IIIO Direito
No processo nº 47540 (autos principais) estava em crise o despacho do Ministro da Agricultura, datado de 18/01/2001, referenciado no ponto 9 da matéria de facto. No processo apenso, com o nº 47941 era impugnado o despacho dos Ministros das Finanças e da Agricultura de 20/02/2001, mencionado no ponto 10 da matéria de facto.
O acórdão recorrido, considerou que a análise do primeiro acto se impunha fosse feita em primeiro lugar, já que dele dependia a sobrevivência do segundo. Isto é, se o primeiro determinava a compensação do crédito do Estado sobre os recorrentes contenciosos, haveria que indagar primeiramente se a compensação assim decidida era ilegal, como o defendiam aqueles. E se a conclusão fosse afirmativa, então a ilegalidade apurada reflectir-se-ia no segundo - despacho conjunto de atribuição da indemnização (que pressupunha aquela compensação).
E foi assim que, no estudo do mérito do recurso contencioso no processo principal, o aresto concluiu que a compensação atentava contra o disposto no art. 853º, nº1, al. c), do C.C. Desse modo, o acto teria que ser, como foi, anulado, em prejuízo do conhecimento dos restantes vícios que lhe eram assacados.
No que concerne ao processo nº 47941, o mesmo acórdão encerrou a discussão, afirmando que, face à decisão de provimento do recurso principal, de igual modo ficaria prejudicada a apreciação dos vícios imputados ao acto ali sindicado. Neste caso, a sorte que lhe coube foi a de provimento do recurso contencioso, com fundamento na sua nulidade, nos termos do artº 133º, nº2, al. i), do CPA (cfr. fls. 252).
O recurso jurisdicional agora interposto, tendo em conta o conteúdo das respectivas conclusões, centra-se na discussão sobre a bondade do juízo efectuado na Secção a propósito do art. 853º do CPC. É essa a matéria única sobre que nos temos que debruçar.
Vejamos, pois.
(Exclusão da compensação)
O art. 853º do C.C. dispõe:«1. Não podem extinguir-se por compensação:
a)Os créditos provenientes de factos ilícitos dolosos;
- b)Os créditos impenhoráveis, excepto se ambos forem da mesma natureza;
- c)Os créditos do Estado ou de outras pessoas colectivas públicas, excepto quando a lei o autorize.
2. Também não é admitida a compensação, se houver prejuízo de direitos de terceiro, constituídos antes de os créditos se tornarem compensáveis, ou se o devedor a ela tiver renunciado».
Ora, como resulta da matéria de facto (tome-se em atenção que os recorrentes não aceitam no processo a existência do crédito do Estado), se o crédito dos ora recorridos sobre o Estado, por via indemnizatória, era de 72.583.095$00 (facto 4), o do Estado sobre aqueles, por via das benfeitorias realizadas no prédio expropriado, será de 65.292.091$00 (facto 5). Há aqui, assim, portanto, uma reciprocidade de créditos e débitos. E olhando tout court para estas importâncias, vê-se que o saldo dessa relação era favorável aos particulares no valor de 7.291.004$00.
A questão que de imediato se coloca é a seguinte: poderá o Estado, como pretendeu fazer, operar a compensação de créditos, de forma a limitar-se ao pagamento da citada diferença? Permitirá o artigo transcrito, na alínea c), do seu nº1, a extinção do crédito do Estado através dessa compensação?
O acórdão recorrido, não negando, embora, a existência de dúvidas, concluiu que não, perfilhando assim a tese dos recorrentes.
A questão é, efectivamente, delicada.
Sobre a exclusão de compensação aqui referida (que no Código de Seabra estava vazada no art. 767º, nº5: curiosamente, a excepção era feita às dívidas do Estado ou dos municípios, salvo quando a lei o permitisse), Vaz Serra entendia que só deviam incluir-se na previsão normativa os créditos fiscais do Estado, nomeadamente os provenientes de impostos (BMJ, nº 31, pag. 13/209, mormente a fls. 107). De fora ficariam os créditos do Estado de direito privado. Mas, como dá conta Menezes Cordeiro, do projecto foi retirado o adjectivo fiscais (Da compensação no direito civil e no direito bancário, Almedina, 2003, pag.141). O que levou a doutrina a considerar que qualquer crédito do Estado entraria na compensação.
