminado da contrainteressada AA, o que significou a sua integração nos quadros da Câmara Municipal de Oliveira de Azeméis.

O despacho saneador do TAF de Aveiro, com fundamento no erro na forma de processo, por estar em causa a legalidade de atos praticados pela Entidade Demandada no âmbito de um concurso para contratação de pessoal com mais de 50 participantes, entendeu que a matéria em litígio se enquadraria no âmbito do art. 99°, n° 1 do CPTA, estando submetida ao regime da ação administrativa urgente de contencioso de massa e não ao regime da ação administrativa.

Assim, julgando verificada a exceção dilatória do erro na forma do processo, absolveu o Réu da instância.

O acórdão recorrido considerou que a decisão recorrida havia decidido corretamente, sendo o prazo para intentar a presente ação dirigida à impugnação da lista de classificação final do concurso, de 1 mês, contado da data da publicação daquela lista, por aplicação conjugada dos arts. 99°, n° 2 e 59°, n° 3, al. a), ambos do CPTA.

Mais entendeu, em síntese, que, a alegação do Recorrente de que estaria em causa um vício oculto do ato — o conhecimento prévio, por parte da contrainteressada, da prova escrita de conhecimentos — do qual só teria tido conhecimento muito depois da data da publicação do ato de homologação da lista de ordenação final (20.07.2016), não se mostrava consubstanciada, ao não ter sido alegado em que data teve conhecimento de tal facto, essencial, para uma eventual decisão diversa do recurso interposto. Por fim considerou que a circunstância de ser exigido por lei (o art. 99°, n°s 1 e 2 do CPTA) um prazo processual mais curto para intentar o sobredito meio processual não viola o direito de acesso à função pública, nem o princípio da prossecução do interesse público, por a sentença se ter limitado a aplicar o preceito legal em causa

Termos em que, concluindo não ser o meio processual o adequado e ser impossível a sua convolação no meio legalmente adequado, atenta a manifesta intempestividade, negou provimento ao recurso e manteve a decisão do TAF de Aveiro.

Na revista o Recorrente pretende ver tratada a seguinte questão:

«(...) se estando em causa vícios geradores de nulidade dos atos visados nos autos, não se aplica o prazo previsto no n°2 do artigo 99° do C.P. T.A., assim como que estando em causa um vício oculto — o conhecimento prévio, por parte da contrainteressada da prova de conhecimentos — e não um vício do procedimento concursal — também não se aplicaria o referido n° 2 do mencionado preceito, tanto mais que no caso em apreço não estão em causa os interesses de celeridade em domínios como os dos concursos na Administração Pública, mas sim valores fundamentais constitucionais, como o princípio da igualdade e o do mérito, e, sobretudo, do interesse público.»

Como se disse as instâncias decidiram a questão do erro na forma do processo de maneira coincidente e fundamentada.

No entanto, as questões suscitadas na presente revista quanto à aplicação do prazo estabelecido no n° 2 do art. 99° do CPTA, quando a ação seja proposta pelo MP, invocando, nomeadamente, a nulidade dos atos impugnados, não foi ainda objeto de pronúncia em revista por este Supremo Tribunal (apesar de esta Formação haver já admitido uma revista com idêntico objeto por ac. de 07.12.2023, Proc. nº 0800/21.8BEAVR).

Assim, afigura-se-nos conveniente que este STA sobre elas se debruce com vista a uma pacificação jurisprudencial, justificando-se, por isso, a admissão da revista.

4. Decisão

Pelo exposto, acordam em admitir a revista.»

12. O processo foi sujeito a vistos, e vai à Conferência para julgamento.

II- QUESTÕES A DECIDIR

13. Tendo em conta as conclusões das alegações apresentadas pelo Recorrente - as quais delimitam o objeto de cada um dos recursos, nos termos dos artigos 635.º nº 4 e 639º nº 1 do CPC, ex vi, artigos 1º e 140.º n.º 3 do CPTA (sem prejuízo de eventual matéria de conhecimento oficioso) - está em causa decidir se o acórdão recorrido incorreu em erro de julgamento em matéria de direito ao julgar verificada a exceção dilatória do erro na forma de processo e ao absolver o Réu da instância, confirmando a sentença proferida pela 1.ª Instância, o que passa por saber se estando em causa vícios geradores de nulidade dos atos visados nos autos, não se aplica o prazo previsto no n°2 do artigo 99° do C.P. T.A., assim como que estando em causa um vício oculto — o conhecimento prévio, por parte da contrainteressada da prova de conhecimentos — e não um vício do procedimento concursal — também não se aplicaria o referido n° 2 do mencionado preceito, tanto mais que no caso em apreço não estão em causa os interesses de celeridade em domínios como os dos concursos na Administração Pública, mas sim valores fundamentais constitucionais, como o princípio da igualdade e o do mérito, e, sobretudo, do interesse público.»

III. FUNDAMENTAÇÃO

A. DE FACTO

14. Com relevo para a decisão a proferir, julgou-se provada a seguinte matéria de facto:

«A) Pelo Aviso nº ...15, publicado na 2ª Série do Diário da República nº 203, de 16/10/2015, foi publicitada, pelo Município de Oliveira de Azeméis, a abertura do procedimento concursal comum, na modalidade de relação de emprego público por tempo indeterminado, tendo em vista o preenchimento, designadamente, de 4 postos de trabalho de Assistente Técnico/a, com 12º ano de escolaridade, para desempenhar funções na Atividade Administrativa na Gestão e Animação dos Equipamentos Socioculturais da Unidade Municipal do Desporto, Turismo, Cultura, Juventude e Tempos Livres, extraindo-se do teor do referido aviso, designadamente, o seguinte:

“(…)

4- Prazo de validade: o procedimento é válido para o preenchimento dos postos de trabalho a ocupar.

