045540 - Supremo Tribunal Administrativo

I- Os actos cujos efeitos se produzem, apenas, nas relações inter-orgânicas, no âmbito das orientações que transmitem aos serviços, com carácter genérico, são actos internos e irrecorríveis, porque não modificam a situação jurídica dos administrados e, portanto, não são lesivos.

II- É acto interno aquele através do qual a Direcção Geral dos Registos e Notariado transmite ao Gabinete de Gestão Financeira o seu entendimento sobre o modo como devem ser calculadas, para efeitos dos respectivos abonos e reposições, as remunerações dos Notários e Conservadores Adjuntos.

III- Os actos internos, porque não são actos administrativos stricto sensu, não podem ser objecto de recurso hierárquico ou contencioso (arts 120 e 166 CPA).

IV- Assim, não merece censura o despacho do Ministro competente que rejeita, ao abrigo no disposto no artigo 173, al. b) CPA, o recurso hierárquico interposto de acto daquela natureza.

Acordam, na Secção do Contencioso Administrativo, do Supremo Tribunal Administrativo:

I. Relatório

A. ., casada, Adjunta de Notário, melhor identificada nos autos, interpôs no Tribunal Central Administrativo (TCA) recurso contencioso de anulação do despacho de 27 de Outubro de 1997, do Senhor Ministro da Justiça, que rejeitou o recurso hierárquico do despacho do Director Geral dos Registos e do Notariado, que determinou a reposição da quantia de 267.264$00, com fundamento em o acto recorrido estar ferido de vícios de forma e de violação de lei.

Por acórdão do TCA de 20.5.99 (fls. 47 a 50), foi negado provimento ao recurso.

Não se conformando com aquele acórdão interpõe a recorrente o presente recurso jurisdicional, no qual alegou e formulou as seguintes conclusões (fls. 55 a 57):

"A) São pressupostos do recurso hierárquico a existência de hierarquia, a prática de um acto administrativo por uma entidade subalterna e o subalterno não gozar de competência exclusiva.

B) O artigo 12 do DL. 323/89 considera específicas do Director Geral as competências constantes do Mapa II não afastando a existência de competências mais amplas conferidas aos Directores Gerais pelas leis orgânicas dos respectivos serviços.

C) Da análise do artigo 11 º. N.º 4.º do diploma resulta inequivocamente competir ao Subdirector-Geral exercer as competências que lhe forem delegadas pelo membro do Governo competente ou delegadas ou subdelegadas pelo Director Geral bem como as que lhe forem expressamente concedidas pelo diploma orgânico do respectivo serviço ou organismo.

D) A alteração introduzida pelo DL 40/94 de 11.2 atribuindo à Direcção Geral de Registos e Notariado autonomia administrativa visou a aplicação a esse departamento da reforma da contabilidade pública operada pela Lei 8/90 de 20.2 regulamentada pelo DL 155/92 de 28.7 e traduz-se na competência dos seus dirigentes para autorizar a realização de despesas e seu pagamento.

E) É à DGRN que compete a gestão de recursos humanos afectos à DGRN e aos serviços externos (artigo 2 e) do DL 40/94).

F) O Gabinete de Gestão Financeira do Ministério da Justiça através da Secção de Conservadores e Notários apenas tem competência para verificar as notas discriminativas de vencimentos e outros abonos processados nos serviços de registo e notariado.

G) O acto segundo o qual o serviço processador reconhece o direito ao abono é um acto administrativo constitutivo de direitos.

H) Os despachos do DGRN de 29.1.97 e 7.4.97 alteram a situação jurídica individual e concreta da alegante e, por confundirem remuneração global com participação emolumentar de substituição, ordenaram a reposição de determinada quantia afectando assim directa e inequivocamente a sua esfera jurídica.

I) O Adjunto colocado nessa situação por força do artigo 29 do DL. 92/90 tem direito a 90% da remuneração global (vencimento de categoria e vencimento de exercício) de conservador e notário de 3.º classe apenas pelo facto de ter ascendido a essa posição funcional.

