01406/02 - Supremo Tribunal Administrativo

I- O Instituto Nacional de Aviação Civil (INAC) é, nos termos da lei que o criou (DL Decreto-Lei nº 133/98, de 15.5) e dos respectivos estatutos, um instituto público, sendo, como tal, uma pessoa colectiva pública dotada de personalidade jurídica e pertencente à denominada administração estadual indirecta, sujeita à tutela e superintendência do Governo.

II- Os actos praticados no exercício desses poderes de tutela e superintendência visam controlar e orientar a acção das entidades a eles sujeitas, sem alcance definidor da situação concreta dos particulares administrados, em cuja esfera jurídica não projectam efeitos.

III- Constitui manifestação do referido poder de superintendência, sem virtualidade lesiva dos direitos ou interesses legítimos de qualquer particular, o despacho de um membro do Governo que, na sequência de inspecção ao INAC, concorda com a proposta, constante do relatório final dessa inspecção, de que seja recomendado ao presidente do conselho de administração do INAC que assegure que os competentes serviços desse instituto diligenciem no sentido de promoverem a reposição nos cofres do Estado do montante de subsídio de refeição percebido por anteriores membros do mesmo conselho de administração.

IV- Assim sendo, tal despacho, por não assumir natureza lesiva dos direitos dos particulares, não constitui objecto idóneo de recurso contencioso dele interposto, que deve ser rejeitado, por ilegalidade da respectiva interposição.

Acordam, no Pleno da 1ª Secção do Supremo Tribunal Administrativo:

1. A..., melhor identificado nos autos, veio recorrer para este Tribunal Pleno do acórdão, de 1.7.03, da Secção de Contencioso Administrativo do Supremo Tribunal Administrativo, que rejeitou, por manifesta ilegalidade da respectiva interposição, o recurso contencioso do despacho, de 19.3.02, do Secretário de Estado Adjunto e dos Transportes (SEAT), exarado sobre o parecer do Inspector-geral de Obras Públicas, Transportes e Comunicações, no Processo IGAP/IGOPTC nº 232/01-IE.

Apresentou alegação, com as seguintes conclusões:

1. O douto Acórdão recorrido fez aplicação incorrecta do disposto no art.º 120º do Código do Procedimento Administrativo e, bem assim, do artº 268º, nº 4 da Constituição, carecendo assim de ser revogado e substituído por outro que aprecie o recurso de anulação interposto do acto praticado pelo SEAT.

2. Na verdade o despacho recorrido foi exarado sobre específicas conclusões do relatório de Inspecção do IGAP/IGOPYC que versam a percepção, pelos membros do anterior Conselho de Administração do INAC, de um montante a título de subsídio de refeição.

3. Ficou demonstrado que o Recorrente integrou o aludido Conselho de Administração, pelo que não se vê como é que o despacho proferido pelo SEAT não afecta os interesses do Recorrente quando é certo que pretende/determina que sejam extraídos determinados efeitos da relação jurídica que existiu entre o INAC e o recorrente.

4. O despacho recorrido é, pois, um verdadeiro acto administrativo – art.º 120º do CPA –, com eficácia externa, lesivo dos direitos do Recorrente e, por isso mesmo, recorrível contenciosamente – art.º 268º, nº 4 da CRP.

5. O despacho do Senhor SEAT, de 19 de Março de 2002, mesmo que se destinasse, essencialmente, a outros órgãos ou serviços da Administração (vertente interna), também define a situação jurídica do particular, afectando, de forma grave e grosseira, os interesses e os direitos do recorrente (vertente externa).

6. Foi, alias, o único acto que definiu tal situação.

7. Ora, segundo o art.º 268º, nº 4 da CRP «é garantido aos interessados recurso contencioso com fundamento em ilegalidade contra quaisquer actos administrativos, independentemente da sua forma, que lesem os seus direitos ou interesses legalmente protegidos».

8. E dúvidas não podem subsistir de que ao acto sub judice lesou os direitos e interesses legalmente protegidos do recorrente.

9. (Por lapso, refere-se ‘37’) Assim, consideramos que o acto recorrido é recorrível, na estrita medida em que afectou os interesses do recorrente.

10. Ora, tal lesão incidiu, como se viu, estritamente sobre as questões relacionadas com o recebimento do subsídio de refeição por parte do Recorrente, único vector do acto que foi impugnado, precisamente porque foi tão só este que lesou directamente os direitos do recorrente.

11. Ao decidir de forma distinta o Acórdão recorrido violou o disposto no art.º 268º, nº 4 da Constituição, pelo que deve ser revogado e substituído por outro que determine a apreciação do recurso interposto.

