048197 - Supremo Tribunal Administrativo

I - A regra inscrita na 2ª parte do artigo 7º do DL 48051, de 21 de Novembro de 1967, configura um caso de exclusão ou diminuição da indemnização quando a negligência processual do lesado, por falta ou deficiente impugnação contenciosa do acto administrativo ilegal ou por falta ou por deficiente utilização de meios processuais acessórios, tenha contribuído para a produção ou agravamento dos danos, caracterizando uma situação equivalente à do artigo 570º do Código Civil; II - Em regra, não se verifica negligência do lesado assente na não impugnação de omissões na prática de actos administrativos ou na não impugnação de actos de conteúdo negativo.

Acordam em conferência na 1ª Secção do Supremo Tribunal Administrativo: 1. 1.1. A…, com sede na Estrada do …, …, NIPC …, instaurou, no Tribunal Administrativo do Círculo de Coimbra, e com pedido de apoio judiciário, acção para efectivação de responsabilidade civil contra: Estado Português (Ministério da Economia); Instituto de Apoio às Pequenas e Médias Empresas e ao Investimento (IAPMEI); Instituto de Gestão Financeira da Segurança Social; B…, pedindo que os Réus fossem condenados, solidariamente, a pagar à autora a quantia de Esc. 3.733.267.741$00 a título de indemnização pelos danos patrimoniais e não patrimoniais fixados até à data da entrada da acção em juízo, acrescida de juros calculados à taxa legal desde a citação até integral pagamento e ainda pelos danos patrimoniais futuros que viessem a revelar-se e a fixar em execução de sentença. Foram produzidas contestações, réplica e tréplica. Por despacho de fls. 670/671, o tribunal a quo indeferiu o pedido de concessão de apoio judiciário, formulado pela autora. Em despacho saneador/sentença, que se lhe seguiu, de fls. 671 e seguintes, o tribunal a quo julgou-se incompetente, em razão da matéria, para conhecer do pedido feito contra a Ré B. .., julgou o Estado parte ilegítima, e absolveu-o da instância, e absolveu os Réus IAPMEI e IGFSS do pedido. 1.4. Inconformada, a autora interpôs o presente jurisdicional, em cujas alegações concluiu: - A autora apresentou para fundamentar o pedido de Apoio Judiciário documentos comprovativos da sua situação económica e financeira e alegou a ausência de rendimentos suficientes para custear as despesas judiciais da presente acção. - O Tribunal Administrativo do Círculo de Coimbra não esgotou os meios de prova por forma a avaliar com rigor a situação da A. Nos termos e para os efeitos do disposto no Dec-Lei 387-B/87 de 29 de Dezembro. – O Tribunal Administrativo do Círculo de Coimbra impediu que a A. fizesse a demonstração de que o teor do ofício de fls. 526 não corresponde à verdade e à verdadeira situação da empresa que tal como foi alegado não se encontra em laboração. – O Tribunal Administrativo do Círculo de Coimbra é competente em razão da matéria para apreciar os actos praticados pelo R. B… porque esta entidade actuou como uma longa manus do Estado e como mandatário de facto do R. IAPMEI Instituto de Apoio às Pequenas e Médias Empresas e ao Investimento na execução do plano de reestruturação no sector da cristalaria tal como foi definido pela Portaria 934/94 de 21 de Outubro. – A constituição do 4º R . B… foi promovida pelo Estado através do IAPMEI Instituto de Apoio às Pequenas e Médias Empresas e ao Investimento e foi utilizado como um instrumento do IAPMEI para prossecução dos fins públicos de que foi incumbido nos termos definidos na Portaria 934/94 de 21 de Outubro. – Na previsão da al. h) do Artº 51 do E.T.A.F . não se incluem apenas os órgãos e os agentes administrativos da Administração em sentido estrito mas também as entidades que tenham praticado actos de gestão pública na prossecução de fins públicos. – O Estado é parte legítima na presente acção porque foi confrontado, pelo menos, com um requerimento apresentado pela A. ao GACRE – Gabinete de Coordenação para as Empresas em Recuperação e nunca respondeu à A. – A 2ª parte do Artº 7º do Dec-Lei 48.051 de 21 de Novembro de 1967 não consagra uma excepção peremptória preclusiva do direito de indemnização por falta de impugnação contenciosa, estando apenas relacionada com o nexo de causalidade e com a culpa do lesado na produção do dano. – No caso da A. não foi a falta de impugnação contenciosa que gerou os danos imputados ao Estado e a cada um dos RR . porque os danos são emergentes de actos de negação dos actos de conteúdo positivo pretendidos pela Autora. – A 2ª parte do Artº 7º encontra-se também relacionada com a possibilidade de utilização pelo Administrado de meios de impugnação viáveis e eficazes e/ou da utilização de meios processuais acessórios como seja a suspensão da eficácia dos actos administrativos desde que tais meios processuais sejam admissíveis e que do deferimento dos mesmos possa resultar impedimento da produção dos danos ou minimização destes. – Ainda que a actuação da Autora pudesse ser qualificada de negligente e culposa ao Réu excepcionante – o ESTADO – competia alegar e provar que a A. infringiu culposamente o dever de diligência processual susceptível de evitar a