0355/05 - Supremo Tribunal Administrativo

Acordam em conferência na 1ª Secção do Supremo Tribunal Administrativo. A... (id. a fls. 2) interpôs, no Tribunal Administrativo de Círculo do Porto, recurso contencioso de anulação contra o Instituto Nacional de Farmácia e do Medicamento (INFARMED) da deliberação do Conselho de Administração do referido Instituto, de 27.9.92, que homologou a lista de classificação dos concorrentes a instalação de farmácias, publicada na II Série do D.R., de 17 de Outubro de 2002, através do aviso nº 10682/2002. Por sentença do TAC do Porto, proferida a fls. 197 e segs, foi anulado o acto administrativo impugnado, com fundamento em vício de forma, por falta de fundamentação. Inconformado com a decisão referida em 1.2, interpôs o Conselho de Administração do Infarmed o presente recurso jurisdicional para este STA, cujas alegações, de fls. 232 e segs, concluiu do seguinte modo: “O presente recurso jurisdicional é manifestamente procedente, porquanto: 1ª - A deliberação de homologação não padece de falta de fundamentação porquanto o disposto no n° 2 do artigo 124° do C.P.A. diz expressamente que os actos de homologação de deliberações tomadas por júris não carecem de ser fundamentados; de qualquer modo, 2ª - Mesmo que não se entendesse conforme a conclusão anterior, o que só em mera hipótese se pondera, sempre se dirá que o acto de homologação em causa é uma aceitação pura e simples do acto homologado, in casu a deliberação do júri do concurso, pelo que absorve os fundamentos e conclusões desta, a qual se encontra devidamente fundamentada, fazendo uma referência expressa aos critérios em que se apoiou o processo de decisão — aqueles que constam do artigo 10° da Portaria n° 936-A/99 , de 22 de Outubro; além de que 3ª - Dada a objectividade dos critérios previstos naquela disposição, consubstanciando em mera operação matemática, estamos perante uma situação em que é manifestamente possível reconstituir o itinerário cognoscitivo e valorativo que conduziu à decisão, pelo que é improcedente a alegada falta de fundamentação.” 1.4. A recorrida particular contra-alegou e formulou as conclusões seguintes: Não assiste ao Recorrente qualquer razão, nas aliás doutas, alegações que produz no âmbito do presente recurso, motivo pela qual deverão V. Exas confirmar a sentença em crise, já que o M.mo Juiz a quo, ao considerar procedente o vício de forma e em conformidade ao anular o acto recorrido fez uma correcta apreciação e interpretação da lei. A Recorrida candidatou-se ao concurso para instalação de farmácia publicado com o n° 7968-AU/2001, em 15 de Junho de 2001, no Diário da República — II Série. Depois, foi publicada, através do aviso n° 10682/2002, na II série do Diário da República de 17 de Outubro de 2002, a lista de classificação dos concorrentes, homologada por deliberação do conselho de administração do INFARMED, de 27 de Setembro de 2002, acto de que se recorreu, por ser manifestamente ilegal. No aviso publicado informava-se que o concurso a que a Recorrida concorreu, regia-se pelas disposições aplicáveis da portaria 936-A/99 e da lei 2125 de 20 de Março de 1965 e informava-se, ainda quais as condições, formalização e documentos necessários à candidatura a este concurso, nos termos estipulados nos artigos 5º e 6º da referida portariam. Face a esta publicação, a Recorrida reuniu todos os elementos necessários e previstos naquele aviso e já juntos aos autos. Após o recebimento das candidaturas, foram as mesmas admitidas, nomeadamente a da Recorrida, e publicada a lista dos candidatos admitidos — cfr acta no 3 - e posteriormente, em 25 de Setembro de 2002, o júri nomeado para o concurso reuniu para deliberar e obter a pontuação de cada um dos candidatos de acordo com os critérios descritos na Portaria no 936-A/99 , de 22 de Outubro — cfr acta no 