02188/23.3BELSB - Supremo Tribunal Administrativo

Considerando o disposto no nº 3 do artigo 8º do Código Civil, e tal como já decidido no Acórdão relatado no processo nº 0741/23.4BELSB, de 6/6/2024, em julgamento ampliado do recurso, nos termos do artigo 148º do CPTA:

«A intimação para proteção de direitos, liberdades e garantias é o meio processual mobilizável quando a célere emissão de uma decisão de mérito que imponha à Administração a adoção de uma conduta positiva ou negativa se revele indispensável para assegurar o exercício, em tempo útil, de um direito, liberdade ou garantia, por não ser possível ou suficiente, nas circunstâncias do caso, o decretamento de uma providência cautelar – artigo 109º nº 1 do CPTA.

Estando em jogo o exercício de direitos, liberdades e garantias fundamentais, formalmente reconhecidos pela CRP e por instrumentos de direito internacional ao cidadão estrangeiro, mas cuja efetividade se encontra materialmente comprometida pela falta de decisão do pedido de autorização de residência, a garantia do gozo de tais direitos por parte do mesmo não se compagina com uma tutela precária, num cenário que é contingente para o mesmo.

Estando em causa a urgência na obtenção de uma decisão principal ou de mérito para a tutela de direitos, liberdades e garantias fundamentais, a Intimação prevista nos artigos 109º a 111º do CPTA é meio processual adequado».

Acordam em conferência na Secção de Contencioso Administrativo do Supremo Tribunal Administrativo:

I. RELATÓRIO

1. AA, cidadão nacional da ..., melhor identificado a fls. 3 dos autos (SITAF), veio interpor recurso de revista para este Supremo Tribunal Administrativo (STA), nos termos do artigo 150° do CPTA, do Acórdão proferido em 25/01/2024, pelo Tribunal Central Administrativo Sul (TCAS), que negou provimento ao recurso e, em consequência, manteve a decisão ali recorrida (de 18/7/2023) do Tribunal Administrativo de Círculo de Lisboa (TAC/Lisboa) na ordem jurídica.

2. O Autor instaurou processo de intimação para proteção de direitos, liberdades e garantias contra o MINISTÉRIO DA ADMINISTRAÇÃO INTERNA (MAl)/DIRETOR REGIONAL DE LISBOA, VALE DO TEJO E ALENTEJO DO SERVIÇO DE ESTRANGEIROS E FRONTEIRAS (SEF) (atualmente, “Agência para a Integração, Migrações e Asilo — AIMA, IP”), peticionando a intimação da Entidade Demandada a decidir a pretensão por si formulada (em 26/9/2022) e a, consequentemente, emitir o seu título de residência ou, caso não se entenda que o pedido foi objeto de deferimento, declarar o deferimento tácito do mesmo, aplicando-se, em qualquer dos casos, uma sanção pecuniária compulsória por cada dia de incumprimento do julgado.

3. Por decisão de 18/7/2023, o Tribunal Administrativo de Círculo de Lisboa (TACL) julgou inobservado o requisito da subsidiariedade inerente à intimação para a proteção de direitos, liberdades e garantias, o que consubstancia exceção dilatória inominada e, consequentemente, rejeitou o requerimento inicial.

4. Inconformado, o Autor recorreu para o Tribunal Central Administrativo Sul (TCAS), o qual, por acórdão de 25/01/2024, negou provimento ao recurso e, em consequência, manteve a decisão recorrida.

5. É deste acórdão do TCAS que vem interposto o presente recurso de revista, cujas alegações o Recorrente conclui da seguinte forma:

«179° A tese constante no Douto Acórdão do TCA Sul revela-se atentatória de um valor fundamental do Estado de Direito.

180° Existe uma violação clara do direito à tutela jurisdicional efetiva previsto no artigo 268°,4 da Constituição da República Portuguesa.

181° O Acórdão em apreço consiste num obstáculo, desproporcionado no acesso ao Direito e ao processo previsto no artigo 20° da Lei Fundamental.

182° A providência cautelar é precária e enxertada a uma ação ordinária que visa somente decidir.

183° Não tem sentido, emitir um título de residência para vir á posteriori decidir sobre o uso do mesmo, é de uma enorme contradição, um paradoxo.

184° A providência a decretar excederia o efeito jurídico propiciado pela procedência da causa principal.

