3O DIREITO
3.1 Importa conhecer prioritariamente da arguida irrecorribilidade do despacho objecto de impugnação contenciosa.
Trata-se, aqui, de questão suscitada na resposta da Autoridade Recorrida.
Concretamente refere-se, no aludido articulado, que o questionado despacho não é lesivo das posições subjectivas das Recorrentes, não tendo definido a sua situação jurídica, tendo-se limitado à mera ordem de remessa de cópia do processo a diversas Entidades.
Esta não é, porém, como já se viu anteriormente, a posição defendida pelas Recorrentes, que sustem a recorribilidade do dito despacho.
Vejamos então.
3.2 Questão em tudo similar à agora em apreciação já foi decidida neste STA, no Acórdão, de 1-10-02, proferido no Recurso nº 48016, onde se sindicava o mesmo acto (o despacho nº 21-I/SEOP/2001, de 29-5-01) de autoria da Entidade aqui Recorrida (Secretário de Estado das Obras Públicas), sendo Recorrente a concessionária D... .
No aludido aresto, na sequência da questão prévia levantada pela Autoridade Recorrida, concluiu-se pela rejeição do recurso contencioso, por ilegalidade na sua interpretação, atenta a irrecorribilidade do despacho impugnado.
Ora, não existem razões que nos levem a divergir do entendimento acolhido no mencionado Acórdão, aderindo-se à argumentação nele aduzida.
Com efeito, «o despacho recorrido não define qualquer situação jurídica concreta» das Recorrentes «ou de qualquer outra pessoa ou entidade. Em tal despacho, o seu autor...concordando com a opinião dos Serviços sobre o acidente e as suas causas, ordenou a remessa de cópia do processo: i) à Procuradoria Geral da República “para efeitos e apuramento da eventual responsabilidade criminal e outras com esta conexas”; ii) ao Instituto de Desenvolvimento e Inspecção das Condições de Trabalho por se descreverem no Relatório “indícios de infracção à legislação de segurança, higiene e saúde do trabalho”; iii) ao Presidente do Instituto das Estradas de Portugal, para efeitos de instrução do processo de aplicação de penalidades contratuais para apreciação e elaboração da respectiva proposta”.
Os destinatários do acto impugnado são pois, os serviços do Ministério que deverão remeter cópia do processo às entidades indicadas no despacho, tuteladas ou não pelo autor do acto, para os fins ali indicados.
O acto recorrido, como reconhece e refere o seu próprio autor na resposta ao recurso contencioso, foi, pois, proferido apenas para produzir efeitos no domínio das relações interorgânicas, no âmbito dos serviços do Ministério, não afectando, de “per si” a esfera jurídica» das Recorrentes «ou de terceiros.
Não tendo, ele próprio, eficácia externa, não se apresenta como imediatamente lesivo da esfera jurídica » das Recorrentes, «quer no plano da responsabilidade criminal a averiguar pela Procuradoria Geral da República, quer no âmbito das eventuais infracções da legislação da segurança, higiene e saúde do trabalho para cuja averiguação se ordenou a remessa ao Instituto de Desenvolvimento e Inspecção das Condições de Trabalho, quer ainda no âmbito da eventual aplicação de penalidades contratuais que possa resultar da instrução do processo respectivo a levar a efeito pelo Instituto das Estradas de Portugal a cujo presidente foi, para o efeito, ordenada a remessa do processo.
Ora, nos termos do disposto no artº 120º do CPA, só as decisões dos órgãos da Administração, proferidos ao abrigo de normas de direito público, que produzam efeitos jurídicos numa situação individual e concreta são considerados actos administrativos, que serão recorríveis se deles resultarem efeitos lesivos dos direitos ou interesses legalmente protegidos dos particulares Concretamente visados.
Como se diz no Ac. de 11.01.2001, proc. 46608 os actos que, como o aqui em apreço, produzem os seus efeitos apenas nas relações interorgânicas,..., são actos internos, insusceptíveis de imediata impugnação contenciosa....
Em síntese, como diz a autoridade recorrida e como resulta da sua mera leitura, pelo despacho impugnado não ficou definida qualquer situação jurídica em concreto» das Recorrentes “ou de qualquer outra entidade, nem dele resultaram efeitos lesivos dos seus direitos ou interesses legalmente protegidos.»