Caso a lista de ordenação final, devidamente homologada, contenha um número de candidatos e candidatas superior ao dos postos de trabalho a ocupar, é constituída uma reserva de recrutamento interna que será utilizada sempre que, no prazo de 18 meses, contados da data da homologação, haja necessidade de ocupação de idênticos postos de trabalho, nos termos dos nºs 1 e 2, do artigo 40.º da Portaria n.º 83-A/2009, de 22 de janeiro, na sua atual redação. (…) – cfr. doc. nº 1 junto com a PI;

B) Requereram a sua admissão ao procedimento concursal identificado na alínea anterior 320 candidatos, entre os quais a aqui contrainteressada – cfr. docs. nºs 3 e 4 juntos com a PI;

C) A contrainteressada foi admitida a prestar prova de conhecimentos escrita, que se realizou no dia 30/01/2016 – cfr. doc. nº 3 junto com a PI;

D) Por deliberação do júri do procedimento de 29/02/2016, foram atribuídas as classificações da prova escrita de conhecimentos, tendo a contrainteressada obtido a classificação de 10,45 valores, tendo, nessa sequência, sido convocada para o 2º método de seleção (avaliação psicológica) – cfr. doc. nº 5 junto com a PI;

E) Por deliberação do júri do procedimento de 27/06/2016, foram aprovadas as classificações da avaliação psicológica, tendo a contrainteressada sido classificada com Bom (16 valores) – cfr. doc. nº 5 junto com a PI;

F) Por despacho do Presidente da CM de Oliveira de Azeméis de 19/07/2016 foi homologada a lista de ordenação final do procedimento concursal comum para ocupação de 4 postos de trabalho de assistente técnico, identificado na alínea A) antecedente, tendo a contrainteressada sido graduada em 7º lugar – cfr. doc. nº 6 junto com a PI;

G) O despacho identificado na alínea anterior foi afixado e publicitado na página eletrónica da Entidade Demandada em 20/07/2016 – cfr. doc. nº 6 junto com a PI;

H) Por despacho do Presidente da CM de Oliveira de Azeméis de 12/10/2016 foi determinada a utilização da reserva de recrutamento do procedimento concursal identificado em A), para a contratação, em período experimental, dos 3 classificados subsequentes aos 4 candidatos já contratados, o que inclui a aqui contrainteressada – cfr. doc. nº 8 junto com a PI;

I) Em 20/10/2016 foi celebrado entre o Município de Oliveira de Azeméis e a ora contrainteressada “contrato de trabalho em funções públicas por tempo indeterminado”, cujo teor aqui se dá por integralmente reproduzido – cfr. doc. nº 10 junto com a PI;

J) Pelo Aviso nº ...17, publicado no Diário da República, 2ª série, nº 28, de 08/02/2017, foi publicitada a utilização da reserva de recrutamento constituída na sequência do procedimento concursal identificado em A) e, bem assim, que por despachos de 12 e 13 de Outubro de 2016 do Presidente da CM, foi contratada na modalidade de contrato de trabalho em funções públicas por tempo indeterminado em período experimental, designadamente, a candidata aqui contrainteressada, para a carreira/categoria de assistente técnico – cfr. doc. nº 11 junto com a PI;

K) A petição inicial da presente ação foi enviada a este Tribunal em 30/05/2022 – cfr. fls. 1 dos autos (SITAF).»

III. B.DE DIREITO

15. O MP, por referência a um procedimento de recrutamento de pessoal a que concorreram mais de 50 candidatos, lançou mão de uma ação administrativa para a (i) impugnação da deliberação do júri do procedimento concursal comum n.º 2/2015 da Câmara Municipal de Oliveira de Azeméis, e do despacho de homologação datado de 19/07/2016, afixado e disponibilizado em 20/07/2016, que aprovou a lista unitária de ordenação final, figurando a contrainteressada AA no 7.º lugar, com a classificação de 13,25 valores e, bem assim, a (ii) impugnação dos despachos de 12 e 13 de outubro de 2016 e de 13 de janeiro de 2017, proferidos pelos (então) Presidentes de Câmara relativos à ativação da bolsa de recrutamento, afetação e contratação através de contrato de trabalho em funções públicas por tempo indeterminado da contrainteressada AA, que teve como desfecho a sua integração nos quadros da Câmara Municipal de Oliveira de Azeméis.

Nessa ação assacou aos atos impugnados vício gerador de nulidade decorrente de a contrainteressada ter obtido conhecimento antecipado do teor do enunciado da prova escrita, no período que mediou entre os dias 25 a 29 de janeiro de 2016, que lhe foi entregue em mão por BB, à data, Presidente da Câmara Municipal de Oliveira de Azeméis ou por interposta pessoa a seu mando, o que a colocou em clara vantagem em relação aos outros candidatos, situação que considera inadmissível, por colidir frontalmente com a igualdade de oportunidades, concluindo que as deliberações impugnadas ofendem o conteúdo essencial dos princípios constitucionais da igualdade, da imparcialidade e do mérito e, consequentemente, são nulas, por força do disposto no art.º. 133º, nº 2, al. d) do CPA, por referência aos artigos 47º, nº 2 e 266º, nº 2 da CRP, na parte que respeitam à Contrainteressada.

16. As instâncias julgaram aplicável à situação o meio processual do contencioso de massas previsto no artigo 99.º do CPTA e não a ação administrativa, e nesse pressuposto, perante a impossibilidade de convolação da ação nesse meio processual adequado, por ter decorrido o prazo de 30 dias previsto no n. º2 desse preceito para a impugnação dos atos em causa, julgaram procedente a exceção inominada invocada na contestação apresentada pela Contrainteressada, com a consequente absolvição do réu da instância.

16.1. Lê-se no saneador-sentença proferido pela 1.ª Instância que «[…] estando em causa a legalidade de atos praticados pela Entidade Demandada no âmbito de um concurso para contratação de pessoal com mais de 50 participantes (cfr. alínea B) da factualidade supra enunciada), tratando a presente ação de procedimento de recrutamento de pessoal, a matéria do litígio se enquadraria no âmbito do art. 99º, nº 1 do CPTA, estando submetida ao regime da ação administrativa urgente de contencioso de procedimentos de massa e não ao regime da ação administrativa, enquanto processo declarativo comum.».