5. Nos termos da al. a) e b) do no 1 do artigo 10º da Portaria, a classificação dos candidatos obtém-se com base na soma da pontuação obtida com o exercício profissional em farmácia de Oficina ou Hospitalar — 1 ponto por cada ano completo no máximo de 10 pontos — e com os anos de residência habitual no concelho onde vai ser instalada a farmácia no máximo de 5 pontos. Analisando os documentos juntos com o processo de candidatura da Recorrida verifica-se que esta exerceu o exercício profissional de farmacêutica em farmácia de oficina de Março de 1993 a Abril de 1995 na Farmácia Silva Pinto, em Lisboa e de Maio de 1995 a Setembro de 1995 e Dezembro de 1995 a Julho de 1996 na Farmácia Central de Gondomar, Soc. Unipessoal, Lda. A Recorrida exerceu, também, a profissão de farmacêutica em Farmácia Hospitalar de 25 de Setembro e 30 de Novembro de 1995 e depois de 15 de Julho de 1996 a Março de 2000 na Farmácia do Hospital Conde de S. Bento, em Santo Tirso e desde Março de 2000 até ao presente na Farmácia Hospitalar do Hospital Geral de Santo António, no Porto. A Recorrida exerceu, assim, a sua profissão em farmácias de oficina e hospitalares desde Marco de 1993 até à presente data e, pelo menos até à formalização da sua candidatura em Junho de 2001, somando oito anos completos de exercício profissional o que corresponde, nós termos da al. a) do n° 1 do art.° 10 da Portaria no 936-A/99 , a oito pontos. A Recorrida sempre teve a sua residência habitual no lugar de ..., concelho de Vila Verde, distrito de Braga, pelo que, nos termos da al. b), no 1 do art.° 10º da Portaria em referência, soma os cinco pontos máximos possíveis. Somando-se a pontuação obtida pela al. a) e b) do no 1 do referido artigo, a Recorrida atinge a pontuação de treze pontos, pontuação essa que lhe deveria ter sido atribuída e consequentemente deveria ter sido classificada em primeiro lugar no concurso. No entanto, não foi esta a pontuação atribuída à Recorrida, sem que seja possível descortinar no acto e na respectiva acta os fundamentos desta decisão. As deliberações tomadas pelo Júri do concurso e conforme estipulado no n° 2 do art.° 9 da Portaria, devem ser lavradas actas, dos quais deverão constar os fundamentos daquelas, sendo certo que da acta nº 5, nada consta quanto à forma como se atribui as classificações, pelo que não existe qualquer fundamentação para a classificação final atribuída a cada um dos candidatos, não sendo suficiente, como é óbvio, dizer-se apenas que se decidiu segundo os critérios da Portaria. Não pode ter qualquer acolhimento a posição defendida pelo Recorrido de que o acto está devidamente fundamentado. Pois como se refere na sentença em crise, através da decisão proferida pelo Júri e homologada, “ (...) ficou a Recorrente (agora Recorrida) sem saber — e com eia qualquer normal destinatário colocado na sua situação - quais os reais fundamentos que levaram o júri a classificá-la como classificou (...)”. De acordo com a jurisprudência do STA, o dever de fundamentar que impende sobre a autoridade administrativa consiste na obrigação de enumerar as razões que conduziram o órgão a decidir como fez, de modo a permitir um destinatário normal do tipo de acto em causa conhecer as razões porque se decidiu naquele sentido. Dever esse que tem uma dimensão formal que se cumpre pela apresentação de razões credíveis que de forma clara, suficiente e congruente, estejam na base da decisão (acórdão do STA de 4/11/98, recurso n° 40.618). No caso concreto não são perceptíveis de qualquer forma as razões que levaram à decisão do júri. Também não pode ter qualquer acolhimento a argumentação do Recorrente de que o Tribunal, uma vez que se tratam de critérios objectivos, poderá reconstruir o itinerário cognoscitivo e valorativo que conduziu à decisão e como tal sem necessidade de qualquer