08/03 - Supremo Tribunal Administrativo

I- O Estado carece de legitimidade para figurar no lado passivo de uma acção de condenação por responsabilidade civil extracontratual derivada do alegado posicionamento doloso do autor no 2.º lugar de um concurso de pessoal realizado no âmbito de um Hospital Distrital.

II- Carecendo o Conselho de Administração desse hospital de personalidade e de capacidade judiciárias, deve ele, na referida acção, ser absolvido da instância.

III- Dado que o litisconsórcio previsto no n.º 2 do art. 3º do DL n.º 48.051 é voluntário, a circunstância de a acção não ter sido também proposta contra o Hospital Distrital não acarreta a ilegitimidade dos réus pessoas singulares que haviam integrado o júri do mencionado concurso e a quem o autor imputa a actuação dolosa que lhe teria provocado os danos cujo ressarcimento pede.

Acordam na 1.ª Secção do Supremo Tribunal Administrativo:

A. .., identificado nos autos, interpôs recurso jurisdicional do despacho saneador constante de fls. 292 e ss., em que, por ilegitimidade passiva, o Sr. Juiz do TAC de Coimbra absolveu da instância o Estado, o Conselho de Administração do Hospital Distrital de Aveiro e os cinco membros do júri de um concurso para provimento do lugar de Chefe de Serviço de Cirurgia Geral do mencionado hospital (..., ..., ..., ... e ... – todos identificados no processo), sendo esses absolvidos os réus na acção de condenação que o aqui recorrente intentara com vista ao ressarcimento dos danos patrimoniais e morais que diz ter sofrido em virtude daquele júri o ter colocado no 2.º lugar do dito concurso.

O recorrente terminou a sua alegação de recurso, formulando as conclusões seguintes:

A- A Administração Pública é sempre representada, nas suas relações com os particulares, por pessoas colectivas públicas.

B- Todas as pessoas colectivas públicas são dirigidas por órgãos. A estes cabe tomar decisões em nome da pessoa colectiva, manifestar a vontade juridicamente imputável à pessoa colectiva.

C- Em sede de recurso contencioso, a legitimidade passiva radica no autor do acto recorrido, órgão ou agente.

D- A doutrina é unânime no que à legitimidade da autoridade recorrida diz respeito: “tem legitimidade, a esse título, o órgão da Administração Pública que tiver praticado o acto administrativo de que se recorre. É esse que virá ao processo dizer o que se lhe oferecer e, designadamente, se assim o entender, sustentar a legalidade do acto que praticou” - «in» Freitas do Amaral, Direito Administrativo, IV, pág. 182.

E- O art. 70º , n.º 1, da LPTA, é claro no sentido de que a acção tem de ser proposta contra o órgão competente, autor do acto administrativo.

F- Ora, se assim é, não pode deixar de dispor de personalidade e capacidade judiciária.

G- Seria, como refere o acórdão do STA de 9/6/99, proc. n.º 44.796, “uma aberração que a acção fosse contra ele dirigida e depois lhe recusasse a susceptibilidade de ser parte. Entendimento coerente tem de ser o de que o preceito expressamente reconhece personalidade e capacidade judiciária a esse órgão quando impõe que a acção seja contra ele proposta e do mesmo passo lhe confere legitimidade passiva”.

H- Do imperativo legal – art. 70º, n.º 1, da LPTA – decorre que o preceito confere ao órgão competente para a prática dos actos administrativos personalidade e capacidade judiciária.

I- Não é necessário um litisconsórcio necessário passivo entre a pessoa colectiva pública e os titulares do órgão autores do facto danoso.

J- O alcance que se retira do n.º 2 do art. 3º do DL n.º 48.051 não é o que o juiz «a quo» alude, mas sim que, nesta hipótese (leia-se, em caso de procedimento doloso), o lesado pode exigir a indemnização à Administração ou ao titular do órgão ou agente, conforme melhor lhe parecer.

L- O litisconsórcio no domínio da responsabilidade extracontratual é, pois, voluntário e não necessário, sendo esta a regra geral para todas as obrigações solidárias, atento o disposto nos artigos 517º do Código Civil e 27º, n.º 2, do CPC.

M- Nem a natureza da relação jurídica, nem disposição especial da lei – art. 28º do CPC – impõem ao lesado que demande conjunta ou simultaneamente todos os responsáveis.

