Quem foi o relator do acórdão 0140/07?

O relator foi Pais Borges, no Supremo Tribunal Administrativo.

Quando foi proferido o acórdão 0140/07?

O acórdão foi proferido em 14 de junho de 2007.

0140/07 - STA

Sumário

I - Os tribunais "são os órgãos de soberania com competência para administrar a justiça" incumbindo-lhes "assegurar a defesa dos direitos e interesses legalmente protegidos dos cidadãos" e "dirimir os conflitos de interesses públicos e privados" (artº 201º, nºs 1 e 2 da CRP), sendo também certo, pelo lado da Administração, que "Os órgãos e agentes administrativos estão subordinados à Constituição e à lei" (artº 266º, nº 2). II - A regra, em contencioso administrativo, é a de que todos os actos da administração são passíveis de fiscalização contenciosa, devendo ser absolutamente excepcionais as possibilidades de subtracção a esse juízo. III - Os conceitos indeterminados são sindicáveis, pelo menos, em algumas situações típicas, designadamente, (i) "na maioria dos conceitos descritivos cujo critério de avaliação não exige conhecimentos técnicos especiais" (por exemplo, "grande quantidade"), (ii) "classes de conceitos indeterminados de valor, cujo critério de concretização resulta, por forma directa da exegese dos textos legais" ("local apropriado"), (iii) "todos os conceitos de valor cuja concretização envolva juízos mais especificamente jurídicos" e que, portanto não permitem a afirmação de que o tribunal não possui os necessários conhecimentos técnicos ("jurista de reconhecida idoneidade"). IV - O conceito indeterminado de "necessidades permanentes dos serviços" é susceptível de ser sindicado se a própria lei onde se insere der um contributo interpretativo relevante e se resultava da matéria de facto que o recorrente, durante mais de sete anos, ininterruptamente, situação que ainda se mantinha, em cumprimento dos vários contratos celebrados entre si e a DGV, permanecia na Delegação Distrital de Viação de Braga durante o período normal de funcionamento e em tempo equivalente ao período normal de trabalho estabelecido para os trabalhadores da função pública, não podia retirar dessas instalações os processos que lhe eram diariamente distribuídos, desempenhava essas funções utilizando o equipamento informático propriedade da DGV e existente na Delegação Distrital de Braga, onde estava instalado um programa específico, designado por "SIGA" [Sistema de Informação e Gestão de Autos], dotado de modelos informatizados das decisões a tomar no âmbito dos processos que lhe eram confiados, limitando-se ao preenchimento desses modelos informáticos de propostas de decisão previamente estabelecidos e que lhe eram unilateralmente impostos, com vinculação às directivas, instruções e critérios de uniformização, quer na interpretação de disposições legais, quer no que concerne à aplicação de sanções e à sua qualificação, emanados da Direcção-Geral de Viação - através do Director-Geral, do Gabinete de Contencioso, do Subdirector Geral e do Delegado Distrital de Viação - e do próprio Governador Civil de Braga, quanto aos processos da competência deste último, recebendo em contrapartida pelo trabalho assim prestado, uma remuneração mensal fixa de Esc. 200.000$00, acrescida de IVA, à taxa legal em vigor. V - Neste caso, para além de não nos confrontarmos com conceitos que exijam conhecimentos técnicos específicos ou especializados, a própria lei fornece, em larga medida, um padrão suficientemente claro para a sua interpretação e apreciação que manifestamente permitem a sua sindicabilidade pelos tribunais.