Foi a posição, por exemplo, de Pires de Lima e Antunes Varela, para quem, na linha do artº 767º, nº5, do CC de 1867, estão abrangidos na proibição da alínea do art. 853º, al.c) do CC vigente todos os créditos do Estado, sejam de direito público ou de direito privado (in Código Civil anotado, II, pag. 127). É a orientação que, consensualmente, vem sendo sufragada.
Hoje, porém, a questão, no estrito âmbito em que se coloca à volta da interpretação da alínea c) em causa, perdeu sentido e pode, mesmo, dizer-se que o preceito em apreço se deva considerar especialmente revogado pelo artº 90º do CPPT, aprovado pelo DL nº 433/99, de 26/05, na parte em que se possa referir aos créditos não fiscais, na medida em que o referido normativo veio permitir a compensação dos créditos fiscais e não fiscais por parte do contribuinte.
Assim, não havendo dúvida sobre a natureza não fiscal do crédito em discussão nos autos e, por conseguinte, sobre a sua inclusão no âmbito de previsão da norma, impõe-se agora apreciar a questão central em torno da qual gravitam posições divergentes.
O recorrente, Ministro da Agricultura, advoga que o preceito em apreço apenas se destina aos particulares. Quer dizer, para si, o alcance da lei será impedir que os particulares compensem as suas dívidas para com o Estado com os créditos que detenham sobre ele.
Para melhor compreensão da excepcionalidade legal à compensação, afigura-se-nos útil atentar, mesmo que rapidamente, no objectivo ou na finalidade que preside a cada exclusão prevista no artº 853º.
Assim é que, se alguém tiver um crédito sobre outrem, não poderá inclui-lo na compensação recíproca, se ele (o seu crédito) for proveniente de algum facto ilícito doloso (al.a)). Tem que ser um crédito com raízes válidas no mundo jurídico para que o devedor possa dessa maneira fazer extinguir a sua dívida para com o seu credor. Se assim não fosse, estaria a livrar-se de uma dívida, no todo ou em parte, com um crédito assente em facto intencionalmente ilícito, e isso não deixaria de representar um benefício injusto (A. Varela, in Das Obrigações em Geral, II, 6ª ed., pag, 206). Neste caso, visa-se proteger a lisura da fonte do crédito. Não faz sentido proteger o devedor dessa maneira, se o seu crédito sobre o outro não foi obtido “dentro do direito”. Por conseguinte, aqui não se pretende tanto a protecção dos interesses das partes directamente envolvidas na compensação, como a licitude dos factos emergentes das relações entre as pessoas e a legalidade das obrigações entre elas estabelecidas. É por isso que, na hipótese contrária, já «…a compensação pode operar os seus efeitos, se o compensante for o credor (e não o devedor) da indemnização pelos danos provenientes do facto ilícito doloso» (autor cit, pag. 207).
Idêntica razão se descortina na impossibilidade legal de compensação de créditos impenhoráveis (al.b)). O devedor/compensante não pode livrar-se da sua dívida por esse meio se o direito do seu credor for impenhorável. Aqui, visa-se a protecção dos interesses de subsistência do credor ou da respectiva família. Por isso, esse crédito não pode ser oferecido no acerto de contas através da compensação. Também agora o que se pretende é defender a posição do titular de um crédito impenhorável, impedindo que esse crédito entre na compensação requerida/declarada pelo devedor.
E quanto aos créditos do Estado (al.c)), quid iuris? Sabemos que a norma impede que se extingam os créditos do Estado ou de outras pessoas colectivas públicas, excepto quando a lei o autorize.
Mas, pergunta-se:
Quererá a lei impedir a compensação sempre (em qualquer caso) que o Estado intervenha na reciprocidade de créditos e débitos, sendo indiferente, nessa hipótese, que ele seja o credor activo - por ser ele o declarante que pretende extinguir a dívida – ou o credor passivo – por ser ele o ente contra quem a compensação é operada ? Estaremos ante uma proibição absoluta?