N- A produção do efeito útil da acção interposta pelo recorrente não exige a intervenção de todos os interessados, pois basta a intervenção de um deles para assegurar a legitimidade das partes (art. 27º, n.º 2, do CPC).

O- O réu Estado tem todo o interesse em contradizer (art. 26º, ns.º 1 e 2 ,do CPC, e art. 1º da LPTA), sendo, pois, parte legítima.

P- O STA já reconheceu (acórdão de fls. 220 a 232) que a petição inicial do então autor, ora recorrente, contém “potencialidade para sustentar o pedido nele formulado”, contém “factualidade suficiente para sustentar a formulação daquele pedido”.

Q- Não é lícito agora, como o não foi então ao Mm.º Juiz «a quo», fundamentar o seu juízo decisório numa questão já apreciada: a regularidade da petição inicial, pois tal, agora como então, “traduz-se objectivamente no não acatamento do decidido no citado acórdão”.

R- A sentença recorrida viola o caso julgado formal, não podendo, pois, manter-se na ordem jurídica.

Disposições violadas: art. 70º, n.º 1, da LPTA, art. 3º, n.º 2, do DL n.º 48.051, de 21/11, artigos 27º, n.º 2, e 28º do CPC.

O Estado contra-alegou, dizendo que a decisão recorrida deve ser mantida na parte em que o absolveu da instância, aduzindo, a propósito, o seguinte:

«Por um lado, a agravante não “ataca” nem questiona quaisquer dos fundamentos de direito em que se baseou a douta sentença absolutória, pois que se limita a afirmar que o réu Estado é parte legítima, sem invocar as razões em que assenta tal conclusão e não contrariando, portanto, aqueles fundamentos em que se apoiou sentença recorrida.

Quanto ao mais, reitera-se o que se alegou em sede da contestação formulada pelo Estado e que mereceu acolhimento na douta sentença recorrida.»

Contra-alegou também o Conselho de Administração do Hospital Distrital de Aveiro (então já designado por Hospital Infante D. Pedro, de Aveiro), apresentando as seguintes conclusões:

1- O presente recurso deverá improceder, já que o autor não demandou a pessoa colectiva pública de quem dependiam, quer o órgão, quer os agentes demandados contra quem se intentou a presente acção – o que acarreta a sua ilegitimidade (n.º 1 do art. 28º do CPC), pelo que, neste aspecto, se adere à douta sentença. Além disso,

2- A argumentação em que se baseia a acção intentada incide sobre matéria insindicável – o carácter técnico da discricionariedade específica de um júri de um concurso público, ao abrigo da legislação que preside aos referidos concursos públicos.

3- O autor/recorrente deveria ter-se socorrido, atempadamente e em local próprio, da figura da “suspeição” – caso entendesse ter razões para tal – antes de lançar mão de uma acção de indemnização, tentando fundamentá-la no conceito de “dolo”, não tendo, de qualquer forma, conseguido apresentar indícios que minimamente permitam admitir o recurso.

4- Não há qualquer relação, e muito menos prova, de uma possível articulação entre o trabalho do júri, a classificação atribuída ao autor no concurso subjacente e os alegados prejuízos económico-financeiros, tanto de natureza pessoal como de natureza profissional.

5- A acção deixou de ter sentido, por causa superveniente, uma vez que, pela via hierárquica, e pela “mão” dos mesmíssimos agentes contra quem interpôs a acção, o autor obteve o que pretendia, sem demonstrar que daí lhe adveio qualquer prejuízo da natureza dos invocados.

Cumpre decidir, desde já se adiantando que as questões a resolver são de direito, pelo que não há quaisquer factos a autonomizar e destacar.

Na petição inicial da acção dos autos, o autor e ora recorrente disse que foi opositor ao concurso interno condicionado para provimento do lugar de Chefe de Serviço de Cirurgia Geral do Hospital Distrital de Aveiro, aberto por aviso publicado na II Série do DR de 25/11/92. O recorrente afirmou ainda que os membros do júri, querendo prejudicá-lo e favorecer um outro candidato, ficcionaram que ele não teria o título de especialista da Ordem dos Médicos e, assim, colocaram-no no 2.º lugar do referido concurso, atrás daquele outro concorrente. E o recorrente acrescentou que essa sua preterição lhe causou prejuízos, materiais e morais, de que pretende ser ressarcido. Como já vimos, a acção foi dirigida contra aqueles membros do júri, individualmente considerados, contra o Conselho de Administração do aludido hospital e ainda contra o Estado, pedindo o autor a condenação solidária dos réus no pagamento da indemnização por aqueles danos.