16.2. No acórdão recorrido prolatado pelo TCAN, que confirmou o saneador-sentença proferido pelo TAF de Aveiro, escreveu-se que «o meio processual previsto nos artigos 99º e seguintes deve ser o utilizado, independentemente da forma de invalidade do(s) ato (s) impugnado(s) e de a ação ser intentada pelo M.P. ao abrigo da ação pública», e, relativamente ao prazo de caducidade de um mês, previsto no artigo 99.º, n.º 2 do CPTA expendeu-se que: “ É certo que o M.P. estriba o seu recurso, também, na circunstância de estar em causa um vício oculto do ato – o conhecimento prévio, por parte da contrainteressada, da prova escrita de conhecimentos – referindo – cfr. item 4º das conclusões das alegações – que “[O] conhecimento do vício oculto do ato, ocorre muito depois da data da publicação do ato de homologação da lista unitária de ordenação final (20/07/2016) ou, até, dos atos subsequentemente praticados no procedimento.”, não tendo, contudo, alegado, em que data teve conhecimento de tal facto, essencial, para que a decisão do presente recurso pudesse, eventualmente, ser diversa.”;

17. O Recorrente /MP não se conforma com o acórdão recorrido, considerando que o seu «sentido decisório não atende à singular e especifica causa de pedir que se funda numa situação de extrema gravidade e de índole criminal», sublinhando que na «matéria do litígio estão em causa vícios geradores de nulidade de atos praticados pela Entidade Demandada no âmbito do procedimento concursal, uma vez que se trata de um vício oculto que se traduz no conhecimento prévio, por parte da contrainteressada da prova de conhecimentos e não um vício do procedimento concursal, pelo que não se aplica o prazo de caducidade de um mês para a propositura da ação, previsto no artigo 99.º, n.º 2 do CPTA, pois não estão em causa os interesses de celeridade dos concursos na Administração Pública, mas valores fundamentais constitucionais, como seja, os princípios da igualdade, do acesso à função pública, na vertente do mérito e sobretudo, do interesse público, como conformadores do Estado de Direito Democrático.

18. O Recorrente reitera tratar-se de um “vício oculto” do ato, cujo conhecimento ocorre muito depois da data da publicação do ato de homologação da lista unitária de ordenação final (19/07/2016) ou até dos despachos do Presidente da Câmara Municipal de Oliveira de Azeméis, de outubro de 2016 que autorizaram a ativação da bolsa de recrutamento e a posterior contratação da aqui Contrainteressada, publicitados no DR em 08/07/2017, e refere que o conhecimento de tais factos apenas sobreveio ao Ministério Público junto da jurisdição administrativa competente para instaurar a presente ação, com a remessa da decisão instrutória proferida no Inquérito n.º 448/16

19. Enfatiza estar-se perante um vício que não se revela do texto do ato procedimental, ou sequer decorre do respetivo conteúdo e formalidades em desacordo com a normatividade conexa, pelo que se trata de uma situação que fica fora do âmbito de previsibilidade normativa do artigo 99.º, n. º 2 do CPTA, e como tal, não sujeito a tal prazo de caducidade, pelo que sendo admissível essa individualização do ato impugnado por força da sua divisibilidade, quer em função da configuração do objeto da ação e do único sujeito visado, quer por ter sido o mesmo ancorado na utilização de meio ilícitos que conduzem a um resultado também ilícito, deve passar a ser à luz dessa diversa e especifica materialidade que deve ser convocada e interpretada a normatividade respetiva, desde logo em matéria processual como a ora equacionada.

20. Por fim, invoca não se poder conferir prevalência aos interesses privados de urgência na rápida solução, quando está em causa um vício «oculto» dos atos impugnados “consubstanciado numa atuação de fraude, suscetível até, pela sua gravidade …de assumir relevância criminal”, numa situação em que os valores constitucionais plasmados nos artigos 47.º e 266.º são prevalentes, o que, aliás, é demonstrado pela decisão da senhora juiz que pronunciou a Contrainteressada como autora, em concurso efetivo, de um crime de abuso de poderes, previsto e punido pelos artigos 28.º e 382.º do Código Penal e artigo 26.º, n.º 1 da Lei n.º 34/87 de 16/07 e de um crime de corrupção ativa, previsto e punido pelos artigos 18.º, n.º 1 da Lei n.º 34/87, de 16/07 e 374.º, n.º 1 do Código Penal. Não foi para a ponderação de tais interesses que foi estatuído o prazo curto de caducidade de 30 dias, a que alude o n.º 2 do artigo 99.º do CPTA, sob pena de violação da tutela efetiva, também decorrente do artigo 20.º da CRP.

21. A Recorrida/Contrainteressada, ao invés, pugna pela confirmação do acórdão recorrido, sustentando que estando em causa uma nulidade alegadamente assente na prática de atos fraudulentos, estes, contrariamente ao alegado pelo MP, sempre poderão ser alvo de ponderação, avaliação e classificação no processo criminal, com a respetiva consequência legal na esfera da CI decorrente da prática dos eventuais atos fraudulentos.

22. Observa que admitir que a nulidade de atos administrativos em procedimento de recrutamento de pessoal possa ser invocada a todo o tempo quando fundado em eventuais atos fraudulentos perpetrados por concorrentes (vício oculto) é promover a corrosão da segurança jurídica associada àqueles referidos procedimentos, minando toda a Administração Pública e o Estado de Direito nos princípios fundamentais de proteção da confiança e segurança jurídica.

23. Conclui que a argumentação do Recorrente procura inverter a essência do ato administrativo, criando um mecanismo nubloso, com conceitos de apreciação subjetivos, como lhe parece ser o conceito introduzido de vício oculto, derrogando toda a certeza e confiança jurídica depositada na Administração Pública e, consequentemente colocando em causa o Estado de Direito, promovendo, em última rácio, o declínio da aplicação da justiça e o tumulto social.

Quid iuris?

24. Constitui objeto do presente recurso de revista saber se o acórdão recorrido proferido pelo TCAN errou ao confirmar o saneador-sentença emanado pelo TAF de Aveiro em 30/05/2023 que julgou procedente a exceção dilatória inominada prevista no artigo 38.º, n.º 2 do CPTA, por uso indevido da ação administrativa, e absolveu o Réu da instância, considerando que no caso se impunha a impugnação através do procedimento de massa previsto no artigo 99.º do CPTA, para cuja forma de processo já não era possível convolar-se os presentes autos.

25. Para o efeito, coloca-se prima facie a questão de saber se o meio processual a que se reporta o artigo 99.º do CPTA também foi concebido pelo legislador para ser usado nas situações em que estando em causa um procedimento concursal de recrutamento para o exercício de funções na Administração Pública, ao qual se candidataram mais de 50 pessoas, esteja em causa a impugnação de atos nulos (e não meramente anuláveis) e a ação seja intentada pelo MP ao abrigo da ação pública.