produção ou o agravamento dos danos e que os descritos na acção foram uma consequência necessária da falta de actuação processual de impugnação dos actos administrativos. – A falta de impugnação contenciosa pela A. dos actos administrativos praticados não constituindo excepção peremptória não pode constituir fundamento para a absolvição do pedido formulado pela A. em relação aos RR. IAPMEI – Instituto de Apoio às Pequenas e Médias Empresas e ao Investimento e ao Instituto de Gestão Financeira da Segurança Social, os quais, não alegaram sequer tal excepção. Foram violados: Artº 7º, 15 nº1, 22, 23 do Dec. Lei nº 387-B/87 de 29 de Dezembro; Artº 3 do C.P. Civil; Artº 51 alínea h) do Estatuto dos Tribunais Administrativos e Fiscais; Artº 7º do Dec. Lei 48051 de 21 de Novembro de 1967 e Artº 268 da Constituição da República Portuguesa”. 1.5. Em contra-alegações, o Estado formulou as seguintes conclusões: A A. não fez prova da insuficiência económica para suportar as despesas do pleito em função dos parâmetros indicados no artº 7º nº 5 do DL 387-B/87 , na redacção da Lei 46/96 . Por isso, como se decidiu na douta sentença, não lhe deve ser concedido o apoio judiciário. O Estado é parte ilegítima, porquanto o GRACE não era a entidade competente para decidir da atribuição de apoios e subsídios ou sobre a regularização de dívidas à segurança social. Procede a excepção do artº 7º do DL 48051, pois se a A. tivesse interposto recurso dos actos pretensamente ilegais, teria obstado aos prejuízos alegados. Pelo que, a douta sentença recorrida deve manter-se nos seus precisos termos”. 1.6. O IAPMEI contra-alegou, dizendo: “Não assiste razão à recorrente quando pede a revogação da decisão na parte em que julgou procedente a excepção do artº 7º do DL 48051, absolvendo o R. IAPMEI do pedido. De facto, considerou-se na sentença que se a A. tivesse interposto recurso contencioso, teria obstado à ocorrência dos prejuízos desde a data do despacho. Também aqui não poderia ser outro o sentido da decisão. Com efeito, a A. fundamenta o pedido indemnizatório numa omissão do GRACE que não deu resposta a uma proposta de regularização da dívida à Segurança Social que apresentou 24.03.97 e por não ter aceite uma outra proposta de aquisição do crédito da Segurança Social sobre a A. feita pela Caixa Central de Crédito Agrícola. Mas, não é verdade que a proposta apresentada em 24.03.97 não tenha obtido resposta. Como consta dos autos, por despacho de 09.12.98 do Director de Serviços Jurídico-Contenciosos do IGFSS, que era a entidade competente para tal, foi aquela proposta recusada pelo facto da dação em pagamento para regularização das dívidas à Segurança Social estar condicionada à retoma do pagamento das contribuições mensais correntes, o que naquela altura ainda não se tinha verificado. Este Despacho foi comunicado à A. pelo ofício nº 13155 de 15.12.98 (cfr. doc.2 da contestação do R. Estado), o qual, como se verifica do doc. 63 junto à PI foi recebido pela A. Ora se discordava destes Despachos e entendia que eram ilegais, então os prejuízos alegados são imputáveis à falta de interposição de recurso contencioso destes actos, pois se tivesse interposto os recursos e lograsse ganho de causa, teria obtido anulação dos actos e, por via disso, em sede de execução de sentença teria obstado à ocorrência dos danos que alega. Não o tendo feito, não pode agora pedir indemnização emergente da pretensa ilegalidade destes actos pelo que, nos termos do disposto no artº 7º (2ª parte) do DL 48051, de 21.11.67, não subsiste o direito à reparação. O mesmo acontece em relação aos actos pretensamente ilegais praticados pelos RR IAPMEI e IGFSS. Neste sentido decidiu o STA, no Ac. De 26.03.96 – Rec. 38073 – onde se diz que sobre o lesado recai o dever de interpor recurso contencioso do acto lesivo sempre que esse meio processual disponha de aptidão para evitar ou minimizar os danos ou constituir via para o seu ressarcimento. Acrescenta o mesmo aresto que a culpa do lesado decorrente da não interposição de recurso contencioso ou de falta de reacção à extinção deste em que podia e devia tê-la (conduta processual negligente) exclui sempre a responsabilidade civil do Estado, ainda que sejam ilícitos os actos que este praticou e que o lesado aponta como causa dos danos (no mesmo sentido vd. ainda Acs. STA de 17.02.94 – Rec. 33167 e de 05.05.94 – Rec. 33160. Assim, procede a excepção do artº 7º do DL 48051, pois se a A. tivesse interposto recurso dos actos pretensamente ilegais, teria obstado aos prejuízos alegados”. 1.7. A B… contra-alegou, concluindo: “І - A Recorrida constitui um Agrupamento Complementar de Empresas, …, não se encontrando submetida a qualquer fiscalização ou controle, senão àquele que é exercido pelos seus órgãos, nomeadamente Assembleia-geral e Conselho Fiscal. ІІ - A natureza da Recorrida e toda a sua actua ção revelam unicamente uma entidade jurídica de carácter privado, submetida às regras de direito privado, sem autoridade pública ou outras prerrogativas confiadas somente ao Estado e demais pessoas públicas. ІІІ - A Recorrida, para al ém, de constituir uma pessoa colectiva de natureza privada, exerce, como não poderia deixar de ser, uma actividade de gestão privada em situação de igualdade com as demais pessoas de direito privado. ІV - As pretens ões apresentadas pela Recorrente, no digníssimo Tribunal Administrativo de Coimbra relativamente à Recorrida, consubstanciam uma violação da jurisdição deste Tribunal, nos termos do Artº 51/a/h do ETAF, pelo que, decidiu correctamente a sentença recorrida”. 