094/13.9BEVIS 01406/17 - Supremo Tribunal Administrativo

I- Nos termos do artigo o artigo 3.º, n.º 2 do Regulamento 2988/95, do Conselho, de 18/12/1995, o prazo para a execução da decisão que aplica a sanção administrativa é de três anos, contando-se desde o dia em que a decisão se torna definitiva.

II- Ultrapassado tal prazo, a dívida prescreve.

Acordam em conferência na Secção de Contencioso Tributário do Supremo Tribunal Administrativo:

1. Relatório

1.1. O IFAP - Instituto de Financiamento da Agricultura e Pescas, IP interpõe recurso da sentença proferida pelo Tribunal Administrativo e Fiscal de Viseu que julgou procedente a oposição apresentada por A……………., identificado nos autos, e determinou a extinção da execução fiscal n.º 2607201201002937, do serviço de finanças de Penalva do Castelo, concluindo da seguinte forma as suas alegações de recurso:

A. A douta sentença proferida pelo Tribunal a quo padece dos vícios de violação de lei, errada valoração da prova e erro de julgamento.

B. O prazo de prescrição de 4 anos, a contar da prática da irregularidade, previsto no artigo 3º do Regulamento (CE, Euratom), nº 2988/95, do Conselho é aplicável ao procedimento administrativo e não há prescrição da dívida exequenda, enquanto fundamento da oposição à execução.

C. Prescrição do procedimento administrativo e prescrição da dívida exequenda são conceitos jurídicos distintos, que não se confundem, sendo que, o primeiro se reconduz à discussão da legalidade da dívida, cuja discussão, em sede de oposição, apenas é admitida se inexistir meio processual de impugnação do ato através do qual foi criada a dívida exequenda, o que nunca ocorre nos casos em que a execução fiscal tem na sua génese ato administrativo através do qual foi ordenada a reposição de ajudas comunitárias.

D. Por outro lado, a prescrição das dívidas exequendas, podendo encontrar fundamento noutros preceitos legais, não o encontrará certamente nas normas invocadas pela Oponente/Recorrente, porquanto aquelas respeitam à questão da prescrição procedimental e não da dívida, esta última regulada pelo Código Civil.

E. O procedimento com vista à aplicação de uma medida ou sanção (conforme definido no Regulamento), no caso sub judice, iniciou-se em 9 de dezembro de 2004 e teve o seu final em 3 de Maio de 2007, data em que o Recorrente proferiu e notificou ao destinatário a sua decisão.

F. Tendo o procedimento findado com a prolação da decisão, não se pode, após tal momento falar em prescrição do procedimento, já que, desde tal momento, estaremos perante uma dívida constituída cuja cobrança coerciva o aqui recorrido, deverá lançar mão da execução fiscal, estando-se assim no domínio já da prescrição da dívida e não do procedimento.

G. Ao apreciar a questão da prescrição do procedimento administrativo em autos de oposição à execução fiscal, a douta sentença cometeu um vício de violação de lei, consubstanciado na violação do disposto no artigo 204 do CPPT.

H. Ao considerar estar prescrita a dívida exequente, nos termos em que o fez, a douta sentença valorou erradamente a prova produzida, tendo incorrido num evidente erro de julgamento.

Termos em que deverá o presente recurso merecer provimento, devendo substituir-se a douta decisão recorrida que julgou procedente a oposição apresentada, por decisão que a julgue improcedente e, assim, determine o prosseguimento da execução fiscal, assim se alcançando a já costumada Justiça.

1.2. O Recorrido apresentou contra-alegações, concluindo-as do seguinte modo:

1. O presente recurso foi interposto da douta sentença proferida pelo Tribunal “a quo", que julgou ação procedente a Oposição apresentada pelo Oponente.

2. É manifesta a improcedência do presente recurso, não merecendo qualquer censura ou reparo a Sentença recorrida.

3. Inexistindo, na douta sentença proferida, quaisquer vícios de violação da lei, errada valoração da prova ou erro de julgamento.