Texto

Acordam, em conferência, na Secção do Contencioso Administrativo do Supremo Tribunal Administrativo: ( Relatório ) I - O SECRETÁRIO DE ESTADO DA ADMINISTRAÇÃO INTERNA recorre jurisdicionalmente para este Supremo Tribunal Administrativo do acórdão do TCA Sul, de 09.11.2006 (fls. 387 e segs.), que concedeu provimento ao recurso contencioso interposto por A..., jurista, identificada a fls. 2 dos autos, anulando o despacho do ora recorrente, de 04.04.2002, exarado no Parecer nº 187-R/02 da Auditoria Jurídica do MAI, que negou provimento ao recurso hierárquico necessário por ela interposto do despacho do Director-Geral de Viação, de 27.07.2001, exarado sobre a Informação intitulada “Juristas Avençados – Pedido de integração nos quadros da DGV”, pelo qual foi indeferida a pretensão de diversos juristas avençados, entre os quais a aqui recorrente contenciosa, de serem integrados nos quadros da DGV. Na sua alegação, formula as seguintes conclusões: 1.Como se vê dos diplomas em que a Recorrente funda a sua pretensão – Decretos-Leis nºs 81-A/96, de 21 de Julho e 195/97, de 31 de Julho –, o procedimento de regularização de pessoal regulado pelos citados diplomas legais tem como pressuposto essencial, entre outros, o reconhecimento, efectuado pelo dirigente máximo do serviço, de que o contratado desempenhasse, no respeito pelo demais condicionalismo ali fixado, funções correspondentes a necessidades permanentes dos serviços (maxime artº 1° do Dec-Lei n° 195/97); 2. A questão de saber, para os efeitos previstos no conjunto de normas estabelecido pelos mencionados Decretos-Leis nºs 81-A/96 e 195/97, se o serviço produzido por um determinado prestador corresponde a "(...) funções correspondentes a necessidades permanentes dos serviços" maxime artº 1º do DL n° 195/97, citado – integra, inquestionavelmente, a margem de livre decisão da Administração; e tal, porquanto, há-de reconhecer-se que, em tal domínio, aquela goza de liberdade na apreciação de uma situação de facto que diz respeito aos pressupostos da sua decisão (vd., sobre esta questão, na generalidade, por todos, Prof. Marcelo Rebelo de Sousa e Dr. André Salgado de Matos, «Direito Administrativo Geral», Tomo I, Dom Quixote, 1ª ed., 2004, pág. 183 e s.s.); 3.Neste particular contexto, a avaliação feita pelo Senhor Director-Geral de Viação, no seu despacho de 27.7.2001 – ao acolher a Informação de 18.7.2001, referenciada no processo –, no sentido de que as funções desempenhadas pela Recorrente, em execução dos contratos que haviam celebrado com aquela Direcção-Geral, não correspondiam a necessidades permanentes do aludido Serviço, deve entender-se integrar, por isso, valoração própria e exclusiva do exercício da função administrativa e, como tal, afastada, em homenagem ao princípio da separação de poderes – artº 111º, n° 1, da C.R.P. –, da esfera de competência dos Tribunais, nomeadamente dos Tribunais Administrativos; 4.Ao assim não entender, e, ao invés, ao considerar que a actividade da Recorrente era indispensável ao regular funcionamento do serviço regional da DGV – Delegação Distrital de Viação de Braga –, onde aquela se encontrava colocada e, como tal, destinava-se a satisfazer necessidades permanentes de serviço, para, com base em tal julgamento, anular o acto administrativo impugnado, o Douto Acórdão recorrido invadiu a esfera de competência própria e exclusiva da Administração, desrespeitando a margem de livre decisão de que esta goza, pelo que se encontra inquinado do vício de usurpação de poder administrativo, resultante da violação do princípio da separação de poderes (artº 111º, nº 1, da C.R.P.); Pelo que antecede, 5.Ao considerar que a Recorrente desempenhava, em execução dos contratos celebrados com a Direcção-Geral de Viação, funções que correspondiam a necessidades permanentes daquele Serviço – situação que corresponde a valoração própria e exclusiva do exercício da função administrativa -, o Douto Acórdão recorrido conheceu de questão de que não podia tomar conhecimento, pelo que enferma do desvalor da nulidade, em conformidade com o preceituado no artigo 668°, n° 1, al. d), "in fine", do C.P.C.; 6. Sendo a solução do acto administrativo recorrido aceitável, à luz da jurisprudência do Acórdão, do Tribunal Central Administrativo Sul, de 21.12.05 – que não pôs em causa a Sentença dela objecto, que afirmou, em caso similar ao dos autos, que «(...) se fosse aplicável à A. o regime de regularização constante dos DL 81-A/96 e 195/97, teria que se concluir estarmos perante diplomas inconstitucionais» –, não poderia o Tribunal – como o fez –, no Acórdão em apreço, sindicar e valorar, negativamente, o juízo da Administração, expresso no acto administrativo impugnado, precisamente, por se inserir, o mesmo, no espaço de livre apreciação de que a Administração dispõe em tal matéria; Aliás, 7.À luz da referida jurisprudência do Tribunal Central Administrativo Sul, expressa no seu Acórdão de 21.12.05, mencionado, sempre teria – com o respeito devido – de se considerar que o juízo da Administração, contido no despacho de 04.04.02, recorrido contenciosamente, não integra um erro manifesto ou grosseiro da Administração, pelo que uma tal apreciação está, por natureza, afastada do controle dos Tribunais; 8. Ao assim não entender, o Douto Acórdão impugnado, ao considerar que a actividade desenvolvida pela Recorrente, em execução dos contratos de avença celebrados com a Direcção-Geral de Viação, correspondia a necessidades permanentes do Serviço, pelo que o acto administrativo recorrido, que assim não tinha julgado, estava inquinado do vício de violação de lei, por erro nos respectivos pressupostos de facto, viola, com o respeito devido, por efectuar uma valoração própria do exercício da função administrativa – invadindo a margem de livre apreciação de que goza a Administração –, o princípio da separação de poderes, consignado no artigo 111°, n° 1, da Constituição da República, pelo que é ilegal, estando afectado com o desvalor da nulidade, ou, se assim não for entendido – o que apenas se encara por estrita cautela de patrocínio –, com o da anulabilidade; Sem prescindir, 9.Sem prejuízo do que fica concluído – que se mantém –, certo é que os contratos de prestação de serviços, na modalidade de avença celebrados, voluntariamente, entre a Recorrente e a Direcção-Geral de Viação, não têm como objecto o desempenho de funções que se possam considerar como correspondendo a necessidades permanentes do serviço daquele Departamento; Com efeito, 10. Como se vê dos instrumentos contratuais em causa, a prestação de serviços, por banda da Recorrente, em benefício da Direcção-Geral da Viação, tinha como objecto, na sua essência, "(...) o trabalho de consultoria e de formulação de pareceres nos processos de contra-ordenação do âmbito da aplicação do «Código da Estrada»" – o que evidencia uma tarefa temporária, ainda que eventualmente prolongada no tempo, mas que não pode reconduzir-se, ante a circunscrição material das tarefas objecto dos contratos, mencionados, por si só, a necessidades permanentes do serviço da Direcção-Geral de Viação; 11. Ao assim não entender, e ao julgar, ao invés, que as tarefas desempenhadas pela Recorrente, em execução dos contratos celebrados com a Direcção-Geral de Viação, correspondem a necessidades permanentes do serviço – quando assim não é e foi, neste sentido, reconhecido, expressamente, pelo Senhor Director-Geral de Viação, no despacho de 27.7.2001, referenciado no processo, que foi tido em conta pelo acto impugnado –, o Douto Acórdão recorrido enferma de um erro de julgamento, adveniente de erro sobre os pressupostos da decisão - que é causa da sua ilegalidade; Sem prescindir, 12. Sem prejuízo de tudo o que fica alegado e olhado o problema à luz do julgamento efectuado pelo Douto Tribunal Recorrido, na dimensão interpretativa por ele realizada, caso esta venha a ser entendida como válida, o que unicamente se admite em benefício intelectual da causa, mas sem conceder, sempre se dirá que os citados Decretos-Leis nºs 81-A/96 e 195/97 – nomeadamente, o artigo 1° deste último diploma legal –, enfermam do vício de inconstitucionalidade, por violação do princípio da separação de poderes, acolhido no n° 1 do artigo 111° da Lei Fundamental, caso os Tribunais – nomeadamente os Administrativos – se possam substituir à Administração e, em seu lugar, possam efectuar uma valoração atinente à questão de saber se determinado administrado, nomeadamente para os efeitos daqueles diplomas legais – com particular destaque para o artº 1° do referido Dec-Lei n°195/97, de 31 de Julho – "(...) desempenha(va) funções correspondentes a necessidades permanentes dos serviços". Termos em que (…) deve: 1- Ser declarado nulo ou anulado o douto acórdão impugnado, com as legais consequências; Quando assim se não entenda, deve, então: 2- Ser revogado o aliás douto aresto em causa, sendo o mesmo substituído por outro que julgue improcedente o recurso contencioso. II. Contra-alegou a recorrente contenciosa, ora recorrida, nos termos de fls. 451 e segs., sustentando a total improcedência do recurso jurisdicional e a consequente confirmação do julgado, fazendo apelo a jurisprudência deste STA reportada a situações semelhantes à dos autos. III. O Exmo magistrado do Ministério Público neste Supremo Tribunal emitiu o seguinte parecer: “O Senhor Secretário de Estado da Administração Interna recorre do Acórdão do TCA Sul, de folhas 387 e seguintes que concedeu provimento ao recurso contencioso interposto por A... do despacho daquela Entidade, de 4.4.2002, que negou provimento ao recurso hierárquico interposto do despacho do Director-Geral de Viação, de 27.07.01, exarado na informação intitulada "Juristas avençados - pedido de integração nos Quadros da Direcção Geral de Viação", pedindo a sua revogação. As conclusões das alegações do recurso, são, no essencial, idênticas às apresentadas no recurso interposto pela mesma Entidade do Acórdão desse mesmo Tribunal, julgado por este Supremo Tribunal no processo nº 1068/06, proferido em 17.01.07, que negou provimento ao recurso. Às conclusões apresentadas no referido processo nº 1068/06, o Recorrente, apenas nada acrescentou de diferente que determinasse a sua análise. Vista a matéria de facto provada constata-se que, relativamente aos contratos celebrados entre a Recorrente contenciosa e o Recorrente jurisdicional, são idênticos. O douto Acórdão deste Supremo Tribunal proferido no processo nº 1068/06 negou provimento ao recurso confirmando a decisão do TCA SUL. Porque a matéria de facto é a mesma e as questões de direito também são idênticas, pelas razões constantes desse douto Acórdão – que me dispenso de transcrever – sou de parecer que o recurso não merece provimento.” * Colhidos os vistos, cumpre decidir. ( Fundamentação ) OS FACTOS Ao abrigo do disposto no artº 713º, nº 6 do CPCivil, e porque sobre ela não foi suscitada qualquer controvérsia, considera-se reproduzida a matéria de facto fixada na decisão impugnada. O DIREITO O acórdão impugnado anulou o despacho do ora recorrente, de 04.04.2002, que negou provimento ao recurso hierárquico necessário interposto do despacho do Director-Geral de Viação que indeferira a pretensão de diversos juristas avençados, entre os quais a recorrente contenciosa, ora recorrida, de serem integrados nos quadros da DGV ao abrigo do disposto no DL nº 81-A/96, de 21 de Junho e no DL nº 195/97, de 31 de Julho (redacção dada pelo DL nº 256/98, de 14 de Agosto). A discordância do recorrente relativamente ao decidido centra-se, no essencial, em considerar errado o julgamento de que as funções desempenhadas pela recorrente contenciosa, em execução dos contratos de avença celebrados com a DGV, correspondiam a “necessidades permanentes do serviço”, sustentando que essa questão integra a margem de valoração própria e de livre decisão da Administração, pelo que o acórdão impugnado, para além de conhecer de questão de que não podia tomar conhecimento, gerando nulidade de sentença (artº 668º, nº 1, al. d), in fine, do CPCivil), teria invadido a esfera de competência exclusiva da Administração, incorrendo em usurpação de poder por violação do princípio da separação de poderes consagrado no artº 111º, nº 1 da CRP. Acrescenta que, de qualquer modo, as funções desempenhadas pela recorrente contenciosa no exercício dos aludidos contratos de avença