fundamentação, pois se assim fosse, e face aos documentos apresentados e devidamente aceites, sempre a pontuação da Recorrida teria de ser 13. Tanto, assim, foi que o Recorrente necessitou de explicar no processo que o Júri resolveu não considerar parte dos anos apresentados pela Recorrida, porém, como estas justificações apresentadas não fazem, como é óbvio, parte do acto, visto que, repete-se, nada consta da acta, teria o Recorrente de as ter explanado na decisão tomada. Pelo exposto não está devidamente fundamentado o acto praticado, por violação clara do comando legal supra citado — no 2 do art.° 9º -, de onde decorre, conforme doutamente decidido na sentença em crise vicio de forma, que só pode levar, como levou na sentença em crise à anulação do acto.” 1.5. O Exmº Magistrado do Mº Público emitiu o seguinte parecer final. “Acompanhando a ora recorrida ... e subscrevendo as conclusões da sua alegação de recurso jurisdicional, opinamos no sentido da sua improcedência, confirmando a douta decisão impugnada, na sua íntegra” Colhidos os vistos legais, cumpre apreciar e decidir. Com interesse para a decisão, a sentença recorrida considerou assentes os seguintes factos: “Com fundamento nos documentos juntos aos autos — incluindo PA a eles anexo — consideramos provados, com interesse para a decisão de mérito, os seguintes factos: Em 15 de Junho de 2001, a entidade recorrida publicitou a abertura de concurso público para instalação de uma farmácia no lugar de Sobral, freguesia de Cervães, concelho de Vila Verde, distrito de Braga — tudo nos termos do Aviso n° 7968- AU/2001, publicado no n°137 da II série do DR de 15 de Junho de 2001, com cópia junta a folhas 9 e 10 dos autos que damos por reproduzida; Segundo se publicitava, tal concurso reger-se-ia pelas disposições aplicáveis da Portaria n° 936-A/99 , de 22 de Outubro, e da Lei n° 2125, de 20 de Março de 1965 — ver ponto 3 do Aviso n° 7968- AU/2001; A aqui recorrente candidatou-se a esse concurso mediante requerimento e documentos instrutórios cujas cópias constam de folhas 40 a 56 dos autos — dadas por reproduzidas; Tanto ela como os aqui recorridos particulares foram admitidos ao concurso — ver PA e folhas 33 a 35 dos autos; Em 25 de Setembro de 2002, o júri do concurso procedeu à pontuação e classificação final dos candidatos, resultando a recorrente classificada em 4° lugar, com 11 pontos — ver conteúdo da Acta n° 5, cuja cópia se encontra junta a folhas 37 e 39 dos autos, que damos por reproduzido; No topo desta acta, o Presidente do CA do INFARMED despachou: - Homologo — acto recorrido — ver folhas 37 e 11 dos autos; Em 17 de Outubro de 2002 foi publicitada a lista de classificação final do concurso — mediante Aviso n° 10682/2002, datado de 27 de Setembro, e assinado pelo Presidente do CA do INFARMED - na qual a recorrente surge classificada em 4° lugar — tudo nos termos do referido Aviso publicado no n° 240 da II série do DR de 17 de Outubro de 2002, com cópia junta a folha 11 dos autos que damos por reproduzida; Em 21 de Outubro de 2002, a recorrente solicitou ao Presidente do CA/INFARMED cópia certificada das actas do júri do concurso, donde constasse a fundamentação das classificações atribuídas aos candidatos — ver folha 12 dos autos; Em 14 de Novembro de 2002, foi fornecida à recorrente a certidão pretendida — ver folhas 13 a 39 dos autos; 10)Por carta registada de 14 de Janeiro de 2003, foi enviada a tribunal a petição inicial deste recurso contencioso; 11)Conteúdo dos documentos juntos a folhas 136 a 139, 144, 147 e 148, dos autos — dado por reproduzido. “O presente recurso jurisdicional é manifestamente procedente, porquanto: 1ª - A deliberação de homologação não padece de falta de fundamentação porquanto o disposto no n° 2 do artigo 124° do C.P.A. diz expressamente que os actos de homologação de deliberações