0764/03 - Supremo Tribunal Administrativo

I- De acordo com as regras contidas no Dec.Lei nº 409/89, de 18/11, a progressão nos escalões da carreira docente faz-se pelo decurso de tempo de serviço efectivo, pela avaliação do desempenho e pela frequência com aproveitamento de módulos de formação.

II- A Portaria nº 584/99, de 2/8 veio apenas introduzir um novo método de contagem do tempo de serviço efectivo prestado na carreira docente mais generoso do que aquele que constava das Portarias nº 1218/90, de 19/12 e nº 39/94, de 14/1 que revogou, não afastando as regras contidas no citado Dec.Lei nº 409/89, com que tinha de se conformar de acordo com o princípio da hierarquia das normas (art. 112º da CRP).

III- Com a expressão "transcrita sem outras formalidades", constante do nº 3 da referida Portaria nº 584/99, o legislador apenas pretendeu desonerar o interessado de formalidades de trâmite e não dispensar os requisitos referidos em I, designadamente a avaliação de desempenho.

Acordam na Secção do Contencioso Administrativo do Supremo Tribunal Administrativo:

I- RELATÓRIO

A. .., recorre do Acórdão do Tribunal Central Administrativo que negou provimento ao recurso contencioso que interpôs do despacho de 20-10-2000, proferido pelo SECRETÁRIO DE ESTADO DA ADMINISTRAÇÃO EDUCATIVA, por delegação, que negou provimento ao recurso hierárquico do indeferimento tácito do seu reposicionamento no 9° escalão da carreira docente.

Para tanto alegou, concluindo:

1- A interpretação do recorrente não implica inconstitucionalidade por afronta ao princípio da hierarquia das fontes normativas estatuído no artigo 112° da CRP, tendo em conta que a Portaria 584/99, de 02/08, foi aprovada pelos Ministros das Finanças e da Educação ao abrigo do artigo 128° do Estatuto dos Educadores de Infância e dos Professores dos Ensinos Básico e Secundário aprovado pelo Decreto Lei 139-A/90, de 28/04.

2- A Portaria 584/99 não implica apenas um novo método de contagem do tempo de serviço efectivo prestado na carreira docente, para efeitos de progressão, mais generoso do que o previsto nas Portarias 39/94, de 14/01, e 1218/90, de 19/12, nem que joga apenas no plano quantitativo.

3- O n° 3 da Portaria 584/99, ao dispor que o pessoal que tenha completado o tempo de serviço necessário à mudança de escalão, "transita sem outras formalidades", não se refere a formalidades de trâmite como a necessidade de requerimento prévio do interessado.

4- O artigo 9° do Decreto Lei 409/89, de 18/11, dispõe que a progressão nos escalões da carreira faz-se com o cumprimento de três requisitos :

- decurso de tempo de serviço efectivo fixado no artigo 8° do mesmo diploma;

- avaliação do desempenho;

- frequência com aproveitamento de módulos de formação.

5- De acordo com o disposto no artº 128° do DL 139-A/90, de 28/04, a Portaria 584/99 veio regulamentar a aplicação daqueles requisitos decidindo que o pessoal docente que tenha completado ou venha a completar o tempo de serviço necessário à mudança de escalão até 90 dias a contar da data da publicação da presente portaria, transita sem outras formalidades, ou seja, para estes docentes só é exigido o 1° requisito: decurso de tempo de serviço efectivo fixado no artigo 8° do DL 409/89; o pessoal docente que tenha completado ou venha a completar o tempo de serviço necessário à mudança de escalão decorridos 90 dias a contar da data da publicação da presente portaria, fica sujeito à avaliação de desempenho, ou seja, para estes docentes são exigidos o 1° e o 2° requisitos: decurso de tempo de serviço efectivo fixado no artigo 8º do DL 409/89 e a avaliação de desempenho; e o pessoal docente que não se encontre nestas duas situações fica sujeito à regra geral, ou seja, ao cumprimento dos três requisitos: decurso de tempo de serviço efectivo, avaliação de desempenho e frequência com aproveitamento de módulos de formação.