não se reportam a “necessidades permanentes do serviço”, pelo que o acórdão teria também incorrido em erro sobre os pressupostos da decisão. Alega, por fim, que, a entender-se de outro modo, o artº 1º do DL nº 195/97, na interpretação acolhida pelo acórdão impugnado (de que os tribunais administrativos possam efectuar uma valoração atinente à questão de saber se determinado administrado, nomeadamente para os efeitos daqueles diplomas legais, desempenha(va) funções correspondentes a necessidades permanentes dos serviços), é inconstitucional por violação do citado artº 111º, nº 1 da CRP. Como bem observa o Exmo magistrado do Ministério Público, a questão em causa foi já abordada por este Supremo Tribunal no Ac. de 17.01.2007 – Rec. 1.068/06 (junto pela ora recorrida com a sua contra-alegação – fls. 460 e segs.), versando situação de todo idêntica reportada a outro jurista avençado, constatando-se, aliás, que as alegações da entidade recorrente são uma reprodução quase absoluta das apresentadas pela mesma entidade naquele recurso jurisdicional, sendo igualmente a mesma a matéria de facto ali considerada. Aquele aresto, assinado aliás, como Adjunto, pelo relator do presente processo, abordou todas as questões aqui colocadas, incluindo a da invocada nulidade de pronúncia, tendo decidido em sentido contrário à pretensão da entidade recorrente, ou seja, confirmando a decisão anulatória da primeira instância. Porque se reitera integralmente o sentido da decisão ali proferida, deixa-se reproduzida, por ser aqui aplicável com as devidas adaptações, a pronúncia emitida naquele aresto: “ (…) 2. Vejamos agora o quadro jurídico aplicável. Como resulta do teor da matéria de facto parcialmente transcrita (…), o recorrente dirigiu ao Director-Geral de Viação um requerimento onde refere que (…) "Desde 6 de Setembro de 1994 que, diária e ininterruptamente, sujeito a horário de trabalho e em absoluta subordinação hierárquica, económica e jurídica, vem o signatário exercendo funções como Jurista na Delegação Distrital de Braga da DGV, competindo-lhe formular pareceres, informar e dar sequência à tramitação dos processos de contra-ordenações por infracções ao Código da Estrada. Encontra-se, pois, o signatário nas condições previstas no DL n° 81-A/96, de 21 de Junho, e no DL n° 195/97; de 31 de Julho, na redacção que lhe foi dada pelo DL n° 256/98, de 14 de Agosto, sendo por outro lado inquestionável que a prestação das ditas funções por parte dele corresponde a uma necessidade permanente do serviço, sendo indispensável ao seu regular funcionamento. Nesta conformidade, solicita a V. Exª se digne atestar que o signatário desempenha funções que correspondem a necessidades permanentes do serviço, que o mesmo tem vindo a satisfazer, e que, por conseguinte, a sua contratação é essencial ao regular funcionamento do serviço em causa, tudo por forma a desencadear o processo de regularização previsto nos mencionados diplomas legais e assim possibilitar a integração do signatário no quadro do pessoal da Direcção-Geral de Viação, pondo finalmente termo à situação irregular em que o mesmo se encontra (...)". Este requerimento veio a ser indeferido, por despacho de 27.7.01, com base numa informação dos serviços onde se concluiu que (…) "deve ser indeferida a pretensão dos recorrentes em virtude de já terem sido abertos concursos para o ingresso na carreira de jurista, relativamente ao qual ficaram excluídos". Dele foi interposto hierárquico, também indeferido pelo acto impugnado (…), com fundamento, entre outros, no facto de "o recorrente e, bem assim, os demais interessados, terem sido contratados com vista a prestarem serviço à Direcção-Geral de Viação, mas que para a respectiva actividade não correspondia a necessidades estruturais e permanentes daquele Departamento, mas, tão-somente, temporárias". O DL 81-A/96, de 21.6, teve como objectivos essenciais os que constam do respectivo preâmbulo onde se diz: "Assistiu-se, nos últimos anos, à proliferação de situações irregulares na Administração Pública cuja quantificação não é nem fácil nem pacífica. Essas situações irregulares revestem hoje as mais diversas formas: contratos a termo certo que ultrapassaram o prazo pelo qual foram celebrados, contratos de tarefa e avença que, desde o início ou em momento posterior, revestem forma subordinada, aquisições de serviço prolongadas no tempo, ajustes verbais e outras, tendo muitas delas em comum os chamados «recibos verdes», que, não revestindo um tipo específico de irregularidade, representam uma forma mais normal de documentar a despesa dos serviços. Em boa parte dos casos, estas situações visam a satisfação de necessidades permanentes dos serviços e prolongam-se, muitas vezes ininterruptamente, de há vários anos; noutros casos, a prestação de serviço tem conhecido interrupções, muitas delas destinadas a ultrapassar os limites da lei e a criar uma aparência de descontinuidade e de não permanência da necessidade. O recurso a esta prática de emprego é insustentável: no plano da legalidade, no plano da moral e no plano da dignidade do Estado, enquanto empregador e dos cidadãos, enquanto trabalhadores. Para além da necessidade de repor a legalidade num Estado de direito democrático e de tornar mais saudável a política de pessoal na função pública, a presente medida legislativa dá cumprimento ao acordo salarial para 1996 e compromissos de médio e longo prazos celebrados com as associações sindicais em 10 de Janeiro passado. Na verdade, nesse acordo, para além de se ter previsto um calendário negocial para debater, em geral, as questões ligadas com o emprego público, foi assumido o compromisso "de dar os primeiros passos tendo em vista uma apreciação pormenorizada da situação existente." O artigo 1º delimita o âmbito de aplicação, o 2º proíbe, futuramente, formas de vinculação precária, o 3º prolonga os contratos de trabalho a termo certo que "comprovadamente visem satisfazer necessidades dos serviços", o 4º permite a celebração de contratos a termo ao pessoal sem vínculo há mais de três anos mas que desempenhasse funções que correspondessem a necessidades permanentes dos serviços, o 5º permitia a celebração de contrato a termo, em casos excepcionais, ainda que o trabalho prestado fosse inferior a três anos e o 6º impunha que "O reconhecimento de que o pessoal em serviço não desempenha funções que correspondam a necessidades permanentes dos serviços consta de despacho fundamentado do dirigente máximo do serviço." O DL 195/97, de 31.7 (com redacção alterada pelo DL 256/98, de 14.), o outro dos diplomas legais invocados, tem como objectivos enunciados no respectivo preâmbulo os seguintes: "Na sequência dos compromissos assumidos pelo Governo no acordo salarial para 1996 e compromissos de médio e longo prazos subscritos com as organizações sindicais, foi publicado o Decreto-Lei nº 81-A/96, de 21 de Junho. Este diploma veio permitir a prorrogação de contratos a termo certo e a celebração de outros, quando os interessados vinham, sem título jurídico adequado, satisfazendo necessidades permanentes dos serviços com sujeição à hierarquia e horário completo. Como sempre foi reconhecido, este Decreto-Lei nº 81-A/96, de 21 de Junho, constituía o primeiro passo de um processo mais vasto e complexo, que culminaria com a definição dos termos da regularização das situações irregulares existentes. É este, pois, o objectivo do presente diploma: criar condições para, através de um processo gradual e selectivo, promover a regularização da situação jurídica daqueles que ao longo dos últimos anos foram sendo admitidos irregularmente, através dos chamados «recibos verdes», para satisfação de necessidades permanentes dos serviços públicos. Trata-se, assim, de um diploma que não pode deixar de ser articulado com o Decreto-Lei nº 81-A/96, de 21 de Junho, de que constitui, aliás, um natural desenvolvimento, esperando-se que as medidas ora adoptadas possam contribuir decisiva e definitivamente para pôr termo às situações de precariedade na Administração Pública. Refira-se, a este respeito, que o presente diploma reafirma a proibição de recurso a formas de vinculação precária para satisfação de necessidades permanentes dos serviços." Este DL veio instituir o concurso como forma de permitir a integração nos quadros da Função Pública do pessoal a regularizar (nº 1 do artº 4), continuando a sublinhar que o regime jurídico de ambos os diplomas apenas se aplica a quem tenha "desempenhado funções correspondentes a necessidades permanentes dos serviços" (artºs 1 e 2). Constituindo o pedido do recorrente contencioso o reconhecimento, para os efeitos dos referidos diplomas, de que, entre 1994 e 2001 desempenhou funções, no âmbito da Direcção-Geral de Viação, que correspondiam "a necessidades permanentes do serviço", e considerando que o acto recorrido indeferiu justamente esse pedido, para os invocados efeitos, é inquestionável que essa era a questão chave para o êxito do recurso, de modo que era sobre ela que o tribunal tinha de pronunciar-se em primeiro lugar. 3. Se o tribunal tinha que pronunciar-se para aferir da legalidade do despacho de indeferimento e se esse despacho emitiu um juízo contrário ao pretendido pelo recorrente, era esse juízo que constituía o verdadeiro objecto do recurso contencioso, cabendo, necessariamente, aos tribunais avaliarem da sua legalidade para o anularem ou para o deixarem intacto na ordem jurídica. Tanto mais que os tribunais "são os órgãos de soberania com competência para administrar a justiça" incumbindo-lhes "assegurar a defesa dos direitos e interesses legalmente protegidos dos cidadãos" e "dirimir os conflitos de interesses públicos e privados" (artº 201º, nºs 1 e 2 da CRP), sendo também certo, pelo lado da Administração, que "Os órgãos e agentes administrativos estão subordinados à Constituição e à lei" (artº 266º, nº 2), o que pressupõe a possibilidade de fiscalização contenciosa dos seus actos. Portanto, não tem qualquer sentido a nulidade, por excesso de pronúncia (artº 668, nº 1, d), do CPC), imputada pelo recorrente ao acórdão recorrido, e traduzida na conclusão de que, face à matéria de facto provada, o recorrente desempenhava, efectivamente, funções que correspondiam a necessidades permanentes do serviço. É certo que pode colocar-se uma questão de grau de pronúncia pelo facto de toda esta matéria se inserir no contexto da Administração activa, só que, um eventual excesso de grau relevará em sede de erro de julgamento e não na de excesso de pronúncia. Improcede, portanto, a invocada nulidade. 