0430/09 - Supremo Tribunal Administrativo

I- A maneira como se formalizam os contratos administrativos e a circunstância de o direito conferido à autora - de proceder a dragagens num rio e de comercializar as areias que obtivesse, mediante o pagamento de taxas - constar de um «alvará de licença» logo inculcam que ela foi beneficiária de um acto permissivo, e não parte num contrato administrativo que tendesse à execução daquela actividade.

II- Não se tendo provado o segmento dos quesitos em que se perguntava se a autora interveio num acordo de vontades, tem de resolver contra a autora a dúvida sobre se existiu o contrato administrativo que ela, correspondentemente, alegara.

III- O efeito interruptivo da prescrição, previsto no art. 323º do Código Civil, não se dá relativamente ao réu que não interveio na anterior demanda.

Acordam na 1.ª Secção do Supremo Tribunal Administrativo:

A… Ld.ª, interpôs recurso jurisdicional da sentença do TAF do Porto que, por prescrição do direito da autora, julgou improcedente a acção que ela instaurara contra o Instituto Marítimo-Portuário, ao lado do qual fez depois intervir o Estado Português, e em que pediu a condenação do réu e do interveniente no pagamento de indemnização por danos emergentes e lucros cessantes advindos do incumprimento de um contrato administrativo.

A recorrente terminou a sua alegação de recurso oferecendo as conclusões seguintes:

1- Os requisitos da responsabilidade civil extracontratual do Estado e demais pessoas colectivas públicas no domínio dos actos de gestão pública não diferem substancialmente dos estatuídos na lei civil.

2- Actos de gestão privada são os praticados pelos órgãos ou agentes da administração em que esta aparece despida de poder e, portanto, numa posição de paridade com o particular ou particulares a que os actos respeitam.

3- «In casu», está-se perante um contrato e não perante acto de gestão.

4- Na verdade, recorrente e recorridos agiram em pé de igualdade, com confluência de vontades, estipulando direitos a exercer e obrigações a cumprir, os quais não derivavam imediatamente de normas legais público-administrativas.

5- Não há prescrição porque, conforme consta dos autos, o alvará é datado de 21/5/90, a recorrente instaurou uma acção contra a Junta Autónoma dos Portos do Norte (antecessora do ora recorrido Instituto Portuário) em 1992, no então TAC do Porto, por incumprimento acção que correu termos sob o n.º 3548/92.

6- A instauração dessa acção interrompeu a prescrição e nela só foi proferida sentença em 15/1/2000, com absolvição da nela ré por se ter entendido que a responsabilidade pelo incumprimento do contrato cabia à Direcção-Geral de Portos.

7- A presente acção foi, por isso, tempestivamente instaurada por haver sido interrompido o prazo prescricional.

8- Mas o objecto da lide é contratual e, por isso, estaremos perante um caso de responsabilidade contratual.

9- As partes convencionaram os pressupostos, circunstâncias, condições, reciprocamente vinculativas: os recorridos pretendiam levar a cabo os trabalhos de intervenção no rio Coura; a recorrente propôs-se efectuá-la; o ajuste foi directo e foi celebrado um contrato com «todos os seus elementos essenciais e acessórios do acordo estipulado, prazos, garantias, modo de cumprimento das prestações e indemnização».

10- Não advieram, posteriormente a tal celebração, quaisquer razões de interesse público que implicassem o distrate ou denúncia unilateral do contrato.

11- A douta sentença sob recurso não terá feito a mais adequada interpretação e aplicação do disposto, entre outros, nos arts. 178º do CPA, 2º e 6º do DL n.º 48.051, de 21/11/67, e 323º do Código Civil.

12- Pelo que deverá ser revogada por douto acórdão que julgue a acção procedente.

Só o Estado contra-alegou, concluindo do modo seguinte:

1- O acto de cancelamento praticado por uma autoridade marítima – por razões decorrentes da inobservância, pelo particular, das condições impostas pela administração para o exercício daquela actividade – de uma licença de execução de dragagens, corporizada num alvará que expressamente prevê que a licença é concedida a título precário – insere-se nos poderes de polícia e fiscalização das entidades públicas sobre a actividade dos particulares, pelo que geraria eventual responsabilidade civil extracontratual, e nunca contratual.

2- O prazo de prescrição, em tal tipo de situações, é o previsto no art. 498º, n.º 1, do Código Civil – três anos.

3- O que implica que, no caso dos autos, atentas as datas provadas, decidiu bem a sentença em recurso ao absolver o Estado com base nesse fundamento.

4- Pelo que deve ser mantida, nos seus precisos termos.

A matéria de facto pertinente é a dada como provada na sentença «sub censura», a qual aqui damos por integralmente reproduzida – como estabelece o art. 713º, n.º 6, do CPC.

Passemos ao direito.

