046206 - Supremo Tribunal Administrativo

Acordam em conferência na Secção do Contencioso Administrativo do Supremo Tribunal Administrativo I. ..., ...; ... Lda; Câmara Municipal de Coimbra e A..., S.A., todos identificados nos autos, interpõem recurso da sentença do Tribunal Administrativo do Círculo de Coimbra, de 29-08-98, que, na sequência do recurso contencioso interposto por B... e outros, declarou nula a deliberação da Câmara Municipal de Coimbra de 24 de Maio de 1979 que aprovou o processo de loteamento de um prédio urbano sito em ..., freguesia de S.to António dos Olivais, Coimbra, e, em consequência, declarou ineficazes o alvará n.º 59/79 e os actos posteriores da Câmara atinentes à execução ou alteração desse alvará. Os primeiros recorrentes, a fls. 2172 e no seguimento de parecer que juntam, concluem as suas alegações da forma seguinte: 1 - A douta Sentença do Tribunal Administrativo do Círculo de Coimbra de 29 de Junho de 1998 deu como adquirido que estamos perante um pedido inicial de licenciamento de loteamento, ao afirmar, sem mais, que a «aplicação no caso dos autos do Decreto-Lei nº 209/73 resulta do disposto no artigo 34º, nº 1, daquele Decreto-Lei, que entrou em vigor no dia 6 de Junho de 1973, não relevando o loteamento requerido em 1958, na medida em que entretanto já tinha caducado e tinha um conteúdo completamente diverso do aprovado em 1979 " ; 2 - Não indica contudo, esta sentença qual o fun damento da caducidade do loteamento aprovado em 13 de Novembro de 1958, por forma a poder concluir-se que a deliberação da Câmara Municipal do Coimbra de 24 de Maio de 1979 não se cifrava numa alteração a um loteamento anterior; 3 - É que cada causa de caducidade tem o seu fundamento legal, que pode determinar, em certos casos, que a caducidade não opere automaticamente, tendo que ser declarada pela Administração, designadamente nas situações em que a lei prevê a existência de factos impeditivos de verificação da caducidade, e sobretudo nos casos em que a caducidade se traduz numa sanção pelo incumprimento de um dever – casos esses que reclamam, ainda, per exigência do princípio do Estado de direito, uma audiência prévia do particular; 4 - Não tendo a Sentença do Tribunal Administrativo de Circulo de Coimbra de 29 de Junho de 1998 indicado a causa concreta da caducidade do loteamento aprovado em 13 de Novembro de 1958, do modo a poder verificar-se se o Tribunal tinha possibilidade de conhecer oficiosamente e declarar ele próprio a caducidade propendemos a considerar que, neste ponto, ela não está devidamente fundamentada, violando, assim, o artigo. 158º, n.º 1, do Código do Processo Civil, o que acarreta a sua nulidade nos termos do artigo 668º, n.º 1, alínea b), do mesmo Código (preceitos aplicáveis supletivamente ao processo administrativo, de harmonia com o disposto no artigo 1º da LPTA - Decreto Lei n.º 267/85, de 16 de Julho); 5 - Tendo em conta a fundamentação da deliberação da Câmara Municipal de Coimbra de 24 de Maio de 1979 - nos termos da qual a consulta prévia à Direcção dos Serviços de Urbanização não foi promovida, uma vez que aquela deliberação se traduzia num «ajustamento do loteamento. já aprovado pela Câmara Municipal de Coimbra em reunião de 13 de Novembro de 1958» - e a ausência de fundamentação da douta Sentença do Tribunal Administrativo do Circulo de Coimbra quanto à causa da caducidade do loteamento aprovado em 13 de Novembro de 1958, propendemos a entender que a referida deliberação do órgão executivo do Município de Coimbra se traduziu numa alteração ao loteamento aprovado em 13 de Novembro de 1958; 6 - A conclusão de que se está, in casu perante uma alte ração a um loteamento anterior origina dúvidas sobre se é o Decreto-Lei n.º 289/73, de 6 de Junho, que se aplica a tal alteração. 7 - Todavia, tendo em conta, de modo particular, que se o Decreto- Lei n.º 448/91, de 29 de Novembro, é que indicou inequívoca e expressamente que ele próprio se a plica, também, à alteração aos alvarás de loteamento concedidos à luz de diplomas anteriores, parece-nos legítimo defender-se que, até 1991, a regra qu e vi gorou foi a contrá ria. 8 - As alteraçõe s às licenças de loteamento regiam-se pelo menos no que toca ao respectivo procedimento administrativo, pelas normas em vigor na data da atribuição da licença e não por aquelas que estivessem em vigor na data da solicitação ou aprovação dessa alteração; 9 - Daqui resulta que é possível sustentar que a alteração ao loteamento aprovado em 13 de Novembro de 1958 em que se consubstanciou a deliberação da Câmara Municipal de Coimbra de 24 de Maio de 1979 não se regia pelas normas do Decreto-lei n.º 289/73, mas pela legislação em vigor na data em que o loteamento foi aprovado; 10 - Ora, defendendo-se - como nos inclinamos a defender -, que a deliberação da Câmara Municipal de Coimbra do 24 de Maio de 1979 se traduziu não no deferimento de um novo pedido da licenciamento de loteamento, mas na aprovação de alterações ao loteamento aprovado em 13 de Novembro de 1956, e, bem assim, que, antes da entrada em vigor do Decreto-Lei nº 448/91 , as alterações às licenças (ou alvarás) de loteamento eram regulados, pelo menos no tocante ao respectivo procedimento pela legislação em vigor na data da aprovação da licença de loteamento ( que se pretende alterar ) e não pela lei vigente na data em que se requer ou em que ocorre a aprovação dessas alterações . 11 - Parece legítimo concluir-se que a ausência de solicitação de parecer à Direcção- Geral dos serviços de urbanização não tem qualquer efeito sobre a validade daquela deliberação, dado que a legislação em vigor na data da aprovação do loteamento (13 de Novembro de 1558) não impunha a audiência daquela entidade, antes da atribuição pelas câmaras municipais de licenças de loteamento ou da aprovação de alterações a essas licenças: 12 - Poderá, no entanto, entender-se que a deliberação recorrida, mesmo que traduza uma alteração à licença de loteamento aprovada em 13 de Novembro, de 1958, deveria reger-se também pelo Decreto-Lei nº 289/73, de 6 de Junho, pois, sendo a “relação jurídica substantiva” resultante da licença de loteamento e titulada pelo respectivo alvará uma" “situação de trato sucessivo”, a alteração que venha a incidir sobre esta cairá sob a alçada da lei nova (isto é, da lei em vigor no momento em que é requerida ou aprovada essa alteração). 13 - É que, dir - se-á, a uma tal situação aplica-se a segunda parte do nº 2 do artigo 12º do Código Civil , nos termos do qual a lei nova ( no caso concreto, o Decreto-Lei n.º 289/73 ) define o conteúdo ou efeitos de certas relações jurídicas, independentemente dos factos que lhe deram origem, sendo, por isso, de aplicação imediata, abrangendo as relações jurídicas constituídas e subsistentes à data da sua entrada em vigor . 14 - De acordo com esta óptica, a deliberação da Câmara Municipal de Coimbra de 24 de Maio de 1979 deveria obedecer ao disposto no Decreto-Lei nº 289/73, de 6 de Junho, em vigor na data em que foi adoptada, bem como na data em que foi requerida. 