0890/10 - Supremo Tribunal Administrativo

I- A suspensão preventiva prevista no art. 54º do anterior ED era justificável se, ao ser imposta, o processo disciplinar apontasse para a ocorrência dos factos integrantes dos seus pressupostos legais.

II- É ilegal, por padecer de erro nos pressupostos, a suspensão preventiva escorada em comportamentos da arguida que não correspondiam ao âmbito do processo disciplinar em curso.

Acordam na 1.ª Secção do Supremo Tribunal Administrativo:

A Câmara Municipal de Cascais interpôs o presente recurso jurisdicional da sentença do TAF de Lisboa que, concedendo provimento ao recurso contencioso deduzido pela ora recorrida A…, identificada nos autos, anulou a deliberação daquela câmara, de 29/3/2000, que suspendera preventivamente a recorrida no âmbito de um processo disciplinar contra ela movido.

A recorrente terminou a sua alegação de recurso, oferecendo as seguintes conclusões:

A. Vem o presente recurso interposto da douta sentença a quo que julgou procedente o recurso contencioso de anulação da deliberação datada de 29/03/2000.

B. A douta sentença a quo enferma de erro de julgamento.

C. Resulta evidente dos autos que o comportamento adoptado pela recorrida revelou-se inconveniente para o exercício das suas funções, convívio com colegas e superiores hierárquicos e para o próprio apuramento da verdade no âmbito do processo desencadeado.

D. A suspensão preventiva da ora recorrida resultou directamente da lei e assentou em razões de interesse e ordem pública, que impuseram o afastamento da mesma do exercício das suas funções.

E. Foram considerados todos os factos necessários para uma correcta e rigorosa avaliação da inconveniência da presença no serviço da funcionária, nomeadamente a recusa por parte da funcionária no cumprimento das ordens de serviço e a conflitualidade que mantinha com os colegas de serviço, assim como os indícios da existência de irregularidades eventualmente graves no funcionamento do serviço, agravadas pela existência de situações de alegada corrupção, que são factos suficientemente demonstrativos que a presença da funcionária no serviço poderia ser impeditiva da descoberta da verdade.

F. As alegadas infracções disciplinares são passíveis de serem punidas com pena de suspensão ou superior, conforme dispõe o artigo 54° do Estatuto Disciplinar, uma vez que, a pena de suspensão, nos termos do artigo 24° do ED, é aplicável a funcionários e agentes em caso de negligência grave ou de grave desinteresse pelo cumprimento de deveres profissionais,

G. Foram violados pela recorrida os deveres gerais dos funcionários e agentes da Administração Pública, consagrados no artigo 3°, n.º 4 do ED, deveres de zelo, lealdade, urbanidade e de obediência, pelo que, não poderia o instrutor nomeado no processo de averiguações decidir de forma diferente.

H. A suspensão preventiva da funcionária resultou directamente da lei e assentou em razões de interesse e ordem pública, revestindo carácter preventivo e não numa sanção,

L. Acresce que não foram prejudicados quaisquer direitos da funcionária, desde logo, quanto ao vencimento e categoria.

J. A funcionária assumiu uma conduta conflituosa e de desrespeito para com superiores hierárquicos e colegas, numa atitude de grave desinteresse pelo cumprimento dos deveres profissionais, razão pela qual foi instaurado o competente processo disciplinar e preventivamente a funcionária suspensa das suas funções.

K. No caso vertente, encontravam-se preenchidos os requisitos previstos no artigo 54º do ED.

L. A deliberação sub judice não enferma do vício de violação de lei.

M. A douta sentença recorrida enferma de erro de julgamento.

Não houve contra-alegação.

O Ex.º Magistrado do MºPº junto deste STA emitiu douto parecer no sentido do não provimento do recurso.

A sentença recorrida considerou provados os seguintes factos:

A) A Recorrente, à data em que o presente recurso foi interposto, era funcionária do Município de Cascais com a categoria de Fiscal Municipal de 1ª classe (por acordo);

B) A Recorrente, com outros colegas, subscreveu e entregou ao Presidente da Câmara Municipal de Cascais o requerimento de fls. 15-19 dos autos, cujo teor se dá por integralmente reproduzido e no qual foram descritas algumas situações relacionadas com o comportamento humano e profissional do Sr. Dr. B..., coordenador do GFLU, tendo aí sido referido, designadamente que goradas que estão as hipóteses de funcionamento normal do GFLU nas actuais condições;

C) Pelo Presidente da Câmara Municipal de Cascais foi apresentada ao órgão executivo a Proposta n° 408/2000, data de 17.03.2000, cujo teor se reproduz: «Assunto: processo de averiguações n°0104900099. Por meu despacho n° 40/2000 na sequência do requerimento n° A 1084/2000, foi determinada a realização do processo de averiguações n° 0104900099 tendente à obtenção de elementos necessários a adequada qualificação de eventuais faltas ou irregularidades verificadas no funcionamento do Gabinete de fiscalização e Licenciamentos Urbanos (GFLU). Considerando o Relatório Final do referido processo e as conclusões dele emanadas, propõe-se:

