048382 - Supremo Tribunal Administrativo

I- São próprias, não exclusivas, as competências atribuídas ao Gestor do Programa Pessoa pelo Dec. Reg. nº 15/96, de 23/11.

II- Cabe recurso hierárquico necessário das decisões do Gestor do Programa Pessoa relativas ao pagamento de saldos de financiamento de acções de formação profissional ao abrigo de ajudas financeiras do Fundo Social Europeu.

Acordam, em conferência, na 1ª Secção do Supremo Tribunal Administrativo:

A. .., com sede em Lisboa, recorre jurisdicionalmente da sentença do TAC de Lisboa que rejeitou o recurso contencioso interposto da decisão do Gestor do Programa Pessoa, de 14.03.2000, que aprovou o pedido de pagamento de saldo final do projecto nº 99- MRD – 072, do POFPE – PESSOA/Linha de Acção: Métodos e Recursos Didácticos, com redução do financiamento inicialmente previsto.

Culminou a sua alegação, formulando as seguintes conclusões:

a) É salvo o devido respeito incorrecto o raciocínio vertido no douto despacho recorrido, segundo o qual a circunstância de o Senhor Ministro para a Qualificação e o Emprego ser o responsável pela gestão global numa determinada área de actividade administrativa implica que detenha sem mais em termos genéricos, sobre as entidades que intervêm nessa mesma área, os poderes de direcção e superintendência que caracterizam o poder hierárquico;

b) A competência dos gestores dos programas a que alude a al. b) do artº 6º, n.º 4, do Decreto Regulamentar n.º 15/96, de 23 de Novembro, é desde logo uma competência própria;

c) A expressão "controlo" vertida no corpo do mesmo artigo 6.º, n.º 4, integra tão somente o conceito de poder tutelar, entendido como o poder de fiscalização geral da bondade da actuação dos gestores dos programas;

d) É incorrecto – salvo o devido respeito – entender que a autoridade recorrida se insere uma estrutura hierárquica, no topo da qual está o Senhor Ministro para a Qualificação e o Emprego;

e) Justamente porque o poder por este exercido sobre a autoridade recorrida não é hierárquico, mas sim tutelar;

f) É inegável que existe uma relação de especialidade entre o preceituado no artigo 2.º, n.º 1, do Decreto Regulamentar n.º 15/96, de 23 de Novembro, e o disposto no artigo 6.º, n.º 4, alínea b), do mesmo normativo;

g) Definidos que ficam pelo primeiro preceito os poderes gerais de gestão global da vertente FSE do QCA, da responsabilidade do Senhor Ministro para a Qualificação e o Emprego, já o segundo artigo determina a competência própria e – salvo melhor opinião – exclusiva (porque legalmente tipificada) dos gestores dos programas para a prática dos actos ai especificados.

h) No mesmo sentido aponta, ao cabo e ao resto, a aplicabilidade aos citados gestores do estatuto de encarregados de missão, por força do disposto no artigo 23.º do Dec.-Lei n.º 323/89, de 26 de Setembro;

i) Assim, verifica-se a definitividade, em sentido vertical, do acto recorrido;

j) Ao decidir pela rejeição do recurso contencioso o douto despacho recorrido violou, por erro de interpretação e aplicação, o disposto nos artigos 2.º, n.º 1, e 6.º, n.º 4, alínea b), do Decreto Regulamentar n.º 15/96, de 23 de Novembro, no artigo 23.º do Dec.-Lei n.º 323/89, de 26 de Setembro, no artigos 25.º, n.º 1, da LPTA, e no artigo 268.º, n.º 4, da Constituição;

k) Deveria ter interpretado correctamente estes preceitos, decidindo no sentido da admissão do recurso por legal e tempestivo, pelo que deve ser revogado e substituído por outro que decida no sentido de admitir o recurso contencioso, com os legais efeitos;

Decidindo nestes termos, e nos mais que V. Exas. doutamente suprirão, deve o presente recurso ter provimento, assim se fazendo a habitual JUSTIÇA!

Contra alegou a entidade recorrida, pugnando no sentido do improvimento do recurso.

O Exmº Magistrado do Ministério Público também emitiu parecer no sentido de que o recurso não merece provimento.

Colhidos os vistos legais, cumpre decidir.

A sentença recorrida considerou provada a seguinte matéria de facto:

A recorrente apresentou em 16.4.1998 um candidatura no âmbito da Linha de Acção Métodos e Recursos Didácticos a qual foi aprovada, com um financiamento total de 3.054.301$00, por despacho da autoridade recorrida de 5.3.1999, exarado na informação n.º 48/EIP de 10.2.1999 (fls. 252 a 267 do processo instrutor).

A recorrente foi notificada da aprovação em 10.3.199, através do oficio n.º 341/EIP de 8.3.1999, tendo remetido o respectivo termo de aceitação em 15.3.1999 - processo instrutor 172 a 181.