1.8. O Instituto de Gestão Financeira da Segurança Social contra-alegou, concluindo: “Todos os actos praticados pelo recorrido, são legais. Foram proferidos no âmbito do regime jurídico de regularização de dívidas à Segurança Social Decreto-Lei nº 411/91 , de 17 de Outubro. O recorrido não se limitou a indeferir os pedidos ilegais sucessivos de regularização de dívidas apresentados pela recorrente, antes sempre apresentou as alternativas que no enquadramento legal se aplicavam à recorrente. Daí a inexistência de nexo de causalidade entre os prejuízos da recorrente e os actos do recorrido. Dos actos de indeferimento nunca foi interposto recurso, a recorrida sempre se conformou com estes. Por outro lado “as meras expectativas não são indemnizáveis” a.c. STA, de 12/01/99. Ambas as excepções invocadas pelo Estado devem proceder porquanto a decisão do tribunal “a quo” se fundamentou no alegado pelo recorrente. Não foram violados: Artº 7 , 15º nº 1, 22º , 23º do Decreto-Lei nº 387-B/87 , de 29 de Dezembro; artº 3 do Código de Processo Civil ; artº 51º alínea h) do Estatuto dos Tribunais Administrativos e Fiscais; artº 7º do Decreto-Lei nº 48.051, de 21 de Novembro de 1967 e artº 268º da Constituição da República Portuguesa”. Colhidos os vistos, cumpre apreciar e decidir. 2. 2.1. O saneador/sentença considerou a seguinte matéria de facto: “1 - Por escritura pública de 1992/12/10 foi constituída a Associação Industrial de Cristalaria, não figurando a autora no acto constitutivo; 2 - A fls. 80/81 consta um documento que refere que aos 1993/02/11 realizou-se uma assembleia geral da AIC, que contou com a presença da totalidade dos associados e na enumeração dos associados refere-se "A…". 3 - Por escritura de 1994/07/11 foi constituída a "B…", cujo objecto era promover estudos de diagnóstico e análise estratégica global para o sector da cristalaria, apoiar o sector, etc; 4 - A autora foi uma das empresas que constituiu este grupo; 5 - Por escritura de 1995/06/13 as empresas "A…" e "…", representadas pelo sócio gerente José Maria Madaleno da Silva Ferreira, detentor de poderes especiais de gerência, fundiram-se, incorporando-se a "…" na "A…; 6 - Com data de 1994/12/30 a autora enviou ao Presidente do Centro Regional de Segurança Social do Serviço Sub-Regional de Leiria o seguinte ofício: "Assunto: Pedido de negociação para pagamento das dívidas em atraso Exmo Senhor, Pretendendo esta empresa continuar a desenvolver o seu plano de reestruturação e recuperação vem junto de V. Exa solicitar que lhe seja facultada a possibilidade de iniciar negociações com esse centro, a fim de recuperar o pagamento de toda a dívida desta empresa para com o CRSS. Vamos candidatar-nos ao processo de reestruturação da indústria de cristalaria, Portaria 934/94 , ..."; 7 - Com data de 1995/01/16 a Directora do Serviço Sub-Regional de Leiria do Centro Regional de Segurança Social comunicou ao gerente da autora que "de acordo com a legislação em vigor, nomeadamente Decreto-Lei nº 411/91 , de 17/10, não é possível a negociação do pagamento da dívida através deste Serviço Sub-Regional. Informo ainda que, como é do conhecimento de V. Exª, a dívida existente ... se encontra participada ao Tribunal de Execuções Fiscais"; 8 - Por ofício datado de 1994/12/30 a … enviou ao Director Geral de Contribuições e Impostos a seguinte comunicação: "pretendendo esta empresa continuar a desenvolver o seu plano de reestruturação e recuperação vem junto de V. Exa. Solicitar que lhe seja facultada a possibilidade de iniciar negociações com essa direcção, a fim de recuperar o pagamento de toda a dívida desta empresa para com o Estado. Vamos candidatar-nos ao processo de reestruturação da indústria de cristalaria, Portaria 934/94 ..."; 9 - Por ofício datado de 1995/01/25 a autora enviou ao Director Geral dos Serviços de Administração do Imposto de Valor Acrescentado oficio do seguinte teor: "... Em Julho de 1994 conjuntamente com... subscrevemos o capital social da B… que tem por objectivo principal a implementação da Portaria n° 934/94 que declara o sector cristaleiro em reestruturação. Dando cumprimento aos pressupostos da referida portaria... em 30 de Dezembro de 1994 solicitamos por escrito... a negociação das nossas dívidas fiscais. As nossas dívidas fiscais resumem-se ao IRS que, apesar do nosso esforço, ainda estão em aberto... Em 1993 sujeitou-nos V. Exas os reembolsos à apresentação de garantia bancária/caução. Contactados esses serviços fomos informados de que somente após uma inspecção já solicitada à nossa escrita os reembolsos seriam normalizados, e portanto não haveria outra forma de irmos obtendo os reembolsos que não fosse com a referida