040288 - Supremo Tribunal Administrativo

I - No contencioso de mera anulação a legitimidade passiva é assegurada em primeiro lugar pelo autor do acto administrativo contenciosamente impugnado a quem cabe desde logo assegurar a defesa da legalidade do acto por si praticado. II - Se o interessado, após ter formulado pedido de certidão no sentido de averiguar a identidade do autor do acto e antes de obter o elemento pretendido interpõe recurso contencioso desse acto "inventando" uma autoria sem a tal ter sido induzido pela administração, o erro na identificação do autor do acto recorrido, nos termos e para os efeitos do disposto no artº 40º da LPTA, tem de considerar-se como um caso de erro "manifestamente indesculpável".

ACORDAM, EM CONFERÊNCIA, NA SECÇÃO DO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO DO SUPREMO TRIBUNAL ADMINISTRATIVO : 1 – A... e outros, id. a fls. 2 recorrem contenciosamente do despacho de 12.10.95 do SECRETÁRIO DE ESTADO DA PRESIDÊNCIA DO CONSELHO DE MINISTROS que, em seu entender “ mandou arquivar o pedido de autorização de reversão de um imóvel, sito à R. dos Açores, nº 173, Porto, expropriado pela Câmara Municipal do Porto ”. Com fundamento em vício de “forma por falta de fundamentação – artºs 124º nº 1/a) e b) e 125º do CPA”; de “incompetência” e “violação de lei – artºs 34º do Cód. Proc. Administrativo e 5º do Cód. Expropriações aprovado pelo DL nº 438/91 , de 9/11”, pretendem a anulação do despacho impugnado. Na resposta diz a entidade recorrida além do mais o seguinte: a) – Ilegitimidade passiva : O presente recurso tem por objecto um alegado despacho da autoria do Secretário de Estado da Presidência do Conselho de Ministros, de 12 de Outubro de 1995, pretensamente proferido por delegação de poderes, que mandou arquivar o pedido de reversão de um imóvel sito na Rua ..., n° ..., na cidade do Porto. Porém, tal despacho não provém da Autoridade recorrida, tendo sido proferido por assessor do anterior Secretário de Estado da Presidência do Conselho de Ministros, à data a desempenhar as funções de Chefe de Gabinete daquele membro do Governo. Falta, assim, legitimidade passiva à Autoridade recorrida, com as legais consequências. b) – Irrecorribilidade do acto : Mesmo, porém, que assim não fosse, nem por isso o presente recurso deveria prosseguir. Com efeito, O despacho em causa, do seguinte teor: « Considerando a orientação adoptada nesta matéria, arquive-se” é um mero acto interno, sem conteúdo decisório, que se limitou a ordenar aos serviços de apoio do Gabinete do então Secretário de Estado da Presidência do Conselho de Ministros o arquivamento do processo. Precisamente por isso é que sobre o pedido dos Recorrentes não iria, de acordo com a orientação superiormente definida, ser tomada qualquer decisão expressa - como de facto não foi. Falta-lhe, portanto, a natureza de acto externo, produtor de efeitos jurídicos em relação aos Recorrentes, esgotando a sua eficácia no plano das relações de serviço. E tanto assim é, que o referido acto nem sequer foi notificado aos Recorrentes na sequência da respectiva prolação, como seria apropriado se outra fosse a sua natureza.Apenas tendo sido levado ao conhecimento daqueles acompanhando um despacho do Primeiro Ministro de 26 de Fevereiro, exarado em execução da douta sentença proferida no Proc. n° 910/95, que correu termos no Tribunal Administrativo do Círculo de Lisboa no qual, e em conformidade com o que se referiu anteriormente, se informa que «no referido processo não foi proferida decisão expressa no prazo legal». Por conseguinte, não revestindo o referido acto a natureza de acto externo, definidor de uma situação jurídica concreta, não lhe aproveita a garantia de recurso contencioso inscrita nos artigos 268°, n° 4, da Constituição da República, e 25°, n° 1, da Lei de Processo nos Tribunais Administrativos. Termos em que e sem necessidade de maiores desenvolvimentos, não deve o presente recurso ser admitido por falta dos referidos pressupostos processuais. 