O projecto teve como datas de realização de 1.1.1999 a 31.7.1999 e visava o desenvolvimento de um manual técnico de "Técnicas de Transformação do Granito para Aplicação Doméstica e Comercial".

A recorrente apresentou o pedido de pagamento do saldo final em 15.9.1999.

Analisado o pedido de pagamento de saldo final em 30.11.1999, aplicando a metodologia expressa na informação n.º 72/EIP de 9.3.1999 (documento n.º 3 da resposta), dos 3.465.881$00 apresentados pela recorrente apurou-se um custo total elegível de 1.731.094$00, tendo a recorrente sido notificada, em sede de audiência prévia, da proposta de redução do financiamento em 10.12.199, através do oficio n.º 1931/EIP de 30.11.1999 (processo instrutor, fls. 31 a 36).

Em 21.12.1999 a recorrente apresentou contestação.

A autoridade recorrida por despacho de 24.3.2000, exarado na informação n.º 56/EIP/2000, aprovou o pedido de pagamento de saldo pelo montante de 1.731.094$00.

A recorrente foi notificada deste despacho, ora recorrido, a reduzir o financiamento inicialmente aprovado, através do oficio n.º496/EIP de 27.3.200 fls. 3 a 6 do processo instrutor).

O Direito

A sentença recorrida rejeitou o recurso contencioso por considerar que o acto recorrido, da autoria do Gestor do Programa Pessoa, não é verticalmente definitivo, dele cabendo recurso hierárquico necessário para o Ministro.

Vai neste sentido a jurisprudência deste STA, constante dos acs. da Secção de 15.02.02, rec. 45413, de 15.06.00, rec. 45749, de 31.01.01, rec. 45917, de 2.10.02, rec. 48.011 e do Pleno de 15/10/02, rec. 45917 que aqui se reitera.

Assim, do acórdão de 31.01.01, do mesmo relator, transcrevemos a seguinte passagem:

"As competências para a suspensão, revogação e redução dos apoios de financiamento no âmbito do quadro Comunitário de Apoio (QCA) pertencem ao Gestor do Programa, nos termos do Dec. Reg. nº 15/96, de 23/11 em conjugação com o DL n º 99/94, de 19/9.

Esta entidade é um órgão de gestão, integrado no Ministério do Emprego e Segurança Social e actualmente no Ministério do Trabalho e da Solidariedade e dependente deste.

De acordo com o disposto nos arts. 3º, nº 2, al. a) e 23º nº 1 do DL nº 99/94, de 19/4, o referido órgão visa assegurar a gestão técnica, administrativa e financeira de cada uma das intervenções operacionais incluídas no QCA

Todavia, a gestão global da vertente do FSE do QCA passou a ser da responsabilidade do Ministro (quando, no domínio do Dec. Reg. nº15/94, de 6/7, pertencia a entidades de direito público, como era o caso do I.E.F.P.). Essa gestão global, prevista no citado Dec. Reg. nº 15/96, concretiza-se em programas (artº 3º), sendo os gestores dos programas envolvidos na gestão global do FSE "por forma a garantir a sua co-responsabilização no acompanhamento das actividades" referidas no artº 4º, nº 3 do mesmo diploma.

"Sem prejuízo dos poderes das entidades de controlo de nível superior", tais gestores passaram a ter competência para analisar e aprovar pedidos de financiamento, verificando a sua regularidade formal e substancial (artº 6º, nº 4, al.a)).

Dispõe ainda o nº 2 do artº 6º do mesmo diploma que "os gestores têm o estatuto de encarregado de missão, aplicando-se-lhes o regime previsto no artº 23º do DL nº 323/89, de 26/9", diploma que estabelece o estatuto do pessoal dirigente. Acrescenta, por seu turno, o nº 3 que "os gestores funcionam junto de serviços ou entidades públicas, que lhes assegurarão os meios necessários ao desempenho das suas competências, recursos logísticos, humanos e orçamentais".

Também o nº 1 do artº 37º da Lei nº 49/99, de 22/6, qualifica os gestores como encarregados de missão junto dos membros do Governo.

Do acima exposto, resulta que o Gestor do Programa Pessoa é um órgão integrado no Ministério do Trabalho e da Solidariedade, funcionando junto do respectivo Ministro (cfr. artº 25º, nº 2 do DL nº 99/94), sendo aquele membro do Governo o responsável pela gestão nacional do fundo comunitário (artº 24º, nº 1 do DL nº 99/94).

Em suma: é ao Ministro que cabe a última palavra no tocante à gestão global de todos os programas da vertente FSE do quadro Comunitário de Apoio, não tendo o gestor do Programa competência para emitir actos definitivamente lesivos e, como tais desde logo contenciosamente recorríveis.