A entidade recorrida contra-alegou, pugnando pela manutenção do julgado.

O Exmo. Magistrado do Ministério Público emitiu o parecer, no qual, aderindo ao entendimento seguido no acórdão recorrido, se pronuncia no sentido de que o recurso não merece provimento.

Colhidos os vistos dos Exmos Adjuntos, cumpre decidir.

2. O acórdão recorrido baseou-se a seguinte matéria de facto:

5.1. Por despacho de 11 de Abril, de 4 de Maio e de 7 de Maio de 2001, exarados respectivamente pelo Secretário de Estado Adjunto e dos Transportes, pelo Secretário de Estado Adjunto e das Obras Públicas, e pelo Ministro da Reforma do Estado e da Administração Pública, foi determinada a realização de uma acção inspectiva ao Instituto Nacional de Aviação Civil (INAC).

De acordo com estabelecido naqueles despachos, a acção inspectiva ficou a cargo da Inspecção-Geral da Administração Pública e da Inspecção-Geral de OBRAS Públicas Transportes e Comunicações.

Do Relatório desta Inspecção Extraordinária, consubstanciada no Processo IGAP/IGOPTC nº 232/01-IE, constam, no Capítulo XXVII, “CONCLUSÕES” (fls. 268 a 304), e no Capítulo XVIII, “PROPOSTA” E RECOMENDAÇÕES” (fls. 305 a fls. 342).

Entre as propostas e recomendações em causa encontra-se, no ponto 12.1.2 (fls. 325) – e com remissão para o ponto com a mesma numeração das Conclusões – a relativa a subsídio de refeição:

“12.1.2. O subsídio de alimentação.

1. Tendo sido detectado (cf. ponto 12.1.2. das Conclusões) que os membros do anterior CA do INAC perceberam o montante correspondente ao subsídio de alimentação, PROPÕE-SE A RESPECTIVA COMUNICAÇÃO AO TRIBUNAL DE CONTAS para eventual responsabilidade financeira pela autorização ilegal da despesa correspondente.

2. O CA do INAC deve assegurar que os competentes serviços do INAC diligenciem no sentido de promoverem a respectiva reposição nos cofres do Estado.”

Sobre este relatório, o Inspector-Geral de Obras Públicas Transportes e Comunicações emitiu o parecer de 12 de Março de 2002, a fls. 3-c, 3-do e 3-e do respectivo volume, dirigido à consideração do Secretário de Estado Adjunto e dos Transportes, no qual apresentou:

“PROPOSTAS

1ª Que esta Inspecção-Geral seja autorizada a enviar cópia do presente Relatório de Inspecção:

a) Ao Senhor presidente do Conselho de Administração do INAC, para que o mesmo:

(…);

Faça cumprir, com carácter de urgência, as propostas e recomendações contidas no mesmo, nomeadamente de fls. 308 a fls. 305 dos autos;

(…)”.

Sobre este parecer, o Secretário de Estado Adjunto e dos Transportes exarou, em 19.3.2002, o seguinte despacho:

“Concordo.

Proceda-se conforme o proposto a folhas 342-a, 342-b e 342-c do presente processo” (fls. 49 dos autos).

É este o despacho impugnado. E é impugnado, unicamente, no segmento respeitante à reposição de subsídio de refeição (artigos 12 a 21 da petição).

3. Como se relatou, o acórdão recorrido rejeitou o recurso contencioso interposto deste despacho, de 19.3.02, do SEAT, que, na sequência de inspecção ao INAC, concordou com diversas recomendações formuladas no correspondente relatório, designadamente a de que o “Senhor Presidente do Conselho de Administração do INAC (…) faça cumprir, com carácter de urgência, as propostas e recomendações contidas no mesmo”, entre as quais se conta a de “assegurar que os competentes serviços do INAC diligenciem no sentido de promoverem a reposição nos cofres do Estado” do montante de subsídio percebido pelos membros do anterior CA do INAC.

Para assim decidir, o acórdão baseou-se em que tal despacho não visou definir, nem definiu, a situação jurídica do recorrente, relativamente ao INAC ou perante os cofres do Estado. Pelo que não assume alcance lesivo dos direitos ou interesses legítimos do mesmo recorrente, sendo, por isso, insusceptível de recurso contencioso.

Na respectiva alegação, o recorrente persiste em defender, como no recurso contencioso, que os efeitos do despacho impugnado se projectaram na respectiva esfera jurídica, lesando de forma ilegal os respectivos direitos. Pelo que constitui, segundo defende, objecto idóneo do recurso contencioso interposto.