26. Ademais, considerando as relevantes especificidades do caso em análise, decorrentes de a invalidade dos atos impugnados decorrer de um alegado comportamento fraudulento da Contrainteressada que teve acesso à prova escrita de conhecimentos antes da sua realização, exige-se ainda a este Supremo Tribunal Administrativo, caso conclua que o procedimento de contencioso de massas previsto no artigo 99.º do CPTA é também aplicável à impugnação de atos nulos praticados em qualquer um dos domínios previstos nas alíneas a), b) e c) do seu n.º 1 mesmo quando promovida pelo MP, que apure se acaso haverá situações em que será de afastar a aplicação desse meio processual urgente não obstante estar-se perante um concurso de recrutamento de pessoal, ao qual concorreram mais de 50 candidatos, veja-se, quando, como in casu, se invoquem vícios «ocultos» geradores de nulidade dos atos praticados pela Entidade Demandada no âmbito de um procedimento concursal de recrutamento para acesso ao exercício de funções na Administração Pública, decorrentes de uma candidata – a aqui Recorrida/Contrainteressada- ter obtido o conhecimento prévio da prova de conhecimentos a que todos os candidatos se tiveram de sujeitar, situação em que, como bem alega o Recorrente, não se está perante vícios do procedimento concursal suscetíveis de afetar todo o procedimento e em que não estarão em causa os interesses de celeridade dos concursos na Administração Pública, nem a proteção da boa-fé da candidata visada, mas valores fundamentais constitucionais, como sejam, os princípios da igualdade do acesso à função pública, na vertente do mérito e sobretudo, do interesse público, como conformadores do Estado de Direito Democrático.

Vejamos.

27. Com a revisão do CPTA, operada com a entrada em vigor do Decreto-Lei n.º 214-G/2015, de 02 de outubro, o legislador nacional aditou ao elenco dos processos urgentes previstos nesse Código o mecanismo processual do artigo 99.º, que versa sobre o denominado contencioso dos procedimentos de massa. Lê-se na nota preambular desse diploma revisor, a respeito deste mecanismo, o seguinte: «4 - Ainda no que respeita às formas do processo, é introduzida nos artigos 97.º e 99.º a previsão de uma nova forma de processo urgente, dirigida a dar resposta célere e integrada aos litígios respeitantes a procedimentos de massa, em domínios como os dos concursos na Administração Pública e da realização de exames, com um elevado número de participantes. O novo regime dos procedimentos de massa visa assegurar a concentração num único processo, a correr num único tribunal, das múltiplas pretensões que os participantes nestes procedimentos pretendam deduzir no contencioso administrativo.»

28. O artigo 99.º do CPTA instituiu no contencioso administrativo um novo tipo de processo declarativo, de natureza urgente [cfr. al.b), n.º1 do artigo 36.º do CPTA] destinado à impugnação dos atos administrativos praticados no âmbito de procedimentos («de massa») relativos a concursos de pessoal, procedimentos de realização de provas e procedimentos de recrutamento -(cfr. alíneas a), b) e c), n. º 1 do art.º 99.º do CPTA), que digam respeito a mais de 50 participantes, estando a sua impugnação, nos termos do n.º 2 desse preceito, sujeita ao prazo de impugnação de 30 dias ( n.º 2 do art. 99.º), quer os atos questionados enfermem de vícios determinativos da sua mera anulabilidade, quer padeçam de desconformidades mais radicais que o ordenamento jurídico fulmine com nulidade, ainda que a ação seja proposta pelo Ministério Público.

29. Prescreve-se no n. º 2, do artigo 99.º do CPTA que «2-Salvo disposição legal em contrário, o prazo de propositura das ações a que se refere o presente artigo é de um mês e as ações devem ser propostas no tribunal da sede da entidade demandada».

30. O legislador estabeleceu para este tipo de processo uma tramitação mais acelerada do que a que consagra para a tramitação da ação administrativa, que para além de alguns aspetos comuns aos demais processos de natureza urgente referidos no artigo 36.º do CPTA, tem de específico: (i) ser de 20 dias o prazo para a apresentação da contestação; (ii) ser de 30 dia o prazo para a decisão do juiz ou do relator ou para o despacho deste submeter o processo a julgamento e de (iii) ser de 10 dias o prazo para os demais casos que ocorram no iter do processo. Ademais, prevê-se, ainda, que quando tais processos sejam da competência de um tribunal superior, o processo é julgado independentemente de vistos na primeira sessão (n.º s 5 e 6 do artigo 99.º do CPTA).

31. O legislador pretendeu, com a instituição deste meio processual principal urgente « assegurar a rápida estabilização das situações jurídicas constituídas pelos atos jurídicos praticados no âmbito de procedimentos administrativos que envolvem um grande número de destinatários com interesses contrapostos que poderão originar uma multiplicidade de processos jurisdicionais, porque é de interesse público e de todos os envolvidos obter uma composição definitiva dos litígios em tem tempo razoável, de modo a satisfazer as necessidades de recrutamento de pessoal e de contratação para o exercício de funções públicas, e, noutro plano, estabilizar os resultados de provas públicas que podem repercutir-se de forma muito significativa na esfera jurídica dos interessados» ( negrito da nossa autoria).- cfr. Mário Aroso de Almeida e Carlos Alberto F. Cadilha, in Comentário ao CPTA, 5.ª Edição, Almedina, pág. 829

32. Assim, «ao autonomizar o contencioso dos procedimentos de massa, enquadrado na ação administrativa urgente e sujeito a um prazo de caducidade especifico do direito de ação e a uma tramitação processual própria, o legislador fornece uma indicação segura de que pretende instituir um regime processual imperativamente aplicável, a cuja utilização as partes não podem renunciar para o efeito de optarem pelo processo declarativo comum…Deve entender-se, assim, que estamos perante um meio processual de utilização necessária, tal como sucede com o contencioso eleitoral e com o contencioso pré-contratual, regulado no artigo 98.º e nos artigos 100.º a 103.º-B, respetivamente» ( negrito da nossa autoria)- cfr.ob. cit. pág. 831- 832.

33. Como enfatiza Carla Amado Gomes «O artigo 99.º pretende dar resposta célere a um determinado tipo de contencioso, cíclico, abundante, gerador de instabilidade nos serviços administrativos e potenciador de decisões contraditórias, que o legislador crismou de “procedimentos de massa”»- cfr. CARLA AMADO GOMES, ANA F. NEVES, TIAGO SERRÃO (COORD.), COMENTÁRIOS À LEGISLAÇÃO PROCESSUAL ADMINISTRATIVA, VOL.II, 2020, 5.ª ED., AAFDL EDITORA, pág.567.