Quando por necessidade ou conveniência de serviço o adjunto é destacado para outra repartição ou assume essa qualidade na mesma repartição em regime de substituição do titular então deverá ser compensado com a participação emolumentar do substituído.

J) O legislador distinguiu uma situação de acumulação com as próprias funções, para a qual determina 70%, de uma situação de função exclusiva de substituição para a qual consagrou a participação emolumentar por inteiro. Ao invés, se for ajudante, o legislador permite-lhe optar pela participação emolumentar correspondente ao lugar e ao período de substituição.

L) A norma inserta no diploma legal não pode ser aclarada por despacho do DGRN o que a acontecer traduz usurpação de poder.

M) Os despachos do DGRN são susceptíveis de recurso hierárquico para o Ministro da Justiça e do despacho deste último cabe recurso contencioso não tendo acolhimento o carácter interno daqueles enquanto actos administrativos.

N) Os despachos recorridos não são actos internos, pelo contrário são actos administrativos recorríveis pois são decisões da administração que ao abrigo de normas de direito público produziram efeitos jurídicos na situação individual e concreta da delegante, pelo que não pode o recurso ser julgado inadmissível com base nos artigos 120 e 173 b) do CPA.

O) Considera-se acto administrativo "aquele que traduz uma manifestação inequívoca da vontade da administração produtora por isso de efeitos jurídicos que directa, especifica e inovatoriamente recaem sobre um particular, culminando o desenrolar de um processo, ou que inserido na sua tramitação acarrete desde logo uma ofensa para o particular”.

P) “O acto administrativo é a declaração unilateral e autoritária, relativa a um caso concreto, dimanada de um órgão da administração, no exercício da função administrativa, com vista à produção de efeitos jurídicos externos, positivos ou negativos”.

Q) “São elementos essenciais do conceito de acto administrativo, cujo definição não coincide com a fornecida pelo artigo 120 do CPA, a unilateralidade da declaração, a incidência da declaração sobre um caso ou hipótese determinada, concreta ou particular, a proveniência da declaração de um órgão da administração, o enquadramento da declaração do órgão da administração no domínio da função administrativa e a produção de efeitos jurídicos no

ordenamento geral donde resulta a eliminação dos actos internos" preenchendo o acto administrativo objecto do recurso da ora alegante integralmente os requisitos aqui mencionados.

R) Depois da revisão constitucional de 1989, a Constituição garante o direito de recurso contencioso contra actos administrativos ilegais e o direito de acesso à justiça administrativa para tutela dos direitos e interesses legalmente protegidos.

S) A Constituição, depois da revisão de 1989 e de 1997 garante o direito de recurso contencioso de actos administrativos lesivos o que in casu se verifica inequivocamente.

T) O recurso deverá ser julgado procedente revogando-se a decisão ora recorrida tudo com as legais consequências e fazendo-se assim JUSTIÇA.”

A Entidade Recorrida, ora agravada, contra-alegou (fls. 59 a 62), tendo concluído do seguinte modo:

"a) Os despachos objecto do recurso hierárquico cuja decisão foi

objecto de recurso contencioso eram inquestionavelmente actos internos;

b) Foi assim correcta a rejeição desse recurso hierárquico;

c) Ao julgar em consonância com as conclusões anteriores, o douto

acórdão recorrido não sofre pois qualquer censura.”

Neste Supremo Tribunal Administrativo o Ex.mo Procurador-Geral Adjunto emitiu parecer (fls. 80/81), no sentido de que deverá negar-se provimento ao recurso, conforme a jurisprudência deste Supremo que, face a situações semelhantes à dos presentes outros, tem considerado os despachos do DGRN, de 29.1.97 e 7.4.97, actos internos, de natureza genérica.

Colhidos os vistos legais, cumpre apreciar e decidir.