O discurso argumentativo que se acabou de transcrever em nada resulta infirmado com as razões adiantadas pelas Recorrentes em defesa da tese da recorribilidade do acto impugnado.
De facto, tal acto situa-se ao nível das relações que intercorrem entre diferentes Entes Públicos, sem que, contudo, se efectem as esferas jurídicas de terceiros, designadamente, das agora Recorrentes, não comprometendo, por outro lado, em determinado sentido, a decisão que se vier a tomar na sequência da ordenada remessa de cópia do processo às Entidades referenciadas no despacho, de 29-5-01, que, assim, não define, desde logo, a situação jurídica concreta das Recorrentes, destarte sendo estruturalmente inidóneo para, a título autónomo, produzir efeitos, directa e imediatamente lesivos das suas posições subjectivas, dele não cabendo, consequentemente, recurso contencioso.
Vidé, neste sentido, os Acs. deste STA de 19-6-86 – AD 320-21, de 9-3-89 – AD 340-461, de 10-7-90 – AD 370, de 9-2-93 – Rec. 26126, de 8-7-98 – Rec. 38309, de 21-10-99 – Rec. 45033, de 20-1-00 – Rec. 44859, de 2-5-00 – Rec. 45743, de 4-5-00 – Rec. 45738, de 31-5-00 – Rec. 40741, de 28-11-01 – Rec. 45075, de 8-3-01 – Rec. 47039, de 12-7-01 – Rec. 47123, de 1-6-00 – Rec. 3162/99.
E, isto, sendo certo que a apontada natureza interna do despacho recorrido não é alterada por dele se ter dado conhecimento à Concessionária.
Na verdade, este STA tem afirmado reiteradamente que a natureza de um acto não é descaracterizada pelo dele se ter dado conhecimento aos interessados.
Cfr., a título meramente exemplificativo, os Acs. de 13-7-89 – Rec. 16609, de 26-10-89 – Rec. 18301, de 9-12-93 – Rec. 26126, de 4-5-00 – Rec. 45738.
Ora, tal como se tem assinalado repetidas vezes neste STA, o núcleo da alteração introduzida no artigo 268º da CRP, pela Lei Constitucional nº 1/89 consistiu em fazer recair a recorribilidade não na circunstância de o acto ser definitivo e executório, mas na sua efectiva lesividade, assim se pretendendo consagrar uma garantia de accionabilidade em relação aos actos que lesem direitos ou interesses legalmente protegidos dos particulares, sendo dentro deste especifico enquadramento que se terá de interpretar o nº 1, do artigo 25º da LPTA.
Vidé, designadamente, os Acs. de 19-12-96 – Rec. 40791, de 18-2-99 – Rec. 43207, de 1-2-01 – Rec. 46854, de 29-3-01 – Rec. 4719 e de 6-2-02 (Pleno) – Rec. 42271
Sucede, porém, que os actos internos, categoria em que se insere o despacho recorrido, não integram o conceito de “actos administrativos”, não gozando, por isso, da garantia de recurso contencioso prevista no nº 4, do artigo 268º da CRP, por não produzirem efeitos lesivos na esfera jurídica de terceiros.
Cfr., os Acs. deste STA, de 10-4-97 – Rec. 40854 e de 10-3-98 – Rec. 42271.
Na verdade, tais actos não se enquadram na previsão do artigo 120º do CPA, por lhes faltar um dos seus elementos essenciais, a saber: a existência de uma decisão.
Com efeito, eles carecem do elemento decisão, por não envolverem uma qualquer definição inovatória do direito para um caso concreto, não sendo, consequentemente, actos administrativos “stricto sensu”, nada estatuindo sobre uma relação jurídica da Administração com um Particular.
A discussão atinente com a recorribilidade não se confunde com a temática dos vícios do acto, não cumprindo, por isso, chamar à colação, a este propósito, os vícios que, eventualmente, inquinem o acto.
É que, a recorribilidade, como já atrás se assinalou, radica na verificação do pressuposto processual da lesão das posições subjectivas dos particulares.
Em suma, procede a questão prévia suscitada na resposta da Autoridade Recorrida, não tendo o despacho impugnado definido qualquer situação jurídica concreta das Recorrentes, destarte dele não tendo resultado efeitos lesivos dos seus direitos ou interesses legalmente protegidos.
Trata-se, por isso, de acto contenciosamente irrecorrível, desnecessário se tornando conhecer das demais questões prévias levantadas no aludido articulado.