3 – Respondendo às suscitadas questões dizem em síntese os recorrentes não demonstrar a entidade recorrida que a prática do acto não seja de sua autoria. Por outro lado, foi proferida decisão a mandar arquivar o processo, que produz efeitos em relação aos recorrentes, já que consubstancia um acto de indeferimento expresso e não de um acto de mero expediente. 4 – O Mº Pº emitiu parecer (fls. 120v/121) no sentido da “ rejeição do recurso por falta de object o”, salientando para o efeito o seguinte: “ A interposição do presente recurso parece radicar em deficiente interpretação do despacho do Primeiro Ministro de 26.02.96 (doc. 3 junto com a p.i.). Nesse despacho manda-se dar conhecimento de que no processo relativo ao pedido de reversão a que alude a p. i. «não foi proferida decisão expressa no prazo legal», expressão que remete para o regime legal do acto silente. O arquivamento material do processo levado a efeito pelos Serviços da Presidência do Conselho de Ministros não configura acto administrativo, mas antes acto interno, como vem referido na resposta. E, não sendo a entidade recorrida a autora do acto impugnado ocorre a alegada ilegitimidade passiva .”. 5 – Por despacho de fls. 121, foi relegado para ulterior momento o conhecimento das suscitadas questões e ordenada a notificação dos interessados para alegarem, tendo em alegações os recorrentes formulado as seguintes CONCLUSÕES : I - O despacho recorrido é da autoria da Recorrida e é um acto externo e expresso, devendo improceder a invocada falta dos pressupostos processuais da ilegitimidade passiva e irrecorribilidade do acto. II - Mas, tal despacho não está devidamente fundamentado, pelo que padece de vício de forma por falta de fundamentação (artº 124°, n° 1, a) e c) e 125° do Cód. de Procedimento Administrativo, aprovado pelo Decreto-Lei n° 442/91 , de 15 de Novembro). III - E sempre estaria ferido de incompetência porquanto houve sucessão de competências e a competência para autorizar ou negar a pretensão dos Recorrentes pertenceria ao Ministro do Planeamento e da Administração do Território e não da Autoridade Recorrida. IV – Além de que também não respeitou nem o disposto no artº 34° do Cod. de Procedimento Administrativo, nem tão pouco o artº 5° do Cod. das Expropriações, aprovado pelo Decreto-Lei n° 438/91 , de 9 de Novembro, pelo que está também ferido de violação de lei. V - Os vícios de que padece o acto recorrido - vício de forma, incompetência e violação de lei - determinam a sua anulabilidade. VI - Os recorrentes têm interesse directo e legítimo no presente recurso, o qual é tempestivo. TERMOS em que se concluí como na petição inicial. 6 - Em contra-alegações a entidade recorrida mantém a posição anteriormente assumida na resposta no sentido de que se não deve conhecer do presente recurso ou, se porventura assim se não entender, deve o mesmo ser julgado improcedente. 7 – No parecer que emitiu a fls. 158, o Mº Pº mantém a posição anteriormente assumida, no sentido que “ deve ser rejeitado o presente recurso contencioso, por ausência de objecto ”. E, quanto ao mérito, o Mº Pº acompanha a argumentação da autoridade recorrida. + Cumpre decidir: + 8 – MATÉRIA DE FACTO : Com interesse para decisão, resulta dos autos o seguinte: A – No dia 17.02.94 deu entrada nos Serviços da Presidência do Conselho de Ministros um requerimento dirigido ao Primeiro Ministro , onde os ora recorrentes, nos termos do artº 5º do Cód. das Expropriações solicitaram a autorização da reversão do imóvel sito à Rua dos Açores, nº 173, Porto, expropriado pela C. M. do Porto, por o prédio expropriado “ ter sido aplicado a um fim diverso daquele que determinou a sua expropriação ” – doc. de fls 13 a 18 cujo conteúdo se reproduz. B – Datada de 30.09.94, pela Consultora Principal do Centro Jurídico da Presidência do Conselho de Ministros foi prestada a seguinte INFORMAÇÃO : “1 - Foi enviado ao CEJUR, para informação, um requerimento de A... e outros, dirigido a Sua Excelência o Primeiro-Ministro, em que se solicita a reversão de imóvel expropriado pela Câmara Municipal do Porto. 