Ou quererá estabelecer a proibição apenas quando seja o Estado devedor (declarante: artº 848º, nº1, do CC)) a pretender desonerar-se da sua dívida perante o particular sobre quem detém um crédito, isto é, quando é o Estado quem toma a iniciativa de extinguir o seu débito (portanto, o Estado compensante), accionando o seu crédito activo face ao crédito passivo da pessoa contra quem é oferecida a compensação? Ou seja, configurará a norma um caso de proibição relativa?
O autor citado inclina-se para considerar que o que se pretende ali é impedir a extinção dos créditos que o Estado tem sobre particulares (crédito passivo) quando a compensação é operada sob declaração ou iniciativa dos particulares credores (titulares de um crédito activo sobre o Estado e, portanto, particulares compensantes), com o fim de evitar a perturbação e embaraço nas regras orçamentais e de contabilidade (ob. cit., pag. 209; tb. P. Lima e A. Varela, Código cit, pag. 127)). E deduz-se, ainda, das suas palavras que o contrário seria possível. Isto é, o Estado já podia livrar-se do seu débito para com o particular, se oferecesse – ou seja, se declarasse ou tomasse a iniciativa; fosse o Estado o compensante – a compensação do seu crédito sobre aquele. Neste caso, portanto, a compensação seria oferecida pelo Estado devedor - detentor do crédito activo - contra o devedor – detentor de um crédito passivo.
Na perspectiva do autor, a norma funcionará como um escudo do Estado contra a iniciativa do particular compensante, mas não impedirá o Estado da compensação, desde que seja sua a iniciativa da compensação (art. 848º, nº1, do CC), posição que foi também a da Procuradoria Geral da República, em parecer de 21/12/82, in BMJ nº 328, a pag. 272 e a do acórdão do STJ de 19/05/1992, in BMJ nº 417/718. Ouçamos também Vaz Serra, pela forma lapidar como se pronunciava sobre o tema, embora restringindo a proibição aos créditos fiscais:
«A exclusão da compensação, tratando-se de créditos de impostos, é estabelecida em favor do credor e, portanto, pode o Estado ou a corporação de direito público opor, em compensação, o seu crédito de impostos a um crédito de um particular. (…)Tratando-se de créditos contra os quais possa, em princípio, compensar-se, a compensação não se aceitaria com prejuízo das normas sobre a contabilidade pública. Por isso, no Código alemão e em outros direitos, que se mencionaram, a compensação só é admissível quando a dívida do Estado ou da corporação pública devesse ser paga pela mesma caixa onde deveria pagar-se o seu crédito. Isto se for a outra parte que pretenda valer-se da compensação, porque o Estado ou a corporação pública, se lhe for permitido, em face de outras normas, bem pode compensar, por se tratar de uma regra ditada pelas suas conveniências de contabilidade. A outra parte é que o não pode fazer, isto é, não pode compensar contra um crédito do Estado ou da corporação pública no caso de o crédito e a dívida dependerem de stationes fisci diferentes» (destaque nosso; in BMJ cit, pag. 108).
Pois bem. Que o compensante não possa ser o devedor da indemnização pelos danos provenientes do facto ilícito culposo que cometeu (al.a)) e que também não possa ser o devedor que pretenda compensar o seu crédito com o crédito impenhorável da outra parte (al.b)), isso é perfeitamente compreensível. Em ambos os casos intenta-se evitar uma situação de benefício injusto (1º caso) ou um sacrifício insuportável (2º caso). Por essa razão, nada parece impedir que nessas situações a compensação seja possível, desde que os papéis dos declarantes sejam invertidos.
E sendo esse o espírito do legislador, a unidade de mens legis imporá a sua extensão à norma da alínea c).
A norma não pretende evitar que em caso algum os créditos do Estado entrem na compensação, assim como não proíbe que o Estado ofereça (declare: artº 848, nº 1, CC) a compensação do seu crédito sobre o particular sempre que este sobre si também detenha um crédito por cobrar. A prova disso está, por exemplo, na admissibilidade de compensação expressamente consignada fora do artigo em exame, tanto em favor da Administração (no caso, Administração tributária), como em favor do particular contribuinte (ver artsº 89º e 90º do CPPT).