185° Não é possível formular em processo cautelar, juízo sobre o preenchimento do requisito do fumus boni iuris previsto no n°1 do artigo 120° do CPTA.

186° O Acórdão recorrido traduz claramente num benefício ao infrator AIMA IP que assume uma posição clara de inércia e de clara irresponsabilidade nos presentes autos.

187° Ademais, existe uma evolução jurisprudencial no sentido de aclamar a Intimação para Defesa de Direitos, Liberdades e Garantias como o meio processual mais idóneo.

189° A primeira evidência é promanada no Ac. do TCA SUL em 15.02.2018.

190º Seguidamente o Acórdão da Suprema Instância de 11.09.2019 no âmbito do processo n° 1899/18.0BELSB, que ditou que a Intimação, para Defesa de Direitos, Liberdades e Garantias constitui o meio processual idóneo para obter a emissão de uma decisão de autorização de residência em caso de decisão sonegada em virtude da inércia administrativa.

191º O Recorrente tem uma proteção multinível no que respeito a direitos fundamentais, sendo-lhe aplicada a Carta dos Direitos Fundamentais da União Europeia e Convenção Europeia dos Direitos Humanos.

192° Violou-se o Código Europeu da Boa Conduta Administrativa.

193° Violou-se a Carta dos Direitos Fundamentais da União Europeia.

194° Violou-se o Tratado de Lisboa de Dezembro de 2009.

195° Violaram os Ac. do STA de 1.2.2017, processo n° 01338/16, e o Ac. STA, de 16.05.2019, proferido no processo n° 02762/17.7BELSB.

196° Quanto maior o tempo da indocumentação, maior a sua exposição à clandestinidade, à precariedade e à exploração.

197° Não é legalmente possível a tese da autonomia da urgência em matéria de Intimações para Defesa de direitos, liberdades e garantias.

198° Não existe prazo legal para intentar uma Intimação Defesa de direitos, liberdades e garantias.

199° Aquilo que se discute é de uma Justiça em tempo útil, rápida, eficaz, definitiva.

200° A falta de um título de residência coloca em causa a dignidade da pessoa humana.

201° O Recorrente está coibido de se movimentar, celebrar negócios civis, alcançar trabalho e até invocar apoio policial, sob o risco de expulsão.

202° O Recorrente aguarda há mais de ano e meio por uma decisão.

203° Está debaixo de intenso sofrimento, em pânico.

204° A qualquer momento pode perder o seu emprego.

205° Não revê a sua família há mais de dois anos na ... que de si dependem.

206° A jurisprudência dominante em matéria de decisões por inércia administrativa por parte do SEF nos tribunais portugueses de primeira instância, e no TCA SUL e TCA NORTE é no sentido de o presente meio legal ser o mais idóneo para melhor acautelar a nossa Constituição da República Portuguesa.

207° O TCA Sul tem onze acórdãos atuais considerados provados e procedentes em situação idêntica com recurso ao presente meio legal.

208° O Ac. do TCA SUL cria um entrave, obstáculo desproporcionado e injustificado no acesso ao Direito e ao processo previsto no artigo 20° da Lei Fundamental, retirando em definitivo o acesso a qualquer via processual, o que é profundamente injusto.

209° Sentimento de Injustiça que cresce quando a Recorrida AIMA IP assume uma postura de inércia nos presentes autos.

210° O Recorrente não sabe quanto tempo mais terá de aguardar.

211º Vai ter de viver o resto da sua vida na ilegalidade, na clandestinidade.

212° O TCA SUL não teve consciência.

213° Demorou cerca de quatro meses para decidir, prejudicando gravemente o Recorrente.

214° O Recorrente ROGA por uma aplicação correta da Lei, por JUSTIÇA, por Humanismo.

215° Violaram-se os artigos 1º, 2º, 12°, 13°, 15°, 20°, 26°, 27°, 36°, 44°, 53°, 58°, 59°, 64°, 67°, 68°, 268°,4 da Constituição da República Portuguesa, artigos 7º, 15° e 41° da Carta dos Direitos Fundamentais da União Europeia, 6º e 14° da Convenção Europeia dos Direitos Humanos e ainda o artigo 109° CPTA, 120°,1 CPTA, e ainda os artigos 82°, 1 e artigo 88º, 2 das leis 23/2007 de 04/7, lei 59/2017 de 31/7 e lei 102/17 de 28/08 e lei 18/2022 de 25/08 e ainda os artigos 5º, 8º, 10°, 13° todos do CPA e ainda o artigo 607°, 4, do CPC. Violaram-se ainda a Carta dos Direitos Fundamentais da União Europeia, proclamado pelo Parlamento Europeu, o Código Europeu da Boa Conduta Administrativa, violou-se o Tratado de Lisboa».