34. O objetivo do legislador foi assim o de assegurar que os atos administrativos praticados no âmbito desses procedimentos, de que são exemplos mais prototípicos, os atos de exclusão de candidatos ou relativos à sua classificação final, quando impugnados, sejam dirimidos num único processo e de modo expedito, para salvaguardar a utilidade do próprio procedimento, pelo que, a razão de ser deste meio processual urgente é assegurar uma situação de estabilidade jurídica quanto ao resultado do procedimento. Daí que o legislador tenha estabelecido um prazo muito curto de apenas 30 dias para a impugnação dos atos administrativos abrangidos pela norma, quando o prazo geral para a impugnação contenciosa dos atos administrativos que enfermem de vícios geradores de mera anulabilidade, previsto na al. b), n. º1 do artigo 58.º do CPTA é de 3 meses, sendo esse prazo de 1(um) ano se a impugnação for promovida pelo Ministério Público, conforme al. a) do n.º 1, desse preceito.

35. A impugnação de atos nulos nos domínios abrangidos pelo artigo 99.º do CPTA, mesmo quando promovida pelo Ministério Público está igualmente sujeita ao referido prazo de 30 dias, não obstante no artigo 58.º, n.º 1 do CPTA se prever que «Salvo disposição legal em contrário, a impugnação de atos nulos não está sujeita a prazo…».

36. Em comentário ao n. º 2 do artigo 99.º do CPTA, Mário Aroso de Almeida e Carlos Alberto Fernandes Cadilha asseveram que «Tratando-se de um prazo único, o prazo do n.º 2 deve ser aplicado independentemente do vício que afete o ato e da qualidade em que intervém o demandado. O n.º 2 ao fixar o prazo de um mês, sobrepõe-se a qualquer das regras do n. º 1 do artigo 58.º, não se podendo distinguir entre a impugnação de atos nulos ou de atos anuláveis, ou entre a impugnação promovida pelo MP, no exercício da ação pública, e a impugnação a cargo de quaisquer outros interessados» - cfr. COMENTÁRIO AO CÓDIGO DE PROCESSO NOS TRIBUNAIS ADMINISTRATIVOS, 5.ª ED., ALMEDINA, pág. 831.

Esclarecem, para o efeito, que a ressalva “Salvo disposição legal em contrário…” com que o legislador principia a norma do n.º 2 do artigo 99.º do CPTA não tem outro alcance senão o de reconhecer a prevalência da eventual existência de diferentes prazos de caducidade que estejam previstos em diplomas legais que versem sobre os procedimentos relativos aos domínios que o n.º1 do art.99.º sujeita ao contencioso dos procedimentos de massa, sendo o objetivo de tal ressalva «excecionar ao regime-regra os prazos de caducidade estabelecidos em diplomas legais que regulem especialmente os procedimentos de recrutamento ou concurso de pessoal e de realização de provas, que integram o âmbito aplicativo do contencioso dos procedimentos de massa e que, segundo o princípio da especialidade, prevalecem sobre o direito geral» -cfr. ob. cit., pág.831.

37. Atendendo à ratio da previsão do mecanismo processual do contencioso dos procedimentos de massa, naturalmente que a aplicação de soluções como as que se encontram plasmadas nas alíneas b) e c) do n.º 3 do artigo 58.º do CPTA, que nas circunstâncias aí referidas, autorizam a instauração de ações para além dos prazos normais, não são concebíveis no âmbito deste contencioso, conquanto «a possibilidade de o ato ser impugnado para além do prazo de impugnação é, em si, incompatível com a própria lógica que está subjacente à autonomização do meio processual previsto no artigo 99.º, dirigida a obter a redução dos prazos e a concentração dos litígios num único processo, de modo a gerar uma situação de estabilidade jurídica do procedimento.»- cfr. Mário Aroso de Almeida e Carlos Alberto Cadilha, in ob. cit., pág. 831.

38. Há quem advogue que o prazo de 30 dias estabelecido no n. º2 do art.º 99.º do CPTA para a impugnação de atos abrangidos por este tipo de contencioso configura uma inconstitucionalidade, decorrente de em muitas situações um tal encurtamento do prazo não encontrar justificação no objetivo de uma rápida estabilização do conflito, que não se verificará relativamente a vários procedimentos, afirmando-se que o legislador terá ido longe de mais. Há ainda quem discuta a racionalidade da redução do prazo de exercício do direito de ação a 30 dias no contexto do artigo 99.º do CPTA, por a compressão do prazo aí prevista não relevar para a agilização do tempo em juízo, mas antes para a aceleração do tempo de formação do “caso decidido”.

39. Não acompanhamos essas teses, não estando o legislador impedido de, ponderando os vários interesses em confronto, em certas situações, atribuir uma relevância restritiva ao decurso do tempo para efeitos de recurso à via judicial, prosseguindo, dessa forma, o interesse numa mais rápida estabilização de relações jurídicas constituídas ao abrigo de procedimentos que, em regra, envolvem muitos interessados e em que a experiência revela serem frequentes situações de conflito, que dão azo à instauração de múltiplas ações, dispersas por vários tribunais, nas quais se discutem pedidos com causas de pedir emergentes do mesmo procedimento, e que se «arrastam» anos a fio, sem decisão, com o fortíssimo risco de serem proferidas decisões finais contraditórias, numa área da vida do maior relevo por contender com o direito de acesso à função pública e ao emprego, afetando o papel dos tribunais na criação de um clima de confiança e de segurança jurídica.

40. Embora sejam causas de nulidade dos atos administrativos “as infrações do ordenamento jurídico especialmente graves e manifestas, no sentido de que um cidadão médio não possa considerá-las como uma atuação legítima do Estado” - cfr. R. BOCANEGRA SIERRA/J.GARCIA LUENGO, «La eficácia y la validez de los actos administrativos”, in TOMÁS CANO CAMPOS (coord.), Lecciones - Derecho Administrativo, 2009, Tomo II, vol.I, p.195- o legislador não está impedido de sujeitar a impugnação de certos atos nulos a prazos curtos, quando esses atos sejam constitutivos de direitos e a sua manutenção se justifique perante valores como os da boa-fé dos seus destinatários e da segurança jurídica e estabilidade das relações jurídicas.

41. É jurisprudência do STA, de que se cita como exemplo o Acórdão de 17/02/2004, proferido no processo n.º 1572/02 que «a nulidade haverá sempre de reportar-se a um desvalor da atividade administrativa com o qual o princípio da legalidade não pode conviver, mesmo em nome da segurança e da estabilidade, como acontece no regime-regra da anulabilidade”.