1. que seja ordenada uma sindicância ao Gabinete de Fiscalização de Licenciamentos Urbanos (GFLU) destinada a fazer uma averiguação geral ao funcionamento do serviço, nos termos do artº. 85°/3 do Estatuto Disciplinar dos Funcionários e Agentes da Administração Central, Regional e Local, aprovado pelo DL n° 24/84 de 16 de Janeiro, com a preocupação inicial focalizada nos seguintes aspectos:

- averiguação da legalidade dos procedimentos administrativos praticados tanto por parte da coordenação como dos diversos funcionários do serviço;

- averiguação acerca da possível situação de situações de corrupção no serviço;

2. que todos os processos relativos a funcionários do serviço em questão ou relacionados com o mesmo, que estejam dependentes de decisão final, aguardem pela instrução da sindicância proposta no número anterior e que, nos termos do art. 87°, n° 4 do Estatuto Disciplinar, esta instrução sirva como instrução dos referidos processos disciplinares.

3. que o procedimento referido no número anterior englobe todos os processos e autos de notícia que foram juntos aos processos de averiguações n° 0104900099, incluindo o requerimento que originou o processo de averiguações e que deverá ser objecto de procedimento disciplinar contra o visado, todos os autos de notícia posteriormente apresentados e que dizem respeito à actividade do GFLU, todos os processos que de alguma forma estão directa ou indirectamente relacionados com a actividade do referido gabinete e, finalmente, o processo n° 0104040026 instaurado contra C… que, embora já contenha relatório final, está ainda dependente de decisão, dado que a decisão a proferir é funcionalmente dependente da averiguação a fazer em processo de sindicância.

4. que seja nomeada sindicante a Dra. D…, Directora do DRH desta Câmara Municipal.»;

D) O Presidente da Câmara Municipal de Cascais apresentou à Câmara Municipal a proposta n° 412/2000, datada de 28.03.2000, com o teor seguinte: «assunto: processo de averiguações n°0104900099

No seguimento da deliberação relativa ao assunto em epigrafe, propõe-se que:

1. Relativamente aos autos de noticia juntos ao processo de averiguações n° 0104900099, sejam interpostos os respectivos processos disciplinares contra os funcionários neles identificados como eventuais responsáveis pelas infracções neles cometidas.

2. No âmbito de todos os processos disciplinares, englobando os referidos no número anterior e o processo disciplinar mandado instaurar nos termos do n° 3. da proposta aditada pela presente proposta, sejam suspensos preventivamente todos os funcionários arguidos nos respectivos processos, desde que se verifiquem os requisitos no n° 1 do art. 54° do Estatuto Disciplinar.

3. Sejam suspensos os arguidos em todos os processos disciplinares que, de alguma forma, estão directa ou indirectamente relacionados com as actividades do Gabinete de Fiscalização de Licenciamentos Urbanos (GFLU), cuja manutenção ao serviço seja inconveniente desde que estejam reunidos os requisitos previstos nos n°s 1 e 2 do art. 54° do Estatuto Disciplinar.

4. Sejam suspensos preventivamente, ao abrigo do art. 54° do ED os seguintes funcionários arguidos nos respectivos processos disciplinares, tendo em consideração os seguintes fundamentos:-

a) A… (n° …), Fiscal Municipal, dado que a alegada reiterada recusa no cumprimento de ordens de serviço bem como a alegada conflitualidade que mantém com os colegas do serviço, pelo exemplo nefasto, para além de outras circunstâncias, revelam inconveniências insuperáveis para o funcionamento do serviço, sendo as alegadas infracções passíveis de ser punidas com pena de suspensão ou superior.

(...)» (fls. 12-13);

E) A Câmara Municipal deliberou aprovar as propostas mencionadas nas alíneas anteriores em reunião de 29.03.2000 (por acordo e fls. 10 e 12);

F) A Recorrente foi notificada do teor das deliberações mencionadas na alínea anterior a 30.03.2000 (fls. 14);

G) A sindicância determinada e a suspensão preventiva de vários funcionários do GFLU foi publicada em vários jornais, designadamente, no jornal Público, no jornal da Região - Cascais e no jornal a Capital (fls. 21-25);

H) Por despacho do Presidente da Câmara Municipal de 30.05.2000 foi determinado o levantamento da suspensão preventiva da Recorrente (fls. 44-45);

I) O despacho mencionado na alínea anterior foi de concordância com a proposta da instrutora do processo disciplinar n° 0104040027, cujo teor se dá por reproduzido;