4. Observe-se que o âmbito do recurso jurisdicional, agora delimitado nas alegações do recorrente, e precisado nas respectivas conclusões, está circunscrito à questão de saber se as funções desempenhadas pelo recorrente contencioso correspondiam "a necessidades permanentes dos serviços". Pretende a recorrente que essa expressão traduz um conceito indeterminável, conceito de conteúdo incerto e indefinido, cuja apreciação está vedada aos tribunais por se situar no coração da actividade administrativa do Estado. Existindo alguma controvérsia quanto à sindicabilidade contenciosa destes conceitos, por estarem em causa, muitas vezes, saberes marcadamente técnicos que os tribunais manifestamente não dominam, o apelo àqueles preceitos constitucionais conduz inexoravelmente à eliminação dessa impossibilidade (o tribunal sempre poderia socorrer-se de prova pericial de valor científico semelhante), ou pelo menos, à sua aplicação em termos muito restritivos, sob pena de se poder incorrer em manifesta denegação de justiça. De resto, a doutrina (Conselheiro Azevedo Moreira, Conceitos indeterminados, Sua sindicabilidade Contenciosa, Revista de Direito Público, nº 1, Ano I, 65 e ss) sempre defendeu a sindicabilidade, na generalidade dos casos( Para este autor estariam excluídas da apreciação pelos tribunais situações muito específicas: (i) actos praticados por órgãos autónomos (júris de exames ou de avaliação de conhecimentos, (ii) certas avaliações, operadas sem a autonomia do ponto anterior (avaliação de funcionários), (iii) as hipóteses da chamada discricionariedade técnica, desde que reduzida a limites muito estreitos ("importância de um monumento") e (iv) aqueles casos em que se verifica uma conexão particularmente íntima entre o exercício de uma competência discricionária e o seu pressuposto vinculado ("distúrbios violentos" para as intervenções policiais).), designadamente, (i) "na maioria dos conceitos descritivos cujo critério de avaliação não exige conhecimentos técnicos especiais" (por exemplo, "grande quantidade"), (ii) "classes de conceitos indeterminados de valor, cujo critério de concretização resulta, por forma directa, ... da exegese dos textos legais" ("local apropriado"), (iii) "todos os conceitos de valor cuja concretização envolva juízos mais especificamente jurídicos" e que, portanto não permitem a afirmação de que o tribunal não possui os necessários conhecimentos técnicos ("jurista de reconhecida idoneidade"). De igual modo, Marcelo Rebelo de Sousa, "Lições de Direito Administrativo, I, 111, defende que "Apurado que seja um conceito indeterminado, podemos reiterar o que atrás dissemos: a sua interpretação e aplicação não são discricionárias e, por conseguinte, são jurisdicionalmente controláveis". Sobre a sindicabilidade contenciosa, nestes casos, podem ver-se os acórdãos STA de 23.11.05 no recurso 1112/04, de 14.10.04 no recurso 220/02, de 18.6.03 no recurso 1283/02, de 29.3.01 no recurso 46939 e de 11.5.99 no recurso 43248, entre outros. Provavelmente, nos dias de hoje, com a reforma introduzida pelo CPTA, onde a preocupação de apreciar efectivamente a substância das coisas é mais marcante se deva avançar neste sentido de uma forma mais clara e determinada. No acórdão recorrido, acerca deste ponto, consignou-se o seguinte: «E, sendo um verdadeiro contrato de trabalho a termo certo, destinava-se ou não o mesmo a satisfazer necessidades permanentes do serviço? A contratação do recorrente - bem como dos demais juristas - por parte da DGV teve a sua razão de ser na reforma do Código da Estrada, operada pelo DL n° 114/94, de 3 de Maio, cuja entrada em vigor ocorreu em 1.10.94. Com efeito, as infracções estradais que até aí eram qualificadas como transgressões, passaram a qualificar-se como contra-ordenações, com a consequente desjudicialização do seu conhecimento, que passou para a esfera de competência da Administração, através dos serviços da DGV e dos Governos Civis, competindo ainda a esse primeiro organismo "assegurar o processamento e a gestão dos autos levantados por infracções ao Código da Estrada e legislação complementar". Isso mesmo resulta inequívoco do próprio texto do contrato celebrado entre a DGV e o ora recorrente em 6.9.94, ou seja, a contratação deste último, bem como de todos os demais juristas seus colegas, de norte a sul do País, visou justamente o exercício de funções de consultadoria e de formulação de pareceres nos processos de contra-ordenação emergentes de infracções ao novo Código da Estrada. Perante este quadro factual, o exercício dessa actividade por parte do recorrente não pode deixar de ser entendido como destinando-se a satisfazer necessidades permanentes e estruturais dos serviços da DGV, sendo mesmo aqueles elementos, então objecto de contratação pela DGV, indispensáveis ao seu regular funcionamento. Com efeito, essa relação laboral - com subordinação hierárquica, económica e jurídica - subsistiu, no caso do recorrente, durante mais de oito anos e meio, dado que se mantiveram inalteradas as competências cometidas pelo Código da Estrada à Direcção-Geral de Viação. Acresce que, durante esse período continuaram a ser abertos concursos para admissão de novos juristas - como o atesta o ponto … do presente acórdão [Fundamentação de Facto] -, por se ter verificado que o pessoal existente era manifestamente insuficiente para dar conta de todo o trabalho acumulado. Ora, à semelhança do entendimento sufragado pelo recorrente, entendemos também que não pode haver necessidades transitórias de serviço que se arrastem e protelem por mais de 8 anos, visto que, perante o novo elenco de competências cometidas à DGV e decorrentes da aplicação do Código da Estrada, aprovado pelo DL nº 114/94, de 3/5, e regulamentado pelo DL nº 190/94, de 18/7, as necessidades em dotar as delegações distritais de viação de juristas, a fim de fazer face aos novos desafios impostos pela entrada em vigor daquele Código da Estrada, só podiam ser permanentes e não meramente temporárias, como resulta aliás, claramente, não só do despacho conjunto nº 119/97, de 20/6 [cfr. ponto … da fundamentação de facto], como também do entendimento sufragado pela DGAP, e consubstanciado no ofício de 4.11.97, dirigido ao Chefe de Gabinete do Secretário de Estado da Administração Pública, junto por cópia a fls. 196/200 dos autos [cfr. ponto … da fundamentação de facto]. Donde e, em conclusão, o serviço prestado pelo recorrente na Delegação Distrital de Braga da Direcção-Geral de Viação, desde finais de 1994 até 2001, destinava-se a satisfazer necessidades permanentes de serviço, nomeadamente por força das competências àquela cometidas pelo Código da Estrada aprovado pelo DL nº 114/94, de 3/5.» Em sentido económico-social as necessidades "correspondem, nos sujeitos individuais como nos colectivos, a situações de carência (falta de bens ou serviços considerados necessários à subsistência ou à melhoria da condição da vida humana) e ao desejo de possuir esses bens ou serviços, que se julgam adequados a mitigar tais carências", Sousa Franco, "Manual de Finanças Públicas", 1981, 63, ou, ainda, numa outra formulação, as "resultantes da vida em sociedade, ou por esta moldadas, as quais, para uns, são sentidas pelos indivíduos enquanto integrados na vida social, e, para outros, serão necessidades da própria sociedade como ente «a se» distinto dos seus componentes", idem, 16. Em rigor, proceder à administração pública consiste em acorrer a essas necessidades, mais precisamente, "em assegurar a satisfação regular das necessidades colectivas de segurança e bem-estar dos indivíduos obtendo e empregando racionalmente para esse efeito os recursos adequados", Marcelo Caetano, Manual, I, 9.ª edição, 5 ou, como diz Freitas do Amaral, Curso de Direito Administrativo, I, 11, Reimpressão, 31, "Quando se fala em administração pública, tem-se presente todo um conjunto de necessidades colectivas cuja satisfação é assumida como tarefa fundamental pela colectividade, através de serviços por esta organizados e mantidos". Já permanente é aquilo que "Dura, que se mantém sem interrupção ou sem alteração durante um espaço de tempo mais ou menos longo", "Dicionário da Língua Portuguesa Contemporânea" da Academia das Ciências de Lisboa. Portanto, satisfazer necessidades permanentes consiste em conceder remédio a essas pretensões sociais, de uma forma estável, durante um lapso de tempo razoável. Como resulta do ponto (…) da matéria de facto, "Em cumprimento dos vários contratos celebrados entre o recorrente e a DGV, aquele permanecia na Delegação Distrital de Viação de Braga durante o período normal de funcionamento da mesma e em tempo equivalente ao período normal de trabalho estabelecido para os trabalhadores da função pública, não podia retirar dessas instalações os processos que lhe eram diariamente distribuídos, desempenhava essas funções utilizando o equipamento informático propriedade da DGV e existente na Delegação Distrital de Braga, onde estava instalado um programa específico, designado por "SIGA" [Sistema de Informação e Gestão de Autos], dotado de modelos informatizados das decisões a tomar no âmbito dos processos que lhe eram confiados, limitando-se ao preenchimento desses modelos informáticos de propostas de decisão previamente estabelecidos e que lhe eram unilateralmente impostos, com vinculação às directivas, instruções e critérios de uniformização, quer na interpretação de disposições legais, quer no que concerne à aplicação de sanções e à sua qualificação, emanados da Direcção-Geral de Viação - através do Director-Geral, do Gabinete de Contencioso, do Subdirector Geral e do Delegado Distrital de Viação - e do próprio Governador Civil de Braga, quanto aos processos da competência deste último, recebendo em contrapartida pelo trabalho assim prestado, uma remuneração mensal fixa de 997,60 [Esc. 200.000$00], acrescida de IVA, à taxa legal em vigor". Desempenhar essas tarefas - que se mantêm indefinidamente enquanto a lei não for alterada - correspondia, pois, a satisfazer necessidades públicas, ligadas à tramitação das contra-ordenações rodoviárias e, assim, também, à própria segurança rodoviária atento o carácter preventivo geral de qualquer sanção. Sendo o tempo de exercício de, pelo menos, 7 anos, também corresponderá a algo que se mantém por um período já longo, estável. De resto, a própria lei fornece uma medida indiciária segura para avaliar o que se entende por necessidade permanente: aquela que perdura para além dos três anos ininterruptos previstos no nº 1 do artº 4 do DL 81-A/96. Com efeito, como aí se diz: "O pessoal sem vínculo jurídico adequado que, em 10 de Janeiro de 1996, desempenhava funções que correspondem a necessidades permanentes dos serviços, com subordinação hierárquica e horário completo, e que naquela data contava mais de três anos de trabalho ininterrupto é contratado a termo certo, a título excepcional, até 30 de Abril de 1997." Já, para quem não cumprisse os três anos, o artº 5 só permitia a realização do contrato a termo certo, desde que "seja reconhecido, em proposta fundamentada do dirigente máximo do serviço ... que a prestação de serviço é indispensável ao regular funcionamento do serviço". Este prazo não é aleatório antes vem retirado do Direito Laboral onde sempre se entendeu que os contratos de trabalho a termo certo, cujo prazo de duração não podia exceder os três anos (artº 139, nº 1 do Código do Trabalho, aprovado pela Lei nº 99/03, de 27.8.03, artº 44, nº 2, do DL 64-A/89, de 27.2, artº 3 do DL 781/76, de 28.10, e respectivos preâmbulos), apenas visavam satisfazer necessidades temporárias das entidades patronais, entendendo-se que passariam a contratos de trabalho sem prazo - o que decorria da própria lei - se excedessem aquele limite, justamente por se concluir que então visavam satisfazer necessidades permanentes (acórdãos STJ de 13.7.06 no P. 06S894 e de 10.5.06 no P. 06S010). O que só pode significar que o legislador figurou como razoável que até três anos as necessidades de mão de obra dos empregadores eram temporárias e a partir daí passavam a permanentes. Portanto, no caso dos autos, para além de não nos confrontarmos com conceitos que exijam conhecimentos técnicos específicos ou especializados, a própria lei fornece, em larga medida, um padrão suficientemente claro para a sua interpretação e apreciação que manifestamente permitem a sua sindicabilidade pelos tribunais. Terá, pois, de concluir-se que o recorrente, tendo exercido as funções descritas na matéria de facto durante mais de sete anos, exercício que continuava quando formulou o seu pedido, cumpria necessidades permanentes dos serviços onde estava integrado. Finalmente, os DL 81-A/96 e 195/97 não padecem de qualquer das inconstitucionalidades apontadas pelo recorrente. Em primeiro lugar é ridículo que aqueles que emitiram esses diplomas legais venham arguí-los de inconstitucionais. Em segundo lugar, o que se deixou dito atrás, à luz, de resto, dos preceitos constitucionais aí identificados, mostra à evidência que à Administração cabe administrar e aos tribunais administrativos sindicar os seus actos de administração, inexistindo, portanto, qualquer violação do princípio da separação de poderes. Por último, na perspectiva das suas próprias alegações de recurso, apenas está em causa qualificar as funções do recorrente contencioso como "correspondentes a necessidades permanentes dos serviços" e não a possibilidade de lhe permitir o ingresso automático na Função Pública, de modo que, na perspectiva apontada, tais diplomas normativos não foram sequer aqui aplicados. Acresce que, contrariamente ao referido pelo recorrente, não é verdade que a Constituição imponha (artº 47, nº 2) que o ingresso na Função Pública se faça necessariamente pela via do concurso público. Com efeito, o que ali se diz é que o ingresso na Função Pública se fará "em regra por via do concurso"”. Termos em que improcedem na íntegra as alegações do recorrente. ( Decisão ) Com os fundamentos expostos, acordam em negar provimento ao recurso, confirmando a decisão impugnada. Sem custas. Lisboa, 14 de Junho de 2007. – Pais Borges (relator) – Adérito Santos – Freitas Carvalho.