O Gestor do Programa Pessoa não detém competência exclusiva, pois esta, a existir, por se tratar de situação excepcional em relações funcionais de subordinação, teria que resultar inequivocamente da lei, o que não é o caso – cfr., neste sentido os acs. deste STA, de 15/2/00, rec. 45413 e de 15/6/00, rec. 45749.

Dos actos do Gestor do Programa Pessoa cabe, assim, recurso hierárquico necessário para o Ministro do Trabalho e da Solidariedade".

No mesmo sentido o ac. de 2/10/02, rec. nº 48 011 acrescentou a seguinte argumentação:

"A hierarquia é um princípio estruturante da organização administrativa, constituindo a essência do próprio sistema. É através da hierarquia que se ordenam e distribuem as competências no seio da Administração Pública, é por seu intermédio que se estabelece o relacionamento entre os órgãos e agentes ao serviço da função pública (cfr. Freitas do Amaral, Curso de Direito Administrativo, 2ª ed., vol. I, p. 632 e sgs.).

Por outro lado, e por força da Constituição (arts. 182º e 199º, al. d)) a administração directa do Estado tem necessariamente como órgão de cúpula o Governo, pois é ele o seu "órgão superior", a quem incumbe "dirigir os serviços" e "a actividade" da Administração.

Há, por isso, que reconhecer que seria altamente anómala a existência de um centro institucionalizado de decisões administrativas funcionando à margem da cadeia hierárquica, sujeito apenas a um controlo de legalidade pelos tribunais administrativos. Fora o caso particular dos chamados órgãos de Estado, ou órgãos independentes, como os Conselhos das Magistraturas ou a Comissão Nacional de Eleições, em que essa especial posição obedece a uma justificação evidente, não se conhece outro exemplo de subtracção à hierarquia ao nível da pessoa colectiva pública Estado. Note-se que diferentes são os casos – mesmo assim cada vez mais raros – de atribuição legal de competência exclusiva ao órgão, em que a relação hierárquica não é negada, mas apenas pontualmente bloqueada para o efeito da tomada de decisões em certas matérias bem precisas.

Do que se trataria era, portanto, da existência de uma autêntica "bolsa" de autoridade pública desligada da superintendência do Governo, que nem sequer seria susceptível de ser atenuada por intermédio da tutela administrativa, pois a tutela supõe sempre a existência de dois entes – a pessoa colectiva tutelada e aquela a que pertence o órgão de tutela – e aqui tudo se passa adentro da pessoa colectiva Estado.

Uma tal situação, de tão excepcional e anómala, teria de resultar com toda a segurança da expressão da vontade do legislador, e não deduzir-se através de indícios pouco seguros ou – ainda menos – da ausência de norma a apregoar a existência de hierarquia, que deve sempre presumir-se até prova concludente em contrário. Ao invés do que a corrente adversa tem vindo a fazer, quando incessantemente procura nos textos sinais de consagração expressa da relação vertical. Não é, por isso, aceitável que se diga que a falta de previsão na lei de qualquer recurso administrativo é indicador relevante da vontade legislativa de o excluir.

Quanto aos supostos indícios positivos, o que se verifica é que a não inserção do Gestor do Programa na estrutura orgânica do Ministério do Emprego e Segurança Social e actualmente do Ministério do Trabalho e Solidariedade nada revela, pois não se está perante um órgão com carácter permanente. Por outro lado, a instituição do gestor "junto do membro do Governo com responsabilidade predominante no volume de investimentos", a sua submissão ao estatuto de "encarregado de missão", tudo somado à indiscutível competência do Ministro para a gestão global do fundo, são dificilmente conciliáveis com o apartamento da cadeia hierárquica e a ausência da última palavra do Ministro em matérias que podem implicar o comprometimento de avultadas verbas do fundo a seu cargo (cfr. os arts. 25º do DL nº 99/94, de 19.04, e 2º e 6º do Dec. Reg. nº 15/96, de 23.11)".

Em suma: das decisões do Gestor do Programa Pessoa, proferidos no domínio do Dec. Reg. nº 15/96, sobre pedidos de pagamento de saldo das acções de formação Profissional financiadas pelo FSE, cabia recurso hierárquico necessário para o Ministro do Trabalho e Solidariedade.

Assim, não merece censura a sentença recorrida que rejeitou recurso contencioso interposto do acto do Gestor do Programa Pessoa, por ilegalidade da sua interposição, face ao disposto nos arts. 25º, nº 1 da LPTA e 268º, nº 4 da CRP.

Pelo exposto, acordam em negar provimento ao recurso contencioso, confirmando a sentença recorrida.

Custas pela recorrente.

Taxa de justiça: 300 €

Procuradoria: 150 €

Lisboa, 16 de Outubro de 2002

Abel Atanásio – Relator – Angelina Domingues – Madeira de Santos