4. O prazo de prescrição previsto no Regulamento CE nº 2988/95, do Conselho é aplicável enquanto prazo de prescrição da dívida exequenda.

5. Face à factualidade dada como provada e assente (vd. Páginas 28 e 29 da douta sentença), a dívida exequenda em causa nos presentes autos encontra-se, há muito, prescrita.

Nestes termos e nos melhores de direito, sempre com o douto suprimento de V. Exas., deve ser negado provimento ao recurso apresentado pela Recorrente, confirmando-se a decisão recorrida uma vez que a mesma, não merece qualquer censura, tendo sido efetuada uma recta e justa aplicação da lei aos factos apurados, assim se fazendo a acostumada justiça.

1.3. O excelentíssimo Procurador-Geral Adjunto emitiu douto parecer no sentido de que a sentença deve manter-se embora com diferente fundamentação, negando-se provimento ao recurso.

2. Fundamentação de facto

O Tribunal recorrido fez o seguinte julgamento da matéria de facto:

«Com relevância para a decisão a proferir consideram-se provados os seguintes factos [a numeração referida será efetuada por apelo ao processo físico]:

A) Em 17 de Setembro de 2001 foi celebrado entre IFADAP - Instituto de Financiamento e Apoio ao Desenvolvimento da Agricultura e Pescas e A………….., contrato de atribuição de ajuda ao abrigo do programa Agro - Medida 1: Modernização, Reconversão e Diversificação das Explorações Agrícolas, cofinanciado pelo FEOGA - Orientação, no montante de EUR 17.202,74, obrigando-se o apoiado, entre outras estipulações, a "aplicar nos fins do projeto os bens adquiridos e a não os alienar, locar ou por qualquer outra forma onerar sem prévia autorização do IFADAP".

[cfr. contrato de fls. 24 a 27 dos presentes autos]

B) Em Julho de 2004, em dia não concretamente apurado, foi celebrada a escritura pública de compra e venda do imóvel agrícola para cuja exploração foi concedido o apoio financeiro entre o Oponente e B………………

[cfr. ofício constante do processo administrativo apenso - fls. não numeradas - e carta do Oponente rececionada no IFAP em 31/01/2005 constante do mesmo processo]

C) Em 10 de Novembro de 2004 foi rececionada missiva no IFADAP, remetida por B………….., mediante a qual dava conhecimento de que tinha adquirido propriedade agrícola em Penalva do Castelo e solicitava informação sobre os compromissos existentes

[cfr. carta constante do processo administrativo apenso -fls. não numeradas]

D) Em 16 de Novembro de 2004 foi elaborada informação n.º 148 onde era referido que se mantinha em vigor, para o que aqui importa, o projeto n.º 2001.33.001232.7 do Programa Agro, no qual se previa a obrigação de manutenção da exploração pelo prazo de 5 anos.

[cfr. informação constante do processo administrativo apenso - fls. não numeradas]

E) Em 9 de Dezembro de 2004 foi elaborado o ofício n.º 3525/DRBL/UIBL, com vista à notificação do Oponente para se pronunciar relativamente à irregularidade / desconformidade de não manutenção da exploração.

[cfr. ofício constante do processo administrativo apenso -fls. não numeradas.]

F) Por missiva recebida no IFAP em 31 de Janeiro de 2005 o Oponente reconheceu perante este a transmissão do imóvel e a celebração da escritura pública em Julho de 2004

[cfr. carta constante do processo administrativo apenso - fls. não numeradas.]

G) Em 27 de Abril de 2007 foi proferida decisão no âmbito do processo IRV 50212/2006, projeto n.º 2001.33.001232.7, mediante o qual e com fundamento na transmissão dos imóveis rústicos em 6 de Julho de 2004 sem prévia autorização do IFAP e na não manutenção da sua exploração pelo prazo de 5 anos [de harmonia com a alínea a) do ponto 2 do art.º 5.º da Portaria 533-B/2000], considerou encontrar-se o Oponente em incumprimento contratual e, consequentemente, determinou a reposição dos apoios por este anteriormente recebidos, no montante de EUR 17.152,86 de capital, acrescidos de 4.552,79 de juros (total EUR 21.705,65).