15 - Todavia, mesmo que se considere que o Decreto-Lei nº 289/73, de 6 de Junho, se aplicava à deliberação impugnada, propendemos a entender que ainda assim, e salvo o devido respeito, o Tribunal Administrativo do Círculo de Coimbra não deveria ter de clarado a nulidade daquela deliberação. É que, no caso concreto, ocorrem várias razões que tornam uma tal decisão injustificada desadequada e desproporcionada: 16 - A primeira razão é, sem dúvida, a existência de dois pare ceres favoráveis posteriores à pratica do acto administrativo emitidos pelo mesmo órgão (ou pelo seu sucessor legal) que deveria ter sido consultada antes da prática do acto, os quais se pronunciaram não apenas sobre as alterações requeridas à licença de loteamento, mas também sobre a licença de loteamento que se pretendia alterar " 17 - Segundo pensamos, os dois pareceres favoráveis posteriores vieram, da alguma forma, "sanar" o vício inicial do acto administrativo. Isto porque, na nossa óptica, deve aplicar-se, aqui, a regra segundo a qual é suprível a preterição ou omissão de uma formal idade ( nesse caso, a audiência da DGSU) que a lei manda cumprir em certo momento, se ela for cumprida em momento posterior, desde que ainda vá a tempo de garantir os objectivos que a lei teve em vista ao impor uma tal formalidade. Ora, a “concordância” posterior, através da emissão de pareceres favoráveis pelas entidades competentes, comprovou que tais objectivos foram garantidos; 18 - Esta solução é perfeitamente admissível se entendermos, como propendemos a entender, que o regime da nulidade do” actos administrativos não deve ser aplicado “cegamente”, mas com algumas “aberturas"’, isto é, admitindo-se uma moderação na sua aplicação. Esta é, aliás, a tese defendida por alguma doutrina administrativa mais recente, designadamente por J.C Vieira de Andrade, que defende que “o rigor normativo e lógico deste regime legal (da nulidade) (...) não é, porém, praticável, sobretudo com o alargamento das hipóteses de nulidade, tendo de admitir-se compressões excepções e até correcções ao nível da a plicação da lei”. 19 – De acordo com este quadro, parece-nos perfeitamente admissível que , no caso vertente, o regime rigoroso da nulidade " ceda ", por forma a que a emissão posterior à pratica do acto de dois pareceres favoráveis nas condições assinaladas, tenha efeito de "sanação" do vício originário do acto - "sanação " essa que é tanto mais de aceitar, no caso concreto que agora nos ocupa, quanto é certo que a nulidade que corresponde àquele vício foi degradada em anulabilidade por força das alterações introduzidas no Decreto-Lei n.º 445/91 , de 29 de Novembro, e pelo Decreto-Lei n.º 334/95 , de 28 de Dezembro . 2 0 - Uma segunda razão é a da existência de algumas particularidades no âmbito do regime de nulidade dos actos dos órgãos dos municípios respeitantes a loteamentos e a obras de urbanização. De facto, analisando o artigo 65º do Decreto-Lei nº 400/84 , de 31 de Dezembro, e o vigente artigo 57º do Decreto- Lei nº 448/91, parece poder concluir-se que a lei não construiu a invalidade resultante da omissão de pareceres obrigatórios de órgãos da Administração Central como uma nulidade pura, designadamente na medida em que não permite a declaração de nulidade por parte da órgão administrativo com poder tutelar, impondo a necessidade de se promover a impugnação judicial do acto (ao referir-se ao “competente” recurso contencioso) pela interessada (neste caso, os órgãos da Administração directa do Estado cuja audiência tinha sido preterida) e parecendo admitir a eficácia provisória do acto ( tendo o recurso ou não efeito suspensivo ; repare-se, ain da, que o artigo 57 , nº 1, do Decreto-Lei nº 448/91 fala em informação do Ministério Público,"para efeitos de interposição do competente recurso contencioso e dos meios processuais acessórios".) 21 - Um tal regime apresenta algumas características que lembram mais uma anulabilidade do que uma nulidade pura, que, como resulta do Código do Procedimento Administrativo, não necessita de pronúncia judicial, pode ser invocada por qualquer interessado e a todo o tempo e implica a total improdutividade de efeitos do acto administrativo; 22 - Uma terceira razão prende-se com aquilo que poderá designar-se por degradação” da consequência do vício imputado à deliberação recorrida de “nulidade” em “anulabilidade” 23 - De facto, com a nova redacção dada ao artigo 56º do Decreto-Lei nº 448/91 pelo Decreto-Lei 334/95 , de 18 de Dezembro, a nulidade dos actos administrativos respeitantes a operações de loteamento e a obras de urbanização passou a ser restringida à não conformidade com os pareceres vinculativos, aprovações ou autorizações legalmente exigíveis (nº 2, alínea a), sendo a anulabilidade o tipo de invalidade de que enfermam os actos administrativos que decidam pedidos de licenciamento, sem terem sido precedidos de consulta das entidades cujos pareceres, autorizações ou aprovações sejam legalmente exigíveis. 24 - Esta tendência para se limitarem as causas de nulidade dos actos administrativos que decidam pedidos de licenciamento de loteamento e de obras de urbanização ainda se acentuou com as alterações introduzidas ao artigo 56º , nº 1, do Decreto-Lei 448/91 pela Lei nº 26/96 de 1 do Agosto, as quais determinaram que a não conformidade daqueles actos administrativos com os pareceres vinculativos, aprovações ou autorizações legalmente exigíveis gera somente a sua anulabilidade. 25 - Significa isto, que, no momento em que foi prolatada a douta Sentença do Tribunal Administrativo do Circulo de Coimbra de 29 de Junho de 1998, o vício de que padecia a deliberação recorrida originava, à luz do ordenamento urbanístico então vigente, apenas a sua anulabilidade; 26 - Neste contexto, do principio da proporcionalidade em sentido amplo ou da proibição do excesso nas suas dimensões de necessidade e de proporcionalidade em sentido estrito, resulta que não se justifica agora, a declaração de nulidade da deliberação impugnada. 27 - De facto, a alteração legislativa operada em 1995 traduz um desagravamento das consequências da ilegalidade , em virtude de uma nova avaliação do interesse público ou, mais exactamente, de uma nova construção do equilíbrio entre os valores e interesses coenvolvidos no mundo urbanístico, pelo que, no momento actual, deixou de ser necessário para a satisfação daquele interesse público manter o regime da nulidade, com as consequências desvantajosas para os direitos dos particulares, além de que se revelam, na prática, excessivos os efeitos devastadores da declaração de nulidade o acto; 28 - É certo que, na data em que foi interposto o recurso contencioso que conduziu à declaração da nulidade da deliberação impugnada, a referida “degradação” da consequência do vício de “nulidade” em “anulabilidade” ainda não se tinha verificado, tendo, por isso, o recurso sido tempestivamente interposto. 