6- Consta da rubrica "Fases-diuturnidades" do Registo Biográfico do recorrente, que este progride na carreira nos termos do ANEXO 2 da Portaria 39/94, de 14 de Janeiro.

7- E consta também que o recorrente está no 7° escalão da carreira docente desde Janeiro de 1991.

8- Devendo ser-lhe contado integralmente o tempo de serviço prestado, por força do disposto no número 2 da Portaria n° 548/99, de 02/08, e tendo em conta que, de acordo com o disposto no artigo 8° do Dec.-Lei 409/89, de 18/11, os módulos do tempo de serviço dos 7° e 8° escalões da carreira docente têm a duração de três anos em cada um deles, o recorrente completou o tempo de serviço necessário para transitar para o 8° escalão da carreira docente em Janeiro de 1994 e para o 9° escalão em Janeiro de 1997, se bem que só com efeitos de 1998 por força do disposto no n° 6 da citada Portaria.

9- Quer isto dizer que, por força da Portaria 584/99, de 02/08, o recorrente adquiriu o direito de transitar sem outras formalidades para o 9° escalão da carreira docente, com efeitos a partir de 01 de Setembro de 1998.

10- Em 08/02/99 o recorrente apresentou o Documento de Reflexão Crítica em ordem à progressão na carreira docente.

11- Mas essa formalidade deixou de ser exigida ao recorrente a partir de 02 de Agosto de 1999 por força da Portaria 584/99.

12- A Comissão Regional de Avaliação Especializada só atribuiu a menção "Não satisfaz" em 21 de Setembro de 1999.

13- Pelo que, quando a Comissão Regional de Avaliação Especializada atribuiu ao recorrente a menção "Não satisfaz", já este tinha adquirido o direito de transitar sem outras formalidades para o 9° escalão da carreira docente, por força da citada Portaria.

14- E o trânsito sem outras formalidades significa que os professoras que tenham completado ou venham a completar o tempo de serviço à mudança de escalão até 90 dias a contar da data da publicação da Portaria 584/99, de 22/08, ou seja, até 31/10/2000, não estão sujeitos à avaliação de desempenho, nem à frequência dos módulos de formação previstas no n° 2 do artigo 9° do Decreto-Lei 409/89, de 18/11, nem à aprovação em processo de candidatura previsto no n° 1 do artigo 10° do mesmo diploma legal.

15- Dito de outro modo, a partir de 02/08/99, o recorrente deixou de estar sujeito à candidatura relativamente à qual a Comissão Regional de Avaliação Especializada atribuiu, em 21/09/99, a menção "Não satisfaz".

16- Consequentemente, o acto de atribuição ao recorrente da menção "Não satisfaz" praticado pela Comissão Regional de Avaliação Especializada posteriormente à data em que o recorrente adquiriu o "direito de progredir sem outra formalidade de aprovação em processo de candidatura" e de que qualquer outra formalidade foi irrelevante, inócuo e ineficaz na medida em que não tinha força jurídica suficiente para impedir a aquisição deste mesmo direito, precisamente porque o recorrente já o tinha adquirido 50 dias antes e já não estava sujeito à obrigação de obter a menção "Satisfaz".

17- Por essa razão não tinha que recorrer de um acto que não tinha força bastante para alterar a Portaria que, por isso, não o prejudicava.

18- Pelo contrário, o recorrente tinha de aguardar a prática de um acto que impedisse o exercício do seu direito.

19- E isso só ocorreu quando o Presidente do Conselho Executivo da Escola Secundária ... indeferiu o requerimento apresentado em 27/03/2000 através do qual o recorrente pediu que fosse reposicionado no 9° escalão da carreira docente.

20- E só deste acto podia recorrer, como fez.

21- Tendo em conta o n° 2 da Portaria 584/99, de 02/08, deve entender-se que o reposicionamento deve ser feito em função da totalidade do tempo de serviço efectivo prestado pelo docente (contado a partir do escalão em que o docente se encontra posicionado na data da publicação da citada portaria) e da totalidade dos módulos de tempo de serviço compreendido entre escalão em que o docente se encontra e o escalão para onde deve transitar.