42. Contudo, conforme refere J.C. Vieira de Andrade «O panorama apocalíptico associado ao regime legal da nulidade compreender-se-á numa perspetiva histórica, na medida em que o regime foi elaborado tendo em mente os atos da “administração agressiva”( e, entre nós, da administração local) e com base numa enumeração, taxativa e concreta, das situações ou dos vícios geradores de nulidade- mas é excessivamente radical e não responde em termos adequados à realidade dos tempos de hoje, em que se impõe a consideração das relações jurídicas estabelecidas pelos atos administrativos.

Por um lado, o regime puro não funciona bem perante o alargamento do conceito e das espécies de ato administrativo, agora muitas vezes atos constitutivos de direitos e interesses legalmente protegidos, que exigem a produtividade ou merecem a estabilidade da situação de facto originada pelo ato. Por outro lado, não se coaduna com a definição qualitativa das nulidades por natureza e com o consequente caráter problemático da qualificação da invalidade» - cfr. “ Em Homenagem ao Professor Doutor DIOGO FREITAS DO AMARAL, Comissão Organizadora: Augusto de Athayde, João Caupers, Maria da Glória F.P.D. Garcia, Almedina, pág.776.

43. Quanto a certos atos, já se sabe que o decurso do tempo produz um efeito de consolidação dos mesmos na ordem jurídica, passando a sujeitá-los ao regime dos atos válidos. Saber se os atos que enfermem de uma «desconformidade particularmente grave com o paradigma normativo do ato jurídico» podem, por vontade do legislador, ficar também submetidos a um regime de impugnação sujeito a prazos curtos, sob pena de formação de caso decidido como sucede com os atos meramente anuláveis, é uma das questões que vêm colocadas no âmbito da presente revista quanto aos atos praticados nos domínios a que se reportam as alíneas a), b) e c) do n.º1 do art. 99.º do CPTA.

44. A esse respeito, dir-se-á que nesses domínios- os abrangidos pelas várias alíneas do n.º 1 do art. 99.º do CPTA- o legislador quis inequivocamente dar prevalência aos valores da segurança jurídica e da estabilidade em detrimento dos valores da legalidade, em ordem à proteção da boa-fé e da confiança dos envolvidos nesses procedimentos, quando estejam em causa decisões proferidas pela Administração que lhes sejam favoráveis, ainda que eivadas de vícios geradores de nulidade.

45. Como escreve Paulo Otero «pode dizer-se que o tempo desempenha em Direito Administrativo, tal como em qualquer outro setor do ordenamento, um papel de facto gerador do “esquecimento” de situações jurídicas contrárias ou conformes à legalidade jurídico-positiva, modificando e invertendo o seu sentido ou os seus efeitos.

Verifica-se que o decurso do tempo (i) permite a consolidação jurídica de situações de facto criadas à margem do Direito e cuja duração se arrasta no tempo ou, em termos semelhantes, (ii) pode determinar a extinção de posições jurídicas tituladas e válidas pelo simples não exercício durante certo período de tempo. Em ambas as hipóteses, a ordem jurídica como que “esquece”, respetivamente, a invalidade subjacente à situação de facto ou a validade da situação jurídica agora extinta, passando a reconhecer efeitos válidos à primeira hipótese e a negá-los à segunda.»- cfr. LEGALIDADE DE ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA, O SENTIDO DA VINCULAÇÃO ADMINISTRATIVA À JURIDICIDADE, Almedina, 2003, pág.1069.

46. As figuras da prescrição e da caducidade pelas quais se expressam os efeitos do decurso do tempo «têm o seu fundamento em necessidades sociais muito concretas e que traduzem valores do ordenamento jurídico hoje elevados à categoria de princípios constitucionais: a prescrição e a caducidade são emanações da procura de segurança e de certeza nas relações sociais, da tutela da confiança na aparência e de um certo entendimento de justiça que está subjacente a esses mesmos valores.

[…] o tempo mostra-se passível de fazer “esquecer a legalidade subjacente à conduta da Administração Pública e à atuação dos administrados ou, adotando uma perspetiva diferente, o decurso do tempo pode inverter o sentido típico dessa mesma legalidade» - cfr. Paulo Otero, in ob. cit. pág.1070.

47. A norma do n.º 2 do art. 99.º do CPTA é um dos casos em que o legislador estabeleceu a preclusão do direito de impugnar um ato administrativo, anulável ou nulo, quando entre a sua prática e o momento em que a ação seja proposta já tiverem decorrido mais de 30 dias, fazendo prevalecer os valores da segurança jurídica e da estabilidade em detrimento dos valores da legalidade.

48. Também no art. 162.º do CPA, sob a epígrafe “Regime de nulidade”, o legislador estabelece no seu n.º3 que: « O disposto nos números anteriores não prejudica a possibilidade de atribuição de efeitos jurídicos a situações de facto decorrentes de atos nulos, de harmonia com os princípios da boa-fé, da proteção da confiança e da proporcionalidade ou outros princípios jurídicos constitucionais, designadamente associados ao decurso do tempo».

49. Em suma, «A segurança, a certeza, a confiança e a justiça podem exigir, desde que conjugadas com o decurso do tempo, que se extingam posições jurídicas fundadas em normas jurídico-positivas ou que se adquiram posições jurídicas nascidas de comportamentos contrários à legalidade» - cfr. Paulo Otero, in ob. cit. pág. 1076.

50. O que se acabou de expender, força-nos a concluir que o contencioso dos procedimentos de massa abrange a impugnação dos atos nulos, e, bem assim, que o MP também se encontra vinculado, quando pretenda impugnar atos nulos nos domínios a que se reportam as alíneas a), b) e c) do n.º1 do art. 99.º do CPTA, a lançar mão deste mecanismo processual, estando sujeito ao prazo de 30 dias para a impugnação de atos, sejam nulos ou meramente anuláveis, não podendo usar a ação administrativa.

51. Porém, na situação em discussão, está em causa um vício cuja prática, a provar-se o que vem alegado pelo Recorrente, decorre de uma conduta fraudulenta de índole criminosa perpetrada pela Contrainteressada, decorrente de a mesma ter acedido ao conteúdo da prova escrita de conhecimentos antes da realização daquela, o que, não só lhe conferiu uma posição de vantagem em relação aos demais candidatos, como impediu a Administração de em relação à mesma, ponderar sobre o seu real mérito.