Sumário

II- A regra, em contencioso administrativo, é a de que todos os actos da administração são passíveis de fiscalização contenciosa, devendo ser absolutamente excepcionais as possibilidades de subtracção a esse juízo.

III- Os conceitos indeterminados são sindicáveis, pelo menos, em algumas situações típicas, designadamente, (i) "na maioria dos conceitos descritivos cujo critério de avaliação não exige conhecimentos técnicos especiais" (por exemplo, "grande quantidade"), (ii) "classes de conceitos indeterminados de valor, cujo critério de concretização resulta, por forma directa da exegese dos textos legais" ("local apropriado"), (iii) "todos os conceitos de valor cuja concretização envolva juízos mais especificamente jurídicos" e que, portanto não permitem a afirmação de que o tribunal não possui os necessários conhecimentos técnicos ("jurista de reconhecida idoneidade").

IV- O conceito indeterminado de "necessidades permanentes dos serviços" é susceptível de ser sindicado se a própria lei onde se insere der um contributo interpretativo relevante e se resultava da matéria de facto que o recorrente, durante mais de sete anos, ininterruptamente, situação que ainda se mantinha, em cumprimento dos vários contratos celebrados entre si e a DGV, permanecia na Delegação Distrital de Viação de Braga durante o período normal de funcionamento e em tempo equivalente ao período normal de trabalho estabelecido para os trabalhadores da função pública, não podia retirar dessas instalações os processos que lhe eram diariamente distribuídos, desempenhava essas funções utilizando o equipamento informático propriedade da DGV e existente na Delegação Distrital de Braga, onde estava instalado um programa específico, designado por "SIGA" [Sistema de Informação e Gestão de Autos], dotado de modelos informatizados das decisões a tomar no âmbito dos processos que lhe eram confiados, limitando-se ao preenchimento desses modelos informáticos de propostas de decisão previamente estabelecidos e que lhe eram unilateralmente impostos, com vinculação às directivas, instruções e critérios de uniformização, quer na interpretação de disposições legais, quer no que concerne à aplicação de sanções e à sua qualificação, emanados da Direcção-Geral de Viação - através do Director-Geral, do Gabinete de Contencioso, do Subdirector Geral e do Delegado Distrital de Viação - e do próprio Governador Civil de Braga, quanto aos processos da competência deste último, recebendo em contrapartida pelo trabalho assim prestado, uma remuneração mensal fixa de Esc. 200.000$00, acrescida de IVA, à taxa legal em vigor.

V- Neste caso, para além de não nos confrontarmos com conceitos que exijam conhecimentos técnicos específicos ou especializados, a própria lei fornece, em larga medida, um padrão suficientemente claro para a sua interpretação e apreciação que manifestamente permitem a sua sindicabilidade pelos tribunais.

Texto Integral

Acordam, em conferência, na Secção do Contencioso Administrativo do Supremo Tribunal Administrativo:

( Relatório )

I- O SECRETÁRIO DE ESTADO DA ADMINISTRAÇÃO INTERNA recorre jurisdicionalmente para este Supremo Tribunal Administrativo do acórdão do TCA Sul, de 09.11.2006 (fls. 387 e segs.), que concedeu provimento ao recurso contencioso interposto por A..., jurista, identificada a fls. 2 dos autos, anulando o despacho do ora recorrente, de 04.04.2002, exarado no Parecer nº 187-R/02 da Auditoria Jurídica do MAI, que negou provimento ao recurso hierárquico necessário por ela interposto do despacho do Director-Geral de Viação, de 27.07.2001, exarado sobre a Informação intitulada “Juristas Avençados – Pedido de integração nos quadros da DGV”, pelo qual foi indeferida a pretensão de diversos juristas avençados, entre os quais a aqui recorrente contenciosa, de serem integrados nos quadros da DGV.

Na sua alegação, formula as seguintes conclusões:

1. Como se vê dos diplomas em que a Recorrente funda a sua pretensão – Decretos-Leis nºs 81-A/96, de 21 de Julho e 195/97, de 31 de Julho –, o procedimento de regularização de pessoal regulado pelos citados diplomas legais tem como pressuposto essencial, entre outros, o reconhecimento, efectuado pelo dirigente máximo do serviço, de que o contratado desempenhasse, no respeito pelo demais condicionalismo ali fixado, funções correspondentes a necessidades permanentes dos serviços (maxime artº 1° do Dec-Lei n° 195/97);

2. A questão de saber, para os efeitos previstos no conjunto de normas estabelecido pelos mencionados Decretos-Leis nºs 81-A/96 e 195/97, se o serviço produzido por um determinado prestador corresponde a "(...) funções correspondentes a necessidades permanentes dos serviços" maxime artº 1º do DL n° 195/97, citado – integra, inquestionavelmente, a margem de livre decisão da Administração; e tal, porquanto, há-de reconhecer-se que, em tal domínio, aquela goza de liberdade na apreciação de uma situação de facto que diz respeito aos pressupostos da sua decisão (vd., sobre esta questão, na generalidade, por todos, Prof. Marcelo Rebelo de Sousa e Dr. André Salgado de Matos, «Direito Administrativo Geral», Tomo I, Dom Quixote, 1ª ed., 2004, pág. 183 e s.s.);

3. Neste particular contexto, a avaliação feita pelo Senhor Director-Geral de Viação, no seu despacho de 27.7.2001 – ao acolher a Informação de 18.7.2001, referenciada no processo –, no sentido de que as funções desempenhadas pela Recorrente, em execução dos contratos que haviam celebrado com aquela Direcção-Geral, não correspondiam a necessidades permanentes do aludido Serviço, deve entender-se integrar, por isso, valoração própria e exclusiva do exercício da função administrativa e, como tal, afastada, em homenagem ao princípio da separação de poderes – artº 111º, n° 1, da C.R.P. –, da esfera de competência dos Tribunais, nomeadamente dos Tribunais Administrativos;

4. Ao assim não entender, e, ao invés, ao considerar que a actividade da Recorrente era indispensável ao regular funcionamento do serviço regional da DGV – Delegação Distrital de Viação de Braga –, onde aquela se encontrava colocada e, como tal, destinava-se a satisfazer necessidades permanentes de serviço, para, com base em tal julgamento, anular o acto administrativo impugnado, o Douto Acórdão recorrido invadiu a esfera de competência própria e exclusiva da Administração, desrespeitando a margem de livre decisão de que esta goza, pelo que se encontra inquinado do vício de usurpação de poder administrativo, resultante da violação do princípio da separação de poderes (artº 111º, nº 1, da C.R.P.);

Pelo que antecede,

5. Ao considerar que a Recorrente desempenhava, em execução dos contratos celebrados com a Direcção-Geral de Viação, funções que correspondiam a necessidades permanentes daquele Serviço – situação que corresponde a valoração própria e exclusiva do exercício da função administrativa -, o Douto Acórdão recorrido conheceu de questão de que não podia tomar conhecimento, pelo que enferma do desvalor da nulidade, em conformidade com o preceituado no artigo 668°, n° 1, al. d), "in fine", do C.P.C.;

6. Sendo a solução do acto administrativo recorrido aceitável, à luz da jurisprudência do Acórdão, do Tribunal Central Administrativo Sul, de 21.12.05 – que não pôs em causa a Sentença dela objecto, que afirmou, em caso similar ao dos autos, que «(...) se fosse aplicável à A. o regime de regularização constante dos DL 81-A/96 e 195/97, teria que se concluir estarmos perante diplomas inconstitucionais» –, não poderia o Tribunal – como o fez –, no Acórdão em apreço, sindicar e valorar, negativamente, o juízo da Administração, expresso no acto administrativo impugnado, precisamente, por se inserir, o mesmo, no espaço de livre apreciação de que a Administração dispõe em tal matéria;

Aliás,

7. À luz da referida jurisprudência do Tribunal Central Administrativo Sul, expressa no seu Acórdão de 21.12.05, mencionado, sempre teria – com o respeito devido – de se considerar que o juízo da Administração, contido no despacho de 04.04.02, recorrido contenciosamente, não integra um erro manifesto ou grosseiro da Administração, pelo que uma tal apreciação está, por natureza, afastada do controle dos Tribunais;

8. Ao assim não entender, o Douto Acórdão impugnado, ao considerar que a actividade desenvolvida pela Recorrente, em execução dos contratos de avença celebrados com a Direcção-Geral de Viação, correspondia a necessidades permanentes do Serviço, pelo que o acto administrativo recorrido, que assim não tinha julgado, estava inquinado do vício de violação de lei, por erro nos respectivos pressupostos de facto, viola, com o respeito devido, por efectuar uma valoração própria do exercício da função administrativa – invadindo a margem de livre apreciação de que goza a Administração –, o princípio da separação de poderes, consignado no artigo 111°, n° 1, da Constituição da República, pelo que é ilegal, estando afectado com o desvalor da nulidade, ou, se assim não for entendido – o que apenas se encara por estrita cautela de patrocínio –, com o da anulabilidade;

Sem prescindir,

9. Sem prejuízo do que fica concluído – que se mantém –, certo é que os contratos de prestação de serviços, na modalidade de avença celebrados, voluntariamente, entre a Recorrente e a Direcção-Geral de Viação, não têm como objecto o desempenho de funções que se possam considerar como correspondendo a necessidades permanentes do serviço daquele Departamento;

Com efeito,

10. Como se vê dos instrumentos contratuais em causa, a prestação de serviços, por banda da Recorrente, em benefício da Direcção-Geral da Viação, tinha como objecto, na sua essência, "(...) o trabalho de consultoria e de formulação de pareceres nos processos de contra-ordenação do âmbito da aplicação do «Código da Estrada»" – o que evidencia uma tarefa temporária, ainda que eventualmente prolongada no tempo, mas que não pode reconduzir-se, ante a circunscrição material das tarefas objecto dos contratos, mencionados, por si só, a necessidades permanentes do serviço da Direcção-Geral de Viação;

11. Ao assim não entender, e ao julgar, ao invés, que as tarefas desempenhadas pela Recorrente, em execução dos contratos celebrados com a Direcção-Geral de Viação, correspondem a necessidades permanentes do serviço – quando assim não é e foi, neste sentido, reconhecido, expressamente, pelo Senhor Director-Geral de Viação, no despacho de 27.7.2001, referenciado no processo, que foi tido em conta pelo acto impugnado –, o Douto Acórdão recorrido enferma de um erro de julgamento, adveniente de erro sobre os pressupostos da decisão - que é causa da sua ilegalidade;

Sem prescindir,

12. Sem prejuízo de tudo o que fica alegado e olhado o problema à luz do julgamento efectuado pelo Douto Tribunal Recorrido, na dimensão interpretativa por ele realizada, caso esta venha a ser entendida como válida, o que unicamente se admite em benefício intelectual da causa, mas sem conceder, sempre se dirá que os citados Decretos-Leis nºs 81-A/96 e 195/97 – nomeadamente, o artigo 1° deste último diploma legal –, enfermam do vício de inconstitucionalidade, por violação do princípio da separação de poderes, acolhido no n° 1 do artigo 111° da Lei Fundamental, caso os Tribunais – nomeadamente os Administrativos – se possam substituir à Administração e, em seu lugar, possam efectuar uma valoração atinente à questão de saber se determinado administrado, nomeadamente para os efeitos daqueles diplomas legais – com particular destaque para o artº 1° do referido Dec-Lei n°195/97, de 31 de Julho – "(...) desempenha(va) funções correspondentes a necessidades permanentes dos serviços".