22- De acordo com este entendimento, ao recorrente assiste o direito de ser reposicionado no 9° escalão da carreira docente com efeitos desde 01 de Setembro de 1998 e lhe sejam processados os retroactivos desde essa data.

23- O despacho recorrido viola o disposto nos nºs. 1 e 3 da Portaria 584/99, de 02/08."

O Exmo. Magistrado do Ministério Público junto deste Tribunal emitiu Parecer (fls. 70), no sentido de que deverá ser negado provimento ao recurso jurisdicional, mantendo-se o acórdão recorrido.

Colhidos os vistos, cumpre decidir.

II- OS FACTOS

O Acórdão recorrido deu por assente a seguinte factualidade:

A- Em 27/03/2000, o recorrente requereu ao Senhor Presidente do Conselho Executivo da Escola Secundária ... que fosse reposicionado no 9° escalão da carreira docente com efeitos desde 1 de Setembro de 1998 e lhe fossem processados os retroactivos desde essa data - cfr. doc. fls. 7.

B- Decorridos mais de 90 dias sem que o Senhor Presidente do Conselho Executivo da Escola Secundária ... tivesse respondido, o recorrente presumiu tacitamente indeferida a pretensão apresentada, pelo que em 06/07/2000, interpôs para o Ministro da Educação recurso hierárquico desse indeferimento tácito e requereu que fosse reposicionado no 9° escalão da carreira docente com efeitos desde 1 de Setembro de 1998 e lhe fossem processados os retroactivos desde essa data - doc. fls. 8/9.

C- Por despacho de 20/10/2000 do Sr. Secretário de Estado da Administração Educativa por Delegação de sua Excelência o Ministro da Educação, comunicado ao recorrente em 13/11/2000, foi negado provimento ao recurso hierárquico necessário e mantido o despacho recorrido - doc. fls. 10/15.

D- O recorrente está posicionado no 7° escalão desde 1991, ao abrigo da Portaria n° 39/94, de 14 de Janeiro.

E- Só em 8 de Fevereiro de 1999 apresentou o "documento de reflexão crítica" referido no artigo 41º do Estatuto da Carreira Docente (ECD) aprovado pelo DL 139-A/90 de 28/04, na redacção conferida pelo DL 1/98 de 2/1.

F- A Comissão Regional de Avaliação Especializada atribuiu ao recorrente, em 21-9-99, a menção de Não Satisfaz.

G- O docente reclamou mas a Comissão manteve aquela atribuição.

H- O recorrente não interpôs recurso de tal deliberação.

III- O DIREITO

O ora recorrente formulou junto da Administração a pretensão de ser reposicionado no 9° escalão da carreira docente, com efeitos desde 1 de Setembro de 1998, sem sujeição à avaliação do desempenho, fundando o pedido no entendimento de que a Portaria n° 584/99, de 2 de Agosto, veio criar essa possibilidade, tendo acabado por ver o pedido desatendido.

Recorreu contenciosamente de tal indeferimento fazendo assentar, o essencial da sua tese, no elemento literal contido no n° 3 da referida Portaria, onde se pode ler:

"O pessoal docente abrangido pelo disposto no n° 1 que tenha completado ou venha a completar o tempo de serviço necessário à mudança de escalão até 90 dias a contar da data da publicação da presente portaria transita sem outras formalidades". É que, de acordo com a sua interpretação meramente literal deste dispositivo, a menção de Não Satisfaz que lhe foi atribuída pela Comissão Regional de Avaliação Especializada, em 21.01.99, é irrelevante, inócua e ineficaz, visto que já não estava obrigado a obter a menção de Satisfaz.

O acórdão recorrido negou provimento ao recurso considerando, por um lado, que a interpretação que o Recorrente faz da Portaria é excessiva, na medida em que afronta o princípio da hierarquia das fontes normativas (artº 112° da CRP), uma vez que se está perante um regulamento e, como tal, este não pode prevalecer sobre um acto legislativo (DL n° 409/89, de 18/11). Por outro lado, é a própria Portaria n° 584/99 que subordina a contagem integral do tempo de serviço efectivo, ao imperativo das regras gerais estabelecidas nos artigos 8° e 9° do referido DL 409/89.

Vejamos.