Mas, como se verá, sem razão.

O INAC, criado pelo DL 133/98, de 15.5, é um «instituto público dotado de personalidade jurídica, autonomia administrativa e financeira e património próprio … sujeito a tutela e superintendência do Ministro do Equipamento, do Planeamento e da Administração do Território» (art. 1/1).

Tal natureza de instituto público do INAC é reafirmada pelos respectivos estatutos, publicado em anexo aquele DL 133/98, cujo art. 1 proclama que «1 – O Instituto Nacional de Aviação Civil, designado abreviadamente de INAC, é uma pessoa colectiva de direito público dotada de autonomia administrativa e financeira e património próprio, que tem por finalidade a supervisão, a regulamentação e a inspecção do sector da aviação civil». E acrescenta que «4 – O INAC rege-se pelo presente diploma, pelos seus estatutos, por quaisquer outras normas legais e regulamentares aplicáveis aos institutos públicos e, subsidiariamente, pelas normas de direito privado, salvo relativamente a actos de autoridade ou cuja natureza implique o recurso a normas de direito público».

E o art. 2º dos Estatutos reafirma que «1 – O INAC exerce a sua actividade sob a superintendência e tutela do Ministro do Equipamento, do Planeamento e da Administração do Território. 2 – Compete ao Ministro do Equipamento, do Planeamento e da Administração do Território definir as orientações gerias da actividade do INAC. 3 – Sem prejuízo de outros poderes de controlo estabelecidos na lei, estão sujeitos a aprovação dos Ministros da tutela e das Finanças: a) O plano de actividades e o orçamento anula; b) O relatório anual de gestão e as contas do exercício; c) O regulamento de carreiras e o regulamento disciplinar; d) o regime retributivo».

Por fim, e em conformidade com a personalidade jurídica própria, o art. 12 dos mesmos Estatutos indica que «são órgãos do INAC o conselho de administração, o presidente do conselho de administração e o conselho fiscal».

O INAC é, pois, uma pessoa colectiva, dotada de personalidade jurídica que lhe é conferida pelo diploma legal criador e pelos próprios estatutos.

É um instituto público que, como tal, se integra na administração estadual indirecta, que se define, de um ponto de vista subjectivo ou orgânico, como o conjunto de entidades públicas que desenvolvem, com personalidade jurídica própria e autonomia administrativa e financeira, uma actividade administrativa destinada à realização de fins do Estado (Diogo Freitas do Amaral, Curso de Direito Administrativo, Liv. Almedina 1986, 305/306.).

Nos termos constitucionais, e diversamente do que sucede com a administração directa, integrada na pessoa colectiva Estado e hierarquicamente dependente do Governo, que sobre ela exerce o correspondente poder de direcção, o Governo, sobre a administração indirecta, apenas exerce poderes de tutela e de superintendência (art. 199 (Artigo 199º (Competência administrativa): Compete ao Governo, no exercício de funções administrativas: … d) Dirigir os serviços e a actividade administrativa directa do Estado, civil e militar, superintender na administração indirecta e exercer a tutela sobre esta e sobre a administração autónoma; e) ….) CRP).

A tutela consiste no conjunto de poderes de intervenção de uma pessoa colectiva de direito público na gestão de outra pessoa colectiva, afim de assegurar a legalidade ou o mérito da sua actuação (Diogo Freitas do Amaral, ob. cit., 692.).

Um destes poderes é o de fiscalização, falando-se então de tutela inspectiva.

A superintendência, por sua vez, é o poder conferido ao Estado, ou a outra pessoa colectiva de fins múltiplos, de definir os objectivos e guiar a actuação das pessoas colectivas públicas de fins singulares colocadas por lei na sua dependência (Diogo F. Amaral, ob. cit., 709.).

Diferente do poder de direcção, típico da hierarquia, que consiste na faculdade de que dispõe o superior hierárquico de dar ordens, a superintendência traduz-se apenas na faculdade de emitir directivas ou recomendações, orientando a acção das entidades a ela submetidas.

Do ponto de vista jurídico, a diferença entre as ordens, por um lado, e as directivas e recomendações, por outro, consiste em que as primeiras consubstanciam comandos concretos, específicos e determinados, que impõem a necessidade de adoptar imediata e completamente uma certa conduta, sendo as directivas orientações genéricas, que definem imperativamente os objectivos a cumprir pelos seus destinatários, mas que lhes deixam liberdade de decisão quanto aos meios a utilizar e às formas a adoptar para atingir esses objectivos, por fim, as recomendações são conselhos emitidos sem a força de qualquer sanção para a hipótese do não cumprimento (Ibidem, 711/712.).

