022900 - Supremo Tribunal Administrativo

I – Se um acto de nomeação de um funcionário não foi anulado judicialmente em recurso dele interposto e foi anulado um acto administrativo que o revogara, a nomeação referida subsistirá na ordem jurídica. II – Por isso, não há qualquer utilidade em apreciar a legalidade de um outro acto que, partindo do pressuposto da revogação do primeiro acto, voltara a efectuar a mesma nomeação. III – Em recurso contencioso não deve o recorrente pagar custas se não lhe é imputável a inutilidade superveniente da lide.

Acordam na Secção do Contencioso Administrativo do Supremo Tribunal Administrativo: A... interpôs neste Supremo Tribunal Administrativo recurso contencioso de anulação: do despacho de 8.4.85 do Senhor Ministro da Cultura, que revogou o despacho de 26.7.84 do mesmo membro do Governo e que nomeava, em comissão de serviço, para o cargo de directora do Museu Nacional dos Coches, ...; do despacho de 24.4.85 do Senhor Ministro da Cultura que nomeou, em comissão de serviço, para o cargo de directora do Museu Nacional dos Coches,por urgente conveniência de serviço, a mesma interessada, ... Por acórdão de 21-12-1995 foi dado provimento ao recurso quanto à impugnação do acto de 8-4-85 e ordenada a suspensão do processo, nos termos do art. 279.º , n.º 1, do C.P.C ., até ao trânsito em julgado das decisões a proferir nos recursos n.ºs 21420, 21734, 22440 e 22483. Em 11-2-2004 veio a ser proferido acórdão nestes recursos n.ºs 21420, 21734, 22440 e 22483, em que se decidiu o seguinte: Rejeitar, com fundamento em litispendência, o recurso contencioso com o nº 21.734; Rejeitar, por irrecorribilidade (falta de definitividade material) o recurso contencioso da Portaria nº 916/84 , de 15.12 (2º segmento do recurso nº 22.440); Rejeitar, por ilegitimidade activa, os recursos dos despachos de 19.11.84 e 17.12.84 (1º segmento do recurso nº 22.440 e recurso nº 22.483); Julgar extinta a instância por ilegitimidade activa superveniente, o recurso do despacho de 26.7.84 (recurso nº 21.420). Notificada às partes a junção deste acórdão, que transitou em julgado (fls. 352), nada vieram dizer, no prazo que foi fixado. O Excelentíssimo Procurador-Geral Adjunto emitiu douto parecer nos seguintes termos: O acto recorrido é o despacho de 24.4.1985, do Ministro da Cultura, publicado no Diário da República, II Série, n.º 131, de 8.6.85, que nomeou, em comissão de serviço, para o cargo de Directora do Museu Nacional dos Coches, por urgente conveniência de serviço, a licenciada ..., conforme a petição inicial e o douto Acórdão de folhas 304 e seguintes. O douto Acórdão, junto a folhas 336 e seguintes, julgou extinta a instância por ilegitimidade activa superveniente, o recurso interposto do despacho de 26.7.84, que nomeou a referida recorrida particular, em comissão de serviço, directora do referido Museu Nacional dos Coches. A ilegitimidade activa está doutamente fundamentada nesse. Acórdão – a folhas 347 e seguintes. Não se vê utilidade na chamada da recorrente aos autos com vista a demonstrar a sua legitimidade, visto o que desse douto Acórdão, transitado em julgado – folhas 352 – consta. Assim sendo, pelas mesmas razões, deve a instância ser julgada extinta por ilegitimidade activa superveniente. Corridos os vistos legais, cumpre decidir. No acórdão de fls. 207 e seguintes fixou-se a seguinte matéria de facto: A recorrente ocupa, por nomeação, com efeitos desde 24.6.80, o lugar de conservadora assessora do quadro do pessoal do Museu Nacional Machado de Castro, situado em Coimbra, tendo neste desempenhado, durante algum tempo, o cargo de directora, em regime de comissão de serviço; por despacho de 20.7.83 (DR. II Série, de 17.8.83), foi provida na categoria de assessor – letra C –, lugar criado pela Portaria n.º 476/80 , de 5.8.; por pretender ser transferida para Lisboa, em lugar de idêntica categoria – director de serviços – requereu, por várias vezes, nesse sentido, ao director ao Instituto Português do Património Cultural (IPPC); por despacho do Ministro da Cultura de 10.2.84, foi provida em comissão de serviço no cargo de directora do Palácio Nacional de Sintra, com a categoria de chefe de divisão; tendo entretanto vagado o lugar de director do Museu Nacional dos Coches, requereu, em 2.4.84 e em 14.4.84 ao Ministro da Cultura, o seu provimento, nele. E ao tomar posse, em 1.6.84, do cargo de directora do Palácio de Sintra, ressalvou, por escrito, que esse facto não significava o abandono da pretensão; essa pretensão foi, porém indeferida por despacho do