garantia. Na esperança da celeridade dessa inspecção formos apresentando as cauções... A partir de Abril/94 vimo-nos confrontados com a incapacidade de aumentar os plafonds para cauções... Desde que os SIVA decidiram condicionar os nossos reembolsos à inspecção que só recentemente se iniciou os seguintes valores encontram-se pendentes ... Com vista a podermos colocar as empresas na sua normalidade de gestão, que lhes permita continuar o trabalho e esforço de recuperação que têm vindo a fazer, vimos solicitar a V.Exa que: a) mande pagar aos serviços do IRS o valor de esc. 39.233.702$00 e que dentro da justiça fiscal à qual apelamos nos seja dada quitação total de boa regularização daquele imposto em dívida; b) nos mande reembolsar pela diferença de IVA a 30/11/94 e IRS em falta de esc. 5.684.925$00...; c) nos mande libertar as cauções em vigor a fim de nos evitar dos seus custos; d) nos reponha a libertação de reembolsos futuros dentro dos prazos tidos por normais ... ; 10 - Datado de 1995/02/02 a autora enviou ao chefe da 1ª Repartição de Finanças de Leiria o seguinte ofício: "assunto - execução fiscal - pedido de negociação para pagamento de dívidas em atraso - v/ ofícios 1690 e 1690 de 1 de Fevereiro de 1995 - reestruturação do sector de cristalaria ... não queremos deixar de juntar de imediato cópia da n/ carta de 27/1/95 dirigida ao Senhor Director dos Serviços de Administração do Imposto de Valor Acrescentado, para a qual esperamos bom deferimento ..."; 11 - Em 1995/08/23 a Direcção de Serviços de Cobrança do Imposto Sobre o Valor Acrescentado da Direcção Geral das Contribuições e Impostos enviou ao chefe da 1ª Repartição de Finanças de Leiria e em relação ao reembolso do IVA à autora o seguinte oficio: "na sequência da exposição... pela empresa cima referenciada junto envio a V. Exa o cheque para pagamento do reembolso relativo ao período de 9405, 9408, 9410, 9411 e 9501, no valor de 23.012.426$00, que se destina a ser utilizado no pagamento de dívidas de IVA existentes nessa repartição. Assim, deverá V. Exª convocar previamente o responsável pela empresa, convidando-o a assinar o endosso do cheque a favor do Tesoureiro da Fazenda Pública, após o que deverá desencadear as diligências subsequentes no sentido da concretização da pretensão manifestada"; 12 - Com data de 1995/02/06 a autora enviou à Directora do Serviço Sub-Regional de Leiria do CRSS do Centro o seguinte oficio: "... porque continuamos a trabalhar no n/ processo de reestruturação, de acordo com a portaria 934/94 , somos a solicitar a V.Exª se digne conceder-nos a oportunidade de ... podermos expor as linhas base da reestruturação preconizada para as n/ empresas, onde obviamente se inclui a recuperação da dívida para com a Segurança Social..."; 13 - Com data de 1995/02/20 a autora enviou ao Sr. Ministro das Finanças uma comunicação relatando a evolução de cada uma das sociedades que a vieram a integrar, dos esforços envidados para regularizar todos os débitos e termina nos seguintes termos: "o n/ não pedido de aderência formal aos benefícios excepcionais do Decreto-Lei 225/94 e a apresentação de simples carta de pedido de negociação inibem-nos agora de levarmos a bom termo a reestruturação e recuperação entretanto já iniciada. Não fora a nossa natural intenção e pretensão de vermos este processo conduzido pela B… ... teríamos certamente... aderido em tempo ao Decreto Lei 225/94. Resta-nos... apelar a V. Exa para que nos seja relevada a falta de não apresentação em tempo do n/ pedido de aderência ao Decreto Lei 225/94 e que nos seja facultada a possibilidade de o efectuar agora, para que assim possamos regularizar as n/ dívidas fiscais e levarmos a bom termo o n/ projecto de reestruturação…"; 14 - Em 1995/02/21 a autora enviou ao Presidente do Conselho Directivo do Instituto de Gestão Financeira da Segurança Social uma carta dizendo, a final, que “também a parte dos impostos se encontra em fase de regularização final… Resta-nos agora apenas a regularização da dívida para com a Segurança Social pelo que e para que possamos dar bom cumprimento ao projecto cuja cópia juntamos... solicitamos a V. Ex.as. se digne conceder-nos: a) - pagamento do capital em 120 prestações mensais e sucessivas: sendo 12 primeiras prestações de esc. 1.750.000$00 cada sendo 12 seguintes prestações de esc. 3.500.000$00 cada sendo 12 seguintes prestações de esc. 4.000.000$00 cada sendo 12 seguintes prestações de esc. 4.700.000$00 cada sendo 12 seguintes prestações de esc. 5.250.000$00 cada sendo 12 seguintes prestações de esc. 5.800.000$00 cada sendo 12 seguintes prestações de esc. 7.000.000$00 cada sendo 12 seguintes prestações de esc. 8.500.000$00 cada sendo 12 seguintes prestações do saldo que se verificar. b) - Perdão dos juros vencidos e vincendos"; 15 - Em 1995/07/13 O Instituto de Gestão Financeira da Segurança Social comunicou à autora que "na sequência do ofício... de 95-06-22 e tendo em conta a fusão dessa firma com a ex-… somos a comunicar serem as seguintes as condições de regularização da vossa dívida à Segurança Social, que este Instituto se propõe levar à consideração do Senhor