A decisão recorrida, que corresponde ao despacho saneador da acção, absolveu da instância todos os réus, por ilegitimidade processual. Assim, o Estado foi considerado parte ilegítima por o concurso se ter desenrolado no âmbito de uma pessoa colectiva dele distinta – o Hospital Distrital de Aveiro. Ao réu Conselho de Administração foi recusada a detenção de legitimidade processual por ser um mero órgão de uma pessoa colectiva – precisamente aquele hospital. E os outros réus, pessoas singulares, foram considerados sem legitimidade porque o art. 3º, n.º 2, do DL n.º 48.051, de 21/11/67, não permitiria que eles continuassem na lide desacompanhados da pessoa colectiva a que funcionalmente se reportavam.

Ora, importa desde já salientar que os poderes de revisão de que o STA neste momento dispõe impossibilitam que abordemos as questões «de meritis» suscitadas pelo recorrido Conselho de Administração nas conclusões 2.ª a 4.ª da sua contra-alegação, já que a decisão «sub censura» emitiu uma pronúncia simplesmente formal, anterior a uma qualquer solução de fundo. No entanto, as limitações inerentes à natureza daqueles poderes não impedem que este tribunal de recurso avalie se, por causa superveniente, a lide perdeu utilidade ou se tornou impossível; e, como este problema emerge da 5.ª conclusão da mencionada contra-alegação, impõe-se que o enfrentemos, conferindo-lhe mesmo prioridade em relação ás questões colocadas no recurso.

Afirmou o agravado Conselho de Administração, na referida conclusão 5.ª, que «a acção deixou de ter sentido, por causa superveniente, uma vez que, pela via hierárquica e pela “mão” dos mesmíssimos agentes, contra quem interpôs a acção, o autor obteve o que pretendia». Quis aquele réu manifestamente dizer que o prosseguimento da lide se tornara inútil, se não mesmo impossível, já que os autos revelam que o autor e ora recorrente veio a ser nomeado, em 15/2/95, para o lugar posto a concurso, facto que eliminaria «in ovo» os prejuízos que estão na base da acção dos autos. Não é, contudo, assim. O acórdão deste STA, de fls. 220 e ss., procedeu a uma cisão clara entre a pretensão formulada na acção e o desfecho que o concurso de pessoal viesse a merecer; e a observância do respectivo caso julgado formal constitui um primeiro entrave a que agora afirmássemos uma íntima solidariedade entre essas duas questões. Ademais, a circunstância de vários dos danos materiais e morais invocados na petição se filiarem exclusivamente no acto que posicionou o autor no 2.º lugar do concurso, independentemente do resultado que este viesse a ter, constitui razão suficiente para que a lide mantenha possibilidade e utilidade, segundo a perspectiva a que se subordinou a propositura da acção.

Deste modo, não se entrevê que a instância destes autos se deva julgar extinta por o prosseguimento da lide se afigurar impossível ou inútil pela referida causa, nada obstando a que imediatamente nos debrucemos sobre o recurso jurisdicional interposto.

Relendo as conclusões da alegação do recorrente, constata-se que ele acomete o decidido pelo TAC de Coimbra por quatro distintas vias: diz que a decisão violou o caso julgado formal inerente a dois arestos do STA entretanto proferidos nos autos (conclusões P a R, inclusive); defende a legitimidade do Conselho de Administração do Hospital Distrital de Aveiro (conclusões A a H, inclusive); sustenta a legitimidade autónoma dos réus pessoas singulares (conclusões I a N, inclusive); e assevera que também o Estado detém legitimidade processual (conclusão O).