29 - É que, perante este quadro, o argumento referido perde bastante da sua força, mas, no momento em que foi proferida a decisão do Tribunal Administrativo do Círculo de Coimbra já tinha ocorrido a “degradação” da consequência do vício imputado à deliberação recorrida de ‘nulidade" em anulabilidade” e tal facto deveria ter sido considerado relevante por aquele Tribunal para considerar “sanado" o referido vício (que agora gera apenas a anulabilidade do acto), devido à emissão posterior pela entidade que deveria ter sido previamente consultada de dois p areceres favoráveis não ape nas a alteração da licença de loteamento, m as também a atribuição da licença de inicial; 30 - Uma quarta e última razão consiste no " dever " de a Câmara Municipal de Coimbra, em consequência de uma decisão judicial que declare a nulidade da deliberação recorrida, praticar um novo acto com o mesmo sentido e o mesmo conteú do . 31 - Com efeito, o Plano Director Municipal (PDM) de Coimbra contem disposições que tomam em consideração e salvaguardam o loteamento constante do Alvará nº 59/79 e das suas alterações posteriores. 32 - Ora, neste contexto, e tendo em conta a vinculatividade das prescrições dos planos directores municipais em relação aos actos de gestão urbanística dos órgãos do município, bem como a obrigação de a Administração Pública (no caso concreto, a Câmara Municipal de Coimbra) preservar ou garantir a existência das construções existentes na área do loteamento - dado que como consta dos autos, o loteamento se encontra, em grande parte da sua área, executado, tendo já sido erigidas construções na grande maioria dos lotes constituídos - , a Câmara municipal será obrigada a renovar integralmente a deliberação que a douta Sentença declarou nula; 33 - Significa isto que a Sentença do Tribunal Administrativo do Circulo de Coimbra de 19 de Junho de 1988 se apresenta como um acto desnecessário, se não mesmo inútil. 34 - Com efeito, poderemos estar, aqui, perante um caso de inutilidade superveniente do recurso contencioso - de que resultará o não conhecimento do recurso - , se se demonstrar ( como pensamos ter demonstrado ) que a decisão de declaração de nulidade seria inútil, devido à obrigação que impende sobre o órgão administrativo de repetir integralmente o acto declarado nulo. 35 - Por último, propendemos a entender que a douta Sentença do Tribunal Administrativo do Círculo de Coimbra de 19 de Junho de 1998 extraiu da norma constante do artigo 14º, nº 1, do Decreto-Lei nº 289/73, de 6 de Junho, um sentido inconstitucional , por violação do princípio da protecção da confiança, ínsito no princípio do Estado de Direito democrático, consagrado no artigo 2º da Constituição. 36 - Com efeito, a norma do artigo 14º, nº 1, daquele diploma legal, na interpretação que lhe foi dada pela referida Sentença, isto é, na interpretação segundo a qual são nulas e de nenhum efeito as deliberações das câmaras municipais respeitantes a operações de loteamento não precedidas de audiência da Direcção-Geral dos Serviços de Urbanização, nos casos em que tal audiência é devida, mesma quando essas deliberações já tenham sido adoptadas há um número elevado de anos e os loteamentos por elas licenciados já tenham sido, em grande parte, executados, com a al i enação da maioria dos lotes a terceiros e a implantação na quase totalidade dos lotes de construções também elas vendidas a terceiros, ofende gravemente os direitos do loteador, dos terceiros adquirentes dos lotes, de imóveis construídos nos lotes ou de fracções autónomas dos mesmos, postergando, de forma intolerável, arbitrária e opressiva as expectativas que eles legitimamente tinham na manutenção e garantia desses direitos e, com isso aquelas exigências de confiança, certeza e segurança que são dimensões essenciais do princípio do Estado de direito . 37 - Acresce que face ao que dispõe o artigo 822º do Código Administrativo, os recorrentes/ ora recorridos carecem de legitimidade como titulares do direito da acção popular " para impugnar actos da Administração Central. 38 - À concessão do alvará em causa foi dada a publicidade imposta por lei, designadamente tendo sido afixado o respectivo alvará; 39 - Os recorrentes/ora recorridos ( na sua quase totalidade) ao adquirirem apartamentos no loteamento em causa e lá fixarem a sua residência aceitaram, pelo menos tacitamente, a validade do alvará, que é pressuposto da validade de tais actos e factos; 40 - Tais actos, espontaneamente praticados, são incompatíveis com a vontade de declarar nulo ou ineficaz o alvará e com a vontade de recorrer da deliberação de 24/05/79 que a concedeu; 41 - O que tudo lhes retira legitimidade perante o disposto nos artigos 47, parágrafo 1º, do Código Administrativo, desde logo por falta de interesse em agir. 42 - De resto, face ao disposto na alínea b) do artigo 36, da LPTA e considerando as inevitáveis consequências do eventual provimento do recurso contencioso, os recorrentes/ora recorridos terão que ser considerados como directamente prejudicados com a eventual declaração de nulidade, quer da deliberação, quer do alvará. 43 - A douta sentença recorrida deveria ter julgado o recurso jurisdicional não provado e improcedente e declarado válida e eficaz a deliberação da Câmara Municipal de Coimbra de 24/05/79, bem como o alvará de loteamento nº 59/79 e bem assim os actos posteriores da Câmara Municipal de Coimbra atinentes à execução ou alteração do alvará ou porque ela não enferma de qualquer vício gerador de nulidade ou porque, padecendo, embora de um vício, existem razões jurídicas ponderosas que impedem que a mesma seja agora, declarada nula e de nenhum efeito. 44 - Assim não tendo decidido violou, entre outras, as disposições contidas nos artigos 158 , n.º 1 e 608, n.º 1, b), do Código de Processo Civil , artigo 47 e 822 do Código Administrativo, artigos 291, 134, n.º 3 e 133, n.º 2 do Código de Procedimento Administrativo e Decretos Leis n.º 289/73 , 334/95, 400/84, Lei 26/96 e artigo 2º da Constituição da República Portuguesa. Os segundos recorrentes - ... Lda, a fls. 2108 e seg.s, apresentam alegações e conclusões totalmente idênticas às dos primeiros, que se acabaram de transcrever. A Câmara Municipal de Coimbra – terceira recorrente – a fl. 2247, conclui as suas alegações da seguinte forma: A deliberação camarária recorrida não deve ser quantificada como de aprovação de um novo processo de loteamento; Mas antes como de alteração do «talhamento» de 1958; Pois que este não havia - ou pelo menos não existe matéria fáctica apurada que o permite decidir - caducado; Sendo assim, face à legislação aplicável à alteração, a não audição da D.G.S.U não sancionava a deliberação como sendo nula e de nenhum efeito; Mas quando assim não fosse o vício que afecta a deliberação - a conceber como nulidade mista - foi sanada pela posterior intervenção favorável daquela Direcção-Geral ( ou entidades que se lhe substituíram); Ao não o decidir assim, a douta sentença violou o disposto no artº. 11º do Dec. Lei 46673, 65 do Dec. Lei 400/84, 57 do Dec. lei 448/91, 133º, 134º, 136º do Código do Procedimento Administrativo , conjugados com o princípio geral de direito que reconhece a existência de nulidades mistas. A “ A..., quarta recorrente, a fls. 2281 conclui as suas alegações da forma seguinte: 1- Os recorrentes, ora recorridos, são partes ilegítimas no recurso contencioso de anulação, porquanto, ao adquirirem (todos eles) direitos reais sobre fracções de edifícios construídos à sombra do alvará de loteamento n.