028055 - Supremo Tribunal Administrativo

Acordam em conferência no Pleno da 1ª Secção do Supremo Tribunal Administrativo A A… interpôs, na 1ª Secção deste S.T.A., em 26 de Janeiro de 1990, recurso contencioso de anulação do despacho do Secretário de Estado da Administração Local e Ordenamento do Território, de 18/11/89, que lhe indeferiu recurso hierárquico do parecer desfavorável, emitido pela Comissão de Coordenação da Região de Lisboa e Vale do Tejo, ao estudo preliminar de loteamento de um terreno rústico, no sítio de …, Ericeira, Mafra. Por acórdão de 7 de Novembro de 1996 (fls. 196 e segs) foi dado provimento ao recurso contencioso de anulação, por se ter entendido ter sido aplicada norma inconstitucional o que inquinava o acto administrativo impugnado de violação de lei, ficando prejudicado o conhecimento dos restantes vícios. Da decisão referida em 1.2 foi interposto recurso obrigatório para o Tribunal Constitucional pelo M.º Público e recurso para o Pleno pela entidade recorrida. Por Acórdão do Tribunal Constitucional de 4 de Abril de 2000 foram julgadas inconstitucionais as normas do artigo 2º, nº 1, alínea e) e nº 2 alínea i) do aludido decreto e do artigo 3º nº 1 do mesmo diploma, na parte em que se refere às aludidas alínea e) do nº 1 e i) do nº 2 do artigo 2º, por violação do artigo 168º, nº1, alínea g) da Constituição (na redacção dada pela Lei Constitucional nº 1/82 , de 30 de Setembro) e, em consequência foi negado provimento ao recurso interposto pelo Magistrado do Ministério Público (fls. 261 e ss). Remetido o processo à Secção do Contencioso Administrativo do STA foi o mesmo arquivado por mero lapso. A Recorrente veio (pag 270), em 20 de Fevereiro de 2004, solicitar despacho do relator a ordenar a subida do processo ao Tribunal Pleno para efeitos de apreciação do recurso para aí interposto. Foram os autos então remetidos ao Tribunal Pleno para apreciação do recurso interposto pela entidade recorrida, aí recorrente, tendo a mesma apresentado alegações com as seguintes conclusões: O Tribunal Constitucional nunca se pronunciou pela inconstitucionalidade orgânica das alíneas e) do nº 1 e l) do nº 2 do artº 22º e nº1 do artº 3º, todos do D.L. 321/83, de 5 de Julho. Mesmo que se considerem estas normas feridas de inconstitucionalidade orgânica o D.L. 321/83 de 5 de Julho foi substituído pelo D.L. 93/90 de 19 de Março, que impede a recorrida de lotear pelos factos violadores apontados no despacho impugnado. Também não existindo inconstitucionalidade orgânica sempre existirá inconstitucionalidade material nos termos do dever Constitucional do Estado, espelhado na alínea b) do nº 2 do artº 66 da CRP. O acórdão recorrido, contrariamente ao que nele se expressamente se faz ver, não se pronunciou pela última parte do despacho que, nos termos das alíneas b) e c) do nº 1 do artº 17 do DL 400/84 de 31 de Dezembro é, por si só suficiente, para obstar ao loteamento conforme expressa o despacho.” No Pleno da Secção do Contencioso Administrativo do STA, entendeu-se que o acórdão recorrido ao limitar-se ao julgamento da inconstitucionalidade orgânica do D.L. 328/83 para anular o acto recorrido e considerar prejudicada a apreciação do outro fundamento, incorreu em erro de julgamento. Pelo que acordou em dar provimento ao presente recurso ordenando a baixa do processo à subsecção. Por acórdão da 1ª Secção, 1ª subsecção deste S.T.A., proferido a fls. 309 e segs, foi concedido provimento ao recurso contencioso e anulado o acto contenciosamente recorrido com fundamento em vício de forma, por falta de fundamentação, com prejuízo da apreciação do vício de violação de lei por ofensa das alíneas b) e c) do n.º 1 do art.º 17.º do DL 400/84 , de 31 de Dezembro, também invocada. O Ministro do Ambiente, do Ordenamento do Território e do Desenvolvimento Regional, inconformado com a decisão referida em 1.2, interpôs recurso para o Pleno da secção do contencioso administrativo, concluindo as alegações da seguinte forma: O douto aresto de 17 de Maio de 2005 é nulo nos termos do n.