J) O Despacho mencionado em H) foi remetido à Câmara Municipal, para conhecimento e ratificação, que sobre o mesmo deliberou em 08.06.2000 (fls. 71);

K) Com data de 11.08.2000 foi proferida acusação contra a Recorrente, pela violação do dever de correcção, nos termos do documento de fls. 51-53, cujo teor se dá por reproduzido;

L) A 23.03.2000 foi elaborado pelo coordenador do GFLU B… o auto de notícia de fls. 2 do processo administrativo, cujo teor se reproduz: «Aos 23 de Março de 2000 pelas quinze horas e quinze minutos, presenciei uma atitude de falta de correcção por parte da fiscal municipal Sra. A…, perante a assistente administrativa especialista, D. E…, quando esta última, no exercício de funções inerentes às suas atribuições de serviço, a inquiriu sobre a situação do processo referenciado na ficha de inscrição para reunião de câmara n°4. A referida fiscal municipal respondeu à colega, que a interpelava em assuntos de serviço, com modos normais e, até, afáveis, com expressões em tom agressivo e desrespeitador da dignidade individual, como ‘.. já lhe disse que estou a desenvolver o trabalho possível, e que o processo irá ser enviado quando pronto.”. Perante a minha chamada de atenção para os modos e termos que estava a empregar para com uma colega de trabalho, respondeu-me de forma acintosa e eivada de um mínimo de respeito para com o cargo que desempenho que “ também já tinha dito ao doutor que não admitia ser tratada assim, que era nervosa e sofria do coração..”

A referida fiscal municipal tem vindo a actuar de forma sistemática na criação de uma ambiente de trabalho conflituoso e sem um mínimo de respeito para com os colegas de trabalho, exaltando-se ostensivamente perante os problemas do serviço inerentes a uma fiscalização municipal. os factos descritos, por serem repetidos e sistemáticos durante as horas de expediente, são enquadráveis e puníveis pelo disposto no art. 26° do Decreto-Lei n° 24/84 de 26 de Janeiro.»;

Nos termos do art. 712º do CPC, e tendo em conta o que consta de fls. 35 do processo instrutor apenso, consideramos também provado que:

M. A Instrutora do processo disciplinar movido à ora recorrida iniciou-o em 9/5/2000.

Passemos ao direito.

No âmbito de um processo disciplinar que à ora recorrida fora instaurado com base num «auto de notícia» lavrado por um seu superior hierárquico em 23/3/2000, a CM Cascais, por deliberação de 29/3/2000 – que aprovou uma proposta do Presidente da Câmara, emitida no dia anterior – resolveu suspendê-la preventivamente, nos termos do art. 54º do ED de 84, aprovado pelo DL n.º 24/84, de 16/1 e então vigente.

Foi dessa deliberação que a aqui recorrida interpôs o recurso contencioso dos autos, imputando-lhe um vício de forma, por falta de fundamentação, e dois vícios de violação de lei, por erro nos pressupostos e por violação do princípio da proporcionalidade. O tribunal «a quo» apenas conheceu desse erro nos pressupostos; e, porque o julgou existente, concedeu provimento ao recurso e anulou a deliberação impugnada. Vem agora a CM Cascais atacar a sentença, pugnando pela verificação dos pressupostos justificativos da suspensão preventiva da arguida.

O art. 54º do aludido ED previa que os funcionários objecto de «processo disciplinar» pudessem ser «preventivamente suspensos do exercício das suas funções sem perda do vencimento de categoria e até decisão do processo, mas por prazo não superior a 90 dias, sempre que a sua presença» se revelasse «inconveniente para o serviço ou para ao apuramento da verdade» (n.º 1); mas tal suspensão só teria lugar «em caso de infracção punível com pena de suspensão ou superior» (n.º 2).

Assim, e à luz do preceito, a suspensão preventiva dos arguidos dependia da reunião de dois pressupostos ou requisitos: ser «inconveniente» a presença dos arguidos no serviço e tratar-se de infracção punível com pena de suspensão ou superior.

Para persuadir que tais pressupostos se não verificavam, a ora recorrida acentuou na sua petição de recurso que os factos por que foi disciplinarmente perseguida nunca ocorreram. E, ainda numa linha semelhante de raciocínio, o Ex.º Procurador-Geral Adjunto neste STA crê demonstrada a irrealidade dos mesmos pressupostos em virtude de, por despacho datado de 30/5/2000, a suspensão preventiva ter sido levantada. Mas estas posições partem de uma perspectiva incorrecta do problema.

A suspensão preventiva prevista no dito art. 54º é uma medida cautelar, pelo que se há-de fundar na aparência das coisas no exacto momento em que seja decretada – como, aliás, é de regra nos processos do género. Portanto, os pormenores de, mais tarde, com base em dados entretanto coligidos, se resolver levantar a suspensão preventiva ou se concluir mesmo que o arguido não incorrera em qualquer falta não constituem critérios de aferição da bondade da medida, a qual tem de ser avaliada no tempo e nas circunstâncias em que foi prolatada.