2 - O imóvel em causa é um prédio situado na Rua ..., nº ..., no Porto, descrita na 2ª Conservatória do Registo Predial do Porto sob o nº 530 a folhas 97 do livro B-2 e inscrito na matriz predial urbana da freguesia de Cedofeita sob o artigo 5718. Por despacho do Primeiro-Ministro de 11 de Setembro de 1975, publicado no Diário do Governo, II Série, de 22 de Setembro, e emitido ao abrigo dos números 2-b) e 3 do artigo 12º da Lei nº 2030, de 22 de Julho de 1948, bem como do Decreto-Lei nº 48620, de 10 de Outubro de 1968, foi declarada a utilidade pública e a urgência da expropriação. Nos termos do referido despacho, a declaração de utilidade pública fora requerida pela Câmara Municipal do Porto e a expropriação destinava-se à realização de "obra de prolongamento da Rua ..., a poente da Avenida...". Só em 8 de Agosto de 1989 foi celebrada escritura de expropriação amigável, nos termos dos artigos 41º e 42º do Código das Expropriações então em vigor (aprovado pelo Decreto-Lei nº 845/76 , de 11 de Dezembro, e várias vezes alterado), tendo a posse e propriedade do prédio em causa sido adjudicadas à entidade expropriante, também nos termos então vigentes, em processo que correu termos pelo 7º Juízo Cível do Porto, 1ª Secção, tendo sido emitida sentença em 27 de Outubro de 1989, a qual transitou em julgado. Segundo os requerentes, o prédio expropriado abrangia uma casa e a mesma foi demolida pela Câmara. 3 - Em 24 de Julho de 1993, foi celebrada escritura de cedência gratuita em regime de superfície de um terreno pela Câmara Municipal do Porto ao Futebol Clube do Porto, pelo prazo de setenta anos, para a instalação de um posto de abastecimento de combustíveis, terreno esse que abrange o prédio que fora expropriado. Tais factos são invocados pelos requerentes como fundamento da reversão, já que assinalarão a aplicação do bem expropriado "a um fim diverso daquele que determinou a expropriação", o que nos termos do artigo 5º do Código das Expropriações agora em vigor (aprovado pelo Decreto-Lei nº 438/91 , de 9 de Novembro), lhes conferiria aquele direito. Julgam ainda ser tempestivo o requerimento com fundamento em que não passaram dois anos sobre a cedência do terreno ao Futebol Clube do Porto (nº 6 do artigo 5º referido e não nº 2 como por lapso certamente se menciona no requerimento). 4 - O pedido é feito ao abrigo do Código das Expropriações actualmente em vigor, o que está certo já que é esta a lei aplicável. Com efeito, está-se no domínio do conteúdo do direito de propriedade, por um lado, e pelo outro trata-se de determinar os efeitos jurídicos de um acto (a cedência do terreno ao Futebol Clube do Porto) praticado na vigência da lei actual. O parecer do Conselho Consultivo da Procuradoria-Geral da República de 7 de Dezembro de 1977 (Diário da República, II Série, de 19 de Maio de 1978, págs. 2841 e segs.) entendeu também que "O direito de reversão sobre bens expropriados é regulado pela lei vigente à data do respectivo exercício". Mas o requerimento não deveria ter sido dirigido ao Primeiro-Ministro. Com efeito, nos termos do nº 1 do artigo 70º do Código das Expropriações, "A reversão ... será requerida à entidade que houver declarado a utilidade pública da expropriação ou que haja sucedido na respectiva competência". No caso presente, a declaração de utilidade pública foi feita por despacho do Primeiro-Ministro, mas hoje já não o seria, visto que houve sucessão na respectiva competência. Nos termos da alínea a) do nº 1 do artigo 11º do Código das Expropriações, é ao ministro "a cujo departamento compete a apreciação final do processo" que cabe declarar a utilidade pública da expropriação de imóveis. O nº 3 do mesmo artigo atribui ao "ministro responsável pelo ordenamento do território" a competência quando a situação não seja abrangida pelos números anteriores. No caso em apreço, em que a entidade expropriante é uma Câmara Municipal, não parece caber a qualquer departamento ministerial a "apreciação final do processo", no sentido usado no nº 1 do artigo 11º. É assim aplicável o nº 3, pelo que a competência é do Ministro do Planeamento e da Administração do Território. 