0187/09 - Supremo Tribunal Administrativo

I- O acto de rescisão, pelo IFADAP, de um contrato de ajuda financeira celebrado entre aquele organismo e uma entidade privada é um acto administrativo.

II- O art. 53º, n. 2, do DL n. 81/91, é organicamente inconstitucional.

III- A cobrança de dívidas ao IFADAP, decorrentes do acto de rescisão, a que se refere o ponto I, é da competência dos respectivos serviços de finanças.

Acordam, em conferência, na Secção de Contencioso Tributário do Supremo Tribunal Administrativo:

1. A…, identificado nos autos, opôs-se, junto do TAF de Mirandela, a uma execução fiscal que lhe foi instaurada, na qualidade de fiador por uma dívida ao Instituto de Financiamento e Apoio ao Desenvolvimento da Agricultura e Pescas (IFADAP), e em que é originária executada “B…, Ld.

O Mm. Juiz daquele Tribunal julgou o serviço de finanças incompetente, em razão da matéria, para a cobrança da dívida exequenda (e, por extensão dos tribunais tributários), absolvendo o executado da instância executiva.

O IFADAP, inconformado com esta decisão, interpôs recurso para o TCA – Norte. Formulou as seguintes conclusões nas respectivas alegações de recurso:

I. Os contratos de atribuições de ajudas celebrados com o IFADAP têm a natureza de contratos administrativos;

II. A convenção de foro estabelecida no contrato de atribuição de ajudas foi julgada inconstitucional, nos termos do Ac. 218/07, proferido no Processo n. 859/03, da 2ª Secção do Tribunal Constitucional,

III. Os actos, que modificam os contratos de atribuição de ajudas e decidem exigir a restituição de ajudas concedidas, têm a natureza de actos administrativos;

IV. Os referidos actos determinam a restituição de quantias certas à pessoa colectiva de direito público ordenante;

V. Para as indicadas restituições rege, pois, o artigo 155º do CPA, que manda aplicar o processo de execução fiscal regulado no CPPT;

VI. Em suma: são competentes para a instauração dos processos de execução fiscal, visando a recuperação de ajudas concedidas ao abrigo de contratos celebrados com o IFADAP, as repartições de finanças.

VII. No caso dos presentes autos é competente o Serviço de Finanças de Bragança.

Foram, assim, violados os artigos 148°, n. 2 do CPPT e n. 1 do 155° do CPA.

Não houve contra-alegações.

O EPGA junto daquele Tribunal defendeu que o recurso merece provimento.

O TCA – Norte julgou-se hierarquicamente incompetente para conhecer do recurso.

Subiram os autos a este Supremo Tribunal.

O EPGA teve vista nos autos.

Foram colhidos os vistos legais.

2. É a seguinte a matéria de facto fixada na instância:

1) Com base na certidão de dívida emitida pelo IFADAP foi instaurado no Serviço de Finanças de Bragança o processo de execução fiscal n. 0485200601027433 contra o ora oponente A…, para cobrança coerciva do montante de € …, na qualidade de fiador e principal pagador.

2) A dívida exequenda resultou da rescisão pelo IFADAP do contrato de ajuda financeira celebrado entre aquele organismo e a sociedade “B…, Ld.” cuja cópia está junta a fls. 20 a 22 dos autos e cujo teor dou aqui por reproduzido.

3) O ora oponente foi citado para a execução fiscal em 23-11-2006.

4) A petição inicial deu entrada no serviço de finanças em 18-12-2006.

3. Para decidir pela incompetência dos serviços de finanças para a cobrança da dívida em causa nos presentes autos, o Mm. Juiz a quo entendeu que o acto em causa não é um acto administrativo.

Mas entendeu também que, ainda que tal acto fosse um acto administrativo, a lei considera competente para as dívidas em causa o foro cível de Lisboa (art. 53º, n. 2, do DL n. 155/92, de 28/7 – quis por certo dizer-se DL n. 81/91, de 19/2 –, que estatui que “para as execuções instauradas pelo organismo pagador das ajudas é sempre competente o foro cível de Lisboa”).

Assim, e na sua tese, sempre os serviços de finanças seriam incompetentes, em razão da matéria, para a cobrança da dívida respectiva, sendo, em qualquer caso, competente o foro cível de Lisboa.

Vejamos então.

Comecemos por apreciar esta última hipótese, expressamente consagrada na lei.

O Tribunal Constitucional apreciou a questão, pelo seu acórdão de 23/3/2007 (Rec. n. 859/03), tendo decidido o seguinte:

“Julgar organicamente inconstitucional, por violação do art. 168º, n. 1, al. q) da Constituição da República Portuguesa, na versão decorrente da revisão de 1989, a norma constante do artigo 53º, n. 2, do Decreto-Lei n. 81/91, de 19 de Fevereiro, que determina a competência dos tribunais civis (“o foro cível da comarca de Lisboa para as execuções instauradas pelo Instituto de Financiamento e Apoio ao Desenvolvimento da Agricultura e Pescas (IFADAP), organismo pagador das ajudas previstas nesse diploma, em virtude do não cumprimento pelos particulares dos respectivos contratos de atribuição”.