Secretário de Estado da Segurança Social: inexigibilidade de 50% dos juros vencidos; taxa de juro vincendo de 11,572%/ano; amortização da dívida em 10 anos, em prestações mensais e iguais..."; 16 – Por despacho de 1995/11/20 o Senhor Ministro da Solidariedade e Segurança Social autoriza a regularização das dívidas da autora nas seguintes condições: inexigibilidade de 68,74% dos juros vencidos; taxa de juro vincendo de 12%ano; amortização da dívida em 10 anos, em prestações mensais progressivas Sujeitas às seguintes condições resolutivas: manutenção do pagamento das contribuições normais; manutenção da hipoteca sobre as instalações industriais e comerciais da empresa e terrenos anexos e eventual reforço até ao montante da dívida à Segurança Social, no prazo de 30 dias; dar cumprimento ao art. 21º do D.L. 411/91, de 17/10, explicitando no relatório de apreciação anual a situação perante a Segurança Social e as condições obtidas de regularização do débito; 17 - Em 1996/01/17 a autora envia nova comunicação ao Presidente do Conselho Directivo do Instituto de Gestão Financeira da Segurança Social solicitando que aceda ao pedido formulado em 1995/02/21 ou que, em alternativa, reduzam o capital no despacho do sr. Ministro de 20.11.94 para aceitarem as restantes condições; ou que aceitem os terrenos e edifícios em dação em pagamento, fazendo simultaneamente um contrato de aluguer para poder continuar a laborar; ou que aceitem os terrenos e edifícios em dação em pagamento e acordem na venda pelo mesmo valor, a pagar em 25 anos, com rendas progressivas e uma taxa de juros suportável pela empresa; ou que aceitem a dação em pagamento de 15% do capital social directamente ao IGFSS ou outra entidade na esfera do Estado, ficando a P. do C. Fiscal desde já atribuída à S. Social e a possibilidade de um membro na gestão, se for essa a pretensão; 18 - Em 1997/01/30 a autora enviou nova comunicação ao chefe da Repartição de Finanças de Leiria, requerendo, na sequência de anteriores contactos, a promoção da regularização das dívidas da sociedade com a Segurança Social através dos mecanismos da cessão de créditos oportunamente apresentada..."; 19 - Por carta de 1997/03/24 a autora enviou ao GACRE-Gabinete de Coordenação para Recuperação de Empresas oficio nos seguintes termos requerendo que seja aceite o plano de estudos apresentado pela Central de Investimentos ou, em alternativa, que sejam aceites outras propostas mencionadas na referida comunicação; 20 - Em 1998/11/19 o vogal do Conselho Directivo do Instituto de Gestão Financeira da Segurança Social enviou à autora o seguinte ofício: "assunto: regularização da dívida à Segurança Social. Considerando que a vossa empresa foi autorizada por despacho de 20 de Novembro de 1995... a regularizar a sua dívida em condições excepcionais ao abrigo da alínea c) do n° 1 do art. 2º do D.L. 411/94, de 17 de Setembro, considerando que V. Exas. Manifestaram a vossa discordância ao plano autorizado, mantendo um incumprimento persistente, sem que até à data tenham apresentado uma alternativa viável dentro do quadro legal existente, à regularização da situação debitória, informa-se que irão ser desencadeados os mecanismos adequados e que a lei prevê para a cobrança da dívida"; 21 - Em 1998/11/20 o Instituto de Gestão Financeira da Segurança Social remeteu ao Centro Regional de Segurança Social do Centro, Serviço Sub-Regional de Leiria oficio solicitando a execução das seguintes medidas: participação para execução fiscal; pedir à Repartição de Finanças que no âmbito do processo de execução fiscal proceda ao arresto dos equipamentos; desencadear processo de averiguações com vista à identificação dos responsáveis pela não entrega das contribuições retidas aos trabalhadores; 22 - Neste ofício refere-se ter enviado cópia à autora; 23 - Em 1998/12/15 o director de serviços jurídico-contenciosos do Instituto de Gestão Financeira da Segurança Social enviou à autora o seguinte oficio: "assunto: regularização da dívida à Segurança Social Na sequência do nosso ofício de 19 de Novembro e da vossa de 23 de Novembro de 1998 informamos que a aceitação da hipótese de regularização das dívidas à Segurança Social através de dação em pagamento está condicionada à retoma do pagamento das contribuições mensais correntes, facto que ainda não se verificou"; 24 - De Janeiro de 1985 a Março de 1999 as dívidas da A… à Segurança Social cifraram-se em 1.310.672.697$00”. 2.2. Além da discordância quanto ao indeferimento do apoio judiciário, a recorrente A… ataca o saneador/sentença em todas as suas distintas decisões. Imputa-lhe a violação dos artigos 7º , 15º , nº 1, 22.º e 23.