Ademais, está em causa um vício que, como sustenta o Recorrente não tem origem num vício interno do procedimento ou do seu desenvolvimento, mas num vício externo ao mesmo, de conhecimento posterior à prática de cada um dos atos impugnados, tratando-se de um vício atinente exclusivamente à situação jurídica subjetiva da contrainteressada e não ao procedimento, nem à universalidade dos seus candidatos.

52. Por outro lado, não está em causa uma situação que contenda com a salvaguarda da utilidade do procedimento, tanto mais que o ato de referência foi há muito executado e o contrato em funções públicas está em execução, sendo que, o procedimento e os demais atos com este conexos, não saem afetados com a presente ação impugnatória e condenatória.

53. Como resulta da p.i., e reiterado no recurso interposto, vem apenas peticionada a nulidade das deliberações do júri do identificado procedimento concursal, bem como os despachos proferidos pelo Presidente da Câmara da ativação da bolsa de recrutamento e contrato de trabalho, apenas e tão-só relativamente àquela candidata, sendo que, o vício invocado não diz respeito à universalidade dos candidatos a esse concurso, nem é suscetível de afetar a esfera jurídica destes, pelo que, estando-se perante um «ato divisível» a decisão a proferir nesta ação não terá reflexos negativos para os demais candidatos, não havendo sequer interesses conflituantes a dirimir neste conspecto.

54. A ocorrer a nulidade do ato arguida – que existirá à luz do art. 161.º, n.º 2, al. c) do CPA, na sua atual versão – a sua declaração não afetará a constituição dos demais vínculos e da ocupação dos respetivos postos de trabalho que se verificaram na sequência do procedimento concursal em causa, não havendo que repetir atos do concurso, com a possibilidade de nova graduação dos candidatos. A decisão a tomar neste processo não produz efeitos em relação aos restantes candidatos, pois no que respeita a estes, o procedimento legal foi cumprido e manter-se-á válido (a causa de pedir não contém alegação que permita sustentar a invalidade de todo o procedimento e dos atos consequentes; apenas tem por referência e visa a contrainteressada).

55. De acordo com a jurisprudência do STA, o ato de homologação de lista de classificação final proferido no âmbito de um processo de recrutamento e seleção para o exercício de funções na Administração Pública, consubstancia um «ato plural», entendendo-se por atos plurais aqueles que pese embora sejam prolatados por um único e mesmo autor, e emanem de uma mesma manifestação de vontade, têm como resultado a produção de efeitos jurídicos que se repercutem individualmente e distintamente na esfera jurídica de cada um dos seus destinatários, encerrando em si uma pluralidade de atos correspondente à pluralidade dos seus destinatários. Trata-se de uma decisão divisível em tantos atos quantos os classificados, contendo tantas decisões quantos os candidatos que integrem essa lista.

56. A natureza divisível do ato «plural» de homologação da lista de classificação final tem sido afirmada de modo consistente, uniforme e reiterada pela jurisprudência deste Supremo Tribunal Administrativo, de que são exemplo os seguintes acórdãos, todos disponíveis na base de dados da DGSI: Ac. de 21/11/69, proc. 007366; de 06/04/1995, proc. 034721; de 11/06/96, proc.26097ª; de 13/03/2007, proc.º 01005/06; de 12/04/2007, proc. n.º 0901/06; de 12/07/2007, proc. n.º 0383/07.

57. Na doutrina, veja-se Rui Chancerellhe Machete segundo o qual «Nos atos plurais, apesar da identidade do autor do ato, da unidade da manifestação de vontade, do conteúdo e da forma, estamos em face de um conjunto de atos. No ato plural há tantos efeitos e, por consequência, tantos atos únicos, quantas as esferas jurídicas dos destinatários diretamente modificadas. Compreende-se que nestes termos haja vícios comuns a todos os atos simples e vícios autónomos, respeitantes apenas a um dos atos que integram o ato plural.

[…] Em virtude do princípio da economia de meios jurídicos e da importância dos elementos comuns existentes entre os atos simples, o objeto do recurso é normalmente constituído pela declaração da nulidade do ato plural em função do vício arguido…»- cfr. in MACHETE, Rui Chancerelle - Caso Julgado. Em Dicionário Jurídico da Administração Pública, 2.ª Ed., Lisboa: [s.n], V.II., pág. 280-301.

58. Também Freitas do Amaral assegura que «o ato plural encerra em si vários atos, tantos quantos os destinatários diferentes que o mesmo visa. Aquilo que o diferencia dos outros atos administrativos é a circunstância de formalmente todos esses atos estarem unificados num único ato, criando, por isso mesmo, uma certa identidade de situações entre todos os seus destinatários.

[…] o ato plural permite, deste modo, a cada ato singular nele formalmente integrado uma autonomia contenciosa própria e, por outro lado, uma disponibilidade exclusiva de meios de garantia ao seu destinatário. Num certo sentido, pode até dizer-se que tais atos traduzem, pela sua autonomia em termos de possível tutela contenciosa, a ideia de “todos iguais, todos diferentes”»- in AMARAL, Diogo Fretas; OTERO, Paulo- Eficácia Subjetiva das sentenças de provimento do recurso contencioso de anulação. Em Estudos de Homenagem ao Professor Doutor Manuel Gomes da Silva. Coord. Ruy de Albuquerque, Martim de Albuquerque. Coimbra: faculdade de Direito da Universidade de Lisboa, 2001, pág. 550-554.

59. Em face do expendido, no caso, a declaração judicial da nulidade dos atos impugnados arguida pelo MP, a ser conhecida e a proceder, seria restrita à contrainteressada e os seus efeitos apenas se esgotariam na sua esfera jurídica, designadamente ao nível do contrato em funções públicas celebrado.

60. A circunstância de os reflexos do pedido de anulação ou nulidade de uma deliberação homologatória de uma lista de classificação final se repercutir exclusivamente na esfera jurídica de um dos candidatos, sem possibilidade de afetar negativamente a esfera jurídica os demais candidatos, não é de per se bastante para que se abra a porta à possibilidade de a situação jurídica do candidato em causa ser questionada a todo o tempo. É necessário, que em tais casos, o destinatário do ato impugnado esteja de boa-fé, ou seja, que a nulidade do ato impugnado não decorra de uma atuação fraudulenta desse candidato, como se verifica suceder no caso.