Ministro da Cultura, de 5.6.84, com fundamento em que " o Palácio de Sintra reclama um lugar de chefia, funcionário de categoria mais elevada na carreira"; em 4.7.84, requereu ao Presidente do IPPC, com o pedido de submeter ao Ministro proposta, no caso de não possuir competência delegada, e sublinhando fazê-la sem prejuízo da pretensão ao lugar de directora do Museu Nacional dos Coches, transferência do lugar de conservador assessor do quadro do Museu para o lugar, vago equivalente, do quadro do Museu Nacional dos Coches; ao abrigo da Portaria nº 506/84 , de 26.7., e também de outras normas, mencionadas no despacho de nomeação, a recorrida particular, conservadora de 1ª classe do Museu Nacional do Traje, foi, por despacho do Ministro da Cultura de 26.7.84, nomeada, em comissão de serviço, directora do Museu Nacional dos Coches, "com inicio de funções à data do despacho"; desse despacho publicado no DR. II Série, de 4.8.84, a recorrente interpôs recurso contencioso, que pende neste Supremo Tribunal sob o nº 21.420. Este recurso foi interposto em 29.8.84; o citado despacho veio novamente publicado no DR. II Série de 14.9.84, constando do texto da publicação que o acto foi visado pelo Tribunal de Contas de 22.8.84; a nova publicação deu origem a outro recurso contencioso, interposto pela recorrente, em 11.la.84, que penda neste Supremo Tribunal, com o n.º 21.734; 1) no DR. II Série de 22.5.85, veio publicado o seguinte despacho do Ministro da Cultura de 8.4.85: "Revogado, a pedido da interessada, nos termos do art. 4º do DL. nº 191-F/79, de 26.6., o despacho de 26.7.84, com efeitos à data da sua assinatura, que nomeou em comissão de serviço, para o cargo de directora do Museu Nacional dos Coches a licenciada ..."; m) seguidamente e com data de 24.4.85, foi, pelo mesmo membro do Governo, prolatado despacho, que publicado no DR. II Série de 8.6.85, é do teor seguinte: "..., assessor, letra B, do quadro do pessoal do Museu Nacional dos Coches nomeada, em comissão de serviço, directora do mesmo Museu, ao abrigo do disposto na al. b) do n.º 1 do art. 2º e no art. 4º do DL. nº 191-F/79, de 26.6., e no nº 2 do art. 3.º do DL. n.º 146C/80, de 22.5. Esta nomeação foi feita por urgente conveniência de serviço, produzindo efeitos a partir de 24.4.85, inclusive". Com base na matéria de facto fixada no acórdão deste Supremo Tribunal Administrativo proferido nos recursos n.ºs 21420 / 21734 / 22440 / 22483, cuja cópia consta de fls. 336 e seguintes, que transitou em julgado, e sobre o qual as partes no presente processo, depois de notificadas para sobre ele se pronunciarem, não manifestaram qualquer discordância, dá-se como assente o seguinte facto: n) A Recorrente foi aposentada em 1.6.95. Como se referiu, no presente recurso contencioso foram impugnados dois despachos: o despacho de 8.4.85 do Senhor Ministro da Cultura, que revogou o despacho de 26.7.84 do mesmo membro do Governo e que nomeava, em comissão de serviço, para o cargo de directora do Museu Nacional dos Coches, ...; e o despacho de 24.4.85 do Senhor Ministro da Cultura que nomeou, em comissão de serviço, para o cargo de directora do Museu Nacional dos Coches, por urgente conveniência de serviço, a mesma interessada, ... . No acórdão deste Supremo Tribunal Administrativo de 21-12-1995, proferido no presente processo, foi apreciada a legalidade do despacho de 8-4-85, sendo concedido provimento ao recurso contencioso e anulado o acto por vício de incompetência em razão do tempo. Este acórdão não foi impugnado, pelo que transitou em julgado, ficando decidido o recurso interposto daquele acto de 8-4-85. Por isso, o processo prossegue apenas para apreciação do recurso interposto do despacho de 24-4-85. 4 – Aquele despacho de 8-4-85 revogou um anterior despacho de 26-7-84, que nomeara a recorrida particular directora do Museu Nacional dos Coches. O despacho de 24-4-85, que é actualmente o único objecto do presente processo, procedeu novamente à nomeação da recorrida particular como directora do Museu Nacional dos Coches. No acórdão proferido no processo relativo aos recursos n.