º 59/79, aceitaram, pelo menos tacitamente, o acto cuja nulidade vieram invocar. 2- Ao pedirem a declaração de nulidade, cuja procedência poderá implicar a destruição das suas próprias habitações, os ora recorridos incorrem em abuso de direito. 3- A douta sentença recorrida deu como assente que estamos perante um pedido inicial de licenciamento de loteamento, ao afirmar, sem mais, que a “aplicação no caso dos autos do Decreto-Lei nº 289/73 resulta do disposto no artigo 34º, nº 1, daquele Decreto-Lei, que entrou em vigor no dia 6 de Junho de 1973, não relevando o loteamento requerido em 1958, na medida em que entretanto já tinha caducado e tinha um conteúdo completamente diverso do aprovado em 1979”. Não indica, contudo, esta sentença qual o fundamento da caducidade do loteamento aprovado em 13 de Novembro de 1958, por forma a poder concluir-se que a deliberação da Câmara Municipal de Coimbra de 24 de Maio de 1979 não se cifrava numa alteração a um loteamento anterior. 4- É que cada causa de caducidade tem o seu fundamento legal, que pode determinar, em certos casos, que a caducidade não opere automaticamente, tendo que ser declarada pela Administração, designadamente nas situações em que a lei prevê a existência de factos impeditivos de verificação da caducidade, e sobretudo nos casos em que a caducidade se traduz numa sanção pelo incumprimento de um dever - casos esses que reclamam, ainda, por exigência do princípio do Estado de direito, uma audiência prévia do particular. 5 - Não tendo a douta sentença recorrida indicado a causa concreta da caducidade do loteamento aprovado em 13 de Novembro de 1958, de modo a poder verificar-se se o Tribunal tinha a possibilidade de conhecer oficiosamente e declarar ele próprio a caducidade, propendemos a considerar que, neste ponto, ela não está devidamente fundamentada, violando, assim, o artigo 158º, nº 1 do C. P. Civil, o que acarreta a sua nulidade, nos termos do artigo 668º, nº 1, alínea b) do mesmo Código ( preceitos aplicáveis supletivamente ao processo administrativo, de harmonia com o disposto no artigo 1º da LPTA- Decreto-Lei nº 267/85 , de 16 de Julho ). 6- Tendo em conta a fundamentação da deliberação da Câmara Municipal de Coimbra de 24 de Maio de 1979 - nos termos da qual a consulta prévia à Direcção-Geral dos Serviços de Urbanização não foi promovida, uma vez que aquela deliberação se traduzia num “ajustamento do loteamento já aprovado pela Câmara Municipal de Coimbra em reunião de 13 de Novembro de 1958” - e a referida ausência de fundamentação quanto à causa de caducidade deste, parece-nos que aquela deliberação se traduziu numa alteração ao loteamento aprovado em 13/11/1958. 7- A ser assim, a alteração ao loteamento aprovado em 13/11/1958, em que se consubstanciou a deliberação de 24/5/1979, não se regia pelas normas do Decreto-Lei nº 289/73, mas pela legislação em vigor na data em que o loteamento foi aprovado. 8- Ora, a legislação em vigor à data em que foi aprovado o loteamento (13/11/58) não impunha a audiência da Direcção-Geral dos Serviços de Urbanização. 9- Mas mesmo que se entenda que a deliberação da Câmara Municipal de Coimbra de 24/5/79 deveria obedecer ao disposto no Decreto-Lei nº 289/73, de 6 de Junho, entendemos que o Tribunal a quo não deveria ter declarado nula aquela deliberação, porquanto no caso sub judice ocorreram várias razões que tornam uma tal decisão injustificada, desadequada e desproporcionada, a saber: A primeira razão é a existência de dois pareceres favoráveis posteriores à prática do acto administrativo emitidos pelo mesmo órgão (ou pelo seu sucessor legal) que deveria ter sido consultado antes da prática do acto. Tais pareceres favoráveis vieram sanar o vício inicial do acto administrativo, de acordo com a regra segundo a qual é suprível a preterição ou omissão de uma formalidade que a lei manda cumprir em certo momento, se ela for cumprida em momento posterior, desde que ainda vá a tempo de garantir os objectivos que a lei teve em vista ao impor uma tal formalidade. E a concordância posterior, através da emissão de tais pareceres favoráveis pelas entidades competentes, comprovou que tais objectivos foram garantidos. Tal solução é perfeitamente admissível face ao entendimento (correcto e dominante na doutrina administrativa mais recente) de que o regime da nulidade dos actos administrativos não deve ser aplicado “cegamente”, mas com algumas “aberturas”, isto é, admitindo-se uma moderação na sua aplicação. É, pois, perfeitamente admissível que, no caso sub judice, o regime rigoroso da nulidade “ceda”, por forma a que a emissão posterior à prática do acto de dois pareceres favoráveis, tenha um efeito de “sanação” do vício originário do acto - “sanação” essa que é tanto mais de aceitar face à degradação da nulidade em anulabilidade, por força das alterações introduzidas no Decreto-Lei nº 448/91 , de 29/11, pelo Decreto-Lei nº 334/95 , de 28/12. Uma segunda razão prende-se com a existência de algumas particularidades no âmbito do regime de nulidade dos actos dos órgãos dos municípios respeitantes a loteamentos e a obras de urbanização, que mais lembram uma anulabilidade do que uma nulidade pura. De facto, da análise do artigo 65º do Decreto-Lei nº 400/84 , de 31/12, e do vigente artigo 57º do Decreto-Lei nº 448/91 , parece poder concluir-se que a invalidade resultante da omissão de pareceres obrigatórios de órgãos da Administração Central não se traduz numa nulidade pura, uma vez que não permite a declaração de nulidade por parte do órgão administrativo com poder tutelar, impondo antes a necessidade de se promover a impugnação judicial do acto (ao referir-se ao “competente” recurso contencioso) pelo interessado (neste caso, os órgãos da Administração directa do Estado cuja audiência tenha sido preterida), e parecendo admitir a eficácia provisória do acto (recurso com ou sem efeito suspensivo). Uma terceira razão prende-se com a “degradação” da consequência do vício imputado à deliberação recorrida de “nulidade” em “anulabilidade”, por força da nova redacção dada ao artigo 56º do Decreto-Lei nº 448/91 pelo Decreto-Lei nº 334/95 , de 28/12. De facto, face a tal alteração, a nulidade dos actos administrativos respeitantes a operações de loteamento e a obras de urbanização passou a ser restringida à não conformidade com os pareceres vinculativos, aprovações ou autorizações legalmente exigíveis (nº 2, al. a)), sendo a anulabilidade o tipo de invalidade de que enfermam os actos administrativos que decidam pedidos