5 - Sugere-se assim que o processo seja enviado à consideração de Sua Excelência o Ministro do Planeamento e da Administração do Território, com comunicação aos interessados .”. C – Por ofício datado de 30.03.94 e subscrito pela Directora do Centro Jurídico da Presidência do Conselho de Ministros, foi a informação a que se alude em B) enviada ao “ Chefe do Gabinete de Sua Excelência o Secretário de Estado da Presidência do Conselho de Ministros ” – doc. de fls. 76. D – Em 12.10.95 no ofício a que se alude em C), foi proferido o despacho impugnado nos autos com o seguinte conteúdo: “ Considerando a orientação adoptada nesta matéria, arquive-se ”. E – Por carta registada datada de 25.01.96, em processo de intimação em que foi requerente ..., foi a entidade requerida – Primeiro Ministro – notificada da sentença nesses autos proferida – sentença do TAC de Lisboa onde se decidiu intimar “ a entidade requerida a passar a certidão pedida ”, “ certidão respeitante ao Processo de Autorização de Reversão requerido por A... e outros ”. F – Por ofício datado de 27.02.96 subscrito pela Chefe de Gabinete do Secretário de Estado da Presidência do Conselho de Ministros, foi remetido a “...” o seguinte despacho do PRIMEIRO MINISTRO, datado de 26.02.96 : “ DESPACHO : Dê-se conhecimento à requerente, ..., do seguinte: a)– O processo de autorização de reversão requerido por A... e outros, em 17 de Fevereiro de 1994, encontra-se na Secretaria-Geral da Presidência do Conselho de Ministros; b)– O requerimento dos interessados foi informado pelo Centro Jurídico da Presidência do Conselho de Ministros em 30 de Março de 1994; c) – Em 12 de Outubro de 1995, o mesmo foi arquivado; d)– No referido processo não foi proferida decisão expressa no prazo legal.” – fls. 75/76. G – Em 16.04.96 , e na sequência da notificação do despacho a que se alude em F), ... remeteu à Presidência do Conselho de Ministros um requerimento dirigido ao Primeiro Ministro onde solicitava que lhe fosse certificado “ qual o autor do acto referido na alínea c) do dito despacho e, no caso deste ter sido praticado no uso de delegação ou subdelegação de competências, a qualidade em que o mesmo foi decidido, com menção dos despachos de delegação ou subdelegação ” – conf. Proc. Instrutor. H – A petição do recurso contencioso deu entrada na Secretaria do TAC do Porto em 29.04.96. + 9 – DIREITO: Questiona desde logo a entidade recorrida a sua legitimidade já que, segundo alega, o acto contenciosamente impugnado – despacho datado de 12 de Outubro de 1995 - pretensamente proferido por delegação de poderes, que mandou arquivar o pedido de reversão de um imóvel sito na Rua dos Açores, n° 173, na cidade do Porto, não é da sua autoria, tendo sido proferido por assessor do anterior Secretário de Estado da Presidência do Conselho de Ministros, à data a desempenhar as funções de Chefe de Gabinete daquele membro do Governo. Interessa por conseguinte e desde já, verificar se o Secretário de Estado da Presidência do Conselho de Ministros dispõe de legitimidade para intervir nos presentes autos (legitimidade passiva). Como é sabido, no contencioso de mera anulação a legitimidade passiva é aferida, desde logo, pela autoria do acto administrativo contenciosamente impugnado. Caberá por conseguinte e em primeira linha à autoridade administrativa que praticou o acto, assegurar em