ºs 21420 / 21734 / 22440 / 22483, apreciou-se a questão da «perda superveniente de legitimidade para impugnar o despacho de 26.7.84, que nomeou a recorrida particular directora do Museu Nacional dos Coches (ou a inutilidade superveniente da lide)» e entendeu-se que, na sequência da sua própria aposentação, a Recorrente ficou sem legitimidade para impugnar o despacho de 26-7-84, que nomeou a aqui recorrida particular directora do Museu Nacional dos Coches. Como bem refere o Excelentíssimo Procurador-Geral Adjunto, as razões que justificaram tal decisão no sentido da ilegitimidade superveniente da Recorrente valem também em relação ao despacho de 24-4-85 que procedeu novamente à nomeação da recorrida particular como directora do Museu Nacional dos Coches. Aliás, no presente processo, notificada do referido acórdão em que se decidira a sua ilegitimidade superveniente para impugnar o acto de 26-7-84, a Recorrente nada veio dizer em abono da sua legitimidade, designadamente não afirmando ser titular de qualquer interesse directo, pessoal e legítimo no provimento do recurso, nem mesmo invocando o interesse moral que afirmou naquele outro processo, pelo que tem de se concluir que aceitou não ter já um interesse juridicamente atendível em impugnar aquele acto. E, na verdade, na situação gerada com a não anulação do despacho de 26-7-84, não é descortinável qualquer interesse da Recorrente no prosseguimento do processo, nem mesmo qualquer utilidade objectiva do mesmo. Com efeito, uma vez que esse acto de 26-7-84 que nomeou a recorrida particular como directora do Museu Nacional dos Coches, não foi anulado judicialmente (nem o será, por já ter transitado em julgado o acórdão que apreciou o recurso dele interposto) e já foi anulado, pelo acórdão de 21-12-1995, proferido no presente processo, o acto que de 8-4-85 que revogara aquele despacho de 26-7-84, sempre subsistirá na ordem jurídica aquela nomeação da recorrida particular, independentemente do resultado do recurso do acto despacho de 24-4-85 que é objecto do presente processo, que voltou a efectuar essa nomeação. Nestas condições, é manifesto o prosseguimento do presente processo, para além de não poder satisfazer qualquer interesse da Recorrente digno de tutela jurídica, não teria em absoluto qualquer utilidade, o que configura uma situação de inutilidade superveniente da lide, que tem como corolário a extinção da instância [ art. 287.º , alínea e), do C.P.C .]. Termos em que acordam em julgar extinta a instância por inutilidade superveniente da lide. Sem custas, no que concerne ao recurso do despacho de 24-4-85 ( ( ) Sem prejuízo do já decidido em matéria de custas no acórdão de 21-12-1995. ), por não ser imputável à Recorrente a inutilidade superveniente da lide. Lisboa, 17 de Novembro de 2004. – Jorge de Sousa (relator) (com declaração junta) – Costa Reis – Edmundo Moscoso . Declaração de voto Explicito o meu voto no sentido da não condenação da Recorrente em custas, nos seguintes termos: Perante uma decisão de extinção da instância por inutilidade superveniente da lide, coloca-se a questão da responsabilidade por custas. No contencioso administrativo não se incluem regras próprias relativas à responsabilidade por custas em casos de extinção da instância por inutilidade superveniente da lide, pelo que o art. 1.º da L.P.T.A. nos encaminha para o regime previsto no processo civil. As regras básicas previstas no C.P.C. sobre a responsabilidade por custas são os arts. 446.º e 447.º que estabelecem o seguinte: ARTIGO 446.º Regra geral em matéria de custas 1. A decisão que julgue a acção ou algum dos seus incidentes ou recursos condenará em custas a parte que a elas houver dado causa ou, não havendo vencimento da acção, quem do processo tirou proveito. 2. Entende-se que dá causa às custas do processo a parte vencida, na proporção em que o for. 3. Tendo ficado vencidos vários autores ou vários réus, respondem pelas custas em partes iguais, salvo se houver diferença sensível quanto à participação de cada um deles na acção, porque nesse caso as custas serão distribuídas segundo a medida da sua participação; no caso de condenação por obrigação solidária, a solidariedade estende-se às custas. ARTIGO 447.º Impossibilidade ou inutilidade da lide Quando a instância se extinguir por impossibilidade ou inutilidade da lide, as custas ficam a cargo do autor, salvo se a impossibilidade ou inutilidade resultar de facto imputável ao réu, que neste caso as pagará. Assim, a regra geral em matéria de custas em incidentes e recursos é a de que deve ser condenado quem dá causa à actividade judicial ( art. 446.º , n.º 1, do C.P.C .). No entanto, para os casos de inutilidade superveniente da lide, inclui-se no art. 447.º do mesmo diploma uma regra especial, nos termos da qual «quando a instância se extinguir por impossibilidade ou inutilidade da lide, as custas ficam a cargo do autor, salvo se a impossibilidade ou inutilidade resultar de facto imputável ao réu, que neste caso as pagará». As normas do processo civil são aplicáveis no âmbito do contencioso administrativo, mas com as necessárias adaptações (art. 1.