Isto depois de considerar expressamente o seguinte:

“Revertendo ao caso dos autos, pode, desde logo, entender-se que a competência da jurisdição administrativa e fiscal para a cobrança coerciva de dívidas a pessoas colectivas públicas encontra suporte nos artigos 62°, n. 1, alínea c), do Estatuto dos Tribunais Administrativos e Fiscais (Decreto-Lei n. 129/84, de 27 de Abril) [correspondente à alínea o) do mesmo preceito, na redacção dada pelo Decreto-Lei n. 229/96, de 29 de Novembro], e no artigo 144° do Código de Processo das Contribuições e Impostos, aprovado pelo Decreto-Lei n. 45005, de 27 de Abril de 1963 [correspondente ao artigo 233°, n. 2, alínea h), do Código de Processo Tributário, aprovado pelo Decreto-Lei n. 154/91, de 23 de Abril].

“Mas mesmo que se entenda, como se entendeu no Acórdão n. 90/2004, que a atribuição dessa competência dependeria da existência de uma lei especial que tal previsse, o certo é que, de acordo com a posição exposta no ponto precedente, com a entrada em vigor da revisão constitucional de 1989, passaram os tribunais administrativos a ser competentes, como tribunais “comuns” para o conhecimento de litígios emergentes de relações jurídicas administrativas, para o tipo de execuções como a ora em causa.

“Assim, a edição do Decreto-Lei n. 81/91 (posterior à revisão constitucional de 1989, o que não acontecia com o Decreto-Lei n. 96/87, de 4 de Março, sobre que recaiu o citado Acórdão n. 90/2004), com a norma do seu artigo 53.°, n. 2, implicou uma alteração da regra da competência material dos tribunais, o que só podia ser efectivado pelo Governo se dispusesse de autorização legislativa, no caso inexistente.

“Conclui-se, pois, que a norma em causa padece de inconstitucionalidade orgânica, tomando-se, assim, desnecessária a apreciação da questão da ocorrência também de inconstitucionalidade material”

Este acórdão, pese embora o brilho dos votos de vencido, merece a nossa concordância.

Assim, julga-se inconstitucional a norma em causa (art. 53º, n. 2, do DL n. 81/91, de 19/2), pelas razões constantes do acórdão a que se fez referência, e para cuja exaustiva fundamentação se remete.

Resta-nos apreciar a segunda questão.

Será que o acto em causa é um acto administrativo?

Já vimos (resulta do probatório) qual ele é.

Recapitulando:

“A dívida exequenda resultou da rescisão pelo IFADAP do contrato de ajuda financeira celebrado entre aquele organismo e a sociedade “B…, Ld.”.

Ou seja, o acto em causa é o acto de rescisão pelo IFADAP de um contrato de ajuda financeira celebrado entre aquele organismo e o originário executado.

A resposta a tal questão parece-nos clara: estamos perante um acto administrativo.

Trazemos à colação o acórdão do Pleno da Secção de Contencioso Administrativo do STA de 16/10/2003 (Rec. n. 47543), no qual se concluiu que “a determinação da natureza jurídica dos actos praticados pela Administração no âmbito da execução dos contratos administrativos por si celebrados exige uma apreciação casuística para se poder discernir, em cada situação concreta, se a pronúncia administrativa traduz uma declaração de vontade negocial, integrando um direito potestativo de génese contratual, ou se, pelo contrário, traduz uma estatuição autoritária aplicadora do direito no caso, devendo tal dúvida ser dissipada através de critérios de ordem material, como sejam as causas jurídicas da conduta adoptada, o seu conteúdo dispositivo e o sentido e efeitos a que naturalmente tende”.

À luz destes conceitos, que subscrevemos, é de concluir inequivocamente que o acto de rescisão em causa é um acto administrativo, por isso que estamos patentemente perante uma estatuição autoritária Vide, a propósito, os acórdãos deste STA de 2/5/2000 (rec. n. 45774) e de 24/6/2004 (rec. n. 1229/03).

Em suma: reportando-nos agora à hipótese dos autos, concluindo nós que estamos perante um acto administrativo e que o art. 53º, n. 2, do DL n. 81/91, de 19/2, é organicamente inconstitucional, havemos de nos socorrer do disposto no n. 1 do art. 155º do CPA, concluindo pela competência das repartições de finanças (e cumulativamente dos tribunais tributários) para a execução aqui em causa, face ao disposto no art. 148º, 2, a), do CPPT.

4. Face ao exposto, acorda-se em conceder provimento ao recurso, revogar a sentença recorrida, decidindo que:

a) É organicamente inconstitucional o art. 53º, n. 2, do DL n. 81/91, de 19/2.

b) Os serviços de finanças de Bragança são competentes para a cobrança da dívida em causa nos autos.

c) O tribunal de 1ª instância conhecerá da oposição deduzida, se a tal nada mais obstar.

Sem custas.

Lisboa, 13 de Maio de 2009. – Lúcio Barbosa (relator) – Jorge Lino – Isabel Marques da Silva.