043681 - Supremo Tribunal Administrativo

I- O âmbito temporal de aplicação do Decreto Regulamentar 15/94 é o determinado pelo artigo 1.º do Dec. Lei 99/94, de 19/4, que visa regulamentar, pela decisão da Comissão Europeia n.º C (94) 376 e pelo artigo 1.º do próprio Decreto Regulamentar e inicia-se em 1 de Janeiro de 1994, pelo que comporta eficácia retroactiva.

II- O artigo 38.º do Decreto Regulamentar 15/94, de 6 de Julho, é norma transitória destinada exclusivamente a regular o prazo de apresentação dos pedidos de apoio financeiro a acções de formação profissional iniciadas a partir de 1 de Janeiro de 1994, pelo que não visa delimitar o âmbito de aplicação do Quadro Comunitário de Apoio, restringindo-o temporalmente às acções de formação ainda não terminadas em 31 de Agosto de 1994.

Acordam em conferência no Pleno da Secção de Contencioso Administrativo do STA:

I- Relatório.

A

Interpôs recurso contencioso do despacho do Ministro da Segurança Social e do Trabalho de 19.11.97, que indeferiu recurso hierárquico do despacho que denegara o apoio financeiro a acção de formação promovida por aquela sociedade em início de 1994.

Por Acórdão da Subsecção de 16 de Abril de 2002 foi concedido provimento àquele recurso, mas, inconformada, aquela autoridade recorre agora para o Pleno da Secção.

Contra o decidido alegou e termina oferecendo as seguintes conclusões :

1. O Decreto-Regulamentar n.º 15/94, de 6 de Julho, foi publicado ao abrigo do disposto no n.º 5 do artigo 23.º do Decreto-Lei n.º 99/94, de 19 de Abril, tendo por escopo a regulação dos apoios ao emprego e formação profissional a conceder no âmbito da vertente Fundo Social Europeu do Quadro comunitário de Apoio, incluindo as iniciativas comunitárias, relativamente às acções que se iniciaram a partir de Janeiro de 1994 e se prolongaram até 31 de Dezembro de 1999, estabelecendo os princípios a observar na sua gestão.

2. Tal significa que também o artigo 38.Q do referenciado Decreto- Regulamentar - sugestivamente epigrafado "Acções a iniciar no princípio de 1994" - não poderá deixar de se interpretar à luz do regime constante do Decreto-Lei n.º 99/94, de 19 de Abril, no sentido de permitir às entidades promotoras que tenham iniciado acções de formação no período compreendido entre 01-01-1994 e 31-01-1994, a apresentação de pedidos de contribuição mas sem prejuízo da exequibilidade desses mecanismos de controlo, ou seja, desde que essas acções não tenham já terminado.

3. Ao contrário do entendimento plasmado no Acórdão recorrido, aliás douto, não parece repugnar distinguir entre acções iniciadas e não concluídas e acções iniciadas e concluídas.

4. Desde logo pela interpretação literal da norma ora controvertida, isto é, na apreensão do sentido puramente gramatical ou textual da lei. Ao utilizar a expressão "tenham iniciado ou iniciem", afigura-se que o legislador, de forma inequívoca, excluiu as acções pretéritas, já realizadas ou concluídas.

5. Por outro lado, na indagação da ratio legis da norma deverá ter-se em atenção às circunstâncias em que ela foi elaborada, tanto quanto aquelas em que ela vai ser efectivamente aplicada, sumariadas na presente alegação (cfr. 149 a 21Q).

6. Pelo que a interpretação extensiva da norma operada pelo Venerando Tribunal, não curando assegurar a salvaguarda de tais aspectos no domínio da denominada administração de prestações, viola o princípio da razoabilidade que deve presidir à interpretação, preceituado no artigo 9.º, n.º 3, do Código Civil.

O recorrente contencioso sustentou em contra alegação a manutenção do decidido.

O EMMP emitiu douto parecer nos seguintes termos:

1- Suscita a recorrida, nas suas alegações de fls. 180, a questão da extemporaneidade do presente recurso, alegando que as alegações do recorrente foram apresentadas « transcorridos mais de 30 dias a contar da data do recebimento do recurso». Porém, se é certo que o despacho que admitiu o recurso foi proferido em 17/5/02,certo é também que o mesmo só foi notificado ao recorrente através de carta remetida em 20/6, presumindo-se efectuada no dia 23 do mesmo mês (artigo 254° n2 do Código de Processo Civil); terminaria pois em 22/6 (sábado), o prazo de 30 dias para apresentação de alegações, pelo que, tendo sido estas apresentadas no dia útil imediato (24), não ocorre qualquer, extemporaneidade.