[cfr. decisão de fls. 28 a 30 dos presentes autos]

H) Em 3 de Maio de 2007 foi rececionado o ofício n.º 463/DINV/SAG/2007, dirigido ao Oponente, e mediante o qual se pretendia dar-lhe conhecimento da decisão constante do facto antecedente

[cfr. carta e aviso de receção constante do processo administrativo apenso aos presentes autos]

I) Em 28 de Maio de 2007 foi rececionada no IFAP missiva enviada pelo Oponente onde este manifestava a sua discordância com a decisão de reposição do reembolso alegando ter sido informado verbalmente que a transmissão não constituía incumprimento

[cfr. carta de fls. 55/56 dos presentes autos]

J) Em 3 de Junho de 2011 foi elaborado o ofício n.º 019910/2011 visando a notificação do Oponente para pagamento voluntário da dívida sob pena de instauração de execução, o qual foi devolvido ao remetente com a menção "mudou-se".

[cfr. ofício e envelope integrantes do processo administrativo apenso aos presentes autos]

K) Em 3 de Setembro de 2012 foi emitida "certidão de dívida" atestando que «A………………» era devedor ao IFAP da importância de EUR 17.152,86 acrescida de juros na importância de EUR 8.250,76 e de EUR 1.715,29 de harmonia com o disposto no n.º 4 do art.º 12.º do Decreto-Lei n.º 163-A/2000 de 27 de Julho

[cfr. certidão de dívida constante de fls. 23 dos presentes autos]

L) Em 15 de Outubro de 2012 foi instaurado no Serviço de Finanças de Penalva do Castelo o processo n.º 2607201201002937 contra A…………… com vista à cobrança de EUR 27.118,91, com fundamento na certidão constante do facto antecedente.

[cfr. capa do PEF de fls. 21 aos presentes autos]

M) Em 21 de Novembro de 2012 foi o Oponente citado para a execução constante do facto que antecede

[cfr. aviso de receção de fls. 32 aos presentes autos]

N) Em 10 de Janeiro de 2013 foi o Oponente novamente citado para a execução constante do facto «B»

[cfr. aviso de receção de fls. 35 aos presentes autos]

O) O executado prestou garantia hipotecária com vista à suspensão da execução

[cfr. ofício de fls. 90 aos presentes autos]

Não se provaram outros factos com interesse para os presentes autos, nomeadamente o dia da celebração da escritura pública constante do facto «B». Muito embora tal facto seja relevante, foi possível efetuar a sua fixação nos termos supra descritos em moldes que tornam prescindível tal apuramento.

Motivação da matéria de facto:

O Tribunal formou a sua convicção relativamente aos factos assentes tendo por base, essencialmente, a análise crítica do conjunto da prova, com referência à documentação constante dos autos (não impugnada) e do processo administrativo apenso, de harmonia com as menções constantes no fim de cada um dos factos assentes.

3. Fundamentação de direito

O Tribunal Administrativo e Fiscal de Viseu julgou procedente a oposição deduzida pelo ora Recorrido e determinou a extinção da execução instaurada para cobrança coerciva da quantia de €27.118,91, respeitante à reposição dos apoios recebidos no âmbito de um contrato de apoio à atividade de exploração agrícola, celebrado com o Recorrente IFAP, enquadrado em programa com génese na utilização de fundos comunitários, com fundamento na prescrição da dívida exequenda.