Com efeito, da mesma maneira que, como atrás dissemos, uma vez invertida a posição relativa dos compensantes nos casos das alíneas a) e b), já é possível a compensação, também o preceito a que nos referimos está esculpido em ordem a uma interpretação que possa levar à exclusão de créditos passivos do Estado na compensação sob iniciativa do credor activo particular, mas que não exclua essa possibilidade por banda do Estado compensante.
Tudo inculca, pois, que a incidência pessoal da proibição normativa impenda apenas sobre o particular: só este estará impedido de acertar contas com o Estado, fazendo-se livrar da sua dívida (de impostos ou outra) através da compensação de um crédito seu sobre ele. O que a norma pretenderá, assim, é que o Estado veja entrar nos seus cofres a importância correspondente à dívida do particular, independentemente da que aquele (Estado) mesmo tiver para com este (particular).
É certo que, como afirma Menezes Cordeiro (ob. cit., pag. 141), até mesmo nos créditos fiscais se não devam colocar hoje problemas de vulto ligados às dificuldades de comunicação e de contabilidade pública, graças às potencialidades da informática (que a todo o momento permitem às repartições de finanças saber quanto deve o Estado aos contribuintes). Circunstância que pode suscitar a discussão sobre se ainda continuam válidas as razões que determinaram a proibição assentes em percalços de tesouraria pública, de contabilidade, de execução orçamental, etc. No entanto, ainda que as causas profundas para a proibição não sejam essas, mas aquela que Filinto Elísio elege (entende que é por imperativo de impenhorabilidade relativa, imposta na lei adjectiva {artº 823º, CPC}, mas em homenagem a razões substantivas, que está vedada a compensabilidade dos créditos das pessoas colectivas de direito público: in R.O.A., ano 46, nº 3, 1986, pag. 771/803, maxime fls.793/794), nem por isso a solução que a norma impõe deixará de ser outra. Em ambos os casos, o que ela visará é que o particular compensante imponha o seu crédito de maneira a anular, total ou parcialmente, o crédito que o Estado tem sobre si.
Parecendo, assim, tratar-se de uma norma em favor do Estado, paralela à que determina a impenhorabilidade relativa dos seus bens (artº 823º, nº1, do CPC), legítimo será dizer-se que, também nesse caso, a impossibilidade da compensação dos seus créditos não decorre de uma proibição absoluta (que impeça em todos os casos a compensação relativamente a qualquer crédito do Estado, posição do acórdão recorrido, com apoio no acórdão deste STA, que cita, de 6/12/90, no Proc. nº 027251), mas simplesmente de uma proibição relativa. O que terá como consequência que o seu credor particular não possa impor o seu crédito sobre o do Estado, para desse modo se libertar do débito que tem perante ele. Ao mesmo tempo, uma vez que o direito de crédito do Estado sobre o particular não é indisponível, pode ele tomar a iniciativa da compensação, se nisso tiver interesse e conveniência (só ele está em condições de avaliar se o deve ou pode fazer).
Isto é, em suma, o que resulta da norma.
Claro está que, tendo sido essa a mens legis da norma, ela poderá esbarrar hoje em dia com obstáculos de monta que dificilmente a deixam manter-se intacta.
Em primeiro lugar, já não é certo afirmar-se que o particular não possa tomar a iniciativa da compensação. Poderá fazê-lo em certos casos, como é o da previsão do supra citado art. 90º do CPTT, que lhe confere o direito de iniciativa da compensação por créditos de natureza tributária (nºs 1 e 2) e não tributária em processos dessa natureza, embora nas condições ali referidas (nºs 3 e 4). Isto atesta bem que a alínea c) sob exame já não estará totalmente vigente por incompatibilidade do seu comando com o conteúdo de nova disposição especial (artº 7º, nº1, do Código Civil).
Em segundo lugar, conceder ao Estado aquilo que se proíbe ao particular poderá parecer ofender o princípio da igualdade (artº 13º da CRP) desde o momento em que se considere que o fundamento em que se alicerçou o privilégio inicial (como se apontou, de evitar percalços e inconveniências de tesouraria, contabilidade e orçamental) tenha, nos tempos modernos, perdido o sentido útil que esteve na base da sua consagração pelo legislador ordinário. Em tal circunstância, a norma ter-se-ia supervenientemente tornado inconstitucional, na medida em que o referido fundamento discriminatório se considere actualmente desrazoável e arbitrário.