º 1, alínea d), do art.º 668.º do CPC por omissão de pronúncia sobre a validade ou não do acto recorrido à luz do disposto nas alíneas b) e c) do n.º 1 do art.º do Decreto-Lei n.º 400/84 ; Fez errada aplicação da lei ( art.º 125.º do CPC ) , incorrendo em erro de julgamento:” A Subsecção pronunciou-se sobre a nulidade por omissão de pronúncia imputada ao acórdão recorrido, nos termos constantes de fls. 337 e 338, considerando-a improcedente. A Exmª Magistrada do M.º Público emitiu o parecer de fls. 345 e 346 do seguinte teor: “Vem o presente recurso interposto do acórdão da Secção que anulou o acto contenciosamente impugnado, por vício de forma, por falta de fundamentação. Alega o ora recorrente que o acórdão sob censura é nulo, por omissão de pronúncia, nos termos do art. 668 , n° 1, al. d), do CPC , tendo ainda incorrido em erro de julgamento, efectuando errada aplicação da lei, ao ter invocado o CPA, nomeadamente, os seus arts. 125 e 135, para concluir que o acto recorrido devia ser anulado, por não se mostrar suficientemente fundamentado. Quanto à arguida nulidade do acórdão, no seguimento do parecer que emiti a fls. 335 e que mantenho, não posso deixar de concordar com o teor do acórdão de fls. 337 que julgou improcedente a nulidade em causa. Na realidade, tendo o acórdão deixado de conhecer de uma questão, por entender não o dever fazer, poderá haver erro de julgamento, mas não nulidade por omissão de pronúncia. No entanto, como este Supremo Tribunal tem entendido (cfr., nomeadamente, Acs. de 20/10/04 – Rec. n° 748/03, de 10/3/05 – Rec. n° 46862 e de 24/5/05 – Rec. n° 46592), tal não obsta a que seja apreciada a correcção da decisão recorrida quanto ao não conhecimento do vício, pois o recorrente manifesta discordância com essa decisão de não conhecimento e o tribunal não está limitado pelo alegado pelas partes, no que concerne à qualificação jurídica dos erros apontados à decisão recorrida ( art. 664 do CPC ). Todavia, creio não ser censurável o acórdão recorrido na medida em que, por razões de natureza lógica, apreciou prioritariamente o vício de forma, por falta de fundamentação e, concluindo pela procedência desse vício, anulou o acto, com prejuízo da apreciação do também invocado vício de violação de lei. Importa agora analisar o invocado erro de aplicação da lei que terá sido efectuado pelo acórdão em causa. Efectivamente, o despacho contenciosamente impugnado é datado de 18/11/1989, sendo portanto anterior à entrada em vigor do CPA. E, a legalidade dos actos administrativos é aferida pela lei em vigor à data da sua prática, de acordo com o princípio jurídico que se traduz na expressão «tempus regit actum». Mas, o dever de fundamentação dos actos administrativos que afectem direitos ou interesses legalmente protegidos dos cidadãos, é reconhecido no nosso direito, em termos gerais, desde a entrada em vigor do DL n° 256-A/77 , de 17/6, acabando por ganhar maior consistência e consagração constitucional, com a revisão operada em 1982 à CRP e a redacção então introduzida ao seu art. 268, n° 2 (actual n° 3). Pelo que, o alegado vício de falta de fundamentação terá que ser apreciado à luz do citado DL 256-A/77 , sendo que, a meu ver, o acto impugnado violou efectivamente o disposto no art. 1°, n° 1, al. c), bem como os n°s. 2 e 3 deste mesmo DL, na parte em que invoca as als. b) e c), do n° 1, do art. 17° , do DL 400/84 , limitando-se, como refere o acórdão recorrido, a enunciar o texto legal, «sem qualquer tradução, ao nível factual, de dados objectivos, consonantes ou não com a previsão da norma. …» Do exposto, afigura-se-me que o acto impugnado deve ser efectivamente anulado por vício de forma, por falta de fundamentação, mas por violação das enunciadas disposições do DL 256-A/77 e não, com referência às normas do CPA. Sou, pois, de parecer que, apenas nesta medida, o recurso merece provimento.” Colhidos os vistos legais, cumpre apreciar e decidir. O acórdão recorrido considerou provados