Deste modo, para se apurar se a suspensão preventiva aplicada à recorrida satisfaz ou viola o seu condicionalismo legal, não podemos ater-nos a acontecimentos ulteriores; e temos somente de ver duas coisas: se o processo disciplinar, no momento em que a CM Cascais deliberou suspender a ora recorrida, apontava minimamente para a ocorrência dos requisitos previstos no art. 54º do anterior ED – as ditas inconveniência e aplicabilidade de uma pena de certa gravidade; e, a ocorrerem tais pressupostos, se o acto os assumiu como fundamento da suspensão imposta.

Ora, é patente que a sentença «sub judicio» andou bem ao julgar que tais pressupostos se não verificavam ao tempo da prática do acto impugnado – o qual, portanto, os não poderia validamente assumir.

Com efeito, o «auto de notícia» subjacente ao processo disciplinar imputou à aqui recorrida atitudes que consubstanciariam a violação do dever de correcção no relacionamento dela com uma colega e um superior hierárquico. E só de um modo conclusivo e vago – e, ao menos de imediato, imprestável para efeitos disciplinares, dado que o art. 47º do ED mandava discriminar pormenorizadamente as infracções participadas – aludiu a outras, e anteriores, condutas (exaltadas, desrespeitosas e conflituosas) da arguida. Sendo assim, o «auto de notícia» deu lugar a um processo disciplinar cujo efectivo âmbito se ficava por duas faltas violadoras do dever de correcção; e, se esse âmbito não se alargasse entretanto em resultado da instrução, o acto não poderia suspender preventivamente a arguida por algo que excedesse as denunciadas ofensas daquele dever.

Ora, não há dúvida que, entre a data do «auto de notícia» (23/3/2000) e a da proposta do Presidente da Câmara, acolhida pelo acto (28/3/2000), não houve um tal alargamento da matéria disciplinar, derivado da instrução do processo – pois esta só começou em 9/5/2000. E, aliás, nenhum alargamento do género veio a constar da acusação, elaborada em 11/8/2000.

Portanto, a suspensão preventiva da recorrida só poderia escorar-se nas participadas violações do dever de correcção – e apenas se elas tornassem inconveniente a presença da arguida no serviço e justificassem uma pena de suspensão ou superior. Mas não foi isso que sucedeu.

Com efeito, a deliberação contenciosamente impugnada baseou a medida na «alegada reiterada recusa» da arguida em cumprir «ordens de serviço» e na «alegada conflitualidade» que ela «mantém com os colegas do serviço» – pontos donde deduziu a inconveniência de ela permanecer no serviço. Mas, ao assim proceder, o acto extraiu a consequência de que a aqui recorrida devia ser suspensa de antecedentes que o processo disciplinar lhe não fornecia: é que o âmbito do «auto de notícia» – embora aludisse à conflitualidade, fazendo-o, aliás, como mero «obiter dictum» – não excedia duas pontuais violações do dever de correcção, como já dissemos; e, quanto à tal «recusa» em cumprir ordens, nem sequer remotamente se detectava no mesmo «auto» o mais leve vestígio dela.

É agora absolutamente claro que a deliberação impugnada suspendeu preventivamente a aqui recorrida com base em pressupostos de facto que não constavam nem transpareciam do processo disciplinar – o que envolve um erro causal de violação de lei. E torna-se ocioso e inútil averiguar se, caso se verificassem as realidades de facto falsamente invocadas pelo acto, elas possibilitariam, ou não, que à arguida se aplicasse uma das três penas disciplinares mais graves, pressupostas no n.º 2 do art. 54º do ED.

Refira-se ainda a desnecessidade de se ver se, à luz das meras violações do dever de correcção, participadas no «auto de notícia», era «inconveniente» a presença da recorrida no serviço e se as correspondentes faltas eram puníveis com pena de suspensão ou superior – já que a suspensão preventiva não se fundou nessas violações. E, por esta mesma razão, não colhem os argumentos da recorrente, segundo os quais a suspensão preventiva se justificava para «apuramento da verdade» e porque estavam em causa problemas de «corrupção» – já que estes assuntos não foram invocados no próprio acto como fundamento da medida adoptada.

Mostram-se, pois, improcedentes ou irrelevantes todas as conclusões da alegação de recurso, merecendo a sentença «sub censura» manter-se na ordem jurídica.

Nestes termos, acordam em negar provimento ao presente recurso jurisdicional e em confirmar a sentença recorrida.

Sem custas.

Lisboa, 3 de Fevereiro de 2011. – Jorge Artur Madeira dos Santos (relator) – José Manuel da Silva Santos Botelho – Alberto Acácio de Sá Costa Reis.