Para tanto, e apoiando-se no acórdão da Secção Administrativa do Supremo Tribunal Administrativo, proferido no processo n.º 0173/13, de 26/02/2015, que transcreve, o Tribunal recorrido entendeu que o prazo de prescrição a aplicar ao caso «não [é] o geral de 20 anos mas sim o de 4 anos, sendo este extensível quer ao exercício do direito à reposição quer ainda à sua efetiva execução, sob pena de prescrição da dívida», «que tal prazo se deve ter por interrompido "por qualquer ato, de que seja dado conhecimento à pessoa em causa, emanado da autoridade competente tendo em vista instruir ou instaurar procedimento por irregularidade e que o prazo de prescrição corre de novo a contar de cada interrupção». E, considerou ainda o Tribunal recorrido que «Começa(ndo) tal prazo a correr, à semelhança do que dispõe o n.º 1 do art.° 306.° Código Civil, quando o direito puder ser exercido, isto é quando a entidade apoiada entra em incumprimento contratual». Depois, na aplicação do direito ao caso, elaborou o seguinte raciocínio:

«a obrigação de reposição da ajuda na transmissão do imóvel em Junho de 2004 (cfr. facto «B») deve considerar-se que, nessa data, se iniciou o prazo prescricional de 4 anos porquanto a partir daí o credor estava habilitado a exercer o seu direito à reposição.

Tal prazo correu ininterrupto até à notificação do Oponente para prestar esclarecimentos, mediante o ofício de 09/12/2004 (cfr. facto «E»), o qual foi do conhecimento do Oponente porquanto este a ele respondeu (cfr. facto «F»). Reiniciando-se tal prazo prescricional, veio novamente a ser interrompido em 3 de Maio de 2007 (cfr. facto «G») data em que ocorreu a sua notificação da decisão que determinou a reposição da verba considerada indevidamente recebida acrescida de 10% daquele.

Tal facto determina novamente a desconsideração do prazo anteriormente decorrido, iniciando-se, novo prazo idêntico.

Como emerge da factualidade assente, e mercê da devolução da missiva referida no facto «J», só em 21/11/2012 o Oponente foi confrontado com a obrigação de pagamento, mediante a sua citação para a execução fiscal.

Considerando-se pacífico que entre 3 de Maio de 2007 e 21 de Novembro de 2012 tinham decorrido mais de 4 anos contados nos termos do Código Civil, conclui-se que a dívida se mostrava já prescrita não tendo a citação do executado a virtualidade de repristinar aquele direito.».

O IFAP não se conforma com o decidido, alegando, em síntese, que o prazo de quatro anos, a contar da prática da irregularidade, previsto no artigo 3.º do Regulamento n.º 2 2988/95, do Conselho, de 18/12/1995, é aplicável ao procedimento administrativo e não à prescrição, enquanto fundamento de oposição à execução, que tendo o procedimento findado com a prolação da decisão de reposição das ajudas comunitárias, não se pode, desde tal momento, falar em prescrição do procedimento, e que o Tribunal recorrido ao apreciar a prescrição do procedimento administrativo no processo de oposição à execução fiscal, cometeu um erro de violação de lei, consubstanciada na violação do disposto no artigo 204.º do Código de Procedimento e de Processo Tributário (CPPT).

O excelentíssimo Procurador-Geral Adjunto pronunciou-se no sentido de a decisão recorrida ser mantida, mas com outro fundamento. Refere que em causa está uma dívida não tributária e que, assim, a prescrição deve ser analisada nos termos dos artigos 300.º e seguintes do Código Civil, sendo o prazo de prescrição o prazo de vinte anos contados desde a data da notificação da decisão de reposição, no prazo de trinta dias devidamente consolidada na ordem jurídica, que a citação, facto interruptivo nos termos do artigo 323.º, n.º 1 do Código Civil, ocorreu antes do fim daquele prazo, e que o novo prazo de vinte anos, resultante do referido facto interruptivo não voltará a correr enquanto não passar em julgado a decisão que venha por termo ao presente processo, de acordo com o disposto nos artigos 326.º, n.º 1 e 327.º, n.º 1, ambos do Código Civil. No entanto, defende que se verifica a caducidade do direito de execução da medida de restituição do montante em causa, por via do artigo 3.º, n.º 2 do Regulamento 2988/95, fundamento de oposição enquadrável no artigo 204.º, n.º 1, alínea i) do CPPT, que é do conhecimento oficioso, que prevê o prazo de três anos para a execução da decisão.