º do Decreto-Lei nº 387-B/87 , de 29 de Dezembro, do artigo 3º do C.P.Civil, do artº 51º, alínea h), do ETAF de 1984, do artigo 7º do Decreto-Lei nº 48051, de 21 de Novembro de 1967, e artigo 268º da Constituição da República Portuguesa. Apreciar-se-á o presente recurso seguindo-se a ordem de matérias constante da alegação da recorrente 2.2.1. Indeferimento do pedido de concessão de apoio judiciário (conclusões 1 a 3). A autora, ora recorrente, requereu apoio judiciário, invocando uma situação profundamente deficitária, não tendo condições para pagar as despesas judiciais. O tribunal, na decisão, socorreu-se dos elementos juntos pela requerente e de informações prestadas pela GNR de Leiria. Deu como assente: “1 – na declaração modelo 22 apresentado às finanças e relativo ao ano de 1998 a autora refere ter tido um resultado negativo de 705.070.267$00; 2 – dos documentos juntos aos autos a Segurança Social refere que de Janeiro de 1985 a Março de 1999 as dívidas da autora cifraram-se em 1.310.672.697$00; 3 – a autora tem cerca de 200 trabalhadores ao seu serviço, não tem salários em atraso, vende toda a sua produção e tem una situação económica satisfatória”. Ora, a matéria que deu como assente em 3 resultou de informações da GNR, que à autora não foi dado oportunidade de contrariar. E o despacho de indeferimento considerou que aquela informação recortava melhor a situação económica da autora do que os documentos por ela apresentados; nessa base, indeferiu o pedido. A decisão foi proferida, assim, com violação do princípio do contraditório, genericamente afirmado no artigo 3.º , n.º 3, do Código de Processo Civil . Os elementos constantes dos autos permitem dispensar qualquer nova indagação. Com efeito, no sentido da veracidade da situação difícil alegada pela autora concorre, agora, o facto de ela se encontrar como requerida em processo especial de recuperação de empresa, sendo requerente o Instituto de Gestão Financeira da Segurança Social (cfr., doc. de fls. 846). Deve concluir-se que, já à data do pedido, a autora se encontrava na situação dificíl que então alegara, ou seja, que preenchia os requisitos do artigo 7.º , n.º 1 e n.º 4, do DL 387-B/87 , de 29 de Dezembro. Nestas condições, revoga-se o indeferimento e concede-se o apoio nos termos solicitados. 2.2.2. Discordância quanto à declaração de incompetência, em razão da matéria, para apreciar e decidir o litígio, em relação à Ré B… (conclusões 4 a 6). A recorrente aponta a violação do artº 51º, n.º 1, alínea h) do ETAF de 1984, pois que, na previsão desta norma não se incluem, apenas, os órgãos e os agentes administrativos da Administração em sentido estrito, mas também as entidades que tenham praticado actos de gestão pública na prossecução de fins públicos, tendo a B… actuado como uma longa manus do Estado. Vejamos. O regime jurídico do Agrupamento Complementar de Empresas (…) encontra-se estabelecido na Lei n.º 4/73 , de 4 de Junho, e no DL n.º 430/73 , de 25 de Agosto. Nos termos da Base I daquela Lei, “1. As pessoas singulares ou colectivas e as sociedades podem agrupar-se, sem prejuízo da sua personalidade jurídica, a fim de melhorar as condições de exercício ou de resultado das suas actividades económicas”. E, conforme a Base III, “1. O contrato constitutivo será reduzido a escritura pública e determinará a firma, o objecto e a duração (...)”. Por sua vez, de acordo com o artigo 20.º do DL n.º 430/73 , “No caso de omissão da lei e deste regulamento, são aplicáveis aos agrupamentos complementares de empresas as disposições que regem as sociedades comerciais em nome colectivo”. No caso concreto, a própria autora era integrante do …B…. Refere-se expressamente na escritura de constituição da B… (cfr. fls. 237/8) que o seu objecto é “a) Realizar e/ ou promover estudos de diagnóstico e análise estratégica global para o sector da Cristalaria, como forma de apoio da actividade de cada uma das agrupadas; Apoiar globalmente o sector da Cristalaria, e particularmente cada uma das empresas, nas áreas do marketing, comercialização dos produtos, design, imagem colectiva, repartição e especialização de mercados, e formação profissional bem como reestruturação financeira e modernização tecnológica; Analisar e apresentar os projectos das agrupadas candidatos às diversas medidas de apoio previstas para o sector; Estabelecer um diálogo permanente com as entidades públicas competentes, tendo em vista encontrar as melhores soluções para os problemas que surjam no âmbito da sua área de intervenção”. Como sustenta a ré B…, ela exerce uma actividade de gestão privada em situação de igualdade com as demais pessoas de direito privado. Não se pode aceitar que apoiar globalmente o sector da cristalaria, particularmente cada uma das empresas agrupadas, nas áreas do marketing, comercialização dos produtos, design, imagem colectiva, repartição e especialização de mercados, seja praticar actos de gestão pública na prossecução de fins públicos. Por isso, tem razão a sentença quando julgou que a B… “não praticou qualquer acto de natureza pública”, isto é, não agiu, nas circunstâncias reveladas nos articulados, ao abrigo de normas de direito público. No que respeita aos apoios e benefício à reestruturação solicitados pela autora, ora recorrente, a B… não detinha qualquer prerrogativa de concessão, nem o Estado ou outra entidade pública transmitiu para ela qualquer das suas competências. Se a B…, de que a própria recorrente era integrante, não impulsionou ou acompanhou adequadamente o que respeitava à autora, é um problema de natureza privada, atinente às relações entre ambas e no âmbito do direito privado. Não se tratando do Estado, nem de ente público, e não existindo qualquer actividade de gestão pública, a acção de responsabilidade não cabe na competência atribuída aos tribunais administrativos pelo artigo 51.