º da L.P.T.A.), Este Supremo Tribunal Administrativo entendeu já, em decisões do Pleno da Secção do Contencioso Administrativo que, em processo de recurso contencioso, para efeitos de apreciar a imputabilidade da inutilidade superveniente da lide ao «réu», importa apreciar a imputabilidade não apenas à autoridade recorrida, que surge no lado passivo da relação processual, mas também à própria pessoa colectiva em que aquela se integra, por força do princípio da unidade orgânica do Estado. ( ( ) Neste sentido, podem ver-se os acórdãos do Pleno da Secção do Contencioso Administrativo: – de 2-5-1995, publicado no Boletim do Ministério da Justiça n.º 447, página 207, e em Apêndice ao Diário da República de 10-4-97, página 279; e – de 27-5-1995, proferido no recurso n.º 29484, publicado no Apêndice ao Diário da República de 10-4-97, página 459. Em sentido fundamentalmente idêntico, afirmando, genericamente, que « quando o recurso contencioso seja extinto por inutilidade superveniente da lide por causa não imputável ao recorrente não deve esse ser condenado em custas », pode ver-se o acórdão do mesmo Pleno de 24-11-2000, proferido no recurso n.º 33344, publicado em Apêndice ao Diário da República de 31-10-2002, página 1215. ) No caso em apreço, a aposentação da Recorrente ocorreu em 1-6-95, quase 10 anos depois da data em que interpôs o presente recurso contencioso, e não há qualquer sinal nos autos de o atraso na tramitação do processo de recurso contencioso ser imputável à actuação da Recorrente. É manifesto que esse período de tempo excede em muito o suficiente para um processo de recurso contencioso atingir o seu termo, pelo que o facto de o processo ter findado por aquela causa de inutilidade superveniente da lide, não pode ser considerada imputável à Recorrente, mas ao funcionamento dos serviços do Estado, que não asseguraram que a decisão do processo fosse proferida em «prazo razoável» como lhe impunha ao tempo, o art. 6.º, n.º 1, da Convenção Europeia dos Direitos do Homem e está hoje expressamente assegurado pelo n.º 4 do art. 20.º da C.R.P.. Por outro lado, relativamente aos processos de recurso contencioso, que têm por objecto actos da administração com força executiva, na apreciação da relação causalidade entre a actuação das partes e a actividade judicial, que é fundamento da responsabilidade objectiva por custas ( )Sobre o fundamento da responsabilização por custas, pode ver-se MANUEL DE ANDRADE, Noções Elementares de Processo Civil , 1979, página 343, citando CHIOVENDA e CARNELUTTI. ), não se pode deixar de ter em consideração a prévia actividade administrativa que precedeu a apresentação da petição de recurso, pois aquela também se insere no processo causal que gera a actividade judicial que é fundamento da dívida de custas. Na verdade, sem a prolação do acto impugnado não ocorreria a interposição de recurso pelo particular recorrente e, no caso de o acto ser ilegal, não poderá, sem distorcer a realidade, atribuir à reacção do particular contra ele a imputabilidade pela actividade judicial necessária para averiguar a sua legalidade. Sendo o recurso contencioso uma consequência de uma decisão da administração que afecta o recorrente, a responsabilidade pelo risco em matéria de custas que deriva daquele princípio da causalidade tem de ser imputável a quem pratica o acto, a quem tem a iniciativa de provocar uma alteração da ordem jurídica emitindo uma decisão executória, sem prévia garantia judicial de legalidade, e não a quem, sentindo-se lesado, é colocado por aquela actividade numa situação de ter de reagir contra tal acto. Isto é, o causador da actividade judicial é quem cria a situação de dúvida que está subjacente à necessidade de apreciação jurisdicional, e não quem a quer ver esclarecida, e, por isso, no caso de essas dúvidas terem de persistir, por superveniência de um facto que gera inutilidade superveniente da lide que impede que a questão seja esclarecida, é sobre aquele que gerou a dúvida que deve recair a responsabilidade por custas. Para além disso, esta é a interpretação do art. 447.º, aplicado ao processo de recurso contencioso, com as necessárias adaptações, que se melhor se compagina com o princípio constitucional da justiça (emergente do princípio do Estado de Direito) e, por isso, a que é preferível à luz da unidade do sistema jurídico, em que relevam primacialmente os princípios constitucionais. Lisboa, 17-11-2004.- Jorge de Sousa .