Apreciando.

A sentença recorrida considerou prescrita a dívida exequenda por estar ultrapassado o prazo de quatro anos previsto no artigo 3.º, n.º 1, do Regulamento 2988/95.

O Recorrente imputa à sentença vício de violação de lei, por ter conhecido na oposição de uma questão que não integra os fundamentos taxativamente previstos no artigo 204.º do CPPT para aquele meio processual. Ou seja, o artigo 204.º daquele Código não prevê a prescrição do procedimento administrativo como fundamento de oposição.

Acontece que independentemente de se concluir que o Tribunal recorrido conheceu da prescrição do procedimento administrativo e de que tal matéria não cai no âmbito da oposição à execução fiscal, tendo em conta os fundamentos taxativos fixados no artigo 204.º do CPPT (questão que foi colocada ao Tribunal de Justiça da União Europeia em sede de reenvio prejudicial e que se encontra ainda pendente, designadamente nos processos 03138/12.8BEPRT, 01074/17.0BELRA), o certo é que, como refere o Ministério Público no seu douto parecer, a sentença é de manter.

Na verdade, o artigo 3.º, n.º 2 do Regulamento 2988/95 (que dispõe: «O prazo para a execução da decisão que aplica a sanção administrativa é de três anos. Este Prazo corre desde o dia em que a decisão se torna definitiva»), prevê um prazo de três anos para a administração executar o ato, contado do dia "em que a decisão se torna definitiva", prazo este cujos casos de interrupção e de suspensão são regidos pelas disposições pertinentes do direito nacional - cf. acórdão do Tribunal de Justiça da União Europeia, de 17/09/2014, processo C-341/13, e acórdãos do Supremo Tribunal Administrativo de 03/05/2018, proferido no processo 0337/18, e de 08/09/2021, proferido no processo 0919/15.4BECBR (consultáveis em www.dgsi.pt).

E como este Tribunal já sustentou no acórdão de 29/03/2017, proferido no processo 0583/16 (consultável em www.dgsi.pt), o artigo 3.º, n.º 2 do Regulamento 2988/95 é aplicável tanto no caso de uma medida como uma sanção.

Assim, a administração tem o prazo de três anos para executar decisão de reposição das ajudas, contado do momento em que ela se torna definitiva, sob pena de a dívida prescrever, o que é do conhecimento oficioso, com enquadramento na alínea d) do n.º 1 do artigo 204.º do CPPT. E se concluirmos que ele se esgotou, torna-se inútil saber se já antes se tinha verificado a prescrição do procedimento administrativo e se tal matéria podia ser apreciada em sede de oposição à execução fiscal.

Analisada a matéria de facto provada (factos "K" a "L"), e como refere o Ministério Público, o ato administrativo que determinou a reposição de ajudas que haviam sido concedidas consolidou-se na ordem jurídica em 2007 (cf. artigos 58.º e 59.º do Código de Processo nos Tribunais Administrativos, na versão aplicável), e só foi executado em 2012, no mesmo ano em que ocorreu a citação do Recorrido (facto interruptivo nos termos do artigo 323.º do Código Civil), muito para além do prazo de três anos para a execução da decisão previsto no artigo 3.º, n.º 2 do Regulamento 2988/95.

Em suma, mostra-se claramente ultrapassado o prazo para a execução da medida em causa, pelo que a oposição não pode deixar de proceder, como decidiu a sentença recorrida, embora com diferente fundamentação, não merecendo o recurso provimento.

4. Decisão

Nos termos e com os fundamentos expostos, acordam os juízes da Secção Tributária do Supremo Tribunal Administrativo em negar provimento ao recurso.

Custas pela Recorrente.

Lisboa, 27 de outubro de 2021. - Paula Fernanda Cadilhe Ribeiro (relatora) - Jorge Miguel Barroso de Aragão Seia - Joaquim Manuel Charneca Condesso.