Começaremos pela questão da ofensa de caso julgado, pela óbvia precedência que ela apresenta em face das demais matérias a abordar. Compulsando os autos, vê-se que a petição inicial foi liminarmente indeferida, nos termos do art. 474º, n.º 1, al. c), do CPC (na redacção vigente em Janeiro de 1995), por se entender que o facto de o concurso de pessoal, onde alegadamente se praticara a acção ilícita, não estar então terminado acarretava a manifesta inviabilidade do pedido. Mas o STA, através do acórdão de fls. 220 e ss. dos autos, revogou esse despacho liminar, considerando que a circunstância de se não mostrar findo o procedimento onde se inscreveu o acto alegadamente lesivo não impedia o autor de propor a correspondente acção para efectivar a responsabilidade que ao caso coubesse e de requerer a condenação dos responsáveis no pagamento da indemnização adequada. Deste modo, é inequívoco que a força de caso julgado a atribuir àquele aresto do Supremo se relaciona com a viabilidade que a acção apresentava, nada tendo a ver com a apreciação da legitimidade das partes – problema que poderia ser igualmente justificativo de indeferimento «in initio litis», mas à luz da al. b) do n.º 1 do art. mesmo 474º – a efectuar no despacho saneador. Assentemos, portanto, que a decisão agora «sub censura» não afrontou o caso julgado formal decorrente do que naquele acórdão se decidira.

Após a prolação do referido aresto revogatório, os autos baixaram ao TAC de Coimbra, onde se seguiu o oferecimento dos demais articulados. Chegado o processo ao despacho saneador, foi então decidido que a petição inicial era inepta porque, não vindo alegado que o concurso findara com a não nomeação do autor para o lugar que pretendia, a «causa petendi» teria sido omitida. Contudo, esta decisão foi revogada pelo acórdão do STA de fls. 281 e ss. dos autos, em que fundamentalmente se disse que o despacho saneador recorrido não acatara o caso julgado formal constituído através da anterior decisão deste Supremo. Ora, se a revogação operada pelo segundo acórdão se baseou no caso julgado de um acórdão anterior e se este, como vimos, fora alheio ao problema da legitimidade dos réus, forçoso é concluir que o ultimamente decidido a propósito desta legitimidade também não briga com a solução acolhida nesse segundo aresto. Aliás, é evidente que os problemas da viabilidade da acção e da ineptidão da petição inicial, por um lado, e da legitimidade das partes, por outro, são absolutamente distintos, como facilmente se detecta, v.g., pela leitura do art. 288º do CPC; e, assim, pode suceder que o autor careça claramente do direito invocado ou omita a articulação da causa de pedir e, não obstante, dirija a acção contra quem tem interesse em contradizer, ou vice-versa. Portanto, e não havendo nos autos uma pretérita pronúncia acerca da legitimidade dos réus, o despacho saneador que os declarou partes ilegítimas não ofendeu qualquer caso julgado anteriormente formado, pelo que soçobram as conclusões P a R da alegação de recurso.

Nas conclusões A a H, o recorrente defende que, ao invés do decidido na 1.ª instância, o réu Conselho de Administração do Hospital Distrital de Aveiro dispõe de legitimidade passiva. A este propósito, o despacho recorrido dissera que aquele réu é um mero órgão de uma pessoa colectiva – precisamente o referido Hospital Distrital; e acrescentara que a acção deveria ter sido dirigida contra essa pessoa, e não contra um órgão que, estando destituído de personalidade e de capacidade judiciárias, é parte ilegítima e deve ser absolvido da instância.

Assinale-se, antes do mais, a confusão que o despacho saneador alardeia entre a personalidade e a capacidade judiciárias, por um lado, e a legitimidade processual, por outro. A personalidade e a capacidade judiciárias consistem na susceptibilidade de, respectivamente, ser parte (art. 5º, n.º 1, do CPC) e estar, por si, em juízo (art. 9º, n.º 1, do CPC). Ora, estes pressupostos processuais são distintos da legitimidade, seja ela activa ou passiva, correspondendo esta última ao interesse directo que o demandado tenha em contradizer (cfr. o art. 26º do CPC). Portanto, o facto de o réu carecer de personalidade ou de capacidade judicárias não envolve, «eo ipso», a sua ilegitimidade; mas apenas conduzirá a que esse réu seja absolvido da instância nos termos do art. 288º, n.º 1, al. c), do CPC – causa de absolvição que se não confunde com a fundada em ilegitimidade, que consta da al. d) do mesmo número e artigo. Deste modo, o tribunal «a quo», depois de haver afirmado que aquele Conselho de Administração não dispunha de personalidade e de capacidade judiciárias, deveria ter imediatamente concluído pela absolvição da instância desse réu, por falta dos respectivos pressupostos processuais – em vez de, como fez, ter tomado essa falta como premissa da ilegitimidade da parte, fundando neste outro motivo a sua absolvição da instância. Posto o anterior esclarecimento, enfrentemos o problema realmente apreciado pela decisão «sub judicio», ou seja, indaguemos se o réu Conselho de Administração carecia de personalidade e de capacidade judiciárias.