A este propósito, o acórdão do Tribunal Constitucional nº 68/77, de 4/02/97 (Processo nº 314/95), embora não tenha abordado directamente a questão, uma vez que o âmbito do recurso foi delimitado noutro quadrante (concretamente sobre o artº 22º, nº7, do CIVA), proporcionou um interessante voto de vencido que abre caminho a um futuro debate sobre o tema. Segundo ele, a norma do artº 853º, al. c), do CC é inconstitucional quando interpretado no sentido de permitir o privilégio da compensação ao Estado enquanto titular de créditos e débitos estritamente regidos pelo direito privado, mas em que impeça a compensação de créditos e débitos ligados à liquidação e cobrança do mesmo e único imposto (no caso, IVA). E embora este voto tenha, também ele, já perdido parte do seu interesse, a partir do momento da vigência do DL nº 433/99, de 26/10 (que aprovou o Código de Procedimento e de Processo Tributário, designadamente face ao comando dos referidos arts. 89º e 90º), ele serve para recolocar a discussão na medida do alerta que é feito para o problema da co-existência de dívidas e créditos da mesma natureza que a norma parece impedir de entrarem na compensação sob iniciativa do particular.
Seja como for, qualquer eventual juízo de inconstitucionalidade que possa ser assacado à norma na referida interpretação não carece de ser aqui declarada por irrelevante à economia da decisão. Na verdade, a discussão concreta dessa temática só se justificaria, como aliás se imporia, se em causa estivesse uma compensação desencadeada pelo devedor/credor particular e que o Estado, à sombra da norma, não tivesse aceitado. Com efeito, a relevância do problema da desigualdade ali eventualmente patente só se destaca na medida em que se conclua que a norma permite ao Estado o que acaba por negar ao particular. Portanto, o que se pode discutir é se ao particular não deverá também ser reconhecido igual direito de compensação.
Ora, in casu, não é o particular quem está a tomar a iniciativa da compensação, mas o próprio Estado. Deste modo, podemos seguramente concluir que a norma dá cobertura à iniciativa do Estado, faltando apenas apurar se numa determinada situação concreta que venha futuramente a ser colocada, não a deverá dar também ao particular compensante, a ponto de o tribunal recusar a sua aplicação por inconstitucionalidade, caso conclua que a norma não consente outra interpretação senão aquela para que, como tudo indica, aponta.
Por ora, e nos presentes autos, a única divergência que se encontra instalada entre o acórdão recorrido e a posição que atrás manifestámos incide somente entre a natureza absoluta (tese do acórdão recorrido) e restrita da proibição (tese para que nos inclinamos).
Logo, uma vez que a norma, no nosso entendimento, não proíbe que o Estado faça operar a compensação, e sendo certo que essa é a situação dos autos, o encerramento do debate impõe que se não sufrague a posição do acórdão recorrido. E porque ele, face à decisão de provimento do recurso no processo principal, concedeu provimento ao recurso contencioso relativo ao processo apenso, declarando nulo o acto ali impugnado, nos termos do artº 133º, nº2, do CPA, também nessa parte será revogado. O que implica a remessa dos autos à secção para prosseguimento e apreciação dos vícios imputados aos actos administrativos impugnados em ambos os processos: principal e apenso.
VDecidindo
Face ao exposto, acordam os juízes do Pleno em conceder provimento ao recurso jurisdicional e, em consequência, revogar na íntegra o acórdão recorrido e determinar a baixa dos autos à Secção para prosseguimento, nos moldes atrás expostos.
Custas pelos recorridos.
Taxa de justiça: 400 euros.
Procuradoria: 200 euros.
Lisboa, 28 de Setembro de 2006. – Cândido Pinho (relator) – António Samagaio – Azevedo Moreira – Adérito Santos – Angelina Domingues – Costa Reis – Jorge de Sousa - Pais Borges.