os seguintes factos: A recorrente apresentou na Câmara Municipal de Mafra pedido de aprovação do estudo preliminar de loteamento de terrenos situados no …, freguesia da Ericeira, Mafra; Por ofício de 23/3/89, a Câmara Municipal de Mafra comunicou à recorrente haver deliberado em sentido favorável a viabilidade da proposta, condicionada aos pareceres, autorizações e aprovações das entidades cuja audição é obrigatória; Nessa conformidade foi o processo enviado à CCRLVT (Comissão Coordenadora Regional de Lisboa e Vale do Tejo), a qual veio a produzir a informação DPF 599, de 21/4/89 de que resultou o parecer desfavorável homologado pelo Subdirector Geral do Ordenamento do Território, com fundamento em deficiências de instrução do processo e na consideração de a área em causa ficar abrangida pela Reserva Ecológica Nacional; Em 28/7/89, a recorrente apresentou novo requerimento à CCRLVT, juntando diversos elementos com vista à sanação das apontadas deficiências de instrução; Esse requerimento conduziu a nova informação desfavorável da CCRLVT, agora apenas com base na ocupação de solos incluídos na REN, sobre a qual incidiu o despacho concordante do seu Presidente; Deste despacho a recorrente interpôs recurso hierárquico para o Ministro do Planeamento e da Administração do Território; Sobre esse recurso foi emitido o parecer de fls. 44-47 destes autos em que se propõe o seu indeferimento e que aqui se dá por integralmente reproduzido; Em 18 de Novembro de 1989, o Secretário de Estado da Administração Local e Ordenamento do Território proferiu o seguinte despacho, que constitui o acto recorrido: “Ao abrigo do art° 14° , n° 2 do DL n° 400/89 , de 31/12 e do despacho de Sua Excelência o Senhor Ministro do Planeamento e da Administração do Território n° 90/87, de 2/9, indefiro o recurso hierárquico apresentado pela … do parecer desfavorável emitido pela Comissão de Coordenação Regional da Região de Lisboa e Vale do Tejo e constante da Informação Técnica 1271/89, de 3/9, com os seguintes fundamentos: A pretensão do recorrente considera a ocupação de áreas nitidamente abrangidas pelo disposto nas als. e) do n° 1 e i) do n° 2 do art° 2° do DL n° 321/83 , de 5 de Julho. A aceitação da pretensão acarretaria inevitavelmente a produção de efeitos perniciosos sobre a estabilidade ecológica e paisagística da região, com a destruição do ecossistema consagrado pelo diploma e correspondentes alíneas supracitadas. Da mesma forma, considero que seriam manifestamente afectados valores fundamentais do património paisagístico natural com grave inconveniente para o ordenado desenvolvimento do local, nos termos das als. b) e c) do n° 1 do art° 17° do DL 400/84 , de 3 1/12”.” 2. O Direito O Ministro do Ambiente, do Ordenamento do Território e do Desenvolvimento Regional discorda do acórdão da 2ª subsecção, Secção do Contencioso Administrativo, deste STA, proferido a fls. 305 e segs., imputando-lhe nulidade por omissão de pronúncia e erro de julgamento. Vejamos: 2.2.1. Quanto à nulidade por omissão de pronúncia A este respeito, a entidade recorrente alega, em síntese, o seguinte: O Tribunal Pleno ordenou a baixa do processo à Subsecção para esta se pronunciar acerca da validade do acto recorrido, agora à luz do disposto nas alíneas b) e c) do nº 1 do artº 17º do Decreto-Lei nº 400/84 , o que o aresto recorrido não cumpriu, “ancorando-se numa considerada insuficiente fundamentação de facto do acto, com alusão ao artº 125º do C.P.A.”