Alegando que celebrou um contrato administrativo com a Junta Autónoma dos Portos do Norte, cuja intervenção no suposto negócio se dera por incumbência da Direcção-Geral de Portos, e que aquela Junta pôs fim ao contrato «sem qualquer fundamento», a aqui recorrente pediu ao TAC do Porto que se condenasse o Instituto Marítimo-Portuário – enquanto sucessor nos direitos e obrigações da Direcção-Geral de Portos – a pagar-lhe uma indemnização pelos danos que sofreu com aquele incumprimento contratual.

Na sua contestação, o réu disse que não sucedeu à Direcção-Geral de Portos ou à Junta Autónoma dos Portos do Norte. Então, por haver uma «dúvida fundamentada sobre o sujeito da relação controvertida» (art. 31º-B do CPC), a autora requereu a intervenção provocada do Estado Português, nos termos do art. 325º, n.º 2, do CPC. E o chamamento foi admitido, pelo que, à luz desse art. 31º-B, é de entender que o pedido formulado contra o réu passou a estar subsidiariamente deduzido contra o interveniente.

Após a audiência de discussão e julgamento, foi proferida a sentença recorrida onde se disse, sucessivamente, o seguinte: que não existiu o alegado contrato, mas sim um mero acto administrativo de licenciamento de uma actividade; que, todavia, a falta de fundamentação do acto que cancelou essa licença envolveu uma conduta ilícita, capaz de gerar responsabilidade civil; que essa conduta pode ser imputada ao Instituto réu – donde parecia depreender-se que não seria de imputar ao Estado; e, finalmente, que esse direito da autora a ser indemnizada por responsabilidade civil extracontratual já está prescrito, seja em relação ao réu, seja em relação ao interveniente. Daí que a sentença tenha absolvido ambos do pedido.

Nas suas conclusões 3.ª, 4.ª, 8.ª, 9.ª e 10.ª, a recorrente ataca o segmento da sentença onde se negou que, entre a autora e a Administração, tivesse existido o alegado contrato. Mas é flagrante a falta de razão da recorrente neste ponto.

Comecemos pelo imediatamente óbvio. Mesmo antes da emergência do CPA (e do seu art. 184º), os contratos administrativos eram formais, devendo constar de documento subscrito pelas duas partes contratantes. Ora, isto não se ajusta bem à tese da recorrente, segundo a qual formulou uma proposta cuja aceitação constaria do «alvará de licença n.º 6/90», daí advindo a perfeição do suposto contrato.

E essa inicial impressão de que estamos perante um contrato imaginário é corroborada de vários modos. A factualidade provada diz-nos que a recorrente obteve o alvará de licença n.º 6/90, emitido pelo Presidente da Comissão Administrativa da Junta Autónoma dos Portos do Norte, que lhe permitia fazer dragagens numa certa extensão do rio Coura e comercializar areias que obtivesse, mediante o pagamento de certas taxas. Ora, o mero invólucro do título logo aponta a natureza do direito assim conferido à aqui recorrente: ela obteve uma licença administrativa, isto é, uma permissão para realizar actos relativamente proibidos, tornando-se beneficiária de um acto permissivo. E a circunstância de tal alvará integrar uma longa série de «condições especiais» não o desnatura, convertendo-o num título contratual; pois isso apenas revela que o respectivo acto de licenciamento fora condicionado – como era possível antes do CPA e hoje expressamente consta do seu art. 121º.

Assim, não surpreende que, com o licenciamento, a Administração tivesse em vista a abertura de um canal de navegação num troço do rio Coura. Esta condição do acto precisou o fundamental interesse público prosseguido com a passagem da licença, não a transformando «ipso facto» numa empreitada de obras públicas – como a recorrente, a dado passo, fantasia – ou noutro contrato administrativo qualquer. É que todos os actos administrativos favoráveis prosseguem algum interesse público e satisfazem interesses privados dos destinatários; mas essa satisfação, paralela em vez de convergente, não traduz o acordo de vontades que a índole contratual exige.

Aliás, o que acabámos de dizer remete-nos para algo absolutamente decisivo. Como a autora alegara que havia celebrado um contrato com a Junta Autónoma dos Portos do Norte, e sendo esse facto controvertido, o Mm.º Juiz «a quo» teve de quesitar a existência do negócio. Ao fazê-lo, e porque todo o contrato é um acordo de vontades, usou a técnica de perguntar se, entre a autora e a referida Junta, ocorrera de facto um «acordo» ou convenção («vide» os quesitos 4.º, 5.º 6.º e 10.º). Todavia, o tribunal colectivo respondeu restritivamente a esses quesitos, excluindo a existência do facto que traduziria um tal «acordo» ou que merecesse ser tido como algo «convencionado». Deste modo, a matéria factual disponível não contém um qualquer dado que, contrariando o que imediatamente fluía do «alvará de licença», possibilite dizer que houve a seu propósito um acordo de vontades e, por via desse facto constitutivo ou genético, o contrato invocado pela autora. E a dúvida sobre a realidade do negócio resolve-se contra a autora, nos termos gerais do art. 342º, n.º 1, do Código Civil.