Termos em que (…) deve:

1- Ser declarado nulo ou anulado o douto acórdão impugnado, com as legais consequências;

Quando assim se não entenda, deve, então:

2- Ser revogado o aliás douto aresto em causa, sendo o mesmo substituído por outro que julgue improcedente o recurso contencioso.

II. Contra-alegou a recorrente contenciosa, ora recorrida, nos termos de fls. 451 e segs., sustentando a total improcedência do recurso jurisdicional e a consequente confirmação do julgado, fazendo apelo a jurisprudência deste STA reportada a situações semelhantes à dos autos.

III. O Exmo magistrado do Ministério Público neste Supremo Tribunal emitiu o seguinte parecer:

“O Senhor Secretário de Estado da Administração Interna recorre do Acórdão do TCA Sul, de folhas 387 e seguintes que concedeu provimento ao recurso contencioso interposto por A... do despacho daquela Entidade, de 4.4.2002, que negou provimento ao recurso hierárquico interposto do despacho do Director-Geral de Viação, de 27.07.01, exarado na informação intitulada "Juristas avençados - pedido de integração nos Quadros da Direcção Geral de Viação", pedindo a sua revogação.

As conclusões das alegações do recurso, são, no essencial, idênticas às apresentadas no recurso interposto pela mesma Entidade do Acórdão desse mesmo Tribunal, julgado por este Supremo Tribunal no processo nº 1068/06, proferido em 17.01.07, que negou provimento ao recurso.

Às conclusões apresentadas no referido processo nº 1068/06, o Recorrente, apenas nada acrescentou de diferente que determinasse a sua análise.

Vista a matéria de facto provada constata-se que, relativamente aos contratos celebrados entre a Recorrente contenciosa e o Recorrente jurisdicional, são idênticos.

O douto Acórdão deste Supremo Tribunal proferido no processo nº 1068/06 negou provimento ao recurso confirmando a decisão do TCA SUL.

Porque a matéria de facto é a mesma e as questões de direito também são idênticas, pelas razões constantes desse douto Acórdão – que me dispenso de transcrever – sou de parecer que o recurso não merece provimento.”

Colhidos os vistos, cumpre decidir.

( Fundamentação )

OS FACTOS

Ao abrigo do disposto no artº 713º, nº 6 do CPCivil, e porque sobre ela não foi suscitada qualquer controvérsia, considera-se reproduzida a matéria de facto fixada na decisão impugnada.

O DIREITO

O acórdão impugnado anulou o despacho do ora recorrente, de 04.04.2002, que negou provimento ao recurso hierárquico necessário interposto do despacho do Director-Geral de Viação que indeferira a pretensão de diversos juristas avençados, entre os quais a recorrente contenciosa, ora recorrida, de serem integrados nos quadros da DGV ao abrigo do disposto no DL nº 81-A/96, de 21 de Junho e no DL nº 195/97, de 31 de Julho (redacção dada pelo DL nº 256/98, de 14 de Agosto).

A discordância do recorrente relativamente ao decidido centra-se, no essencial, em considerar errado o julgamento de que as funções desempenhadas pela recorrente contenciosa, em execução dos contratos de avença celebrados com a DGV, correspondiam a “necessidades permanentes do serviço”, sustentando que essa questão integra a margem de valoração própria e de livre decisão da Administração, pelo que o acórdão impugnado, para além de conhecer de questão de que não podia tomar conhecimento, gerando nulidade de sentença (artº 668º, nº 1, al. d), in fine, do CPCivil), teria invadido a esfera de competência exclusiva da Administração, incorrendo em usurpação de poder por violação do princípio da separação de poderes consagrado no artº 111º, nº 1 da CRP.

Acrescenta que, de qualquer modo, as funções desempenhadas pela recorrente contenciosa no exercício dos aludidos contratos de avença não se reportam a “necessidades permanentes do serviço”, pelo que o acórdão teria também incorrido em erro sobre os pressupostos da decisão.

Alega, por fim, que, a entender-se de outro modo, o artº 1º do DL nº 195/97, na interpretação acolhida pelo acórdão impugnado (de que os tribunais administrativos possam efectuar uma valoração atinente à questão de saber se determinado administrado, nomeadamente para os efeitos daqueles diplomas legais, desempenha(va) funções correspondentes a necessidades permanentes dos serviços), é inconstitucional por violação do citado artº 111º, nº 1 da CRP.

Como bem observa o Exmo magistrado do Ministério Público, a questão em causa foi já abordada por este Supremo Tribunal no Ac. de 17.01.2007 – Rec. 1.068/06 (junto pela ora recorrida com a sua contra-alegação – fls. 460 e segs.), versando situação de todo idêntica reportada a outro jurista avençado, constatando-se, aliás, que as alegações da entidade recorrente são uma reprodução quase absoluta das apresentadas pela mesma entidade naquele recurso jurisdicional, sendo igualmente a mesma a matéria de facto ali considerada.

Aquele aresto, assinado aliás, como Adjunto, pelo relator do presente processo, abordou todas as questões aqui colocadas, incluindo a da invocada nulidade de pronúncia, tendo decidido em sentido contrário à pretensão da entidade recorrente, ou seja, confirmando a decisão anulatória da primeira instância.

Porque se reitera integralmente o sentido da decisão ali proferida, deixa-se reproduzida, por ser aqui aplicável com as devidas adaptações, a pronúncia emitida naquele aresto:

“(…)

2. Vejamos agora o quadro jurídico aplicável.

Como resulta do teor da matéria de facto parcialmente transcrita (…), o recorrente dirigiu ao Director-Geral de Viação um requerimento onde refere que (…) "Desde 6 de Setembro de 1994 que, diária e ininterruptamente, sujeito a horário de trabalho e em absoluta subordinação hierárquica, económica e jurídica, vem o signatário exercendo funções como Jurista na Delegação Distrital de Braga da DGV, competindo-lhe formular pareceres, informar e dar sequência à tramitação dos processos de contra-ordenações por infracções ao Código da Estrada. Encontra-se, pois, o signatário nas condições previstas no DL n° 81-A/96, de 21 de Junho, e no DL n° 195/97; de 31 de Julho, na redacção que lhe foi dada pelo DL n° 256/98, de 14 de Agosto, sendo por outro lado inquestionável que a prestação das ditas funções por parte dele corresponde a uma necessidade permanente do serviço, sendo indispensável ao seu regular funcionamento. Nesta conformidade, solicita a V. Exª se digne atestar que o signatário desempenha funções que correspondem a necessidades permanentes do serviço, que o mesmo tem vindo a satisfazer, e que, por conseguinte, a sua contratação é essencial ao regular funcionamento do serviço em causa, tudo por forma a desencadear o processo de regularização previsto nos mencionados diplomas legais e assim possibilitar a integração do signatário no quadro do pessoal da Direcção-Geral de Viação, pondo finalmente termo à situação irregular em que o mesmo se encontra (...)". Este requerimento veio a ser indeferido, por despacho de 27.7.01, com base numa informação dos serviços onde se concluiu que (…) "deve ser indeferida a pretensão dos recorrentes em virtude de já terem sido abertos concursos para o ingresso na carreira de jurista, relativamente ao qual ficaram excluídos". Dele foi interposto hierárquico, também indeferido pelo acto impugnado (…), com fundamento, entre outros, no facto de "o recorrente e, bem assim, os demais interessados, terem sido contratados com vista a prestarem serviço à Direcção-Geral de Viação, mas que para a respectiva actividade não correspondia a necessidades estruturais e permanentes daquele Departamento, mas, tão-somente, temporárias".

O DL 81-A/96, de 21.6, teve como objectivos essenciais os que constam do respectivo preâmbulo onde se diz: "Assistiu-se, nos últimos anos, à proliferação de situações irregulares na Administração Pública cuja quantificação não é nem fácil nem pacífica. Essas situações irregulares revestem hoje as mais diversas formas: contratos a termo certo que ultrapassaram o prazo pelo qual foram celebrados, contratos de tarefa e avença que, desde o início ou em momento posterior, revestem forma subordinada, aquisições de serviço prolongadas no tempo, ajustes verbais e outras, tendo muitas delas em comum os chamados «recibos verdes», que, não revestindo um tipo específico de irregularidade, representam uma forma mais normal de documentar a despesa dos serviços. Em boa parte dos casos, estas situações visam a satisfação de necessidades permanentes dos serviços e prolongam-se, muitas vezes ininterruptamente, de há vários anos; noutros casos, a prestação de serviço tem conhecido interrupções, muitas delas destinadas a ultrapassar os limites da lei e a criar uma aparência de descontinuidade e de não permanência da necessidade. O recurso a esta prática de emprego é insustentável: no plano da legalidade, no plano da moral e no plano da dignidade do Estado, enquanto empregador e dos cidadãos, enquanto trabalhadores. Para além da necessidade de repor a legalidade num Estado de direito democrático e de tornar mais saudável a política de pessoal na função pública, a presente medida legislativa dá cumprimento ao acordo salarial para 1996 e compromissos de médio e longo prazos celebrados com as associações sindicais em 10 de Janeiro passado. Na verdade, nesse acordo, para além de se ter previsto um calendário negocial para debater, em geral, as questões ligadas com o emprego público, foi assumido o compromisso "de dar os primeiros passos tendo em vista uma apreciação pormenorizada da situação existente." O artigo 1º delimita o âmbito de aplicação, o 2º proíbe, futuramente, formas de vinculação precária, o 3º prolonga os contratos de trabalho a termo certo que "comprovadamente visem satisfazer necessidades dos serviços", o 4º permite a celebração de contratos a termo ao pessoal sem vínculo há mais de três anos mas que desempenhasse funções que correspondessem a necessidades permanentes dos serviços, o 5º permitia a celebração de contrato a termo, em casos excepcionais, ainda que o trabalho prestado fosse inferior a três anos e o 6º impunha que "O reconhecimento de que o pessoal em serviço não desempenha funções que correspondam a necessidades permanentes dos serviços consta de despacho fundamentado do dirigente máximo do serviço."

