044961 - Supremo Tribunal Administrativo

I - Se o recurso contencioso de anulação já não pode prosseguir os seus efeitos típicos, primários, há-de a respectiva instância ser declarada extinta por inutilidade superveniente da lide. II - Existe tal inutilidade num recurso contencioso que tem por objecto o acto que declarou a utilidade pública da expropriação de certo terreno se este, entretanto, foi utilizado para o fim em vista, ou seja, beneficiação de uma EN.

Acordam na 1ª Secção do Supremo Tribunal Administrativo I - A..., B..., C..., D..., E... e F..., id. nos autos, interpuseram recurso contencioso de anulação do despacho do Secretário de Estado das Obras Públicas de 31.8.98, publicado no Diário da República nº 224, II Série, de 28-9-98, que declarou a utilidade pública com carácter de urgência, da expropriação de certa parcela de terreno de que se dizem comproprietários. Oportunamente apresentaram as suas alegações, cujas conclusões são as seguintes: “1º - O acto recorrido não identifica os proprietários do prédio a expropriar, onde se insere a parcela expropriada, nunca a identifica registralmente, pelo que foram violados os artºs 123º, nº 2, al. b) e 131 do CPA e artº 15 nº 2 do Código das Expropriações, o que torna o acto impugnado inválido. De facto, conhecidos os proprietários da parcela, e conhecidos os elementos objectivos onde essa parcela se integrava (registrais e matriciais), a entidade recorrida podia e devia identificar esse prédio e os seus proprietários no acto declaração de utilidade pública. 2º - O princípio da participação e da audiência dos interessados no procedimento administrativo / expropriativo foi violado pela entidade recorrida, pois foi declarada a utilidade pública da expropriação em causa sem que os recorrentes tenham sido previamente ouvidos, nos termos estabelecidos nos artºs 14º nºs 1, 5 e 6 do Código das Expropriações, artº 55º do CPA e artº 267º nº 5, da Constituição. Na verdade, como se pode verificar pelos documentos que constam no processo instrutor, as entidades envolvidas conheciam os proprietários da parcela expropriada e não cumpriram aquelas exigências procedimentais, pois a carta com o requerimento de declaração de utilidade pública exigida pelo disposto no artº 14º, nº 1, do CE, foi enviada para o anterior proprietário do prédio, já falecido, conforme já constava da certidão do registo predial do prédio, de que a JAE e a entidade recorrida tinham conhecimento. Deste modo o acto sub júdice ofendeu frontalmente os princípios da colaboração da Administração como os particulares e da participação, violando além disso, os artºs 267º, nº 5 e 268, nº 1, da CRP, os artºs 7º, 8º e 55 do CPA e o artº 14º do Código das Expropriações. 3º Ainda que, nos termos do artº 14º, nº 2 , do Código das Expropriações, o requerimento declaração de utilidade pública tenha sido afixado na Câmara Municipal de Torres Vedras, o que os recorrentes desconhecem, essa afixação não desobrigava a notificação dos proprietários do prédio expropriado, nos termos do artº 14º, nº 1 do CE; 4º A vistoria ad perpetuam rei memoriam teve lugar e foi efectuada em momento posterior à declaração de utilidade pública, pelo facto de os recorrentes se terem organizado e mandatado advogado comum que compareceu nessa diligência não significa que os recorrentes tenham tido conhecimento do requerimento da declaração de utilidade pública e que tenham podido participar procedimentalmente nesse acto administrativo. 5º O acto impugnado não fundamenta por qualquer forma, de facto ou de direito, a respectiva oportunidade, conteúdo e efeitos pelo que se tem de considerar violado o conteúdo essencial do direito fundamental dos recorrentes à fundamentação das decisões administrativas que afectem negativamente a sua esfera jurídica - fundamental (artºs 268º, nº 3 da CRP e 124º e segs. do CPA, por um lado, e artºs 133º, nº 1, e 133º, nº 2, al. d) do CPA, por outro). Na verdade, dado que restringiu direitos e interesses legalmente protegidos, designadamente, o direito fundamental de propriedade privada dos recorrentes, o despacho em causa tinha necessariamente de ser fundamentado por força do artº 268º nº 3, da CRP e do artº 124º , nº 1 a) do CPA , que assim foram violados. O acto recorrido não fundamentou por qualquer forma a necessidade de expropriação dos bens dos recorrentes ou a sua urgência: a - Quanto à expropriação dos terrenos dos recorrentes. Nesta dimensão, a falta de fundamentação resulta de três ordens de considerações : - i. - O acto recorrido nada refere quanto à necessidade / conveniência das obras de beneficiação da EN8 e não faz qualquer referência em que consistem essas obras de beneficiação. i.i. - Por outro lado, as obras de beneficiação de uma estrada não implicam, necessariamente, a expropriação de novos terrenos. Deste modo, ficou também por fundamentar a necessidade de expropriar terrenos - de afectar direitos fundamentais - face às obras de beneficiação que se pretendem