Do exposto decorre, como bem considerou o acórdão recorrido, que os poderes de superintendência e tutela constitucionalmente conferidos ao Governo sobre a administração indirecta, de que faz parte o INAC, situam-se no plano da relação institucional entre ao Estado-administração e as pessoas colectivas que integram essa mesma administração indirecta.

Assim, esses poderes de superintendência e tutela, pela sua própria natureza, não se exercem ou manifestam pela prática de actos com efeitos jurídicos na situação de particulares.

Como bem concluiu o acórdão sob impugnação, as directivas ou recomendações emitidas pelo Governo podem, pelo seu acatamento, levar a entidade pública alvo a produzir certo acto administrativo. Mas será esse acto que definirá, relativamente à Administração, a situação jurídica do particular. E o acatamento de directiva ou recomendação não será mero acto de execução, porque, como se viu, a directiva ou a recomendação não correspondem a ordens, nem configuram acto administrativo, cuja existência anterior o acto de execução supõe (vd. Sérvulo Correia, Noções de Direito Administrativo, 282.).

Descendo, de novo ao caso concreto em apreço, temos que o acto contenciosamente impugnado se traduziu na concordância manifestada pelo seu autor, membro do Governo, com proposta anterior, formulada em relatório de inspecção, no sentido de que fossem feitas ao presidente do conselho de administração do INAC diversas recomendações, designadamente a de que os competentes serviços do INAC diligenciassem no sentido de promoverem a reposição nos cofres do Estado do montante correspondente ao subsídio de alimentação percebido pelos anteriores membros do mesmo conselho de administração.

Perante o que deve concluir-se, em conformidade com o antes exposto, que tal acto, ao concordar com que fossem feitas aquelas recomendações, mais não é do que uma manifestação do poder governamental de superintendência, no qual se contém. Sem exorbitar desse poder, tem apenas como destinatário o órgão do INAC ao qual se dirige, não implicando, por si mesmo, qualquer definição da situação jurídica do particular, ora recorrente.

Contra o que este alega, a ordem de reposição que posteriormente lhe foi dirigida não emana desse acto governamental recomendativo. Que, por isso, não é lesivo dos direitos ou interesses desse mesmo recorrente.

Como bem se pondera no acórdão recorrido,

…

Não se questiona que o despacho impugnado esteja na origem da ordem de reposição. Mas não se pode concluir que, na ausência de tal despacho, a ordem de reposição não viesse a existir do mesmo modo. É que, toda a Administração deve actuar sempre no respeito pela legalidade. E se o INAC tivesse detectado, por iniciativa própria, que havia lugar a tal reposição, não carecia de qualquer intervenção estadual para actuar.

E seja como seja, o que não se pode dizer é que o acto recorrido foi uma ordem dada ao INAC. Por um lado, como se viu, as ordens não se integram nos poderes de superintendência e, por outro lado, nenhum elemento do acto permite afirmar que, na circunstância, o acto impugnado ultrapassou os poderes de superintendência, caso em que o acto seria ilegal, exactamente por esse facto.

O quadro em que o acto foi praticado e o seu teor revelam que se trata de uma recomendação.

Por isso, tal acto não se intromete na esfera jurídica do recorrente, não o tem como destinatário, nem interessado.

Em suma: o acórdão decidiu acertadamente, ao concluir que «o acto impugnado não visou produzir efeitos jurídicos na situação individual e concreta do ora recorrente perante o INAC ou perante os cofres do Estado, e não se apresenta como lesivo da sua esfera jurídica sob nenhuma forma. É, por isso, irrecorrível, quer na perspectiva do artigo 25º da LPTA, quer na perspectiva do artigo 268º, nº 4, da Constituição da República».

Assim, é de manter a decisão de rejeição do recurso contencioso, afirmada no acórdão recorrido, sendo improcedente a alegação do recorrente.

4. Pelo exposto, acordam negar provimento ao recurso jurisdicional.

Custas pelo recorrente, sendo a taxa de justiça e a procuradoria, respectivamente, de €400,00 (quatrocentos euros) e €200,00 (duzentos euros).

Lisboa, 17 de Junho de 2004 – Adérito Santos – Relator – António Samagaio – Azevedo Moreira – Santos Botelho – Rosendo José – Pais Borges – Jorge de Sousa – Angelina Domingues – J Simões de Oliveira.