. Por tal motivo, o acórdão recorrido enfermaria de nulidade, nos termos do artº 667º, nº 1 alínea d) do C.P.P., por omissão de pronúncia. Não tem, todavia, razão. Efectivamente: A nulidade a que se refere o artº 668º, nº 1, d) do C.P.Civil só ocorre quando o juiz deixe de se pronunciar sobre questões que devesse apreciar. Ora, nos termos do disposto no nº 2 do artº 660º do C.P.C ., o julgador tem o dever de resolver todas as questões que as partes tiverem submetido à sua apreciação, exceptuadas aquelas cuja decisão esteja prejudicada pela solução dada a outras . No caso em apreço, como bem se fez notar no acórdão da Subsecção de fls. 337 e segs., por força da decisão do Pleno de fls. 290 e segs., “a Secção teria que apreciar a validade do acto contenciosamente impugnado à luz do disposto nas alíneas b) e c) do nº 1 do artº 17º do DL 400/84 , nas quais o mesmo também se fundou e cuja violação havia sido invocada pela Recorrente e que, tal como o vício de forma por falta de fundamentação, não fora apreciado no acórdão de fls. 169 e segs., por aí terem sido considerados prejudicados pela procedência da inconstitucionalidade orgânica das normas do DL 321/83 , de 5/7, arguida pelo M. Público. O acórdão ora recorrido considerou que era prioritário o conhecimento do vício de forma por falta de fundamentação “ pois só depois de se apreender a motivação de facto e de direito em que se estribou a decisão de indeferimento, no apontado segmento do acto, se poderá concluir se a mesma viola o preceituado nos normativos acima transcritos ”. Concluindo pela procedência deste vício, considerou o mesmo aresto que ficava prejudicada a apreciação do vício de violação de lei, na medida em que sem conhecer a fundamentação não era possível aferir se os citados normativos foram ou não violados.” Impõe-se, assim, concluir que o acórdão recorrido não incorreu em omissão de pronúncia, ou em violação de caso julgado, ilegalidade mais consentânea com a alegação da Recorrente. Na verdade, como resulta do exposto, o acórdão recorrido, acatando a decisão do Pleno, de fls. 290 e segs., apreciou o 2º fundamento do acto administrativo impugnado. Fê-lo, porém, apenas no aspecto da sua validade formal, por as deficiências que constatou, em tal vertente – e que justificaram a anulação do acto impugnado, por vício de forma -, o terem impedido de apurar a violação ou não dos preceitos legais invocados como sustentáculo do acto, no segmento em causa (alíneas b) e c) do nº 1 do artº 17º do DL 400/84 , de 31.12). Improcede, pois, a conclusão a) das alegações. 2.2.2. Quanto à matéria da conclusão b) A este propósito, a Recorrente alega apenas: “O aresto recorrido concedeu provimento ao recurso contencioso, anulando o acto impugnado, repete-se, por insuficiente fundamentação de facto. Invocou, para o efeito, o art° 125° do CPA . Sucede que o despacho contenciosamente impugnado foi proferido em 18/11/89 e o CPA foi aprovado pelo Decreto-Lei n° 442/91 , de 15 de Novembro, alterado pelo Decreto-Lei n° 6/96 de 31/01. Constitui jurisprudência assente que aos actos administrativos é aplicável a lei vigente à data da sua prolação. O douto Acórdão recorrido, ao estribar-se numa norma, ínsita em diploma posterior, incorreu em erro de julgamento.” Também, aqui, carece de razão. Efectivamente: O texto do artº 125º do C.P.A. (nomeadamente, os nºs. 1 e 2, com interesse para a situação dos autos) reproduz integralmente o texto do artº 1º , nºs 2 e 3 do DL 256-A/77 de 17 de Junho, em vigor à data da prática do acto recorrido. É, pois, irrelevante que o acórdão recorrido tenha feito apelo ao preceituado no artº 125º do C.P.A. em vez do DL 256-A/77 , face à coincidência do regime legal de ambos os diplomas, no aspecto em análise. Trata-se, apenas, de mero erro de subsunção jurídica que, dentro dos poderes deste Pleno, ora se corrige. Não tem, todavia, qualquer interferência com a validade da decisão recorrida, cujo acerto, de resto, para além daquele irrelevante erro, a entidade Recorrente nem sequer tentou pôr em causa. Improcede, pois, a conclusão b) das alegações. 3. Nestes termos, acordam em negar provimento ao recurso, confirmando o acórdão recorrido. Sem custas, por delas estar isenta a entidade Recorrente. Lisboa, 22 de Junho de 2006. - Maria Angelina Domingues (relatora) – António Fernando Samagaio – Fernando Manuel Azevedo Moreira – José Manuel da Silva Santos Botelho – Rosendo Dias José – Luís Pais Borges – Adérito da Conceição Salvador dos Santos – Alberto Acácio da Sá Costa Reis – Jorge Manuel Lopes de Sousa.