IIO DIREITO.
O relato que antecede revela-nos que o presente recurso jurisdicional se dirige contra a sentença do TAC de Lisboa que considerando que “todas as despesas apresentadas no pedido de pagamento de saldo no âmbito do dossier PO 2 901002P1 estão documentadas” e que “assim sendo, ao abrigo do disposto nos art.s 2.º, 3.º, 16.º e 19.º do Despacho Normativo n.º 68/91, de 25/3, e art.º 16.º do Despacho Normativo 194/91, todas essas despesas são elegíveis”, julgou ilegal o despacho, de 26/9/96, do Sr. Director Geral do DAFSE – que, procedendo à certificação das despesas apresentadas pela Agravada no âmbito de um curso patrocinado pelo FSE, entendeu que parte delas não podiam ser aceites e, por isso, lhe ordenou a devolução do montante 3.728.715$00 – e, com esse fundamento, o anulou.
É contra o assim decidido que a Autoridade Recorrida reage sustentando que o facto de a lei exigir que todas as despesas feitas nas acções de formação sejam documentadas não significa que basta a apresentação dessa documentação para se garantir o seu pagamento pois que, para além do cumprimento dessa formalidade, importa demonstrar a sua realização efectiva e, in casu, essa demonstração não foi feita em relação às despesas cuja devolução foi exigida.
A questão que ora se coloca é, pois, a de saber se a sentença recorrida ajuizou bem quando considerou que o acto impugnado era ilegal por recusar o pagamento de diversas despesas documentalmente comprovadas, as quais, na alegação da Recorrente, tinham, de facto, sido realizadas no decurso da acção de formação e por imperativo desta.
Vejamos.
1. Nos termos do DL 37/91, de 18/1, o DAFSE tem, entre outras, como atribuições “proceder ao acompanhamento e controlo das acções apoiadas pelo FSE, por si ou por interposta entidade, e certificar, designadamente no plano factual e contabilístico, os relatórios de utilização dos meios financeiros fornecidos no âmbito daquele Fundo.” – vd. seu art.º 2º, nº 1, al. d).
Competindo aos seus inspectores, no âmbito das intervenções operacionais co-financiadas pelo FSE:
“
- a)verificar, no local, os elementos determinantes da elegibilidade e da prioridade das acções
- b)verificar, no local, o cumprimento das normas e procedimentos nacionais e comunitários e o respeito pelos elementos determinantes da decisão de aprovação; c) efectuar auditoria contabilística a todas as entidades públicas ou privadas apoiadas no âmbito do FSE e às entidades com estas relacionadas por prestação de serviços referentes a acções de formação profissional, tendo em vista a avaliação da elegibilidade e razoabilidade de custos e a validade do respectivo suporte documental;
- d)organizar e acompanhar as missões comunitárias e de controlo;
- e)elaborar relatórios propondo os procedimentos adequados” – vd. art.º 23.º daquele diploma, com sublinhados nossos.
Por seu turno o Despacho Normativo n.º 68/91, de 25/3, - tendo em atenção as atribuições cometidas ao DAFSE e ao IEFP Vd. o respectivo preâmbulo. - veio definir “o regime jurídico dos apoios à formação profissional a conceder no âmbito do FSE” (art. 1º) e, ao fazê-lo, atribuiu às entidades promotoras a obrigação de “pôr à disposição da entidade gestora da respectiva intervenção e do DAFSE ou de quem por este for credenciado, ... todos os elementos factuais e contabilísticos necessários à avaliação da formação em curso ou já executada.” (vd. seu art.º 25º).