recurso contencioso de anulação a defesa da legalidade do acto por si praticado. Importa por isso apurar se o acto impugnado nos autos – despacho de 12.10.95 – foi praticado pelo Secretário de Estado da Presidência do Conselho de Ministros, a quem os recorrentes imputam a sua autoria. Diga-se desde já, que não vislumbramos nos autos a existência de elementos que nos permitam concluir no sentido de o acto contenciosamente impugnado ter sido praticado pelo Secretário de Estado da Presidência do Conselho de Ministros. Estabelece o artº 56º do RSTA que a petição de recurso deve ser “ sempre ” instruída “ com quaisquer documentos que comprovem a prática do acto e demonstrem o seu conteúdo ”, incluindo naturalmente a comprovação da sua autoria, sem prejuízo de eventualmente esses documentos poderem ser entregues em momento posterior, nos termos do previsto no §4 dessa mesma disposição. A demonstração da autoria do acto administrativo impugnado compete por conseguinte ao impugnante, nomeadamente através de elementos fornecidos pela própria administração aquando da notificação do acto ou de outros obtidos mediante posterior averiguação do recorrente. É que, caso a notificação do acto não contenha a indicação das menções obrigatórias previstas no artº 123º do CPA , nomeadamente a indicação da autoridade que praticou o acto, é facultado ao interessado a possibilidade de requerer a notificação das menções omitidas ou requerer a passagem de certidão que as contenha (cfr. artº 31º da LPTA). Como resulta da alínea E) e F) da matéria de facto, a recorrente ... chegou a dirigir ao Primeiro Ministro pedido de “ certidão respeitante ao Processo de Autorização de Reversão requerido por A... e outros ” tendo-lhe sido comunicado o seguinte - despacho do Primeiro Ministro datado de 26.02.96 : a) - O processo de autorização de reversão requerido por A... e outros, em 17 de Fevereiro de 1994, encontra-se na Secretaria-Geral da Presidência do Conselho de Ministros; b)- O requerimento dos interessados foi informado pelo Centro Jurídico da Presidência do Conselho de Ministros em 30 de Março de 1994; c) - Em 12 de Outubro de 1995, o mesmo foi arquivado; d)- No referido processo não foi proferida decisão expressa no prazo legal. Na sequência de tal notificação, mais precisamente em 16.04.96 a mesma recorrente - ... - remeteu à Presidência do Conselho de Ministros um requerimento dirigido ao Primeiro Ministro onde solicitava que lhe fosse certificado “ qual o autor do acto referido na alínea c) do dito despacho – autor do despacho impugnado nos autos - e, no caso deste ter sido praticado no uso de delegação ou subdelegação de competências, a qualidade em que o mesmo foi decidido, com menção dos despachos de delegação ou subdelegação ”. Nos autos não consta que essa certidão alguma vez tivesse sido emitida, pese embora as diligências feitas no sentido de se apurar qual o resultado a que conduziu esse pedido de certidão (cfr. despacho de fls. 164/165 e docs. de fls. 168 e 171). No caso de não ter sido facultada a requerida certidão, não vislumbramos que na altura existisse qualquer entrave no sentido de o interessado poder socorrer-se nomeadamente do processo de intimação para obter os elementos pretendidos como, aliás, já havia sido feito em anterior momento (cfr. al. E) da matéria de facto). Por isso se estranha que, passados apenas alguns dias após ter sido formulado aquele pedido de certidão ou seja em 29.04.96, os recorrentes tivessem interposto o presente recurso sem terem previamente procurado documentar-se com elementos reveladores da autoria do acto impugnado já que, ao terem formulado aqueles requerimentos, é porque os recorrentes certamente desconheciam quem fora o autor do acto que pretendiam impugnar. Tudo aconselhava uma maior prudência no sentido de, antes de impugnar o acto, procurarem apurar e documentar-se sobre a sua autoria. O que lhes