É agora certo que a sentença merece aplauso na parte em que julgou não demonstrada a existência do dito contrato e afastada a respectiva responsabilidade negocial, improcedendo as cinco conclusões da recorrente que estiveram em apreço.

Após determinar a impossibilidade de o réu e o interveniente responderem a título de responsabilidade contratual, o Mm.º Juiz «a quo» prosseguiu laboriosamente a sua indagação, para ver se haveria responsabilidade aquileana. É de assinalar a óbvia inadmissibilidade desse método. Como a «causa petendi» da acção dos autos consistia num incumprimento contratual, a apreciação do pedido à luz da responsabilidade extracontratual significou o apego a uma causa de pedir não invocada, com imediata afecção da estabilidade da instância (art. 268º do CPC). Note-se que o TAF não se confrontou com um problema de mera qualificação jurídica, pois os dois tipos de responsabilidade radicam sempre em factos diferentes. Assim, a sentença conheceu de questão que lhe era vedado apreciar (art. 668º, n.º 1, al. d), do CPC). Mas, como a respectiva nulidade não foi arguida (pelo modo previsto no art. 684º-A, n.º 2, do CPC) nem é cognoscível «ex officio», impõe-se-nos considerar o que a sentença decidiu quanto àquela responsabilidade extracontratual.

A sentença não se mostra feliz ao detectar um ilícito gerador de responsabilidade civil na simples falta de fundamentação do acto que cancelou a licença. Mas podemos ladear este e outros pontos possíveis – como seja o da repercussão de comportamentos da Junta Autónoma dos Portos do Norte ou da Direcção-Geral de Portos nas esferas jurídicas do Instituto réu e do Estado, ora interveniente – e centrar a nossa atenção no essencial, enunciável através de um juízo hipotético que consiste em saber se, caso exista, estará realmente prescrito o direito de indemnização invocado pela autora. O que nos remete para as conclusões 5.ª a 7.ª da alegação de recurso.

A factualidade provada informa-nos que o cancelamento da licença foi comunicado à autora em Junho de 1991 e que ela propôs em 1992, contra o Instituto Portuário do Norte – pessoa colectiva criada pelo art. 1º do DL n.º 242/99, de 28/6, e sucessora da Junta Autónoma dos Portos do Norte nos termos do art. 2º do mesmo diploma – uma acção similar à presente que improcedeu por o réu não ser parte na relação material controvertida. Por outro lado, a acção destes autos foi instaurada em 16/5/2001, dando-se as citações do réu (instituto público criado pelo DL n.º 331/98, de 3/11) e do Estado, respectivamente, em 23/5/2001 e 13/4/2005. Perante isto, o Mm.º Juiz «a quo» julgou prescrito o direito da autora por ter sido largamente ultrapassado o prazo de três anos previsto no art. 498º, n.º 1, do Código Civil. Ao que a ora recorrente objecta que a citação havida na primeira causa, só julgada em 2000, interrompeu a prescrição nos termos do art. 323º do Código Civil.

Mas esta tese não colhe pela razão singela de que a primeira acção foi dirigida contra uma pessoa jurídica diferente dos agora demandados. A «ratio essendi» daquela interrupção do prazo prescricional reside no facto de o titular do direito manifestar ao obrigado a vontade de o exercer; e essa manifestação deve dirigir-se ao obrigado e não a terceiro, como se diz claramente no n.º 4 do artigo e flui da natureza do instituto. Sendo assim, o efeito interruptivo causado pela citação do Instituto Portuário do Norte não afectou o normal decurso do prazo prescricional relativamente ao réu e ao Estado, pelo que o direito que a autora contra estes invoca na presente acção – a ser entendido como um direito fundado em responsabilidade extracontratual – já estava, aquando da sua propositura, prescrito há quase sete anos.

Portanto, a sentença decidiu bem ao julgar verificada a prescrição, improcedendo as conclusões 5.ª a 7.ª da alegação de recurso. E resta assinalar a irrelevância das duas primeiras conclusões, que em nada afrontam a pronúncia recorrida, e a improcedência das conclusões 11.ª e 12.ª, que meramente recapitulam os ataques que já apreciámos.

Nestes termos, acordam em negar provimento ao presente recurso jurisdicional e em confirmar, pelas razões expostas, a sentença recorrida.

Custas pela recorrente – sem prejuízo do apoio judiciário de que beneficiou.

Lisboa, 18 de Junho de 2009. – Madeira dos Santos(relator) – Santos Botelho - Costa Reis.