E, nesta linha de acompanhamento e inspecção das acções de formação e, consequentemente, de fiscalização da aplicação dos montantes aprovados, podem ainda apontar-se os arts. 9.º e 10.º do DL 37/91 que prevêem que o DAFSE possa realizar auditorias, «tendo em vista a emissão de parecer sobre documentos de prestação de contas, com o objectivo de garantir a rigorosa aplicação dos meios financeiros» concedidos (al. a) do n.º 1 do art.º 9.º), e, bem assim, certificar os relatórios de utilização dos meios financeiros fornecidos pelo FSE (arts. 1º e 2º do citado DL 37/91), competindo-lhe “ordenar o reembolso coercivo das comparticipações indevidamente recebidas”
Resulta desta legislação terem sido cometidas ao DAFSE funções de controlo contabilístico-financeiro das despesas realizadas com os cursos de formação por ele patrocinados, sendo que o cumprimento dessa funções passava por “verificar, no local, os elementos determinantes da elegibilidade e da prioridade das acções” e por proceder à “auditoria contabilística a todas as entidades públicas ou privadas apoiadas no âmbito do FSE ..., tendo em vista a avaliação da elegibilidade e razoabilidade de custos e a validade do respectivo suporte documental” – vd. o transcrito art. 23º do DL n.º 37/91, de 18/1.
O exposto evidencia que a aprovação do financiamento não significa uma atribuição definitiva e irrevogável dos montantes aprovados e que a entidade financiada tenha liberdade para os gastar de forma descontrolada e arbitrária ou que está dispensada de, a final, prestar contas, pois que a sua efectiva aplicação será cuidadosamente controlada e a sua utilização será objecto de ponderada apreciação, tudo com vista não só à comprovação da efectiva utilização dos meios fornecidos, mas também a um juízo valorativo da necessidade e da bondade da utilização de tais meios.
E daí que as entidades co-financiadoras tenham o poder, e o dever, de acompanhar as acções patrocinadas e de fiscalizar a forma como os financiamentos foram gastos, o que tem como consequência caber ao DAFSE a competência para a aferição da efectividade, legalidade, razoabilidade e elegibilidade das despesas efectuadas pelos beneficiários dos fundos. Tal será feito através do controlo contabilístico-financeiro das acções, o qual – como bem refere o Ilustre Magistrado do Ministério Público - não deve confinar-se a uma mera verificação técnica ou de correcção formal dos documentos apresentados, antes se impõe que essas despesas sejam auditadas à luz de critérios de razoabilidade, necessidade e regras de experiência, padrões normativamente estabelecidos e de boa gestão financeira, por forma a ser assegurada a correcta e equilibrada aplicação dos dinheiros públicos disponibilizados no financiamento concedido.
E, porque assim, o suporte documental das despesas efectuadas, embora de capital importância, é insuficiente para fazer nascer o direito ao seu pagamento pois que se exige, também, a comprovação da sua efectiva necessidade e razoabilidade.
Nesta conformidade, o eventual convencimento da recorrente contenciosa de que seriam reembolsadas todas as despesas efectuadas desde que se não excedesse o limite do financiamento e de que as mesmas estivessem formal e correctamente documentadas, carece de suporte legal, pelo que não podem considerar-se legítimas as expectativas que a mesma pudesse ter formulado nesse sentido. – Vd, a propósito, entre muitos outros, Acórdãos deste STA de 6/7/00 (rec. 45.654), de 11/5/00 (rec. 45.739), de 12/7/00 (rec. 43.807), de 24/4/01 (rec. 44.265), de 14/3/02 (rec. 45.749), de 9/4/03 (rec. 1.537/02), de 15/5/03 (rec. 264/03) e de 8/10/03 (rec. 1.108/02).
Exposta, em termos gerais, a doutrina que rege esta matéria vejamos se o Sr. Juiz a quo decidiu bem quando anulou o acto impugnado por considerar que o mesmo violara a lei ao rejeitar o pagamento de algumas das despesas documentalmente comprovadas.
2. E a primeira dessas despesas cujo pagamento foi recusado – no montante de 126.907$00 - respeita a ajudas de custo com os transportes dos formadores, a qual não foi aceite por se ter entendido que a mesma ultrapassava o que era razoável tanto mais quanto era certo que a acção de formação decorrera em Lisboa e aqueles residiam nos seus arredores.
A recusa do pagamento desta despesa não foi, assim, fundamentada na desnecessidade do pagamento dessas ajudas de custo mas apenas na irrazoabilidade do seu montante.