tomadas por júris não carecem de ser fundamentados; de qualquer modo, 2ª - Mesmo que não se entendesse conforme a conclusão anterior, o que só em mera hipótese se pondera, sempre se dirá que o acto de homologação em causa é uma aceitação pura e simples do acto homologado, in casu a deliberação do júri do concurso, pelo que absorve os fundamentos e conclusões desta, a qual se encontra devidamente fundamentada, fazendo uma referência expressa aos critérios em que se apoiou o processo de decisão — aqueles que constam do artigo 10° da Portaria n° 936-A/99 , de 22 de Outubro; além de que 3ª - Dada a objectividade dos critérios previstos naquela disposição, consubstanciando em mera operação matemática, estamos perante uma situação em que é manifestamente possível reconstituir o itinerário cognoscitivo e valorativo que conduziu à decisão, pelo que é improcedente a alegada falta de fundamentação.” O Direito A entidade recorrente discorda da decisão do TAC do Porto que anulou, com base em vício de forma por falta de fundamentação, o despacho de homologação da lista de classificação final dos candidatos admitidos ao concurso público para instalação de uma farmácia, no lugar de Sobral, da freguesia de ...., conselho de Vila Verde, distrito de Braga. Sustenta, em síntese, que: O acto homologatório não padece de falta de fundamentação, porquanto o art.º 124º , nº 2 do CPA refere expressamente que os actos de homologação de deliberações tomadas por júris não carecem de ser fundamentados; Mesmo que assim não se entendesse, aquele acto apropriou-se das razões do acto homologado – a deliberação do júri do concurso, a qual se encontra devidamente fundamentada, fazendo uma referência expressa aos critérios em que se apoiou o processo de decisão – aqueles que constam do art.º 10º da Portaria nº 939-A/99, de 22 de Outubro. Dada a objectividade dos critérios previstos naquela disposição, consubstanciando uma mera operação aritmética, estamos perante uma situação em que é manifestamente possível reconstituir o itinerário cognoscitivo e valorativo que conduziu à decisão. Não tem, todavia, razão. Vejamos: 2.2.2. Em primeiro lugar, dir-se-á que é certo, tal como sustenta a Recorrente, que os actos de homologação de deliberações tomadas por júris, não carecem de ser fundamentados, conforme dispõe o art.º 124º , nº 2 do CPA . Porém, tal estatuição não dispensa a necessidade de fundamentação da deliberação homologada, antes a pressupõe. É precisamente por a homologação das deliberações dos júris implicar a concordância com a deliberação homologada, incluindo as respectivas razões, que se torna desnecessária a repetição (sem o que, não se trataria de uma verdadeira homologação) dos fundamentos do aludido acto. Se, porém, a deliberação do júri não contiver fundamentação válida e ela for legalmente exigível, tal deficiência comunica-se ao acto administrativo de homologação, como, correctamente, considerou a decisão judicial recorrida. No caso em apreço, tratando-se de proceder à classificação e graduação dos candidatos a um concurso para a instalação de farmácia, é inquestionável que a lei exigia a respectiva fundamentação ( art.º 124º nº 1, alíneas a) e c) do CPA , ver ainda o art.º 9º, nº 2 da Portaria 939-A/99 de 21.10, aplicável ao concurso em análise). O dever de fundamentação expressa dos actos administrativos tem uma tripla justificação racional: habilitar o interessado a optar conscientemente entre conformar-se com o acto ou impugná-lo; assegurar a devida ponderação das decisões administrativas e permitir um eficaz controlo da actuação administrativa pelos tribunais (cf. acos da 1ª secção do STA de 10.5.2000, rec. 40.531, de 3.3.2004, pº 110/04; do Pleno de 4.6.97, rec. 30.317; de 10.11.98, rec. 33.702). Nenhum destes objectivos é alcançável através do conteúdo da deliberação do júri do concurso, constante da acta da reunião de 25.9.02. De facto: Conforme se encontra documentado a fls. 37 a 39 inc. dos autos, na acta da aludida reunião, após se enunciar a ordem de trabalhos (1º Estudo detalhado e avaliação das candidaturas dos candidatos previamente admitidos, de modo a determinar a sua pontuação; 2º Elaboração da lista de classificação final para publicação em Diário da República) refere-se apenas: “Em relação ao ponto 1.