O DL 195/97, de 31.7 (com redacção alterada pelo DL 256/98, de 14.), o outro dos diplomas legais invocados, tem como objectivos enunciados no respectivo preâmbulo os seguintes: "Na sequência dos compromissos assumidos pelo Governo no acordo salarial para 1996 e compromissos de médio e longo prazos subscritos com as organizações sindicais, foi publicado o Decreto-Lei nº 81-A/96, de 21 de Junho. Este diploma veio permitir a prorrogação de contratos a termo certo e a celebração de outros, quando os interessados vinham, sem título jurídico adequado, satisfazendo necessidades permanentes dos serviços com sujeição à hierarquia e horário completo. Como sempre foi reconhecido, este Decreto-Lei nº 81-A/96, de 21 de Junho, constituía o primeiro passo de um processo mais vasto e complexo, que culminaria com a definição dos termos da regularização das situações irregulares existentes. É este, pois, o objectivo do presente diploma: criar condições para, através de um processo gradual e selectivo, promover a regularização da situação jurídica daqueles que ao longo dos últimos anos foram sendo admitidos irregularmente, através dos chamados «recibos verdes», para satisfação de necessidades permanentes dos serviços públicos. Trata-se, assim, de um diploma que não pode deixar de ser articulado com o Decreto-Lei nº 81-A/96, de 21 de Junho, de que constitui, aliás, um natural desenvolvimento, esperando-se que as medidas ora adoptadas possam contribuir decisiva e definitivamente para pôr termo às situações de precariedade na Administração Pública. Refira-se, a este respeito, que o presente diploma reafirma a proibição de recurso a formas de vinculação precária para satisfação de necessidades permanentes dos serviços." Este DL veio instituir o concurso como forma de permitir a integração nos quadros da Função Pública do pessoal a regularizar (nº 1 do artº 4), continuando a sublinhar que o regime jurídico de ambos os diplomas apenas se aplica a quem tenha "desempenhado funções correspondentes a necessidades permanentes dos serviços" (artºs 1 e 2).

Constituindo o pedido do recorrente contencioso o reconhecimento, para os efeitos dos referidos diplomas, de que, entre 1994 e 2001 desempenhou funções, no âmbito da Direcção-Geral de Viação, que correspondiam "a necessidades permanentes do serviço", e considerando que o acto recorrido indeferiu justamente esse pedido, para os invocados efeitos, é inquestionável que essa era a questão chave para o êxito do recurso, de modo que era sobre ela que o tribunal tinha de pronunciar-se em primeiro lugar.

3. Se o tribunal tinha que pronunciar-se para aferir da legalidade do despacho de indeferimento e se esse despacho emitiu um juízo contrário ao pretendido pelo recorrente, era esse juízo que constituía o verdadeiro objecto do recurso contencioso, cabendo, necessariamente, aos tribunais avaliarem da sua legalidade para o anularem ou para o deixarem intacto na ordem jurídica. Tanto mais que os tribunais "são os órgãos de soberania com competência para administrar a justiça" incumbindo-lhes "assegurar a defesa dos direitos e interesses legalmente protegidos dos cidadãos" e "dirimir os conflitos de interesses públicos e privados" (artº 201º, nºs 1 e 2 da CRP), sendo também certo, pelo lado da Administração, que "Os órgãos e agentes administrativos estão subordinados à Constituição e à lei" (artº 266º, nº 2), o que pressupõe a possibilidade de fiscalização contenciosa dos seus actos. Portanto, não tem qualquer sentido a nulidade, por excesso de pronúncia (artº 668, nº 1, d), do CPC), imputada pelo recorrente ao acórdão recorrido, e traduzida na conclusão de que, face à matéria de facto provada, o recorrente desempenhava, efectivamente, funções que correspondiam a necessidades permanentes do serviço. É certo que pode colocar-se uma questão de grau de pronúncia pelo facto de toda esta matéria se inserir no contexto da Administração activa, só que, um eventual excesso de grau relevará em sede de erro de julgamento e não na de excesso de pronúncia. Improcede, portanto, a invocada nulidade.

4. Observe-se que o âmbito do recurso jurisdicional, agora delimitado nas alegações do recorrente, e precisado nas respectivas conclusões, está circunscrito à questão de saber se as funções desempenhadas pelo recorrente contencioso correspondiam "a necessidades permanentes dos serviços". Pretende a recorrente que essa expressão traduz um conceito indeterminável, conceito de conteúdo incerto e indefinido, cuja apreciação está vedada aos tribunais por se situar no coração da actividade administrativa do Estado. Existindo alguma controvérsia quanto à sindicabilidade contenciosa destes conceitos, por estarem em causa, muitas vezes, saberes marcadamente técnicos que os tribunais manifestamente não dominam, o apelo àqueles preceitos constitucionais conduz inexoravelmente à eliminação dessa impossibilidade (o tribunal sempre poderia socorrer-se de prova pericial de valor científico semelhante), ou pelo menos, à sua aplicação em termos muito restritivos, sob pena de se poder incorrer em manifesta denegação de justiça. De resto, a doutrina (Conselheiro Azevedo Moreira, Conceitos indeterminados, Sua sindicabilidade Contenciosa, Revista de Direito Público, nº 1, Ano I, 65 e ss) sempre defendeu a sindicabilidade, na generalidade dos casos( Para este autor estariam excluídas da apreciação pelos tribunais situações muito específicas: (i) actos praticados por órgãos autónomos (júris de exames ou de avaliação de conhecimentos, (ii) certas avaliações, operadas sem a autonomia do ponto anterior (avaliação de funcionários), (iii) as hipóteses da chamada discricionariedade técnica, desde que reduzida a limites muito estreitos ("importância de um monumento") e (iv) aqueles casos em que se verifica uma conexão particularmente íntima entre o exercício de uma competência discricionária e o seu pressuposto vinculado ("distúrbios violentos" para as intervenções policiais).), designadamente, (i) "na maioria dos conceitos descritivos cujo critério de avaliação não exige conhecimentos técnicos especiais" (por exemplo, "grande quantidade"), (ii) "classes de conceitos indeterminados de valor, cujo critério de concretização resulta, por forma directa, ... da exegese dos textos legais" ("local apropriado"), (iii) "todos os conceitos de valor cuja concretização envolva juízos mais especificamente jurídicos" e que, portanto não permitem a afirmação de que o tribunal não possui os necessários conhecimentos técnicos ("jurista de reconhecida idoneidade"). De igual modo, Marcelo Rebelo de Sousa, "Lições de Direito Administrativo, I, 111, defende que "Apurado que seja um conceito indeterminado, podemos reiterar o que atrás dissemos: a sua interpretação e aplicação não são discricionárias e, por conseguinte, são jurisdicionalmente controláveis". Sobre a sindicabilidade contenciosa, nestes casos, podem ver-se os acórdãos STA de 23.11.05 no recurso 1112/04, de 14.10.04 no recurso 220/02, de 18.6.03 no recurso 1283/02, de 29.3.01 no recurso 46939 e de 11.5.99 no recurso 43248, entre outros. Provavelmente, nos dias de hoje, com a reforma introduzida pelo CPTA, onde a preocupação de apreciar efectivamente a substância das coisas é mais marcante se deva avançar neste sentido de uma forma mais clara e determinada.