Fundamentação que a Recorrente contenciosa contesta alegando que a acção durou 600 horas, distribuídas por mais de 7 meses (de 1/9/93 a 11/4/94), o que forçou os formadores a usar transportes públicos ou particulares e que, por isso, atenta a duração do curso era aceitável um tal montante.
E a nós parece-nos que, neste ponto, a Agravada litiga com razão.
Na verdade, não vindo questionada a necessidade de apoiar financeiramente o referido transporte nem a legalidade desse apoio e, por isso, não tendo sido essa a razão que determinou a decisão recusatória a mesma só se poderia aceitar se, de facto, o seu montante atingisse um valor exagerado e irrazoável.
Ora, considerando que o valor pedido, distribuído pelo tempo que durou a formação, corresponde a uma quantia inferior a 20.000$00 mensais, não nos parece que se possa de qualificar uma tal despesa como irrazoável. E, consequentemente, não nos parece aceitável que com esse fundamento se pudesse recusar o pretendido pagamento.
E, daí, que neste ponto o recurso jurisdicional não mereça provimento.
3. A Agravada contesta, ainda, o não pagamento da quantia de 1.900.000$00, referente a encargos com a coordenação financeira do curso, alegando que, estando obrigada a elaborar um dossiê contabilístico da acção de formação, teve necessidade de contratar tal serviço e que, sendo esse gasto indispensável e o seu montante dentro do que é normal, não havia justificação para a recusa do seu pagamento.
Mas aqui não acompanhamos as razões da Recorrente contenciosa.
Com efeito - como bem se refere no relatório que justificou o acto impugnado – a aceitação daquela despesa significava aceitar como razoável que o valor/hora dos funcionários que realizaram esse trabalho tinha sido de 7.500$00/hora, o que era manifestamente exagerado tendo-se em conta o tempo em que a acção decorreu (1993/1994).
Sendo assim, e sendo que a documentação de uma tal despesa não bastava para garantir o seu pagamento - já que, como se sabe, a mesma tinha de ser auditada em função de critérios de razoabilidade e de boa gestão financeira - e se tais critérios aqui não foram observados, nenhuma censura merece o despacho que recusou aquele pagamento. E o mesmo se dirá no tocante à gratificação de 1.750.000$00 paga à funcionária ... pela coordenação pedagógica da acção.
Na verdade, sendo esta senhora funcionária de uma outra empresa, onde trabalhava regularmente a tempo inteiro, e sendo que continuou nessa situação durante a acção de formação isso significa que exerceu a coordenação pela qual foi gratificada num regime pós laboral, o que pressupõe que o tempo exigido por uma tal coordenação era limitado, pois que era compatível a acumulação dessas funções com o exercício de uma outra actividade a tempo inteiro.
Nesta conformidade, considerando que o pagamento daquela verba representava uma remuneração mensal de cerca de 250.000$00 e que a operação ocorreu em 1993/94, é fácil concluir que se tratava de uma gratificação manifestamente exagerado, reveladora do uso de critérios de má gestão financeira, e por isso, bem andou a Autoridade Recorrida quando rejeitou o seu pagamento.
4. A Recorrente questionou também a bondade do despacho recorrido quando este recusou o pagamento da verba de 101.640$00, relativa à retribuição de uma sua funcionária por ela, fora das horas de serviço, ter fotocopiado e procedido à encadernação dos manuais utilizados na acção de formação. Recusa que se fundou no facto da referida funcionária prestar serviço numa loja da Recorrente sita no Entroncamento e de a acção de formação ter sido realizada em Lisboa e, portanto, de não ser razoável que tais trabalhos fossem feitos a tão longa distância.
Esta justificação, contudo, não é de acolher e não o é porque, nesta matéria, o que relevava era saber se tal despesa foi feita, se tinha de o ser ou se se justificava que o fosse e se a relação custo/trabalho realizado foi razoável, pois que eram estes os critérios que presidiam à eleição, ou rejeição, do seu pagamento.
Ora, não tendo o despacho recorrido questionado a bondade, a necessidade e a razoabilidade desse gasto não nos parece aceitável que se recuse o seu pagamento só porque, numa primeira análise, se considere pouco normal que se encarregue uma funcionária de uma loja situada longe do local onde a acção decorreu para tirar fotocópias ou encadernar publicações, quando era certo - tudo o indica - que esse trabalho podia ser feito neste último local.