Pede a procedência do recurso, com todas as legais consequências.

6. A Entidade Demandada, ora Recorrida, não apresentou contra-alegações.

7. O presente recurso de revista foi admitido, por acórdão proferido pela formação da apreciação preliminar da Secção de Contencioso Administrativo do STA, em 11/4/2024, dele constando que:

«(…) 3. As instâncias consideraram que o A. não podia utilizar o meio processual da intimação para a proteção de direitos, liberdades e garantias por não ter demonstrado a verificação do requisito da subsidiariedade previsto no art.° 109.°, n.° 1, do CPTA, dado que a tutela do direito que pretendia fazer valer poderia ser assegurada com a propositura de uma ação administrativa não urgente acompanhada do decretamento de uma providência cautelar que, intimando a entidade demandada a emitir um título de residência provisório, permitir-lhe-ia garantir em tempo útil os direitos que invocava.

Como dá nota o acórdão recorrido, através da numerosa jurisprudência que cita, a questão em apreço tem sido objeto de decisões divergentes pelo TCA-Sul e neste STA ainda não se formou uma jurisprudência consolidada na matéria.

Assim, porque se está perante uma questão juridicamente relevante e que se tem colocado com frequência nos tribunais da jurisdição administrativa, justifica-se que, em conformidade com aquela que tem sido a jurisprudência mais recente desta formação (cf. Acs. de 28/9/2023 - Proc. n.° 0455/23.5BELSB e de 4/4/2024 - Procs. nºs. 180/23.7BECBR, 447/23.6BELSB e 741/23.4BELSB) se admita a revista».

8. O Ministério Público junto deste STA, notificado ao abrigo do n° 1 do artigo 146° e do n° 2 do artigo 147° do CPTA, pronunciou-se no sentido de ser negado provimento ao presente recurso de revista (cfr. parecer a fls. 290 e segs. SITAF).

9. O processo vem à Conferência para julgamento, sem vistos dos Exmos. Juízes Conselheiros Adjuntos, por ser um processo urgente, mas com prévia distribuição do projeto de acórdão.

II. DELIMITAÇÃO DO OBJETO DO RECURSO – DAS QUESTÕES A DECIDIR

10. Constitui objeto do presente recurso de revista decidir se o recorrido Acórdão do TCAS, ao negar provimento ao recurso e, em consequência, ao manter na ordem jurídica a sentença ali recorrida, incorreu em erro de julgamento de direito ao rejeitar o requerimento inicial por considerar inobservado o requisito da subsidiariedade inerente ao meio processual previsto nos artigos 109° e segs. do CPTA e por julgar que a intimação intentada não é o meio idóneo à obtenção da autorização de residência, em violação do direito à tutela jurisdicional efetiva, consagrado nos artigos 20° e 268° n° 4 da CRP e, ainda, dos artigos 1°, 2°, 12°, 13°, 15°, 26°, 27°, 36°, 44°, 53°, 58º, 59°, 64°, 67°, 68°, 268°, n° 4 da CRP, dos artigos 7°, 15° e 41° da CDFUE, dos artigos 5°, 8°, 10º e 13° do CPA, do artigo 607° n° 4 do CPC e dos artigos 82°, n° 1 e 88°, n° 2 da Lei n° 23/2007, de 4/7, na redação que lhe foi conferida pela Lei n° 59/2017, de 31/7, pela Lei n° 102/17, de 28/8 e pela Lei nº 18/2022, de 25/8.

III. FUNDAMENTAÇÃO

III. A FUNDAMENTAÇÃO DE FACTO

11. Com, interesse para a causa, as instâncias deram como provados os seguintes factos (cfr. fls. 4 do Acórdão TCAS recorrido):

«1. Em 26.09.2022, o Requerente apresentou junto do Requerido uma manifestação de interesse ao abrigo do artigo 88.º, n.º 2, da Lei n.º 23/2007, de 04.07 (cf. cópia da manifestação de interesse junta a fls. 56-58 dos autos no SITAF, documento que se dá por integralmente reproduzido).