No acórdão recorrido, acerca deste ponto, consignou-se o seguinte: «E, sendo um verdadeiro contrato de trabalho a termo certo, destinava-se ou não o mesmo a satisfazer necessidades permanentes do serviço? A contratação do recorrente - bem como dos demais juristas - por parte da DGV teve a sua razão de ser na reforma do Código da Estrada, operada pelo DL n° 114/94, de 3 de Maio, cuja entrada em vigor ocorreu em 1.10.94. Com efeito, as infracções estradais que até aí eram qualificadas como transgressões, passaram a qualificar-se como contra-ordenações, com a consequente desjudicialização do seu conhecimento, que passou para a esfera de competência da Administração, através dos serviços da DGV e dos Governos Civis, competindo ainda a esse primeiro organismo "assegurar o processamento e a gestão dos autos levantados por infracções ao Código da Estrada e legislação complementar". Isso mesmo resulta inequívoco do próprio texto do contrato celebrado entre a DGV e o ora recorrente em 6.9.94, ou seja, a contratação deste último, bem como de todos os demais juristas seus colegas, de norte a sul do País, visou justamente o exercício de funções de consultadoria e de formulação de pareceres nos processos de contra-ordenação emergentes de infracções ao novo Código da Estrada. Perante este quadro factual, o exercício dessa actividade por parte do recorrente não pode deixar de ser entendido como destinando-se a satisfazer necessidades permanentes e estruturais dos serviços da DGV, sendo mesmo aqueles elementos, então objecto de contratação pela DGV, indispensáveis ao seu regular funcionamento. Com efeito, essa relação laboral - com subordinação hierárquica, económica e jurídica - subsistiu, no caso do recorrente, durante mais de oito anos e meio, dado que se mantiveram inalteradas as competências cometidas pelo Código da Estrada à Direcção-Geral de Viação. Acresce que, durante esse período continuaram a ser abertos concursos para admissão de novos juristas - como o atesta o ponto … do presente acórdão [Fundamentação de Facto] -, por se ter verificado que o pessoal existente era manifestamente insuficiente para dar conta de todo o trabalho acumulado. Ora, à semelhança do entendimento sufragado pelo recorrente, entendemos também que não pode haver necessidades transitórias de serviço que se arrastem e protelem por mais de 8 anos, visto que, perante o novo elenco de competências cometidas à DGV e decorrentes da aplicação do Código da Estrada, aprovado pelo DL nº 114/94, de 3/5, e regulamentado pelo DL nº 190/94, de 18/7, as necessidades em dotar as delegações distritais de viação de juristas, a fim de fazer face aos novos desafios impostos pela entrada em vigor daquele Código da Estrada, só podiam ser permanentes e não meramente temporárias, como resulta aliás, claramente, não só do despacho conjunto nº 119/97, de 20/6 [cfr. ponto … da fundamentação de facto], como também do entendimento sufragado pela DGAP, e consubstanciado no ofício de 4.11.97, dirigido ao Chefe de Gabinete do Secretário de Estado da Administração Pública, junto por cópia a fls. 196/200 dos autos [cfr. ponto … da fundamentação de facto]. Donde e, em conclusão, o serviço prestado pelo recorrente na Delegação Distrital de Braga da Direcção-Geral de Viação, desde finais de 1994 até 2001, destinava-se a satisfazer necessidades permanentes de serviço, nomeadamente por força das competências àquela cometidas pelo Código da Estrada aprovado pelo DL nº 114/94, de 3/5.»

Em sentido económico-social as necessidades "correspondem, nos sujeitos individuais como nos colectivos, a situações de carência (falta de bens ou serviços considerados necessários à subsistência ou à melhoria da condição da vida humana) e ao desejo de possuir esses bens ou serviços, que se julgam adequados a mitigar tais carências", Sousa Franco, "Manual de Finanças Públicas", 1981, 63, ou, ainda, numa outra formulação, as "resultantes da vida em sociedade, ou por esta moldadas, as quais, para uns, são sentidas pelos indivíduos enquanto integrados na vida social, e, para outros, serão necessidades da própria sociedade como ente «a se» distinto dos seus componentes", idem, 16. Em rigor, proceder à administração pública consiste em acorrer a essas necessidades, mais precisamente, "em assegurar a satisfação regular das necessidades colectivas de segurança e bem-estar dos indivíduos obtendo e empregando racionalmente para esse efeito os recursos adequados", Marcelo Caetano, Manual, I, 9.ª edição, 5 ou, como diz Freitas do Amaral, Curso de Direito Administrativo, I, 11, Reimpressão, 31, "Quando se fala em administração pública, tem-se presente todo um conjunto de necessidades colectivas cuja satisfação é assumida como tarefa fundamental pela colectividade, através de serviços por esta organizados e mantidos". Já permanente é aquilo que "Dura, que se mantém sem interrupção ou sem alteração durante um espaço de tempo mais ou menos longo", "Dicionário da Língua Portuguesa Contemporânea" da Academia das Ciências de Lisboa. Portanto, satisfazer necessidades permanentes consiste em conceder remédio a essas pretensões sociais, de uma forma estável, durante um lapso de tempo razoável.

Como resulta do ponto (…) da matéria de facto, "Em cumprimento dos vários contratos celebrados entre o recorrente e a DGV, aquele permanecia na Delegação Distrital de Viação de Braga durante o período normal de funcionamento da mesma e em tempo equivalente ao período normal de trabalho estabelecido para os trabalhadores da função pública, não podia retirar dessas instalações os processos que lhe eram diariamente distribuídos, desempenhava essas funções utilizando o equipamento informático propriedade da DGV e existente na Delegação Distrital de Braga, onde estava instalado um programa específico, designado por "SIGA" [Sistema de Informação e Gestão de Autos], dotado de modelos informatizados das decisões a tomar no âmbito dos processos que lhe eram confiados, limitando-se ao preenchimento desses modelos informáticos de propostas de decisão previamente estabelecidos e que lhe eram unilateralmente impostos, com vinculação às directivas, instruções e critérios de uniformização, quer na interpretação de disposições legais, quer no que concerne à aplicação de sanções e à sua qualificação, emanados da Direcção-Geral de Viação - através do Director-Geral, do Gabinete de Contencioso, do Subdirector Geral e do Delegado Distrital de Viação - e do próprio Governador Civil de Braga, quanto aos processos da competência deste último, recebendo em contrapartida pelo trabalho assim prestado, uma remuneração mensal fixa de 997,60 [Esc. 200.000$00], acrescida de IVA, à taxa legal em vigor".

Desempenhar essas tarefas - que se mantêm indefinidamente enquanto a lei não for alterada - correspondia, pois, a satisfazer necessidades públicas, ligadas à tramitação das contra-ordenações rodoviárias e, assim, também, à própria segurança rodoviária atento o carácter preventivo geral de qualquer sanção. Sendo o tempo de exercício de, pelo menos, 7 anos, também corresponderá a algo que se mantém por um período já longo, estável. De resto, a própria lei fornece uma medida indiciária segura para avaliar o que se entende por necessidade permanente: aquela que perdura para além dos três anos ininterruptos previstos no nº 1 do artº 4 do DL 81-A/96. Com efeito, como aí se diz: "O pessoal sem vínculo jurídico adequado que, em 10 de Janeiro de 1996, desempenhava funções que correspondem a necessidades permanentes dos serviços, com subordinação hierárquica e horário completo, e que naquela data contava mais de três anos de trabalho ininterrupto é contratado a termo certo, a título excepcional, até 30 de Abril de 1997." Já, para quem não cumprisse os três anos, o artº 5 só permitia a realização do contrato a termo certo, desde que "seja reconhecido, em proposta fundamentada do dirigente máximo do serviço ... que a prestação de serviço é indispensável ao regular funcionamento do serviço". Este prazo não é aleatório antes vem retirado do Direito Laboral onde sempre se entendeu que os contratos de trabalho a termo certo, cujo prazo de duração não podia exceder os três anos (artº 139, nº 1 do Código do Trabalho, aprovado pela Lei nº 99/03, de 27.8.03, artº 44, nº 2, do DL 64-A/89, de 27.2, artº 3 do DL 781/76, de 28.10, e respectivos preâmbulos), apenas visavam satisfazer necessidades temporárias das entidades patronais, entendendo-se que passariam a contratos de trabalho sem prazo - o que decorria da própria lei - se excedessem aquele limite, justamente por se concluir que então visavam satisfazer necessidades permanentes (acórdãos STJ de 13.7.06 no P. 06S894 e de 10.5.06 no P. 06S010). O que só pode significar que o legislador figurou como razoável que até três anos as necessidades de mão de obra dos empregadores eram temporárias e a partir daí passavam a permanentes. Portanto, no caso dos autos, para além de não nos confrontarmos com conceitos que exijam conhecimentos técnicos específicos ou especializados, a própria lei fornece, em larga medida, um padrão suficientemente claro para a sua interpretação e apreciação que manifestamente permitem a sua sindicabilidade pelos tribunais.

Terá, pois, de concluir-se que o recorrente, tendo exercido as funções descritas na matéria de facto durante mais de sete anos, exercício que continuava quando formulou o seu pedido, cumpria necessidades permanentes dos serviços onde estava integrado.

Finalmente, os DL 81-A/96 e 195/97 não padecem de qualquer das inconstitucionalidades apontadas pelo recorrente. Em primeiro lugar é ridículo que aqueles que emitiram esses diplomas legais venham arguí-los de inconstitucionais. Em segundo lugar, o que se deixou dito atrás, à luz, de resto, dos preceitos constitucionais aí identificados, mostra à evidência que à Administração cabe administrar e aos tribunais administrativos sindicar os seus actos de administração, inexistindo, portanto, qualquer violação do princípio da separação de poderes. Por último, na perspectiva das suas próprias alegações de recurso, apenas está em causa qualificar as funções do recorrente contencioso como "correspondentes a necessidades permanentes dos serviços" e não a possibilidade de lhe permitir o ingresso automático na Função Pública, de modo que, na perspectiva apontada, tais diplomas normativos não foram sequer aqui aplicados. Acresce que, contrariamente ao referido pelo recorrente, não é verdade que a Constituição imponha (artº 47, nº 2) que o ingresso na Função Pública se faça necessariamente pela via do concurso público. Com efeito, o que ali se diz é que o ingresso na Função Pública se fará "em regra por via do concurso"”.

Termos em que improcedem na íntegra as alegações do recorrente.

( Decisão )

Com os fundamentos expostos, acordam em negar provimento ao recurso, confirmando a decisão impugnada.

Sem custas.

Lisboa, 14 de Junho de 2007. – Pais Borges (relator) – Adérito Santos – Freitas Carvalho.

Referências Legais

Legislação Nacional

DL 81-A/96 DE 1996/06/21 ART4 ART5.
CONST97 ART47 ART201 ART266.
CPC96 ART668.
CTRAB03 ART139.

Jurisprudência Nacional

AC STA PROC1068/06 DE 2007/01/07.; AC STA PROC1112/04 DE 2005/11/23.; AC STA PROC43248 DE 1999/05/11.; AC STJ PROC06S894 DE 2006/07/13.; AC STJ PROC06S010 DE 2006/05/10.

Doutrina

AZEVEDO MOREIRA IN RDP N1 PAG65.
REBELO DE SOUSA LIÇÕES DE DIREITO ADMINISTRATIVO V1 PAG111.
SOUSA FRANCO MANUAL DE FINANÇAS PÚBLICAS PAG63.
MARCELO CAETANO MANUAL DE DIREITO ADMINISTRATIVO 9ED V1 PAG5.
FREITAS DO AMARAL CURSO DE DIREITO ADMINISTRATIVO V1 PAG11.

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Referências Legais

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