Só que essa aparente fuga à normalidade não pode, por si só, ser critério de rejeição do pagamento daquela despesa.
E, por isso, e nesta parte, o acto impugnado não pode ser sufragado.
Todavia, já nos parece ser de manter esse acto no tocante à não aceitação da despesa de 91.058$00, relativa a despesas de combustível, taxi e portagens que a Recorrente imputa às viagens realizadas entre Lisboa e o Entroncamento “para transportar os manuais e textos de apoios necessários ao funcionamento do curso”.
E isto porque, e desde logo, está por demonstrar a necessidade de tais viagens uma vez que o transporte desses materiais poderia ser feito, provavelmente com muito menores custos, pelos serviços postais.
Acresce que, mesmo que se viesse a provar essa necessidade, uma tal verba parece manifestamente excessiva, tanto mais quanto é certo ter a acção decorrido há mais de 10 anos.
Sendo assim, e sendo que na eleição das despesas aceitáveis importa respeitar os mencionados critérios de critérios de necessidade, razoabilidade e de boa gestão financeira e que não se demonstrou - nem se vê – que os mesmos hajam sido observados, entendemos que, nesta parte, bem, andou a Autoridade Recorrida quando rejeitou o pagamento desta despesa.
5. A Recorrente contenciosa pugna ainda pela ilegalidade do despacho recorrido por este lhe ter recusado o pagamento da quantia de 1.400.000$00, relativa a despesas com o recrutamento de formandos e formadores.
O Relatório onde a Autoridade Recorrida fundou o seu despacho considera que o recrutamento dos formadores foi feito por uma empresa especializada e que, atenta essa especialização, aquele custo era manifestamente exagerado e, no tocante ao recrutamento dos formandos, que não era razoável que se imputassem custos dessa natureza aos cursos de formação.
E porque tais considerandos não foram abalados pela argumentação da Recorrente contenciosa que, de resto, se limita a contestar a decisão sem grande convicção, entendemos que, também nesta parte, a sentença recorrida deve ser revogada.
6. A Recorrente contesta, ainda, a não aceitação das verbas de 18.426$00 e 51.828$00, referentes a material de escritório, de 400.000$00, relativa a disquetes, papel, fitas e mobiliário, e de 318.580$00, referente a aluguer de mobiliário para a sala de formação, apesar de tais despesas estarem documentalmente comprovadas.
Todavia, a explicação dessa recusa de pagamento feita no Relatório que suportou o despacho recorrido é clara, é compreensível e não foi posta, seriamente, em xeque no recurso.
Com efeito, e no tocante ao material de escritório, aquele Relatório informa-nos, sem haver sido aqui desmentido, que a Recorrente contenciosa tinha já imputado a outras rubricas os custos referentes a tais materiais e que, por isso, não havia justificação para que os mesmos fossem inscritos duplicadamente noutras rubricas e, no tocante à despesas com mobiliário, referiu que a sala onde decorreu a formação foi especificamente alugada para esse efeito e que, sendo assim, não era razoável que tais despesas pudessem ser consideradas. Não havia, assim, justificação para uma nova imputação de despesas já inscritas ou para pagamento de despesas desnecessárias.
E esta argumentação não só não foi desmentida como é acertada.
Na verdade, é inaceitável que as despesas de escritório possam ser inscritas em diferentes rubricas, não só porque contabilisticamente se trata de um erro, mas também porque, neste caso, conduz à obtenção duplicada de apoios para os mesmos bens.
E, no tocante às despesas de mobiliário, não faz sentido e viola os mais elementares princípios de boa gestão arrendar-se uma sala pelo curto período de 7/8 meses (o tempo de duração da acção) para uma determinada e única finalidade sem que a mesma não esteja preparada, nomeadamente ao nível de equipamento e mobiliário para os fins a que se destina.
Deste modo, pagar-se aquelas despesas seria premiar uma gestão irrazoável e violadora dos princípios atrás mencionados.