O recorrente tem razão quando afirma que, em sede de recurso contencioso, «a legitimidade passiva radica no autor do acto recorrido», seja ele órgão ou agente; e tem-na ainda quando diz que, nas acções aludidas no art. 70º da LPTA, deve figurar como réu o órgão administrativo que se mostre competente para satisfazer a pretensão.

Contudo, a acção dos autos não é um recurso contencioso, nem uma acção para reconhecimento de direito ou interesse legítimo – mas uma acção de condenação, derivada de responsabilidade extracontratual, prevista, em secção autónoma, nos artigos 71º e 72º da LPTA. Dado que o n.º 1 deste derradeiro artigo estabelece que «as acções seguem os termos do processo civil de declaração, na sua forma ordinária», temos de remontar ao CPC para vermos se o Conselho de Administração do Hospital Distrital de Aveiro podia ser parte nestes autos e aí litigar por si.

Ora, dos artigos 5º e 6º do CPC resulta que só tem personalidade judiciária quem tiver personalidade jurídica, salvo algumas excepções que não abrangem os conselhos de administração dos hospitais; e o art. 9º do CPC diz-nos que a capacidade jurídica tem por base e por medida a capacidade do exercício de direitos, a qual é atribuível às pessoas (cfr. o art. 67º do Código Civil), e não aos órgãos das pessoas colectivas (cfr. os artigos 160º e 163º do mesmo diploma). Como o Hospital Distrital de Aveiro (depois Hospital Infante D. Pedro e, agora, Hospital Infante D. Pedro, S A – cfr. o DL n.º 272/2002, de 9/12) era uma pessoa colectiva de direito público no momento em que a acção foi proposta (cfr. o art. 2º do DL n.º 19/88, de 21/1; cfr. ainda, a propósito da questão adjacente, e não colocada, da persistência da competência «ratione materiae», o art. 18º da LOTJ, a anterior redacção do art. 63º do CPC e o actual texto do art. 64º do mesmo diploma), necessariamente que só ele dispunha de personalidade e de capacidade judiciárias para intervir em acções de condenação como a ora presente – devendo, portanto, negar-se a detenção de tais atributos ao Conselho de Administração que foi indicado como réu neste pleito.

Deste modo, aquele Conselho de Administração tinha de ser absolvido da instância, por não dispor de personalidade e de capacidade judiciárias. Pelo que essa absolvição, decretada pela decisão «a quo», merece ser confirmada, excepto quanto ao fundamento que assimilou o problema a um caso de ilegitimidade processual. Improcedem, assim, as conclusões A) a H), inclusive, da alegação de recurso.

E, em virtude da averiguada personalidade jurídica do hospital, improcede ainda a conclusão O) da mesma peça, em que o recorrente sustenta a legitimidade passiva do Estado, atacando a decisão «a quo» na parte correspondente. Nos termos dos artigos 2º e 3º do DL n.º 48.051, de 21/11/67, o Estado e as demais pessoas colectivas públicas respondem civilmente pelos prejuízos resultantes de actos ilícitos praticados pelos respectivos órgãos ou agentes e conexos com as suas funções. Ora, e segundo o alegado pelo autor, foi exclusivamente ao serviço do Hospital Distrital de Aveiro que os réus pessoas singulares praticaram os actos considerados na acção como geradores de responsabilidade; sendo assim, e não vindo estabelecida uma qualquer relação entre as condutas consideradas ilícitas e o Estado, este não se apresenta como titular da relação material controvertida, nos termos em que ela foi configurada pelo autor, não tendo interesse em contradizer e carecendo, portanto, de legitimidade processual (cfr. o art. 26º do CPC).

Resta apreciar as conclusões I) a N), em que o recorrente defende que os réus pessoas singulares podem estar sozinhos no lado passivo da lide, por inexistir um litisconsórcio necessário passivo entre eles e a pessoa colectiva – que já vimos dever ser o mencionado hospital – ao serviço da qual praticaram as condutas que seriam geradoras de responsabilidade.