2- Suscita também a recorrida a omissão, nas conclusões das alegações do recorrente, de qualquer referência à questão da ilegalidade do recurso contencioso, a qual constava como "questão prévia" das mesmas alegações (fls.161). Confirmando-se tal omissão, e tendo sido o recorrente expressamente convidado a formular conclusões (que de início faltavam em absoluto), considero que não se deverá conhecer daquela questão (conf. artigo 690° n.º 4 e 684° n.º 3 do Código de Processo Civil).

3- Relativamente à questão de fundo, sou do parecer que o recurso não deve merecer provimento, reiterando os fundamentos expostos em anterior. parecer do Ministério Público (fls.138 e segs.), e considerando ainda que o argumento de razoabilidade invocado pelo recorrente, releva das suas próprias razões, de ordem pragmática e decerto legítimas, mas não encontra suporte na letra da lei (artigo 38° do Dec. Reg. 15/94), que não permite a distinção pretendida.

II- A Matéria de Facto.

O Acórdão recorrido considerou provados os seguintes factos:

1) O A... levou a cabo, no âmbito da sua actividade acções de formação profissional entre 9/5/94 e 27.5.94 e 4.7.94 e 5.8.94.

2) Em 31 de Agosto do mesmo ano e após informação nesse sentido recebida do IEFP, apresentou a candidatura aos programas 942000; 942200 e 942220 nos termos de fls. 50-64 do instrutor.

3) Em 14 de Setembro, o IEFP enviou à recorrente o pedido de correcção de formulários constante de fls. 10-13 dos autos.

4) No dia 16 seguinte, a recorrente reenviou os formulários corrigidos (fls. 14-20).

5) Após a troca de correspondência entre o IEFP e a recorrente, constante de fls. 21-29, o IEFP enviou a esta o ofício de fls. 30-31, em que manifestava a intenção de não aprovar o financiamento das acções em causa.

6) Os documentos constantes de fls. 32-43 dos autos são relativos, designadamente, a informações da recorrente do início das acções e de pedidos de pagamento de saldo.

7) Por deliberação da Comissão Executiva do IEFP de 95.06.09, foram indeferidas as candidaturas da recorrente, de acordo com o constante de fls. 44.

8) A recorrente interpôs recurso hierárquico dessa deliberação para o Ministro do Emprego e Segurança Social, conforme doc. de fls. 45-47, em 8.8.95.

9) Sobre ele recaiu o parecer de fls. 50-63, na sequência do qual a Ministra para o Emprego e a Qualificação Profissional emitiu em 97.11.15, o seguintes despacho: “Concordo. Indefiro com a fundamentação constante do parecer referente ao processo n.º 126/96, de 96.03.19, da DGATG, mantendo a deliberação recorrida” (fls. 48-49).

10) O ofício de notificação desse despacho está datado de 29.1.98 e dele consta que foi recebido no dia 30 do mesmo mês e ano (fls. 48).

III- Apreciação. O Direito.

A autoridade recorrente sustenta que o artigo 38.º do Dec. Regulamentar 15/94, de 6 de Julho, teve como escopo regular as acções de formação que se iniciaram a partir de 1 de Janeiro de 1994, até 31.1.94, tal como decorre do DL 99/94, de 19 de Abril, mas de modo que sobre as acções ainda fosse viável executar os mecanismos de controle previstos naquele diploma, isto é, que não tivessem terminado, porque se terminadas, ficavam excluídas.

Não poderia, naquele entendimento, efectuar-se a aplicação da norma que foi determinada no Acórdão recorrido e que a ora recorrente considera extensiva.

A recorrida – A... - sustenta o decidido e ainda suscita neste recurso jurisdicional, como questões prejudiciais do conhecimento de mérito a apresentação das alegações fora do prazo legal de 30 dias e a falta de conclusões.

Vejamos primeiro estes dois pontos.

Como refere o EMMP o despacho de admissão do recurso foi notificado por carta enviada em 20.05.2002, presumindo-se a notificação efectuada em 23 seguinte e o prazo das alegações terminaria a 22 de Junho se não fosse como era um Sábado pelo que se transferiu o seu terminus para 24 seguinte, data da entrada, tempestiva, das alegações, pelo que improcede esta questão.

Quanto à falta de alegações a mesma foi suprida como permite a lei de processo após despacho nesse sentido.

Passemos agora a analisar se assiste razão ao recorrente na interpretação do direito que sustenta.

A este propósito o Acórdão recorrido considera que o artigo 38.º do Dec. Reg. 15/94 abrangia expressamente as acções já começadas, não devendo excluir-se as que tivessem terminado à data em que findava o prazo de entrega de pedidos de contribuição, 31 de Agosto de 1994, mesmo que apenas os controles a posteriri fossem possíveis por a acção ter terminado, visto que o objectivo deste artigo era precisamente evitar que o vazio de regulamentação fosse fundamento para exclusão do financiamento, quando o âmbito de aplicação do DL 99/94, de 19.04 e do Dec. Reg. 15/94, de 6/7 era delimitado pelas acções de formação que iniciadas a partir de Janeiro de 1994.