estava vedado era interpor recurso contencioso de anulação indicando como autor do acto impugnado entidade diferente daquela que o praticou, já que o artº 36º nº 1/c) da LPTA impunha expressamente aos recorrentes a obrigação de na petição de recurso identificarem o autor do acto recorrido e não outra entidade administrativa. Respondendo à suscitada questão – ilegitimidade passiva – vieram os recorrentes dizer que, tendo pedido que lhes fosse certificado quais “os autores dos actos praticados”, a certidão limita-se a referir que o processo “ se encontra na Secretaria-Geral da Presidência do Conselho de Ministros ”, o que não corresponde exactamente ao que foi requerido e comunicado à interessada “...” por ofício datado de 27.02.96 como melhor resulta das anteriores alíneas E) e F). Acrescentam ainda os recorrentes (artº 7º e 8º da resposta às questões suscitadas pela entidade recorrida) “ ser o Secretário-Geral da Presidência do Conselho de Ministros o autor ” do acto impugnado, o “ que os recorrentes, aliás, confirmaram junto dos respectivos serviços ”. Convidados no entanto a demonstrar ou apresentar elementos comprovativos daquela alegada “ confirmação” , nada demonstraram no sentido de a autoria do acto ser atribuída ao Secretário de Estado da Presidência do Conselho de Ministros. Como é sabido, os presentes autos apenas comportam prova documental, pelo que qualquer afirmação como aquela que os recorrentes fizeram no artº 8º da resposta, sem o respectivo suporte comprovativo, na situação não lhe pode ser atribuída qualquer relevância processual (cfr. artº 12º e 24º b) da LPTA). Competia aos recorrentes nos termos do anteriormente referido juntamente com a petição de recurso juntar documento comprovativo da prática e autoria do acto, sendo certo que a entidade recorrida rejeita tal autoria, afirmando que o acto contenciosamente impugnado foi praticado pelo assessor do anterior Secretário de Estado da Presidência do Conselho de Ministros, à data a desempenhar as funções de Chefe de Gabinete daquele membro do Governo. De modo que e face ao referido podemos concluir que os recorrentes tentaram “adivinhar” a autoria do acto contenciosamente impugnado, imputando a sua prática ao Secretário de Estado da Presidência do Conselho de Ministros quando o foi praticado por entidade diferente, sem se vislumbrar que para o efeito, tivessem sido induzidos em erro pela administração. Tendo os recorrentes diligenciado, por o desconhecerem, no sentido de apurar qual o autor da prática do acto efectivamente recorrido, tudo aconselhava no sentido de os recorrentes aguardarem pelo resultado e ultimação daquelas averiguações antes da interposição do recurso contencioso. Ou seja, caso pretendessem impugnar o acto, uma vez que desconheciam quem o praticara, incumbia aos recorrentes proceder ao apuramento da identificação do seu autor, socorrendo-se para o efeito dos meios postos por lei à sua disposição. E, se assim tivessem agido, certamente não teriam indicado como autor do acto entidade que o não praticou. Pelo que, por terem “inventado” uma autoria sem a tal terem sido induzidos pela administração, na situação, o erro na identificação do autor do acto recorrido, nos termos e para os efeitos do disposto no artº 40º da LPTA, tem de considerar-se como um caso de erro “manifestamente indesculpável”. Por outro lado, por o recurso ter sido dirigido contra entidade diferente daquela que praticou o acto, há ilegitimidade passiva, circunstância essa que afecta o prosseguimento do recurso (cfr. artº 57º do RSTA), implicando a sua rejeição. + 10 – Termos em que ACORDAM: a) – Julgar a entidade recorrida parte ilegítima e em conformidade rejeitar o recurso contencioso de anulação b)– Custas pelos recorrentes, fixando: Taxa de justiça 200 Euros e procuradoria 100 Euros Lisboa, 18 de Junho de 2003. Edmundo Moscoso – Relator – Isabel Jovita – J Simões de Oliveira