II. Fundamentação

1. A Matéria de Facto

O acórdão recorrido deu como assente a seguinte factualidade:

A- A ora recorrente, em 17/6/97 interpôs recurso hierárquico para o Sr. Ministro da Justiça dos despachos do Sr. Director-Geral dos Registos e Notariado de 29/1/97 e de 7/4/97 "que determinaram a reposição da quantia de 267.264$00", alegando, em síntese, que foi nomeada em substituição legal do respectivo titular na Conservatória do Registo Civil do Cadaval, no período de Maio/96 a Outubro/96, que auferiu a respectiva participação emolumentar, no total de 267.264$00 e que é inequívoco o seu direito à participação

emolumentar por substituição, sob pena de violação dos princípios da legalidade e prossecução do interesse público ( Cfr. processo instrutor).

B- Por despacho de 27/10/97 o Sr. Ministro da Justiça concordou com a informação elaborada pela Auditoria Jurídica do MJ e rejeitou o recurso hierárquico ( Cfr. idem ).

C- No ponto 7 da aludida Informação lê-se o seguinte : ” Relativamente, por último, à questão suscitada quanto à irrecorribilidade dos despachos impugnados, assiste inteira razão à DGNR.

Os despachos recorridos são manifestamente actos de carácter interno, que não produzem "efeitos jurídicos numa situação individual e concreta" como é mister num acto administrativo, utilizando a formulação agora constante do art.º 120º do CPA.

E, assim, por força da regra do art.º 173º, b) do mesmo Código, deve o presente recurso ser rejeitado.

É, pois esta a proposta de decisão que se formula." ( Cfr. processo instrutor ).

D- Na Proposta de decisão elaborada pela DGRN ( Informação n.º 38/97 DSRH-DRH) refere-se o seguinte:

'5.1- O Gabinete de Gestão Financeira deste Ministério solicitou à recorrente a reposição da quantia de 267.246$00, respeitante à participação emolumentar percebida enquanto adjunto em regime de substituição legal, fundamentando esse pedido nos despachos do Sr. director-geral n.º 25/96, publicado no BRN n.º 7/96 e, ainda, nos de 9/1/97 e 7/4/97 que recaíram sobre as informações nºs 25-DSRH-DRH e 116/97-DSRH-DRH.

5.2- Os citados despachos de 29.1.97 e 7.4.97, exarados nas aludidas informações, foram proferidos na sequência de um pedido de esclarecimento do Gabinete de Gestão Financeira ( oficio n.º 13902 de 5.9.96, cuja fotocópia se anexa), respeitante a dúvidas surgidas na aplicação do despacho n.º 25/96 do Senhor director-geral, em conjugação com o art.º 30º do Decreto-Lei n.º 92/90, de 17de Março, relativo aos vencimentos de adjuntos, e com o Decreto-Lei n.º 256/95, de 30 de Setembro ( novo regime de substituição)

5.3- O referido acto de reposição é, pois, fundamentado nos despachos do senhor director-geral supra referenciados." ( Cfr. idem ).

E- Concluindo-se nesta Proposta que:

“7.5- Termos em que se conclui não terem sido os despachos em questão que mandaram proceder concretamente à referida reposição, pelo que, e de acordo com o exposto, os mesmos são inimpugnáveis, tratando-se de actos de carácter genérico, que, resolvendo dúvidas dos serviços, se traduzem em actos internos, não revestindo a natureza de definitivos e executórios." (Cfr. processo instrutor).

F- Dão-se aqui por reproduzidas as conclusões das Informações nºs 5/DSRH-DRH, de 14/1/97 e 116/DSRH-DRH, de 31/3/97, sobre as quais recaíram os supra aludidos despachos do Director-Geral dos Registos e do Notariado, de 29/1/97 e de 7/4/97, respectivamente, as quais constam de fls. 10 e 11 da supra aludida Informação n.º 238/97-SRH-DRH ( Cfr. idem).

2. Do Direito

Com base nos factos relatados e que não foram questionados pela recorrente, o acórdão recorrido negou provimento ao recurso contencioso, tendo para o efeito desenvolvido a seguinte linha argumentativa:

Face à matéria de facto apurada pode concluir-se que o despacho recorrido rejeitou o recurso hierárquico com fundamento no disposto nos arts 120 e 173, al. b), do CPA.