A entidade recorrida contrapõe que o artigo 38.º começa por se referir a acções que se tenham, iniciado ou que se iniciem até 31 de Julho, com o evidente conteúdo literal que as palavras comportam que exclui as acções terminadas, visto que não se reporta a acções efectuadas, mas apenas que se tenham iniciado até à data da publicação do Dec. Reg. ou até ao final daquele mês de Julho de 1994.

Para decidir analisemos primeiro o texto completo da norma em causa, do capitulo das disposições finais do referido decreto regulamentar, o qual visa a execução do DL 99/94 de 19 de Abril.

A epígrafe do artigo é “Acções a iniciar no princípio de 1994” e o texto:

“As entidades promotoras que tenham iniciado ou iniciem, acções de formação profissional no período compreendido entre 1 de Janeiro e 31 de Julho de 1994 podem apresentar os pedidos de contribuição no decurso do mês imediatamente posterior ao da entrada em vigor do presente diploma”

O que se retira do texto é que a interpretação apresentada pelo recorrente jurisdicional é, possível de sustentar, e aproximada do sentido comum das palavras quando utilizadas na extensão precisa do seu significado.

Efectivamente «tenham iniciado ou iniciem» abarca o que se iniciou ou vai iniciar, na perspectiva de que ainda se mantêm, que ainda existem, e nada mais do que isto, e assim, o que se iniciou e já terminou em relação com o momento relevante, o da entrada em vigor do texto normativo, não seria visado, não estaria na perspectiva de uma declaração que recorta a fronteira pelos factos que se tenham iniciado ou ainda se iniciem até certa data. Isto é, a parte do texto que refere «as acções que tenham ...» parece reportar-se também e apenas às acções de formação que ainda existam ou decorram e não às findas.

Mas, também é sustentável com base no texto do Dec. Regulamentar que todas as acções desde que iniciadas entre 1 de Janeiro e 31 de Julho podem pedir (e obter) financiamento se o pedido for apresentado até 31 de Agosto de 1994, no entendimento de que a lei se dispensou de considerar o facto de as acções ainda estarem em curso ou estarem findas e se preocupou neste artigo exclusivamente da resolução da questão transitória de regular o universo das acções que começaram e se desenrolaram sem estarem regulamentadas devido a atraso da administração no exercício do seu poder regulamentar.

Nesta perspectiva, as acções de formação que se tenham iniciado seriam todas as começadas desde a entrada em vigor do programa ou quadro de apoio que se iniciou em 1 de Janeiro daquele ano de 1994, sem exclusão expressa de nenhumas, mesmo das que já estivessem concluídas.

A solução entre as alternativas enunciadas apenas pode descortinar-se para além da análise da letra da lei, e terá de procurar-se através dos elementos sistemático e teleológico ou finalístico.

Para tanto importa determinar como se insere a norma na regulação mais vasta da matéria sobre que incide e por outro lado, pesquisar qual o seu fim ou escopo.

Quanto aos elementos sistemáticos importa salientar que a norma a interpretar é uma norma regulamentar e portanto, não traça os contornos essenciais de um regime jurídico nem provém do legislador, antes se insere na actividade administrativa como toda a actividade regulamentar, o que significa que terá de se conformar com as normas de hierarquia superior cuja execução visa planificar e orientar.

Deste ponto de vista teremos de atender a que o DL regulamentado - n.º 99/94, de 19 de Abril, define a estrutura orgânica da gestão, acompanhamento, avaliação e controlo do Quadro Comunitário de Apoio (QCA) iniciado em 1 de Janeiro de 1994, conforme a Decisão da Comissão Europeia n.º C (94)376, de 25 de Fev, in JOC L 078 de 22.03.1994, p. 38-40 .

Por conseguinte o regulamento publicado apenas em 6 de Julho, dado que regula normas e situações ocorridas ou iniciadas desde 1 de Janeiro anterior, tem na parte relativa às situações ocorridas entre Janeiro e Agosto, em princípio, efeito retroactivo, como é próprio dos regulamentos em relação ao momento de entrada em vigor da lei que regulamentam, se esta entrou em vigor em momento anterior.

Importa por isso determinar quando terá entrado em vigor o DL 99/94.