º, al. h), do ETAF de 84, antes aos tribunais judiciais, conforme julgou a sentença. 2.2.3. Discordância quanto à declaração de ilegitimidade do Réu Estado e consequente absolvição da instância (conclusão 7). Alega a recorrente, “ O Estado é parte legítima na presente acção porque foi confrontado, pelo menos, com um requerimento apresentado pela A. ao GACRE – Gabinete de Coordenação para as Empresas em Recuperação e nunca respondeu à A.”. Parte legítima, do lado passivo, é a parte que tem interesse directo em contradizer, sendo que o interesse em contradizer se exprime pelo prejuízo que da procedência da acção possa advir – artigo 26.º , n.º 1 e n.º 2 do CPC . A autora imputa uma certa responsabilidade ao Estado, por via de omissão de actuação do Gabinete de Coordenação para a Recuperação de Empresas (GACRE). O GACRE foi criado pela Resolução do Conselho de Ministros n.º 100/96, de 4.7.96, que determinou: “1 – Aprovar o quadro de acção para a recuperação de empresas em situação difícil, incluindo o respectivo modelo de execução, que envolve, pela sua diversidade e complexidade, acções a consagrar desde já, uma revisão alargada dos vários instrumentos jurídicos nele referidos e a consagração de medidas de política, incluindo o respectivo desenvolvimento temporal, nos termos do texto anexo. 2 – Criar o Gabinete de Coordenação para a Recuperação de Empresas, para de acompanhamento e coordenação das intervenções previstas no n.º 1. 3 – O Gabinete de Coordenação para a Recuperação de Empresas será composto por um representante do: Ministério da Economia, que assegurará a presidência; Ministério das Finanças; c)(...); (...); (...); Ministério da Solidariedade e Segurança Social. 4 – O Gabinete de Coordenação para a Recuperação de Empresas funcionará na dependência operativa do Gabinete do Ministro da Economia e será dotado dos meios operacionais e financeiros necessários para o adequado cumprimento da sua missão, traduzidos num reforço orçamental em 1996, através da dotação previsional”. Como se vê, o Gabinete de Coordenação para a Recuperação de Empresas integra-se na administração directa do Estado, pelo que os danos resultantes da sua actuação são imputáveis à pessoa colectiva Estado. Assim, a acção para efectivação de responsabilidade civil, por alegada actuação omissiva ilícita do GACRE, não é proposta contra este GACRE, que não tem personalidade jurídica nem judiciária, mas contra o Estado, que tem interesse em contradizer o pedido formulado. O problema situa-se, pois, em sede de procedência do pedido, não em sede de legitimidade. Nestes termos, tem razão a recorrente no erro que aponta à sentença. 2.2.4. Discordância quanto à absolvição dos réus IAPMEI e IGFSS do pedido (conclusões 8 a 12). Decidiu a sentença, tendo em consideração a segunda parte do artigo do 7º do Dec-Lei 48.051 de 21 de Novembro de 1967: “Assim, e em conclusão, julgo procedente a excepção de falta de interposição do recurso contencioso dos actos enumerados pela autora e que terão determinado os prejuízos descritos, com o consequente direito a ser indemnizada pela sua verificação, e absolvo os réus IAPMEI e IGFSS do pedido”. A recorrente, na sua crítica, destaca: “8. – A 2ª parte do Artº 7º do Dec-Lei 48.051 de 21 de Novembro de 1967 não consagra uma excepção peremptória preclusiva do direito de indemnização por falta de impugnação contenciosa, estando apenas relacionada com o nexo de causalidade e com a culpa do lesado na produção do dano”, “12. – A falta de impugnação contenciosa pela A. dos actos administrativos praticados não constituindo excepção peremptória não pode constituir fundamento para a absolvição do pedido formulado pela A. em relação aos RR. IAPMEI – Instituto de Apoio às Pequenas e Médias Empresas e ao Investimento e ao Instituto de Gestão Financeira da Segurança Social”. Vejamos. A segunda parte do artigo 7º do Decreto-Lei nº 48051 foi entendida, durante muito tempo, como prevendo uma verdadeira excepção peremptória, determinando a absolvição do réu, quando o autor não tivesse interposto recurso de anulação do acto por si considerado ilegal. Foi nessa linha que se inseriu a sentença, trazendo, a seu favor, nomeadamente, o Acórdão deste Tribunal de 4.3.97, no recurso 31.908 (em Apêndice Diário da República, de 25.11.99, págs. 1607). Todavia, mesmo naquele aresto se dá já conta de posição diversa, que vinha fazendo o seu caminho. Na verdade, o modo de encarar o preceito progrediu para o entendimento reportado, por exemplo, no seguinte passo do Ac. de 25 de Junho de 2003, no rec. 495/03: “(…) Prescreve o artº 7º do DL 48051 de 21 de Novembro de 1967 que, “o dever de indemnizar, por parte do Estado …não depende do exercício pelos lesados do seu direito de recorrer dos actos causadores do dano; mas o direito destes à reparação só subsistirá na medida em que tal dano se não possa imputar à falta