A decisão «sub judicio» entreviu aquele litisconsórcio necessário na letra do n.º 2 do art. 3º do DL n.º 48.051 – em que se dispõe que, «em caso de procedimento doloso, a pessoa colectiva é sempre responsável com os titulares do órgão ou os agentes». Mas esta solução não pode manter-se. Já Marcello Caetano assinalava que a fórmula inserta naquele art. 3º, n.º 2, significava que «o lesado pode exigir a indemnização à Administração ou ao titular do órgão ou agente, conforme bem lhe parecer, o que é útil sobretudo se o montante da indemnização for elevado e o titular do órgão ou agente for insolvente» – pormenor que configura o previsto litisconsórcio como voluntário (cfr. Manual de Direito Administrativo, 9.ª edição, vol. II, pág. 1233). E, pronunciando-se sobre este transcrito trecho e o problema que nele se aflora, o acórdão deste STA, proferido em 28/11/96 no rec. n.º 38.313, afirmou o seguinte:

«Não vemos razão para discordar dessa afirmação que corresponde ao entendimento de que o litisconsórcio no domínio da responsabilidade extracontratual – “rectius”, da correspondente obrigação de indemnizar – é voluntário e não necessário, em consonância com o preceituado, com carácter de regra geral para todas as obrigações solidárias, nos arts. 517º C. Civil e 27º/2 CPC. Nem a natureza da relação jurídica, nem disposição especial da lei (art. 28º CPC) impõem ao lesado que demande conjunta e simultaneamente todos os responsáveis.

Com efeito, a obrigação diz-se solidária, pelo lado passivo, quando o credor pode exigir a prestação integral de qualquer dos devedores e a prestação efectuada por um destes libera a todos perante o credor comum. Do ponto de vista das relações externas (devedores/credores) a solidariedade caracteriza-se (arts. 512º, 518º e 519º C. Civil):

- Pelo dever de prestação integral que recai sobre qualquer dos devedores, que não pode opor o benefício de divisão, ou subsidiariamente;

- Pelo efeito extintivo recíproco da prestação integral efectuada por qualquer dos devedores.

Portanto, a produção do efeito útil normal da acção não exige a intervenção dos vários responsáveis. E também não se vislumbra razão para interpretar o art. 3º/2 do DL 48.051 no sentido da proibição de o lesado demandar os titulares dos órgãos ou agentes independentemente da pessoa colectiva que integram ou servem, isto é, para considerar imposto pela expressão “sempre solidariamente” o litisconsórcio necessário passivo.

Na verdade, o estabelecimento de um regime de solidariedade entre a pessoa colectiva e o autor do facto danoso que tenha agido com dolo destina-se a proteger o lesado contra o risco de insolvência do titular do órgão ou agente, ou a dificuldade de efectivação prática do direito contra estes, em fase executiva. Não é estabelecida em benefício do agente, da pessoa colectiva ou do interesse público (contrariamente à regra de responsabilização exclusiva da pessoa colectiva perante o lesado em caso de negligência que protege o titular do órgão ou agente e, libertando este do temor constante de comprometimento do seu património por faltas leves de serviço, ou do risco de incómodos e despesas de acções intentadas contra si, também o interesse público). Se o beneficiário entende exercer o seu direito em termos tais que desperdiça essa protecção, poderá duvidar-se da racionalidade de tal atitude se a sua real intenção for a de obter ressarcimento, mas não há razão para o direito intervir, protegendo-o “à outrance” contra o que é expressão da sua autonomia e auto-responsabilidade.

Os recorridos defendem a tese da decisão recorrida, ancorando a imposição do litisconsórcio, para efeitos do disposto no art. 28º/1 CPC na expressão “sempre solidariamente”, constante do art. 3º/2 do DL 48.051 de 21/11/67.

Efectivamente, não pode negar-se que, para que a lei tenha o sentido que acabamos de atribuir-lhe, a palavra “sempre” está a mais. E, havendo de presumir-se que o legislador soube exprimir o seu pensamento em termos adequados – presunção que, relativamente a diplomas da época, inseridos na renovação do sistema jurídico desencadeada pelo Código Civil de 1966, não é apenas uma imposição normativa ao intérprete, mas indução historicamente justificada que o diploma em causa não deslustra – é legítimo que nos interroguemos sobre o alcance dessa expressão.

Atendendo ao que caracteriza o instituto da solidariedade passiva – que se presume recebido no diploma legal em análise com o sentido que tem no Código Civil – essa expressão não é adequada para veicular a intenção legislativa de impor o litisconsórcio necessário passivo. Pelo que a pretensão interpretativa dos recorridos, além de não ter, como vimos, justificação teleológica, também não logra amparo decisivo no elemento literal de interpretação da lei.