61. Nas situações em que se verifique que o candidato está de má-fé, tendo atuado de forma grave e conscientemente contra valores tutelados pela ordem jurídica, como é o caso de uma concorrente que acedeu ao conteúdo de uma prova escrita de avaliação de conhecimentos antes da sua realização, o que lhe conferiu uma posição de vantagem em condições de desigualdade para com os demais candidatos, como acontece no caso sob escrutínio, não pode senão concluir-se que não foi intenção do legislador considerar tais situações como abrangidas no âmbito aplicativo do art. 99.º do CPTA - o contencioso dos procedimentos de massa- sob pena de se conferir proteção a situações que ferem os mais elementares sentimentos de justiça.

62. Como refere Luiz S. Cabral de Moncada, embora por alusão ao artigo 162.º do CPA «os princípios gerais que valem para justificar a atribuição de efeitos a atos nulos, efeitos jurídicos, bem entendido, corroborando assim os efeitos de facto já entretanto gerados, são não apenas os associados ao decurso do tempo mas também, como resulta do advérbio designadamente, outros como a proteção da boa-fé do beneficiário de ato nulo. Não faria sentido que se dessem efeitos a um ato nulo em consequência do decurso do tempo se o respetivo beneficiário estivesse comprovadamente de má-fé e se a invalidade do ato se deve a conduta sua máxime criminosa, o que seria beneficiar o infrator».

63. E isso, sem prejuízo de, como alega a CI, poder vir a ser condenada no processo-crime em curso, e de nesse processo o MP ter a possibilidade de promover e alcançar «todas as consequências da correspondente condenação» ou seja, de nesse único processo obter a «condenação penal e consequente perda da relação jurídica laboral visada nos presentes autos», importando não se olvidar que em situações deste jaez, apurado que um candidato a um concurso aberto para o recrutamento de pessoal para o exercício de funções na Administração Pública atuou de forma fraudulenta, tendo acedido ao conteúdo da prova escrita de conhecimentos, numa situação de vantagem perante os demais candidatos ( ou, quando se venha a apurar que não detinha as habilitações para o lugar posto a concurso, tendo falsificado os respetivos documentos), não pode conceber-se que o legislador tenha pretendido assegurar uma proteção ao infrator, deixando que se forme caso decidido em relação ao ato que classificou o mesmo e aos demais atos, que na sequência desse, culminaram na sua integração nos quadros de pessoal da Ré, quando a mesma não desconhecia a nulidade de tais atos. Foi a CI quem deu causa à invalidade dos atos impugnados, por via de uma autuação fraudulenta, que não deve permitir que tal ato se consolide por mero decurso do tempo, sob pena de se estar a conferir uma proteção ao «infrator» injustificada em face dos princípios da boa-fé, da proteção da confiança e da proporcionalidade, permitindo-lhe ocupar um lugar que não lhe pertence e ao qual acedeu de forma fraudulenta e inclusivamente criminosa.

64. Não se desconhece que, mesmo no âmbito penal, se prevê a prescrição como causa de extinção da responsabilidade criminal, com a inerente extinção da punibilidade do agente, ou seja, que o período decorrido sobre a prática do facto torna-o não carecido de punição, ainda que se trate de procedimento criminal por ilícito penal que viole o bem jurídico cimeiro tutelado pela ordem jurídica: a vida.

No entanto, no caso, não estamos no âmbito criminal, sendo de notar que a eventual responsabilidade criminal da contrainteressada ainda não prescreveu.

65. Prefigura-se-nos que em situações deste jaez, em que se está perante atos eivados de nulidade decorrente de uma atuação suscetível de configurar a prática de crime por parte de uma candidata que foi graduada e ocupa um posto de trabalho em consequência de um procedimento concursal de recrutamento para a Administração Pública, cujo procedimento criminal não se encontra ainda prescrito, e em que aquele procedimento concursal se rege por princípios como os da legalidade e de igualdade de oportunidades, entendemos que, tomando em consideração a causa de nulidade invocada como fundamento- alegado acesso fraudulento a uma prova de conhecimentos- quer para a impugnação do ato de homologação da lista de classificação final, quer do ato de integração da CI na bolsa de reserva de recrutamento interna constituída pelos candidatos aprovados que excederam o número de vagas, quer da celebração com aquela de um contrato de trabalho em funções públicas por tempo indeterminado, a posição subjetiva da candidata, única afetada pela declaração de nulidade que venha a ser decidida, porque não merecerá qualquer tutela ao nível da boa-fé ou proteção da confiança, não poderá ser protegida por força da aplicação do mecanismo do artigo 99.º do CPTA. Ademais, trata-se de situação onde não existem interesses conflituantes com os demais candidatos graduados e colocados no exercício de funções.

66. A possibilidade de em tais situações poder ser invocada a todo o tempo a nulidade de atos que tenham como fundamento uma alegada atuação fraudulenta e criminosa do candidato que deu causa a esse fundamento de nulidade (vício oculto) não tem como consequência a corrosão da segurança jurídica associada àqueles referidos procedimentos, minando toda a Administração Pública e o Estado de Direito nos princípios fundamentais de proteção da confiança e segurança jurídica, como sustenta a CI, antes pelo contrário, visa promover a legalidade, não se permitindo que o decurso do tempo possibilite apagar a ilegalidade de situações quando ao mesmo não esteja associada uma atuação do destinatário do ato merecedora de proteção da sua confiança, como não será o caso quando se perspetive que a restrição da impugnação de um ato nulo a um certo prazo, terá como consequência a consolidação de uma situação favorável na esfera jurídica do infrator que, na sua origem, tem subjacente um comportamento alegadamente fraudulento e criminoso da sua parte.

67. Resulta do excurso antecedente, impor-se concluir pela procedência de todos os fundamentos de recurso invocados pelo Recorrente, e em consequência, revogar o acórdão recorrido, julgando improcedente a exceção dilatória inonimada prevista no artigo 38.º, n.º2 do CPTA, por uso indevido da ação administrativa, ordenando-se o prosseguimento da ação, para os devidos e legais efeitos.

IV- DECISÃO

Pelo exposto, acordam em conferência os Juízes da Secção de Contencioso Administrativo deste Supremo Tribunal Administrativo em conceder provimento ao recurso, e, em consequência, revogam o acórdão recorrido, determinando a baixa dos autos à 1.ª Instância a fim de aí, a presente ação, prosseguir os seus legais termos.

Custas pela Recorrida, dado ser vencida.

Notifique.

Lisboa, 09 de janeiro de 2025. – Helena Maria Mesquita Ribeiro (relatora) – Pedro José Marchão Marques – Ana Celeste Catarrilhas da Silva Evans de Carvalho.