048384 - Supremo Tribunal Administrativo

I - Em recurso contencioso, a legitimidade passiva cabe em regra, ao órgão que praticou o acto e não à pessoa colectiva em que tal órgão se insere. II - A única excepção a essa regra verifica-se no caso de recurso de actos administrativos dos concessionários, mesmo quando de uma pessoa colectiva se trate, em que a legitimidade passiva assiste ao próprio concessionário e não a qualquer dos seus órgãos.

Acordam, na Secção do Contencioso Administrativo, do Supremo Tribunal Administrativo: A..., com os sinais dos autos, interpôs no Tribunal Administrativo do Circulo de Lisboa recurso contencioso da resolução de expropriar adoptada, em 23.08.00, pela BRISA - Auto-Estradas de Portugal , no procedimento expropriativo relativo à parcela n.º 301, correspondente a terreno pertencente ao recorrente e necessária à construção do sub-lanço S. Bartolomeu de Messines/Via Longitudinal do Algarve da Auto-Estrada do Sul, com fundamento em que tal resolução padece de vícios de violação de lei e de forma. O recorrente terminou a petição de recurso contencioso, requerendo a citação da entidade recorrida e do Estado Português para responderem ao recurso. Por despacho de 2.5.01 (fls.51, dos autos), este foi liminarmente rejeitado, ao abrigo do disposto no art. 57, §4 do Regulamento do Supremo Tribunal Administrativo, com fundamento em ilegitimidade passiva da entidade recorrida e também do Estado. De tal despacho interpôs a entidade recorrida BRISA o presente recurso jurisdicional, apresentando alegação, na qual formulou, depois de para o efeito convidado, as seguintes conclusões : 1ª Ao contrário do que ficou decidido na Sentença recorrida, a legitimidade passiva em recurso contencioso interposto de actos administrativos dos concessionários é, nos termos do art. 51º, n.º 1, d), do ETAF, do próprio concessionário e não do órgão que praticou o acto. 2ª A justificação deste regime assenta no facto de a estrutura orgânica dos concessionários (pessoas colectivas de direito privado) ser regulada pelo Código das Sociedades Comerciais e, no âmbito deste diploma ou no princípio da autonomia organizacional das entidades privadas, assentar em estruturas ad hoc que não são, o mais das vezes, conhecidas pelos particulares, ao contrário do que sucede com as pessoas colectivas de direito público em que a sua estrutura orgânica resulta de um diploma legal. 3ª Assim, para tutelar estas situações o art. 51º, n.º 1, al. d), do ETAF, dispõe expressamente que a legitimidade passiva em recursos contenciosos interpostos de actos administrativos dos concessionários é o próprio concessionário e não o órgão que o praticou, não sendo aplicável o regime estabelecido no art. 36º, n.º 1, al. c), da LPTA, pelo que a douta Sentença recorrida incorreu em erro ao aplicar este regime e não o disposto no referido art. 51º, n.º 1, al. d) Não houve contra-alegação. O Ex.ma Magistrada do Ministério Público junto deste Supremo Tribunal emitiu o seguinte parecer: Em face do teor das conclusões da alegação (a fls. 72 dos autos), retira-se que o presente recurso jurisdicional se circunscreve à parte da decisão que, remetendo para os fundamentos do despacho de fls. 35 e verso, rejeitou o recurso por ilegitimidade passiva da autoridade recorrida – Brisa, Auto-Estradas de Portugal – com base no entendimento de que os recursos contenciosos de anulação são interpostos contra o autor do acto impugnado e não contra a pessoa colectiva em que tal órgão ou agente se integram, por força do artº 36º, n.º 1, alínea c), da LPTA. A nosso ver, o recurso merece provimento. Sendo o acto administrativo atribuído a uma sociedade concessionária, como é o caso (cfr. fls. 18), o autor do acto é a própria concessionária e não qualquer dos seus órgãos , conforme decorre do disposto no art.º 51º, n.º 1, alínea d), do ETAF. É que os órgãos da concessionária não detêm poderes próprios de autoridade (embora sejam eles que a manifestam a vontade da pessoa colectiva); tais poderes apenas pertencem à concessionária; veja-se, a este propósito, o acórdão do STA de 97.03.18, no processo 39610. Nestes termos, emitimos parecer no sentido de que deverá ser concedido provimento ao recurso jurisdicional, revogando-se a sentença na parte ora analisada e ordenando-se a baixa do processo à primeira instância, a fim de aí prosseguir termos, caso não ocorra qualquer outra questão que a tal obste. Colhidos os vistos legais, cumpre decidir. A questão a decidir traduz-se, unicamente, em saber se, no recurso contencioso de acto de concessionário, a legitimidade passiva assiste ao órgão que praticou esse acto ou ao próprio concessionário. A decisão ora sob impugnação concluiu pela ilegitimidade passiva da entidade recorrida, a concessionária BRISA – Auto-Estradas de Portugal , seguindo o entendimento, baseado na disposição do art. 36, n.º1, al. c) LPTA, de que «os recursos contenciosos de anulação são interpostos contra o autor do acto impugnado e não contra a pessoa colectiva em que tais órgãos ou agentes se integram». E, com efeito, é esta a regra, no que respeita à legitimidade passiva pública. O que se prende com razões de ordem pública, por isso que o órgão ou a autoridade administrativa que praticou o acto estará em melhores condições de defender a legalidade do mesmo (vd. J. M. Santos Botelho, Contencioso Administrativo Anotado , 4ª ed., 417). Porém, o caso dos recursos contenciosos interpostos de actos administrativos dos concessionários exceptua-se dessa regra geral (vd., entre outros, ac. de 28.11.96-Rº 4121918.3.97- Rº 36610, de 7.12.99-Rº 45237 e de 4.10.00-Rº 46248). É o que decorre do estabelecido na alínea d) do n.º 1 do art. 51 do ETAF, onde se dispõe que compete aos tribunais administrativos de circulo conhecer « dos recursos de actos administrativos de concessionários », depois de, nas alíneas anteriores, se ter tido o cuidado de identificar os outros actos administrativos (cujos recursos são da competência dos mesmos tribunais) através dos seus autores materiais . Em face do que tem de entender-se que, nos recursos contenciosos de actos administrativos dos concessionários, é o próprio concessionário, mesmo quando de uma pessoa colectiva se trate, quem tem de estar em juízo. E isto porque, como bem se conclui no acórdão de 19.12.89 (Rº 27392), que seguimos de perto, estando em causa uma empresa concessionária, os poderes de autoridade transferidos por efeito da concessão, o são para a própria empresa e não para qualquer dos seus órgãos, embora seja através destes que a empresa pode manifestar a sua vontade. Procede, pois, a alegação do recorrente. Pelo exposto, acordam em conceder provimento ao recurso, e, por consequência, em revogar o despacho recorrido, para ser substituído por outro que ordene o prosseguimento do recurso contencioso, se a tal outra razão não obstar. Sem custas. Lisboa, 5 de Dezembro de 2002. Adérito Santos – Relator – Azevedo Moreira – Santos Botelho