de interposição de recurso ou a negligente conduta processual da sua parte no recurso interposto”. Durante muito tempo era firme a jurisprudência deste STA no sentido de que através da 2ª parte daquele preceito se pretendia significar que não subsistia o direito de indemnização relativamente aos danos que pudessem ser reparados através da impugnação contenciosa do acto ilícito também gerador da responsabilidade e da ulterior execução da sentença anulatória, constituindo a regra ali inserta um regime de caducidade do direito de indemnização ou uma verdadeira excepção peremptória. No entanto, o acórdão de 30/05/95 (rec. 33333) marca uma viragem de tal jurisprudência, pois que através do mesmo passou a prevalecer a orientação jurisprudencial no sentido de aquele inciso legal configura não uma excepção peremptória extintiva do direito de indemnização, caracterizando antes um caso de exclusão ou diminuição da indemnização quando a negligência processual do lesado, por falta ou deficiente impugnação do acto administrativo ilegal ou por falta ou deficiente utilização de meios processuais acessórios, tenha contribuído para a produção ou agravamento dos danos processuais acessórios. Assim, passou a prevalecer o entendimento de que a aludida regra caracterizava uma situação equivalente à do artº 570º do Cód. Civil. Tal orientação mereceu consagração através do acórdão do Pleno da Secção de 27/02/96 (rec. 23058), podendo ver-se expressa, entre outros, e por mais recentes, nos seguintes acórdãos: de 11/01/00 (45240), de 3/02/00 (44014), de 31/10/2000 (rec. 46354), de 03/05/2001 (rec. 47084) e de 11/01/2001 (rec. 44447). No caso dos autos, e nos termos do peticionado pela autora, os prejuízos patrimoniais e não patrimoniais cuja reparação intenta obter vêm coligados a uma actuação continuada da Administração, incluindo comportamentos omissivos (por exemplo, artigos 202º, 208º, 218º, 256º), e comportamentos desligados da produção de qualquer acto administrativo, mas, por exemplo, na mera violação do princípio da boa-fé e da confiança (artigos 328º a 330º). Quanto aos eventuais actos administrativos, deve dizer-se o seguinte: Aqueles actos, configuram-se, como salienta a recorrente, como actos de conteúdo negativo, diga-se, actos conteúdo negativo em cadeia, e de diversas entidades; ora, a anulação de cada um deles não produziria, necessariamente, a eliminação de todos os danos cuja reparação a ora recorrente intenta obter; esses danos, conforme articulado, derivam da impossibilidade continuada de acesso ao regime de apoios para o sector da cristalaria, com as inerentes dificuldades na actuação da empresa; a execução de eventuais sentenças anulatórias, com produção de actos válidos positivos, não conseguiria eliminar, pelo menos na totalidade, os prejuízos decorrentes do menor sucesso na actividade empresarial da autora; Tratando-se de actos de conteúdo negativo, não teria probabilidade de êxito qualquer pedido de suspensão de eficácia; ora, como já salientava Afonso Queiró, na Revista de Legislação e Jurisprudência, ano 20, n.º 3763, em anotação a acórdão deste STA, a negligência processual do autor está ligada à própria possibilidade da suspensão de eficácia; o mesmo é defendido por Margarida Cortez (“Responsabilidade Civil da Administração por Actos Administrativos Ilegais e Concurso de Omissão Culposa do Lesado”). Referenciando esta autora, Carlos Alberto Cadillha (“A Responsabilidade Civil Extracontratual do Estado - Trabalhos preparatórios da reforma” Ministério da Justiça, Coimbra Editora, pág. 247), conclui: “Nestes termos, não poderá ser censurada, por exemplo, a falta de interposição de um pedido de suspensão de eficácia em relação a actos de conteúdo negativo (que os tribunais sistematicamente têm considerado como não sendo passíveis de suspensão jurisdicional) ”. Não se detecta, pois, negligência processual da autora, pelo menos, em termos de determinar a completa eliminação da responsabilidade dos réus; por conseguinte, tem razão a recorrente na sua crítica à sentença. Dito isto, note-se que problema completamente diverso é o de saber se, excluído o único ponto sobre que a sentença se debruçou, estão reunidos os pressupostos da responsabilidade civil dos réus. Essa é matéria que importará indagar. 3. Pelo exposto: Revoga-se o indeferimento do pedido de apoio judiciário, deferindo-se o pedido; Nega-se provimento ao recurso, e mantém-se o despacho, no que respeita ao julgamento de incompetência material, quanto ao pedido contra a ré B…; Concede-se provimento ao recurso no que toca à decisão de absolvição da instância do réu Estado, revogando-se a sentença, nessa parte, e ordenando-se a baixa, para prosseguimento, nos termos que forem julgados adequados. Concede-se provimento ao recurso no que toca à absolvição do pedido quanto aos réus IAPMEI e IGFSS, com fundamento na verificação da excepção inominada do artigo 7.º do DL n.º 41051, ordenando-se a baixa, para prosseguimento, nos termos que forem julgados adequados. Sem custas. Lisboa, 16 de Novembro de 2004. – Alberto Augusto Oliveira – (relator) – Políbio Henriques – João Belchior.