Como nele não existe norma expressa a determinar que apenas entrará em vigor quando regulamentado, nem disposição específica sobre vacatio legis, e foi publicado em 19.4.94, deveria considerar-se em vigor desde 24 de Abril de 1994 se não visasse, como visa, expressamente, outro âmbito de aplicação temporal, como resulta expresso no artigo 1.º do mesmo DL, que define o seu objecto como abrangendo o QCA que teve inicio em 1 de Janeiro anterior por remissão expressa para a Decisão da Comissão Europeia C (94) 376, pelo que se deve entender que o DL 99/94 iniciou a produção de efeitos e se aplica desde 1 de Janeiro de 1994.

Deste modo, o Dec. Reg. 15/94, de 6/7 tem também o mesmo âmbito temporal de aplicação do QCA e do DL que regulamenta.

Do ponto de vista sistemático importa também sublinhar que o artigo 1.º do D. Reg. 15/94 estabelece como âmbito de aplicação os apoios a conceder relativos às acções do QCA que se iniciem a partir de Janeiro de 1994 e se prolonguem até 31 de Dezembro de 1999. Donde se retira sem esforço que esta norma do artigo 1.º do Dec. Regulamentar é que estabelece o momento a partir do qual vigoram os apoios financeiros que o QCA estabelece para acções de formação, e em suma as acções a que se aplica o regulamento e a norma que regulamenta (ver art.º 23.º n.º 5 do DL 99/94), que são as iniciadas a partir de 1 de Janeiro, sem distinção, surgindo o artigo 38.º como uma disposição transitória que nada mais visa do que proporcionar um prazo limite apropriado para apresentação dos pedidos de contribuição para as acções iniciadas antes da publicação do Dec. Reg. (ainda que atrasada), pelo que não tem como objectivo regular e muito menos excluir as acções iniciadas a partir de 1 de Janeiro de 1994 e entretanto já concluídas na data limite de apresentação dos pedidos de contribuição, de 31 de Agosto de 1994.

Ou seja, a norma do artigo 38.º surge como uma norma excepcional para resolver as questões relativas ao período de carência de regulamento publicado, entre 1 de Janeiro e 31 de Agosto e de prazo normal explicitado, ou mesmo entretanto esgotado, para requerer a comparticipação.

Passemos agora a analisar os fins da norma a interpretar.

Os objectivos que o artigo 38.º do Dec Reg. 15/94 se propõe alcançar são manifestamente transitórios, isto é, destina-se a resolver as situações que ocorreram desde 1 de Janeiro e embora situadas no âmbito de aplicação dos diplomas em análise, não tinham encontrado oportunidade para serem requeridas as contribuições, nem de cumprir os prazos e procedimentos normais por não existir o regulamento. Nestas circunstâncias era também uma imposição inafastável o tratamento igual dos particulares que não tinham podido ainda requerer o benefício, remediando o atraso na emissão do regulamento, de modo que não se excluíssem dele os cursos já terminados, apenas em resultado daquele atraso na emissão do regulamento, já que o quadro comunitário de apoio tinha entrado em vigor em 1 de Janeiro.

Nestas circunstâncias, sendo certo que é necessário acautelar o uso dos dinheiros públicos, se as medidas do respectivo controle não estavam emitidas, mas o regime de financiamentos estava em vigor desde 1 de Janeiro, então os eventuais desvios dos prazos e procedimentos teriam de ser ultrapassados mesmo que com omissão do controle prévio e de acompanhamento previstos no novo QCA, apenas podendo a Administração efectuar agora quanto às acções findas o controlo “a posteriori”, devido à sua própria demora, pelo que se não justifica interpretar restritivamente a norma que por força dos princípios e do início de vigência do quadro de apoio financeiro estava plenamente eficaz desde 1 de Janeiro.

A interpretação não pode ser de molde a excluir do financiamento ou tratar de modo restritivo as acções efectuadas a partir de 1 de Janeiro e já findas, quando a causa desse tratamento derivasse exclusivamente da demora na emissão do regulamento.

Por razões de igualdade e justiça associadas ao motivo e fins da norma interpretanda tem de concluir-se também através da interpretação teleológica, tal como se concluiu pela interpretação sistemática, que o artigo 38.º não exclui a aplicação dos apoios do FSE a acções de formação iniciadas depois de 1 de Janeiro de 1994, mesmo que estivessem terminadas quando foi publicado o Decreto Regulamentar 15/94, de 6 de Julho, ou tenham terminado até 31 de Agosto de 1994.

A interpretação que se considera correcta é a que foi adoptada pelo Acórdão recorrido pelo que improcedem as conclusões da entidade ora recorrente.

IV- Decisão.

Em conformidade com o exposto acordam em negar provimento ao recurso, mantendo o Acórdão da Subsecção.

Sem custas, atenta a isenção da recorrente.

Lisboa, 8 de Maio de 2003

Rosendo José – Relator – António Samagaio – Azevedo Moreira – Isabel Jovita – Adelino Lopes – Abel Atanásio – João Cordeiro – Vítor Gomes