No seu ataque à decisão do TCA, o Recorrente argumenta que, tendo a Portaria sido aprovada pelos Ministros da Finanças e da Educação, ao abrigo do disposto no artº 128° do Estatuto dos Educadores de Infância e dos Professores dos Ensinos Básico e Secundário aprovado pelo DL 139-A/90, de 28/04, a interpretação que faz não implica a violação do princípio da hierarquia das fontes.

Mas não tem razão.

Como refere o próprio preâmbulo da Portaria n° 584/99: "No contexto da revisão do regime jurídico da carreira única dos educadores de infância e dos professores dos ensinos básico e secundário, constante do Decreto-Lei n° 409/89, de 18 de Novembro, objecto de acordo celebrado entre o Governo e as organizações sindicais, encontra-se prevista a contagem integral do tempo de serviço e, consequentemente, a revogação da citada portaria." (n° 39/94, de 14 de Janeiro, que definiu as regras aplicáveis à recuperação do tempo de serviço para efeitos de progressão na carreira).

A interpretação do Recorrente não é sustentável, na medida em que é o próprio diploma que invoca, a fazer apelo à sua contextualização com as normas contidas no Decreto-Lei n° 409/89, para as quais remete directamente, como portaria regulamentar que é.

A Portaria n° 584/99, de 2 de Agosto, veio apenas trazer um novo método de contagem do tempo de serviço efectivo prestado na carreira de docente, efectivamente mais generoso do que aquele que constava nas portarias n° 1218/90, de 19/12 e n° 39/94, de 14 de Janeiro, que revogou. De resto, como bem refere o acórdão recorrido, não poderia ir mais longe, sob pena de inconstitucionalidade, por violação do princípio da hierarquia das normas (artº 112° da CRP), na medida em que uma norma de natureza regulamentar não pode prevalecer contra o estatuído numa norma legislativa (DL 409/89).

Se o legislador quisesse, efectivamente, afastar as regras contidas no DL n° 409/89, relativas à progressão nos escalões da carreira, em que estabelece que aquela se faz pelo decurso de tempo de serviço efectivo, pela avaliação do desempenho e pela frequência com aproveitamento de módulos de formação, tê-lo-ia feito com recurso à forma legislativa adequada, e não através de uma portaria que se anuncia, logo na introdução, apelando à definição das regras aplicáveis à recuperação do tempo de serviço para efeitos de progressão na carreira do pessoal que transitou, ao abrigo daquele Decreto, do regime de concessão de fases previsto no DL n° 100/86, de 17/5, com a redacção dada pela Lei n° 49/86, de 31/12.

Ao que fica dito, acresce que o n° 1 da Portaria n° 584/99, subordina, expressamente, a contagem integral do tempo de serviço efectivo ao imperativo das regras gerais estabelecidas nos artigos 8° e 9° do DL 409/89, onde se inserem os critérios anteriormente referidos, como a qualidade do desempenho e a frequência com aproveitamento de módulos de formação.

Retornando ao elemento literal do já citado n° 3 da referida portaria, "transita sem outras formalidades", toma-se então evidente que o que se pretende é desonerar o interessado de formalidades de trâmite.

Até porque a intervenção dos critérios/regras que o Recorrente pretende ver afastadas da sua situação, fazendo-as equivaler às "formalidades" dispensadas por aquele n° 3, correspondem ao princípio da interferência de factores indicativos do mérito profissional dos docentes no desenvolvimento da respectiva carreira, que, como se refere no acórdão recorrido, estabilizou-se na ordem jurídica, encontrando-se as condições da "avaliação de desempenho" perfeitamente delineadas nos artºs. 39° e seguintes do Estatuto da Carreira Docente (ECD, quer na versão original, DL 139-A/90, de 28/4, quer na redacção do DL 1/98, de 2/1 ).

Pelo exposto, improcedendo todo o alegado pelo Recorrente, acordam em negar provimento ao recurso, confirmando o Acórdão recorrido.

Custas pelo Recorrente.

Taxa de justiça: 300 euros

Procuradoria: 150 euros

Lisboa, 10 de Dezembro de 2003

Abel Atanásio – Relator – Jorge de Sousa – Edmundo Moscoso