2. Em 29.06.2023, o Requerente apresentou a juízo o r.i. dos presentes autos de intimação (cf. comprovativo de entrega junto a fls. 1-2 dos autos no SITAF, documento que se dá por integralmente reproduzido).

3. Em 30.06.2023, foi proferido despacho, convidando o Requerente a “no prazo de 5 dias, vir proceder à substituição da petição para o efeito de requerer a adoção da providência cautelar indicada (ou qualquer outra que a parte entenda como mais adequada), sob pena da rejeição liminar do requerimento inicial apresentado” (cf. despacho junto a fls. 75 dos autos no SITAF, documento que se dá por integralmente reproduzido).

4. O Requerente não procedeu à substituição da petição apresentada».

III. B FUNDAMENTAÇÃO DE DIREITO

12. Importa entrar na análise dos fundamentos do recurso jurisdicional, nos termos invocados pelo Recorrente, designadamente, das conclusões da alegação do recurso, as quais delimitam o objeto do recurso, nos termos dos artigos 144.°, n.° 2 do CPTA e 608.°, n.° 2, 635.°, n.°s 4 e 5 e 639.°, n.°s 1 e 2, todos do CPC, aplicáveis ex vi artigo 140.°, n.° 3 do CPTA.

13. Assim, a questão fundamental de direito que vem suscitada no presente recurso respeita à adequação do meio processual de intimação para a proteção de direitos, liberdades e garantias, previsto nos artigos 109° e segs. do CPTA, para fazer tramitar a ação dos presentes autos e decidir os correspetivos pedidos deduzidos, designadamente, de decisão de autorização de residência, nos termos do regime legal do artigo 88º da Lei n° 23/2007, de 4/7, por forma a julgar se foi inobservado o requisito da subsidiariedade inerente ao meio processual e se a intimação intentada é, ou não, meio idóneo à obtenção de decisão de pedido de autorização de residência, em violação do direito à tutela jurisdicional efetiva e em violação do conjunto das disposições legais invocadas pelo Recorrente.

14. Esta mesma questão de direito, colocada no presente recurso de revista, foi já objeto de decisão num processo em tudo semelhante, que tramitou neste Supremo Tribunal Administrativo, ao abrigo do artigo 148° CPTA, referente ao julgamento ampliado do recurso, com a intervenção de todos os Juízes Conselheiros deste Supremo Tribunal, no Processo n° 741/23.4BELSB.

15. Nos termos de tal decisão, julgou este mais alto Tribunal Administrativo que a intimação para a proteção de direitos, liberdades e garantias é o meio processual idóneo e adequado para a tutela jurisdicional das pretensões como as que ora se colocam nos presentes autos, com os fundamentos ali expendidos e que aqui se reiteram e se dão integralmente por reproduzidos, nos termos do disposto no n° 5 do artigo 94.° do CPTA, sem necessidade de reprodução textual, atento o facto de o texto integral da decisão se juntar em anexo, prosseguindo a finalidade de aplicação uniforme do direito, nos termos do disposto no n° 3, do artigo 8° do Código Civil.

16. Pelo que, em consequência, deve conceder-se provimento ao presente recurso de revista, por provados os seus fundamentos, nos exatos termos decididos no Acórdão de 6/6/2024 deste STA (formação alargada), proferido no Processo n° 741/23.4BELSB, para cuja fundamentação se remete para todos os legais efeitos.

IV. DECISÃO

Pelo exposto, acordam em conferência os juízes da Secção de Contencioso Administrativo deste Supremo Tribunal Administrativo, de harmonia com os poderes conferidos pelo art. 202º da Constituição da República Portuguesa, em:

- Conceder provimento ao presente recurso de revista interposto pelo Recorrente/Autor AA, revogando-se, assim, o Acórdão do TCAS recorrido, com a fundamentação constante do Acórdão proferido em 6/6/2024, no Processo n.° 741/23.4BELSB (de que, seguidamente, se junta cópia), e ordenando-se a baixa dos autos à 1ª instância para os devidos efeitos.

Sem custas - art. 4º nº 2 b) do “RCP”.

D. N.

Lisboa, 26 de junho de 2024 – Adriano Fraxenet de Chuquere Gonçalves da Cunha (relator) – Maria do Céu Dias Rosa das Neves – Pedro Manuel Pena Chancerelle de Machete.

Nota: O acórdão supra identificado encontra-se tratado e divulgado informaticamente nesta base de dados.