de licenciamento, sem terem sido precedidos de consulta das entidades cujos pareceres, autorizações ou aprovações sejam legalmente exigíveis. Esta tendência para se limitarem as causas de nulidade dos actos administrativos que decidam pedidos de licenciamento de loteamento e obras de urbanização ainda se acentuou com as alterações introduzidas ao artigo 56º , nº 1, do Decreto-Lei 448/91 pela Lei nº 26/96 , de 1/8, as quais determinaram que a não conformidade daqueles actos administrativos com os pareceres vinculativos, aprovações ou autorizações legalmente exigíveis gera somente a sua anulabilidade. Significa isto que no momento em que foi proferida a douta sentença recorrida, o vício de que padecia a deliberação camarária de 2/5/79 originava, à luz do ordenamento jurídico então vigente, apenas a sua anulabilidade. Neste contexto, do princípio da proporcionalidade em sentido amplo ou da proibição do excesso, nas suas dimensões de necessidade e de proporcionalidade em sentido estrito, resulta que não se justifica, agora, a declaração de nulidade da deliberação impugnada. De facto, a alteração legislativa operada em 1995 traduz um desagravamento das consequências da ilegalidade, em virtude de uma nova avaliação do interesse público ou, mais exactamente, de uma nova construção do equilíbrio entre os valores e interesses coenvolvidos no mundo urbanístico, pelo que, no momento actual, deixou de ser necessário para a satisfação daquele interesse público manter o regime de nulidade. A última razão prende-se com o “dever” de a Câmara Municipal de Coimbra, em consequência de uma decisão judicial que declare a nulidade da deliberação recorrida, praticar um novo acto com o mesmo sentido e o mesmo conteúdo. Com efeito, o PDM de Coimbra contém disposições que tornam em consideração e salvaguardam o loteamento constante do alvará n.º 59/79 e das suas alterações posteriores. Neste contexto, e tendo em conta a vinculatividade das prescrições dos planos directores municipais em relação aos actos de gestão urbanística dos órgãos do município, bem como a obrigação de a Administração Pública (no caso a Câmara Municipal de Coimbra) preservar ou garantir a existência das construções existentes na área do loteamento – dado que o loteamento se encontra quase totalmente executado, estando implantados edifícios na quase totalidade dos lotes constituídos -, a Câmara Municipal de Coimbra será obrigada a renovar integralmente a deliberação que a douta sentença recorrida declarou nula. Significa isto que a douta sentença recorrida se apresenta como um acto desnecessário, se não mesmo inútil, pelo que não deveria ser conhecido o recurso por inutilidade superveniente do mesmo. 10. Finalmente, a douta sentença recorrida extraiu da norma constante do artigo 14º, nº 1, do Decreto-Lei 289/73, de 6/6, um sentido inconstitucional, por violação do princípio da protecção da confiança, ínsito no Estado de Direito democrático consagrado no artigo 2º da C.R.P. Com efeito, 10.1. A norma do artigo 14º, nº 1 do Decreto-Lei nº 289/73, na interpretação que lhe foi dada pela douta sentença recorrida, isto é, na interpretação segundo a qual são nulas e de nenhum efeito as deliberações da câmaras municipais respeitantes a operações de loteamento não precedidas de audiência da Direcção-Geral dos Serviços de Urbanização, nos casos em que tal audiência é devida, mesmo quando essas deliberações já tenham sido adoptadas há um número elevado de anos e os loteamentos por elas licenciados já tenham sido, em grande parte, executados, com a alienação da totalidade dos lotes a terceiros e a implantação na quase totalidade dos mesmos de construções, também elas vendidas a terceiros, ofende gravemente os direitos do loteador, dos terceiros adquirentes do lotes, de edifícios neles construídos ou de fracções autónomas dos mesmos, postergando, de forma intolerável, arbitrária e opressiva as expectativas que eles legitimamente tinham na manutenção e garantia desses direitos e, com isso, aquelas exigências de confiança, certeza e segurança que são dimensões essenciais do princípio do Estado de direito. 11- Violou, assim, a douta sentença recorrida, de entre outras, as disposições constantes dos artigos 158º , nº 1, do C.P.C ., do Decreto-Lei 289/73 e do artigo 2º da C.R.P. Os aqui recorridos contra alegaram a fls. 2253 e segs, formulando as seguintes conclusões : 1 - Não podem proceder as excepções de ilegitimidade, inconstitucionalidade e extemporaneidade do recurso, como se expôs; 2 - Deve considerar-se aplicável ao loteamento aprovado em 79 o DL 289/73, de 6/6, seja por caducidade do loteamento de 58, caducidade essa automática, ou caducidade por deliberação da própria Câmara em 58, verificados os requisitos aí constantes, que se verificaram, seja porque a Câmara o considerou aplicável seguindo o seu processualismo, ou porque, simplesmente, do seu regime especial se extrai que se aplica imediatamente a todos os loteamentos, nomeadamente novos loteamentos apenas com aparência de alterações a anteriores loteamentos como é o caso dos autos, tal a dimensão das alterações. 3 - Em consonância, a nulidade sem restrições é a consequência legal para a falta de consulta à DGSU, não relevando, sequer, nem nunca podendo relevar, pareceres posteriores ao devido, quer porque não o consente a lei, quer porque nem sequer eram competentes para proferir parecer as entidades que o fizeram. 4 - O loteamento, com as subsequentes construções ainda não está concluído, pelo que mesmo do ponto de vista prático há interesse na declaração da nulidade. 5 - Considerações sobre direitos adquiridos por terceiros de boa fé, não têm que ter resposta neste processo, nem é este o Tribunal competente para os apreciar. O magistrado do Ministério Público junto deste STA, a fls. 2350 , emitiu o seguinte parecer : “ 1- Da nulidade Na economia da douta sentença recorrida, a afirmação de que o loteamento requerido em 1958 já tinha caducado, surge como um dos motivos que sustentam a conclusão de que ao caso dos autos é aplicável o regime do DL nº 2S9/73 ( o outro é o facto de ter um conteúdo completamente diverso do aprovado em 1979). É a aplicação deste regime que se constitui, portanto, em fundamento da solução jurídica que o caso mereceu e é inequívoco que, como tal, está externado na sentença. Com esta indicação se cumpre, a meu ver, o dever de fundamentar prescrito no art. 661, nº 2 C.P.Civil . E seria excessiva a exigência de motivar os próprios motivos. A sua (in)exactidão sempre poderá ser apreciada e relevar em sede de erro de julgamento. Todavia, a falta de motivação dos fundamentos não é causa da nulidade prevista no art. 668º nº 1 al. b) do C.P. Civil. Nestes termos sou de parecer que não ocorre a alegada nulidade da sentença. 