A recorrente não aceita essa argumentação jurídica, defendendo que “o acto afectou directa e inequivocamente a recorrente” (Cfr. art. 49º da petição de recurso).

Salvo o devido respeito, não é possível formular essa conclusão, desde logo porque o Director-Geral dos RN não proferiu decisão de reposição da quantia de 267.264$00.

Tal decisão foi prolatada pela Directora-Geral do GGF do Ministério da Justiça e apenas essa decisão poderia ter sido objecto de recurso hierárquico para a Autoridade recorrida.

Em bom rigor o recurso hierárquico não tinha objecto idóneo, uma vez que de modo indesculpável era imputável ao Director-Geral dos RN decisão que este não tinha proferido.

Os despachos do Director-Geral dos RN que foram objecto do recurso hierárquico não são actos administrativos recorríveis, por não haverem produzido imediatamente efeitos na esfera jurídica do ora recorrente ou de qualquer outro funcionário daquela Direcção-Geral.

São meros actos administrativos internos.

(...)

Não sendo tais despachos produzido efeitos jurídicos imediatos na situação individual e concreta do ora recorrente, tais decisões não eram susceptíveis de recurso hierárquico (cfr. arts 120 e 166 do CPA).

Assim sendo o despacho recorrido ao rejeitar o recurso hierárquico, com tal fundamento, não merece qualquer censura.

A recorrente, para além das considerações de fundo, tendentes a demonstrar o seu direito à pretensão remuneratória que lhe assiste ( o que não cumpre apreciar neste recurso, por não ter merecido qualquer decisão no acórdão recorrido - cfr. neste sentido o Ac. de 31.10.2000, Proc. n.º 36507), sustenta no essencial que o que estava em causa no recurso eram verdadeiros actos administrativos.

Com efeito, e como decorre do afirmado sob as conclusões H, M e N, os “despachos do DGRN de 29.1.97 e 7.4.97 alteraram a situação jurídica individual e concreta da alegante ao ordenaram a reposição de determinada quantia, afectando assim directa e inequivocamente a sua esfera jurídica, pelo que são susceptíveis de recurso hierárquico para o Ministro da Justiça e do despacho deste último cabe recurso contencioso não tendo acolhimento o carácter interno daqueles enquanto actos administrativos, não sendo actos internos os despachos recorridos, mas antes actos administrativos recorríveis por se tratar de decisões da administrarão que ao abrigo de normas de direito público produziram efeitos jurídicos na situação individual e concreta da alegante, pelo que não pode o recurso ser julgado inadmissível com base nos artigos 120 e 173 b) do CPA.”

Dir-se-á antes de mais que a questão objecto do presente recurso jurisdicional foi já apreciada em decisões proferidas neste Supremo Tribunal Administrativo em sede de recurso jurisdicional, nas quais se apreciaram, com base em idênticas situações de facto e em face da mesma argumentação jurídica ora produzida pela recorrente, decisões do Tribunal Central Administrativo que haviam negado provimento aos recursos contenciosos do mesmo acto da entidade, ora agravada, no sentido da rejeição do recurso hierárquico com fundamento na al. b) do art.º 173º do CPA.

São nesse sentido os Acórdãos deste Supremo Tribunal Administrativo, em Subsecção, de 28.03.2000, de 2.05.2000 e de 23.01.2001, proferidos, respectivamente, nos Recursos n.º 45676, 45866 e 46438.

Assim, no Ac. de 23.01.2001, proferido no citado Recurso n.º 46438 (em que foram formuladas conclusões em tudo idênticas à do presente recurso), escreveu-se o seguinte:

“Um dos elementos essenciais do acto administrativo prende-se, assim, com a assinalada produção de efeitos jurídicos, elemento que se não verificou no caso em análise.