executar. i.i.i. - Em terceiro lugar, fundamentadas que fossem as obras de beneficiação e a necessidade de expropriar terrenos para a sua execução sempre ficaria por fundamentar a expropriação dos terrenos dos Recorrentes, pois poderiam ter sido expropriados outros terrenos. b - Quanto à urgência conferida à expropriação. O despacho recorrido não fundamenta por qualquer modo a decisão de conferir carácter de urgência à declaração de utilidade pública da parcela ou, pelo menos, os fundamentos invocados são insuficientes ou obscuros pelo que foram violados os artigos 13º , nº 2, do CE, 124º e 125º do CPA e 268º, nº 3 da CRP, o que determinará a declaração de nulidade do acto recorrido ( artº 133º , nº 2, d) do CPA ou, pelo menos, a respectiva anulação. 6º - A Administração Pública e os seus concessionários que desenvolvem uma actividade materialmente administrativa, estão subordinados à Constituição e à lei, em especial quando estejam envolvidos direitos fundamentais, e a prossecução do interesse público só é legítimo quando respeite os direitos e interesses legalmente protegidos dos cidadãos (artºs 18º e 266º CRP). No presente processo, nem esta legalidade foi observada, nem aquele direito fundamental garantido, violando-se ainda os princípios fundamentais da igualdade, da justiça, da imparcialidade e do respeito pelos direitos e interesses legalmente protegidos a que está submetida a Administração Pública - artº 266º da CRP”. A entidade recorrida contra-alegou, pugnando pelo improvimento do recurso. E do mesmo entendimento é o Exmº Magistrado do Mº.Pº. Entretanto, e a solicitação do Tribunal, o Gabinete do Secretário de Estado das Obras Públicas informou, em conformidade com a resposta do Instituto de Estradas de Portugal que “na área da parcela expropriada não só já foram efectuadas como estão concluídas, as obras necessárias à execução da empreitada EN8 - Beneficiação entre Torres Vedras e Bombarral / Val do Pisão. Em sequência foram os recorrentes ouvidos sobre a eventualidade da extinção da instância por inutilidade superveniente da lide. Pronunciaram-se então estes, através da peça de fls 139 a 141, por forma a, sem negarem a factualidade afirmada, defenderam o interesse no prosseguimento do recurso. O Exmº Magistrado do Mº. Pº. ouvido também a este propósito sustenta, citando jurisprudência deste STA, que deve ser declarada extinta a instância: Correram os vistos legais. Conhecendo. Tem-se como apurada a seguinte matéria de facto: Os recorrentes são comproprietários do prédio rústico denominado Brejo ou Casal de S. Jorge, sito na freguesia e concelho de Torres Vedras, inscrito na matriz cadastral sob o artº 50º da Secção O e descrito na Conservatória do Registo Predial nº 1355/950616; Através do acto recorrido, despacho do Secretário de Estado das Obras Públicas de 31.8.98, publicado no D.R, II Série, de 28.9.98, foi declarada a utilidade pública e a urgência da expropriação dos terrenos necessários à execução da EN8 - Beneficiação entre Torres Vedras e Bombarral (v. fls. 10/11 dos autos). Entre esses terrenos incluiu-se numa denominada parcela nº 12, com uma área de 1425 m2 , a destacar do prédio referido em a); Nesta parcela já se encontram concluídas as obra projectadas; Dão-se por reproduzidas os docs.1 a 6 do processo instrutor e de fls 126 dos autos. Conhecendo de direito. Antes de mais há que apreciar a questão prévia respeitante à eventual inutilidade superveniente da lide. O caso é este. O presente recurso contencioso, como já se viu, tem por objecto o despacho do Secretário de Estado das Obras Públicas de 31.8.98 que declarou, entre o mais que ora não importa, a utilidade pública e a urgência da expropriação de uma parcela de terreno de que os recorrentes são comproprietários, com vista à execução da EN8 - Beneficiação entre Torres Vedras e Bombarral. Acontece que as obras projectadas já se mostram concluídas em tal parcela. Daí a interrogação sobre a utilidade da lide. E para nós temos que a resposta deve ser negativa. Digamos porquê. E por nos parecer ajustado, começaremos por transcrever parte do acórdão de 28.11.00, no recurso nº 46.580, lavrado pelo relator do presente. Diz-se aí: “... O objecto do recurso contencioso é a declaração de nulidade ou a anulação do acto administrativo, nos termos do artº 6º do ETAF. Assim a utilidade que o recorrente retirará da sua eventual procedência mede-se pelo grau de satisfação do interesse material primário subjacente à pretensão anulatória a obter em subsequente execução de julgado favorável (Ac. do Pleno de 18.298, BMJ 474 - 206). E, assim, “quando se afere da inutilidade superveniente da lide só podem considerar-se os efeitos da sentença que, conforme o seu tipo legal, dela directamente emergem e não efeitos laterais indirectos ou reflexos que, eventualmente, possam extraír-se, ou que, subjectivamente, a parte favorecida possa dela querer tirar” (Ac. do Pleno de 11.12.96, rec. 28558). Como se diz ainda no acórdão de 26.11.96, rec. 