2. – Da legitimidade Os recorrentes interpuseram o presente recurso na qualidade de actores populares, nos termos previstos no art. 822º do C. Administrativo. Ora, nesta acção popular propulsiona-se um contencioso administrativo de natureza objectiva, sem qualquer delimitação do âmbito material da acção, sendo que a legitimidade é aferida a partir da ligação à circunscrição territorial e basta-se com a mera invocação de uma infracção ao ordenamento jurídico mediante um acto administrativo de um ente local. Nuno Sérgio Marques Antunes, “ O Direito de Acção Popular no Contencioso Administrativo Português, p. 43 Por um lado, portanto, não há que averiguar da relação entre o interesse dos particulares recorrentes e o acto impugnado, sendo suficiente o preenchimento dos requisitos abstractos previstos no art. 822º C. Administrativo e, por outro lado, o facto de aqueles terem interesses materiais próprios na anulação do acto não afasta o respectivo direito substancial cívico e político à acção popular. Robin de Andrade, “ A Acção Popular no Direito Administrativo Português, pp. 28 e 97/98 . Tendo decidido pela legitimidade dos recorrentes, como actores populares, a douta decisão recorrida não merece, nesta parte, qualquer censura. 3. – Do erro de julgamento Nesta matéria, dir-se-á: (i) como os próprios recorrentes admitem, o Meritíssimo Juiz «a quo» não errou na determinação do regime legal aplicável. Seja porque se trate de um novo loteamento, seja porque se reporte a uma situação de trato sucessivo, é à luz da lei nova, neste caso o DL nº 289/73 de 6.6 que deve ser apreciada a legalidade do acto administrativo impugnado; (ii) não obstante a rigidez do regime de nulidade fixado nos arts. 134º e 137º do CPA e os escolhos que coloca no caminho da tese defendida pelos ora recorrentes, que subscrevo, no caso dos autos: (1) - sendo a nulidade de raiz meramente formal (2) - havendo pareceres posteriores ao acto que demonstram que se a autoridade competente tivesse sido oportunamente consultada, o seu parecer teria sido positivo; (3) – isto é, provando-se que se a formalidade essencial tivesse sido cumprida, seguramente, não teria sido outro o sentido da deliberação impugnada; (4) – afigura-se-me que a dita dureza do regime da nulidade não é absolutamente impediente de que aqueles pareceres relevem como índices da degradação da formalidade essencial em mera irregularidade, retirando-lhe a carga invalidante. Aliás, o próprio STA já mostrou abertura nesse sentido, no acórdão de 1991.06.18, que decidiu, em caso com algumas semelhanças que, e passo a citar: « I – Tem de considerar-se cumprida a formalidade essencial da “prévia consulta”exigida no art. 10º nº 1 do DL nº 43/84 de 3.2 – e cuja inobservância gera a inexistência jurídica do acto administrativo praticado sem essa formalidade (nº 2) – se o serviço ministerial competente, a posteriori, dá informação que inutiliza, na prática, o cumprimento de tal formalidade. II - É que, pode dizer-se que foi cumprido o objectivo da lei com a formalidade essencial – o objectivo de evitar que as autarquias locais admitam pessoal com prejuízo do pessoal excedentário – se se mostra ela mesma inutilizada pelo próprio serviço que vai fornecer a dita consulta». (iii) – se assim se não entender, será, também, no meu modo de ver, muito problemática a utilidade da lide. Na verdade, é facto assente (ponto 8 – III da sentença) que «em 15 de Novembro de 1982 foi aprovada uma alteração ao alvará 59/79 com parecer prévio favorável da ex D/RPU/DGPU». Ora, estoutra deliberação, sem a mácula da preterição da formalidade invalidante, apesar de relativa a uma alteração às prescrições do alvará, seguiu o processo previsto para o pedido inicial do loteamento (art. 22º nº 2 do DL 289/73) e importou, seguramente, o reexercício do poder dispositivo da Administração e a apreciação da bondade da solução urbanística proposta no seu conjunto ( a meu ver, a alteração repercute-se no projecto inicial, incorporando-o e modificando-o e a respectiva valia técnica, estética e legal não pode apreciar-se senão integrada no conjunto, na unidade que com ele passa a formar). Assim, a não ser válido o acto impugnado, haveria de interpretar-se a deliberação de 15 de Novembro de 1982 como um acto que apreciando o loteamento na sua totalidade (projecto inicial + alterações) o licencia «ex novo». O mesmo é dizer que, o loteamento estaria, destarte, validamente licenciado desde essa data. 4. Nos termos expostos, propenderia a dar provimento ao recurso. “ II . A sentença recorrida considerou assentes os seguintes factos : 1 - Por deliberação da Câmara Municipal de Coimbra de 13/12/1951 foi aprovado o talhamento de todo o prédio objecto do alvará n.º 59/79 e concedido o respectivo alvará (fls. 793 e 799, do processo administrativo). 2 - Por deliberação da Câmara de 13/11/1958 foi aprovado um novo talhamento do prédio atrás referido de forma a integrá-lo no actual regulamento de zonas de licenciamento, que foi aprovado quer pelo Engenheiro Urbanista quer pela Direcção dos Serviços de Urbanização ( cfr. P.A. apenso cujo conteúdo aqui se dá por reproduzido). 3 - Tal processo de loteamento sofreu novas alterações e aditamentos, nomeadamente quanto à implantação e tipologia das construções, por requerimento dos loteadores entrado na Câmara em 23/7/76, constituindo o proc. n.º 1889 e requerimento entrado em 25/1/78, a que foi dado o n.º 309. 4 - Em sessão de Câmara de 24 de Maio de 79 o Executivo Camarário aprovou o processo de loteamento urbano do prédio sito em ..., da freguesia de St.º António dos Olivais, Coimbra, prédio esse inscrito na Conservatória do Registo predial de Coimbra, sob o n.º 20,316, a fis. 29 vº, do Livro B-55, em que são requerentes ... e ... ( cfr. doc. n.º 27, junto com a petição inicial, cujo conteúdo aqui se dá por reproduzido). 5 - Na sequência desta deliberação foi passado o alvará n.º 59/79. 6 - Antes da deliberação de 24/5/79, não houve qualquer audiência ou consulta prévia à Direcção Geral dos Serviços de Urbanização, ou à sua substituta legal a Direcção Geral do Planeamento Urbanístico da Beira Litoral, 7 - Para o local do loteamento não existia na altura qualquer plano de Urbanização aprovado. 8 - Em 15 de Novembro de 1982 foi aprovada uma alteração ao alvará 59/79 com parecer prévio favorável da ex DRPUC/DGPU. 9 - Em consequência do alvará 59/79, os recorridos ... e ..., por escritura de permuta, individualizaram os lotes que ficaram a pertencer a cada um deles. 10 - Procederam ao registo dos lotes que a cada um ficou a pertencer, por apresentação de 14 de Maio de 1985. 11 - Cada um deles procedeu à venda a terceiros de lotes resultantes do loteamento titulado pelo alvará n.º 59/79. 12 - Em alguns dos lotes, foram erigidas as construções, licenciadas pela Câmara, e previstas no alvará de loteamento. 13 - Construções essas que foram cedidas a terceiros, designadamente a alguns dos ora recorrentes. 14 - O loteamento em causa não se encontra totalmente executado. 15 - A 28/6/93 o recorrido ... subscreveu um requerimento no sentido de lhe ser concedida uma prorrogação de 365 dias para concluir as obras de urbanização do loteamento em causa. Nos termos do artigo712, n.