Na verdade, como se deixou assinalado, dos enunciados pareceres em que assentaram os referidos despachos hierarquicamente recorridos, pretendeu-se levar a efeito o esclarecimento de dúvidas suscitadas pelos Serviços sobre o alcance de disposições normativas atinentes a remunerações de certos funcionários, suscitando directiva superior para o efeito a fim de esclarecer aquela questão. Destinaram-se, pois, aqueles despachos a dilucidar tais dúvidas. Isto é, aqueles despachos não visaram, eles próprios, resolver situações individuais e concretas dos funcionários em causa, não operando em si mesmos efeitos imediatos nas esferas jurídicas daqueles funcionários.

Por actos internos, entendem-se aqueles cujos efeitos jurídicos se produzem apenas nas relações interorgânicas (cf. Marcelo Caetano, Manual, 10.º ed., a pág. 442), precisamente o que sucedeu no caso.

Em suma, os aludidos despachos do DGRN limitaram-se a possibilitar a prática de acto(s) administrativo(s) posterior(es), esse(s) sim em sentido técnico-jurídico.

Assim, os aludidos despachos do DGRN devem considerar-se como enunciadores de uma doutrina geral para os serviços, a qual teria que ser complementada por um acto administrativo que regularizasse a situação concreta de cada funcionário, pois que só através de tal acto se definiria a situação jurídico-funcional de cada um dos agentes em causa.

Isto é, os sobreditos despachos não consubstanciaram uma estatuição autoritária no plano da situação jurídico-funcional da ora recorrente, não sendo assim passível de lesar de "per si" as suas posições subjectivas, nos termos do n.º 4 do art.º 268.ºda CRP, constituindo antes, como se viu, um comando dirigido aos serviços, com a enunciada finalidade, que só com a prática de acto administrativo que concretizasse e individualizasse cada uma das posições remuneratórias é que teria lesividade (imediata e actual) relativamente à esfera jurídica de cada um dos funcionários abrangidos por aqueles comandos.

Mas, não se tratando de actos administrativos, os sobreditos despachos não eram passíveis de recurso hierárquico, pois que este tem por objecto actos administrativos (cf. art.º 166º do CPA).

Assim, aqueles despachos do DGRN, como actos genéricos, e enunciando meras orientações para os serviços, não eram de molde a modificar a situação jurídica dos interessados, tal só acontecendo com o acto concreto de aplicação daqueles (cf. Acs. do STA. de 24.0I.69 e de 23.02.78, in, respectivamente, Acs. Douts., 88-527 e 199-882).

Tais actos, como já se aludiu, não contêm qualquer ordem de reposição de quantias anteriormente pagas pela recorrente, tendo-se limitado a emitir

orientações a seguir pelo GGF sobre a aludida matéria relativa aos vencimentos dos Adjuntos, destinadas a servir-lhes de cálculo, com efeitos apenas nas relações interorgânicas, habilitando o GGF a formar a sua decisão de ordenar ou não a reposição de vencimentos ou de os complementar conforme, segundo aquelas orientações, tivessem sido pagos a mais ou a menos.

Deste modo, não podem os mesmos ser considerados actos administrativos para efeitos de recurso hierárquico ou contencioso, nos termos e para os efeitos do citados arts. 120º e 166º do CPA, só cabendo recurso dos actos que, aplicando as instruções que encerram, ordenem a reposição dos vencimentos a que se reportam.

Assim, procedeu correctamente o despacho contenciosamente recorrido ao rejeitar o recurso hierárquico interposto daqueles actos, nos termos do art.º 173º do CPA.”

Tal doutrina e conclusão jurídica são inteiramente aplicáveis ao caso “sub judice”, pelo que não merece censura o acórdão recorrido ao sufragar idêntico entendimento devendo, por isso, improceder o que vem alegado pela recorrente no sentido de demonstrar a natureza de actos administrativos dos aludidos actos do DGRN.

III. Decisão

Nos termos e com os fundamentos expostos, acordam em julgar improcedentes todas as conclusões da alegação da recorrente, negando-se provimento ao presente recurso jurisdicional e confirmando-se o acórdão recorrido.

Custas pela recorrente, fixando-se a taxa de justiça e a procuradoria, respectivamente, em duzentos e cem euros.

Lisboa, 24/01/2002

Adérito Santos –Relator –

Azevedo Moreira

Santos Botelho