Se dever atribuir-se ao vocábulo em causa um conteúdo de significação não puramente enfático – e pensamos que o art. 9º/3 (2.ª parte) do C.Civil impõe ao intérprete que, antes de se resignar à conclusão de que parte do texto legal é supérfluo, escrutine a validade das suas significações possíveis – esse sentido é outro e respeita ao próprio regime substantivo da solidariedade, e não ao regime processual das acções destinadas a efectivar a responsabilidade.

Com a expressão “sempre solidariamente”, o legislador parece ter querido afastar um dos aspectos da solidariedade passiva, ampliando os direitos do credor (lesado) face ao regime geral do art. 519º/1 C.Civil.

De acordo com o disposto neste preceito, o credor tem direito de exigir de qualquer dos devedores toda a prestação, ou parte dela, proporcional ou não à quota do interessado; mas, se exigir judicialmente a um deles a totalidade da prestação, fica inibido de proceder judicialmente contra os outros pelo que ao primeiro tenha exigido, salvo se houver razão atendível, como a insolvência ou risco de insolvência do demandado, ou dificuldade, por outra causa, em obter a prestação.

Ora, há uma razão de peso, nas circunstâncias em que emergiu o diploma, para o legislador ter pretendido afastar, neste domínio, a limitação à solidariedade que decorre da 2.ª parte do n.º 1 do art. 519º do C. Civil. Esta inibição temporária do regime de solidariedade é inerente a uma escolha, a uma conduta voluntária do credor, que entende renunciar à garantia de demandar simultaneamente todos os responsáveis solidários. Sucede que, ao tempo, o lesado por actos de gestão pública não tinha verdadeiramente essa possibilidade de opção, pelo que não era razoável fazer-lhe suportar essa mesma restrição.

Na verdade, face ao entendimento largamente dominante da separação da competência jurisdicional para efectivação da responsabilidade – invertido, por via legislativa, com o art. 51º/1-h do ETAF – que se enunciava na regra de que os tribunais administrativos eram competentes para conhecer dos pedidos de indemnização feitos à Administração por danos decorrentes de actos de gestão pública, carecendo de competência para conhecer dos correspondentes pedidos formulados contra os titulares dos órgãos ou agentes da Administração, autores do acto gerador do dano, pertencendo a competência para conhecimento destes pedidos aos tribunais judiciais, o lesado (mesmo que quisesse efectivar a responsabilidade solidária) não tinha alternativa a demandar separadamente os titulares do órgão ou agentes e a pessoa colectiva pública. Se não tinha a possibilidade de escolha, a harmonia do sistema impunha que não devesse suportar a consequência estabelecida no art. 519º/1 (2.ª parte), que assenta na pressuposição dessa escolha. É o que a expressão “sempre solidariamente” parece ter pretendido consagrar.»

Damos inteira adesão a esta jurisprudência, pelo que também concluímos que o n.º 2 do art. 3º do DL n.º 48.051, de 21/11/67, não impõe um litisconsórcio necessário passivo entre a pessoa colectiva pública e os titulares do órgão ou agentes que tenham praticado o facto danoso. Consequentemente, a decisão «a quo» merece censura na parte em que, constatando que o Hospital Distrital de Aveiro não era réu no processo, absolveu da instância os réus que haviam sido membros do júri, por entender que ocorria aquele litisconsórcio necessário, fautor da ilegitimidade desses réus.

Portanto, a decisão «sub judicio» tem de ser revogada neste segmento, devendo a acção prosseguir contra aqueles réus pessoas singulares, afinal detentores de legitimidade, os seus normais termos, sempre sem prejuízo de, num qualquer estado da causa, sobrevirem quaisquer razões formais impeditivas do conhecimento «de meritis».

Nestes termos, acordam em conceder provimento parcial ao recurso e em revogar a decisão recorrida na parte em que absolveu da instância, por ilegitimidade passiva, os réus pessoas singulares; no demais, acordam em negar provimento ao recurso e em confirmar, pelos fundamentos expostos, o decidido na 1.ª instância.

Custas do recurso pelo recorrente na proporção de 2/3.

Lisboa, 19 de Março de 2003.

Madeira dos Santos –Relator – António Samagaio – Jorge de Sousa