º2, do C. P. Civil , aplicável por força do artigo 102, da LPTA , por se nos afigurar útil para a decisão do presente recurso, consideram-se, ainda, assentes os seguintes factos : 16 – Por requerimento apresentado em 11-02-82 pelo recorrente ..., foi requerida uma alteração ao loteamento titulado pelo alvará n.º 59/99 nos termos da memória descritiva que anexou, o que deu origem ao processo registado na Câmara Municipal de Coimbra sob o n.º 5697/82 . 17 – Em 13-04-82, os Serviços de Obras e Urbanização da Câmara, através do oficio n.º 2889, remeteram ao Director dos Serviços Regionais de Planeamento Urbanístico do Centro ( DSRPUC ) o processo referido em 16, para apreciação . 18 – Em 21-05-82, o Director da DSRPUC remeteu à Câmara Municipal de Coimbra o ofício n.º 863, com o teor seguinte : Relativamente ao ofício de V. Ex., acima referenciado, a seguir transcrevo a, informação que me foi prestada e com a qual concordo: "Julga-se de comunicar a Câmara Municipal que as alterações às prescrições constantes do alvará anterior ou ao projecto de obras de urbanização, seguem a forma e processo previsto para o pedido inicial de loteamento – Artº 22, do Decreto-lei nº289/73. Assim, a Câmara Municipal não podia dispensar a consulta à Direcção Geral de Planeamento Urbanístico, pois em 1979 já estava em vigor a Lei dos loteamentos (Dec. Lei nº 209/73). Não há qualquer disposição que suporte e fundamente a dispensa destes Serviços se pronunciarem sobre a pretensão. Nestas condições, o processo à luz do Decreto Lei que rege as operações de loteamento deverá ser completado e organizado nos termos do articulado no Decreto Lei nº 289/73 e no definido no Regulamento do PGU de Coimbra 74, nomeadamente no que se refere a aplicação de índices." 19 – Remetido novamente o processo à DSRPU através do ofício n.º 5462, de 21-07-82, dos Serviços de Obras e Urbanização, aquela Direcção Regional, em 3-08-82, enviou ao Presidente da Câmara Municipal de Coimbra o ofício n.º 1303 com o seguinte teor : "O estudo, objecto da presente informação concretiza em termos do proposto de ocupação do solo, o exigido pelo Decreto-Lei 289/73 e satisfaz ao nosso oficio n.º 863, de 21.5.82. Da análise do projecto, cumpre-nos informar que: As áreas cobertas estão de acordo com os índices aprovados e com os critérios que se aceitou para a sua aplicação. Subsiste-nos a dúvida quanto à idade da via infraestruturada para beneficiação do índice de construção, cabendo a essa edilidade a sua definição. O ordenamento proposto de acordo com os estudos urbanísticos de âmbito mais vasto aprovados permite a concretização das grandes vias de acesso que ligarão à circular interna. A área de cedência agora apresentada à anteriormente cedida dá satisfação à Portaria nº. 678/73." 20 – Em 11-09-92 o Gabinete de Urbanização Câmara Municipal de Coimbra prestou a informação n.º 633/82, com o seguinte teor : "Em face do parecer da D.S.R.P.U.C. contido no oficio nº. 1303, de 3/AGO/82, e dado que a via infraestruturada tem já mais de 10 anos, entendemos que o loteamento está em condições de ser aceite." 21 - Em 15-11-82 a Câmara Municipal de Coimbra deliberou aprovar o pedido de alteração referido em 16, nos termos do ponto 3. da acta transcrito a fls. 1453, dos autos, cujo teor é o seguinte : “REUNIÃO DA CÂMARA MUNICIPAL 15.11.82 : Ponto 3 da acta: Presente o processo de alterações ao loteamento sito em ... de que é proprietário o sr. Dr. ... e Outra, para o qual, em 29 de Junho de 1979 foi passado o alvará de loteamento nº. 59. A Câmara de acordo com as informações do Serviço de Obras e de Urbanização apensas ao processo, deliberou por unanimidade, aprovar a alteração proposta, devendo constar do alvará a seguinte claúsula: O lote n.º 1, que anteriormente era para um Centro Comercial será agora a ceder à Câmara, o que deverá constar no respectivo alvará. O referido lote tem a área de 2 268 metros quadrados. Deverão manter-se a cargo do requerente todos os compromissos constantes no alvará anteriormente emitido - alvará nº. 59. Mais foi ainda deliberado, também por unanimidade, dar poderes à Presidência para outorgar na escritura em nome e representação do Município.” III. No presente recurso está em causa a bondade de uma sentença que declarou a nulidade da deliberação da Câmara Municipal de Coimbra de 24-05-1979 que aprovou o loteamento requerido pelos aqui recorrentes ... e ..., na sequência da qual foi passado o alvará n.º 59/79, – cfr. pontos 4 e 5 da matéria de facto. O fundamento de tal declaração de nulidade foi o facto de tal deliberação não ter sido precedida de parecer prévio da D.G.S.U., obrigatório nos termos dos artigos 14, n.º 1, do DL n.º 289/73, de 6-06. Sucede, porém, que em 15-11-1982, a requerimento do loteador, a Câmara Municipal de Coimbra deliberou aprovar uma alteração ao alvará n.º 59/79, tendo tal alteração sido precedida de parecer prévio favorável da DSRPU – cfr. pontos 8, 16 e 21, da matéria de facto – observando-se, assim, a prescrição do artigo 14 do DL n.º 289/73, em vigor à data dos factos. Tendo em conta esta realidade, o Exm.º Procurador Geral Adjunto no seu parecer final, a fls. 2351, suscitou a questão da utilidade da lide uma vez que, em seu entender, a deliberação de 15 de Novembro de 1982 constituindo um acto que aprecia ex-novo o pedido de loteamento, composto pelo projecto inicial mais as alterações, licencia validamente, a partir daí, o loteamento em causa. Ouvidos os recorrentes e recorridos sobre a questão prévia suscitada, apenas os recorridos se vieram pronunciar alegando duas coisas : por um lado, que o parecer tido em conta na deliberação de 15-11, foi emitido por entidade incompetente, já que, em seu entender competia à DGPU, e não à DRPU, a pelo que não se pode ter como validamente cumprida a formalidade exigida pelo artigo14, do DL n.º 289/73 ; por outro, a deliberação de 1982 debruçou-se tão só sobre o pedido de alteração ao alvará de 1979 e não sobre o projecto e processo do loteamento, não revestido a potencialidade de validar o licenciamento inicial. Vejamos. A questão dos efeitos do acto de aprovação de alterações ao alvará de loteamento já emitido – saber se constitui um novo licenciamento ou uma simples alteração do anterior - tem sido tratada na jurisprudência que tem decidido no sentido de que “ o pedido de alteração de alvará de loteamento dá lugar a uma nova apreciação e reponderação de toda a solução urbanística, de modo que a aprovação deste novo loteamento não é um acto sobre acto, mas um acto sucessivo, que veio tomar o lugar do primitivo” – acordão de 20-10-99, Proc.º n.º 44470, in Ap. DR de 23-09-2002, 5.813 ( ver, no mesmo sentido, os acordãos de 9-06-96, Proc.º n.º 31321, in Ap. DR de 15-03-99, 5246 ; de 9-01-2002, Proc.º n.º 48310; de 20-11-2002, Proc.º n.º 798/02 ; e de 16-03-2004, Proc.º n.