º da ordem de trabalhos, o Júri estudou e analisou as candidaturas individualmente, respeitantes aos candidatos admitidos ao concurso, tendo verificado a documentação entregue e obtido a pontuação respectiva, de acordo com os critérios descritos na Portaria nº 936-A/99 de 22 de Outubro. Relativamente ao ponto 2º da ordem de trabalhos, foram seriados os candidatos por ordem decrescente de pontuação, de acordo com a apreciação realizada anteriormente, sendo incluída a data de nascimento, para o caso de haver empate na pontuação obtida por dois ou mais candidatos, de acordo com os critérios descritos na Portaria n.º 936-A/99 de 22 de Outubro. Foi elaborada a lista de classificação final dos candidatos, que faz parte integrante desta acta. Com base nessa lista, foi elaborado o documento para envio ao Diário da República para publicação no mesmo. Os candidatos vão ser notificados do envio desta lista para Diário da República. Nada mais havendo a tratar, encerrou-se a reunião elaborando-se a presente acta que vai ser assinada pelos três membros do Júri.” A lista de classificação final anexa à referida acta contém apenas a pontuação numérica global atribuída a cada candidato. Ora, mesmo a aderir-se ao entendimento da entidade recorrente, segundo o qual os critérios de classificação previstos na lei são de carácter objectivo, a atribuição daquela pontuação numérica global não é esclarecedora do itinerário cognoscitivo e valorativo seguido pelo júri. Efectivamente, de acordo com o art.º 10º , nº 1 da Portaria 936-A/99 , de 22 de Outubro. aplicável ao concurso em análise, a classificação dos candidatos em nome individual (como era o caso da Recorrente) obtém-se com base na soma da seguinte pontuação: Candidato com exercício profissional em farmácia de oficina ou hospitalar – 1 ponto por cada ano completo, até ao máximo de 10 pontos. Candidato com residência habitual no concelho onde vai ser instalada a farmácia – 1 ponto por cada ano completo, até ao máximo de 5 pontos. A pontuação parcial atribuída aos concorrentes e, nomeadamente, à ora recorrida particular, em cada um dos aludidos itens não é revelada; e sem isso, é impossível a um destinatário normal compreender as razões pelas quais foi atribuída aquela pontuação total e não outra, permitindo-lhe, querendo, uma impugnação minimamente fundada. Como bem considerou a sentença recorrida, o juízo valorativo efectuado pelo júri para pontuar daquela forma permanece oculto, sendo certo que é irrelevante a fundamentação aduzida em sede de recurso contencioso, como é, de há muito, jurisprudência assente. Deste modo, ao concluir, por razões essencialmente coincidentes com as aqui expostas, pela insuficiência da fundamentação do acto impugnado, equivalente à respectiva falta, anulando-o, a sentença recorrida não merece censura. 3. Nestes termos, acordam em negar provimento ao recurso, confirmando a decisão recorrida. Sem custas. Lisboa, 3 de Novembro de 2005. – Maria Angelina Domingues (relatora) – Cândido de Pinho – Costa Reis . (Vencido. Entendo que os termos que determinaram a pontuação, decorrentes do que se disciplina no art.º 10.º /1 da Portaria 936-A/99 são não só vinculados, mas também objectivos. Assim, e ainda que a fundamentação não seja modelar, é, no entanto, suficiente para que a Recorrente fique a saber a razão da sua pontuação. Daria pois, provimento ao recurso jurisdicional).