40213, e vai transcrever-se: “O recurso contencioso tem por objecto a declaração de invalidade ou a anulação do acto recorrido e a sua utilidade correlaciona-se com a possibilidade de, em execução de sentença, efectuar-se a reconstituição natural da situação actual hipotética mediante a supressão dos efeitos jurídicos do acto anulado. Este meio processual não pode pois ser utilizado para obter uma mera declaração judicial de ilegalidade do acto impugnado em vista a obter em ulterior acção, o ressarcimento dos prejuízos indemnizáveis. A fixação de indemnização no âmbito do processo de execução de julgado - como prevê o artº 7º do DL nº 256 -A/77, de 17 de Julho - tem lugar apenas quando se constata, nesta fase executiva, uma situação de impossibilidade ou de grave prejuízo para o interesse público no cumprimento da sentença. A determinação do montante indemnizatório, no decurso deste processo, surge, pois, como uma solução alternativa em face da ocorrência de uma causa legítima de inexecução e, de resto, a indemnização a fixar destina-se não só a ressarcir os prejuízos resultantes do acto anulado, como também os que derivam da própria inexecução da sentença (cfr. artº 10º, nº 1). O pedido de fixação da indemnização, nesse condicionalismo, tem como pressuposto o desenvolvimento normal da instância do recurso contencioso na perspectiva de se alcançar a eliminação dos efeitos jurídicos do acto impugnado através da reconstituição da situação actual hipotética (cfr. acórdão do STA (Pleno), de 27 de Fevereiro de 1986, no Pº nº 23 058). Não é esse o caso, porém, quando na pendência do recurso contencioso se verifique desde logo a impossibilidade de fazer cessar para o futuro os efeitos do acto e de reparar os efeitos já produzidos, nos termos da única finalidade da lide passar a ser o ressarcimento dos prejuízos resultantes da justiça de um acto ilegal”. E nem por isso o recorrente fica desprotegido pois que de acordo com o artº 7º do Dec - Lei nº 48051, de 21.11.67, pode lançar mão da acção de indemnização que não depende ou exige prévia instauração e procedência de recurso contencioso contra o acto alegadamente lesivo, sendo ainda que para que se limite o direito à reparação nos termos da segunda parte do preceito é necessário que se prove que o particular agiu com culpa e que com uma conduta prévia ou endoprocessual diligente, podia ter evitado ou minorado o dano.”. E o que vem de ser dito ganha ainda maior consistência no caso de o particular pretender dirimir a legalidade pela legalidade, sem qualquer outro benefício jurídico palpável. E é nesta senda que, com uma ou outra “nuance”, se vem pronunciando, por margem largamente maioritária, a jurisprudência deste STA, que não vemos razão para abandonar, podendo conferir-se, entre outros, os acs do Pleno da Secção de 26.11.97, recº 28 495, de 23.6.98, recº. 33 295, de 14.1.99, recº 28 669, de 10.2.99, recº 33 183, e de 19.6.01, recº 34 237, e desta Subsecção, por mais recentes, os acs de 30.1.01, recº 46 838, de 16.10.01, recº 46 096, de 23.10.01, recº 47 692, e de 1.12.01, recº 47 916. Ora, baixando ao nosso caso, temos que o terreno respeitante à expropriação já se mostra incorporado num bem do domínio público, a EN8, não sendo concebível, por razões até de interesse público, a reintegração daquele no património dos recorrentes (v. artº 6º, nº 2 do Dec - Lei nº 256-A/77). No caso, sucede mesmo que a indemnização resultante do acto expropriativo, gorado que seja o acordo com os interessados, tem lugar independentemente do impulso destes, através da arbitragem, com recurso para os tribunais comuns (v. CE/91, apenas pelo Dec - Lei nº 438/91, de 9.11, artºs 42º e segs, e CE/99, aprovado pelo Dec - Lei nº 168/99 , de 18.9, artº s 38º e segs). Face a todo o exposto, acorda-se em, por inutilidade superveniente da lide, declarar extinta a instância. Sem custas. Lisboa, 19 de Fevereiro de 2002 Manuel Ferreira Neto - Relator Francisco Diogo Fernandes Rosendo Dias José (Vencido) - Não posso aceitar que se considere extinta a lide, o que equivaleria, no caso, a equiparar a "via de facto" da ocupação pela força pública da propriedade sem acto válido, à declaração de utilidade pública em termos legalmente fundados. Por outro lado a exigência da tutela judicial efectiva - artº 268 nº 4, Const - não se compagina com a remissão do recorrente para outra via quando ele está a utilizar a via legal. De resto a posição vencedora ignora totalmente a artº 48 da LPTA, isto é, os efeitos produzidos pelo acto impugnado que se mantêm, apesar de as obras ou estradas estarem concluídas. O Acórdão faz, aliás, apelo para justificar a extinção da lide ao "facto consumado" de a parcela se encontra integrada no domínio público. Ora, o Tribunal não se destina a aceitar factos consumados, mas a averiguar da legalidade, e sempre seria diferente a parcela estar integrada no domínio público por expropriação válida, ou apenas por uso público imposto pela força e sem fundamento jurídico.