º 1829/02 ) . Na verdade, como se escreve no acordão de 9-06-96, acto que decide uma alteração ao pedido de loteamento envolve “... uma nova reapreciação global da situação sujeita aos mesmos condicionamentos e formalidades do acto anterior (obrigatoriedade de pareceres, p.e.). ou seja ele autonomiza-se, não se debruça sobre o acto praticado para testar a sua validade, a oportunidade, ou a conveniência, nem versa sobre ele no sentido de ser dirigido a fazer cessar ou destruir os seus efeitos) nem dele depende, não é realmente um acto sobre acto, mas a nova definição da posição da administração e do particular no caso concreto que decide . ” Trata-se, pois, de um novo acto que substitui, para futuro, o anterior licenciamento o qual deixa, por isso, de vigorar na ordem jurídica . Como escreve Marcelo Caetano, Manual, 10ª. Edição (reimpressão) pág. 530, ” O acto administrativo pode deixar de vigorar por se ter esgotado na execução o seu conteúdo, por terem deixado de se verificar os pressupostos da sua aplicação, por haver decorrido o tempo previsto para a produção dos seus efeitos, (caducidade), por ter sido substituído por outro acto de conteúdo diverso ... . ... “ Não se deve confundir o acto revogatório com um novo acto com conteúdo diferente, e porventura contrário do acto anterior: este é um novo acto administrativo que substitui outro acto anterior dispondo para o futuro em termos opostos aos fixados neste.” No caso em apreço, não se trata, pois, de uma mera alteração do alvará de loteamento n.º 59/99, consequente da deliberação que o aprovou, como defendem os aqui recorridos, mas de um novo acto que, tendo por base as informações dos Serviços de Obras e de Urbanização, que por sua vez consideraram o parecer favorável da DSRPUC, procedeu a uma ponderação global da solução urbanística proposta e aprovou as alterações propostas ao loteamento inicial, as quais, no caso concreto, consistiram na modificação dos indíces de construção e na alteração do fim que estava destinado ao lote n.º 1. É o que se extrai da análise dos documentos juntos ao processo instrutor, designadamente do ofício n.º 863, de 21-05-82, da DSRPUC, junto ao apenso instrutor, onde esta entidade, solicitada a emitir parecer sobre o pedido de alterações ao alvará inicial, lembra que “ as alterações às prescrições constantes do alvará anterior ou ao projecto das obras de urbanização seguem a forma prevista para o pedido inicial de loteamento – artº 22 do DL n.º 289/73 “, devolve o processo à Câmara a fim de “ ser completado e organizado nos termos do articulado no Decreto Lei n.º 289/73 e no definido no PGU de Coimbra 74, nomeadamente no que se refere à aplicação dos índices “; só depois de completado e organizado o processo de alteração é que a DSRPUC emitiu parecer favorável à solução proposta e os serviços camarários, analisando todo o processo de loteamento, prestaram as informações que precederam a deliberação de 15-11-82 – cfr. pontos 16 a 21 da matéria de facto. Tal deliberação foi, pois, precedida de uma nova ponderação global sobre as condições do loteamento, do que resultou um acto licenciamento diferente e autónomo do abrangido pelo alvará n.º 59/79 . Diga-se a finalizar que, ao contrário do alegado pelos aqui recorridos, a DSRPU do Centro era, à data, a entidade competente para emitir o parecer exigido pelo artigo 14, n.º1, do DL n.º 289/73, de 6-06, tal como lhe foi solicitado pela Câmara Municipal de Coimbra. Na verdade tal competência advém-lhe do artigo 39 do DL n.º 188/79 , de 22-06 – Lei Orgânica da DGPU – que dispõe: “ às direcções de serviços regionais de planeamento urbanístico cabe, nas áreas da sua jurisdição e dentro da orientação estabelecida superiormente, o exercício das atribuições necessárias à prossecução dos fins da DGPU “ . Ora, não havendo dúvida que a emissão do parecer exigido pelo artigo 14, do DL n.º 289/73 cabe DGPU – entidade que sucedeu à DGSU - e o loteamento em causa se situa na área da DSRPU do Centro ( cfr. artigo 48, n.ºs 2, al. c), e 3, DL 188/79 ) o parecer em causa devia ser emitido, como o foi, por aquela Direcção de Serviços Regionais . De todo o exposto resulta que, no caso em análise, quando foi interposto o recurso contencioso – 25-11-92 - já o acto impugnado ( deliberação de 24-05-79 ) havia sido, como se viu, substituído pela deliberação de 15-11-1982, pelo que o uso do meio processual que tem por fim declarar a ilegalidade que os recorrentes imputam ao acto recorrido, com vista a fazer desaparecer da ordem jurídica os efeitos produzidos de modo a reconstituir a situação que existiria não fosse o acto praticado, se revela totalmente inútil pois, naquela data, não havia quaisquer efeitos a eliminar. Trata-se de uma situação típica de falta de interesse processual ou de interesse em agir, um pressuposto processual autónomo que “ exige a verificação objectiva de um interesse real e actual, isto é, de utilidade na procedência do pedido ”, que nas acções “ complementa a legitimidade activa na medida em que não basta a titularidade da posição jurídica substantiva para justificar o recurso aos tribunais “ , e no recurso contencioso impõe “ a actualidade ( e não mera potencialidade ) do interesse na anulação do acto “ – Vieira de Andrade “ Direito Administrativo e Fiscal “, Lições ao Curso de 1995/96, pág. 150 e 151 . A necessidade da verificação de tal pressuposto processual, cuja falta implica a rejeição do recurso contencioso obstando a que o tribunal conheça do pedido, é exigível, porque distinto da legitimidade activa, mesmo nos casos de acção popular – autor e obra citados, pág. 151 . Assim, não existindo quaisquer efeitos jurídicos a apagar – o acto nulo não produz quaisquer efeitos jurídicos –, sendo a situação jurídica concreta – a autorização do loteamento – regulada por um outro acto administrativo em vigor na ordem jurídica, o recurso contencioso interposto a fls. 2, cujo objecto é o primeiro acto de licenciamento, apresenta-se ab initio como injustificado, pois a sua procedência não traria quaisquer efeitos úteis - Cfr. acordão de 3-10-2000, Proc.º n.º 43082, em cujo sumário se escreve : ”havendo-se já extinto os efeitos do acto administrativo impugnado quando foi instaurado o recurso contencioso, a sua eventual anulação redundaria em mero exercício processual pois que nenhum efeito ilegal daquele acto haveria já para expurgar da ordem jurídica, sendo, assim, inútil a lide contenciosa.” , o que determina a sua rejeição por falta do interesse em agir - neste sentido, ver os acordãos do STA de 17-12-92, Proc.º n.º 26200, do Pleno, in Ap. Diário da República de 17-03-95, 960; de 26-09-95, Proc.º n.º 24.763, in Ap. Diário da República de 27-01-98, 6871 . Caindo o recurso contencioso, desaparece a sentença recorrida, objecto do presente recurso, o que torna impossível a presente lide, ficando, assim, prejudicado o conhecimento das questões suscitadas nas alegações dos recorrentes. IV.Nos termos expostos, acordam em conceder provimento ao presente recurso jurisdicional, rejeitando o recurso contencioso e declarando extinta a presente instância. Sem custas. Lisboa, 24 de Novembro de 2004. – Freitas Carvalho (relator) – Santos Botelho – Adérito Santos .