0256/03 - Supremo Tribunal Administrativo

I - O n.° 2 do art.º 69 da LPTA, ao estabelecer a regra da complementaridade do meio processual em causa, consubstancia uma adequação ou racionalização dos meios de tutela processual aos fins a atingir, estabelecendo como que um nexo de correspondência entre o direito a defender e o meio processual a utilizar para o efeito. II - É indevido o uso da acção para o reconhecimento do direito ou interesse legítimo se, perante a apreciação casuística da situação, o recurso contencioso, e a consequente execução do julgado, se revelam idóneos a garantir a tutela jurisdicional efectiva do direito ou interesse em causa.

Acordam na Secção de Contencioso Administrativo do Supremo Tribunal Administrativo: I Relatório A... , com melhor identificação nos autos, veio interpor recurso da decisão do TAC de Lisboa que julgou procedente a excepção dilatória prevista no n.º 2 do art.º 69 da LPTA, absolvendo os réus da instância, na acção para o reconhecimento de direitos que intentou contra os Ministros da Economia e da Agricultura, do Desenvolvimento Rural e das Pescas . Terminou a sua alegação formulando as seguintes conclusões: 1. Ao contrário do que ficou decidido na Decisão recorrida, nenhum destes direitos cujo reconhecimento judicial se requer será devidamente acautelado - pelo menos expressamente - por uma eventual decisão que, reconhecendo a ilegalidade do comportamento da Autoridade Recorrida anule os actos por esta praticados, na medida em que aquele meio processual tem um escopo condenatório bem mais limitado que o presente, cingindo-se à apreciação da legalidade ou ilegalidade do acto "sub judice", anulando-o (ou declarando-o nulo ou inexistente) se for caso disso, mas deixando por esclarecer questões como aquelas cuja a apreciação foi solicitada nos presentes Autos, pelo que não se verifica nos presentes autos a excepção dilatória prevista no n.o 2 do art. 69° da LPTA. 2. Ainda que assim não se entendesse, o que apenas em benefício da demonstração se pondera, a interpretação da lei em conformidade com o princípio da tutela jurisdicional efectiva consagrado na Constituição, sobretudo depois da revisão de 1997, que consagrou a acção para o reconhecimento de direito a par do recurso contra actos como forma de assegurar essa tutela jurisdicional, impõe a consideração de que o n.º 2 do art.º 69 não subsiste no nosso ordenamento jurídico por ter sido revogado pela lei de revisão constitucional em 1989. 3. Deste modo, a interpretação adoptada na Sentença recorrida, no sentido de considerar a acção para o reconhecimento de direitos como um meio processual meramente supletivo ou subsidiário deve não só ser considerada inconstitucional, por violação do princípio da tutela jurisdicional efectiva, como também implica pôr em causa o sentido útil da norma do n.º 1 do art.º 69 da LPTA que dessa forma instaurava um meio processual desprovido de âmbito de aplicação próprio. 4. O Recorrente tem direito a que seja considerado regularmente instruído, para efeitos do disposto no artigo 83 n.° 3 do Decreto-lei n.° 136/96 de 14 de Agosto, o requerimento de renovação de concessão a que junta em cumprimento das disposições legais aplicáveis, os contratos juntos aos Autos como documentos n.º s 5 a 19 (inclusive) da PI. 5. O Recorrente tem direito a que seja reconhecido o seu direito à renovação da concessão se, sendo considerado regularmente instruído o requerimento de renovação das concessões, não for praticado um acto expresso em que fundamentadamente se considere: i)- Ter sido afectado o bom funcionamento da concessão; ou ii)- Não terem sido atingidos os fins para que as concessões foram atribuídas. 6. O Autor tem direito a ser compensado, mediante pagamento de indemnização adequada, pelos prejuízos causados pela conduta ilegal da Administração ao não reconhecer e actuar em conformidade com os direitos e interesses legítimos do Autor enunciados nas alíneas anteriores. O réu Ministro da Agricultura defendeu a manutenção do julgado, argumentando, essencialmente, com a orientação perfilhada pela jurisprudência deste STA. A Magistrada do Ministério Público no seu parecer final sustentou, igualmente, a manutenção do julgado remetendo para a doutrina de inúmeras decisões deste Tribunal. Colhidos os vistos, cumpre decidir. II Factos Matéria de facto dada como assente no TAC: A) Ao autor foi concessionada, por decisão ministerial constante da Portaria n.º 442/91 , de 28.5, pelo período de seis anos, a Zona de Caça Turística do Divor (a que corresponde o Proc.º n.º 616 da Direcção Geral das Florestas), bem como a Zona de Caça Turística de Guadalupe (a que corresponde o Proc.º n.º 774 da Direcção Geral das Florestas), por decisão ministerial constante da Portaria n.º 615-M/91 , de 8.7, também pelo período de seis anos; as referidas concessões não foram revogadas; B) O autor, mediante requerimento dirigido ao Presidente do Instituto Florestal em 18.10.1996, requereu que fosse renovada a concessão da Zona de Caça Turística do Divor, por um período de seis anos, tendo requerido também, na mesma data, a renovação da concessão da Zona de Caça Turística de Guadalupe, por igual período.(cfr. fls. 32 e 37 dos autos de providência cautelar apensos); C) Por oficio expedido em 26.11.1996 foi solicitada ao autor a entrega de "novos contratos com os proprietários", ao que o autor respondeu invocando a cláusula de renovação automática e requerendo outras diligências, bem como o prosseguimento do processo.(cfr. fls. 88 a 91 dos autos de providência cautelar apensos); D) Por oficio expedido em 21.3.1997 foi comunicado ao autor a existência de um "parecer" em que o Director Regional de Agricultura do Alentejo informa a Direcção de Serviço de Florestas que "deve ser indeferida a pretensão do concessionário A..., o qual deve juntar ao pedido de renovação de concessão os elementos a que se refere o n.º 3 do artigo 83° do Decreto-Lei n.° 136/96 de 14 de Agosto", informação sobre a qual foi exarado um despacho, atribuído ao Director Geral das Florestas, com o seguinte teor: "À D.S.C. Pescas. Concordo com a presente informação. Remeta-se à D.R.A.A.20/2/97". (cfr. fls. 93 a 97 dos autos de providência cautelar apensos ); E) Deste despacho de 20.2.1997 do Director Geral das Florestas foi interposto recurso contencioso pelo autor, que corre termos na 2.ª Secção deste tribunal, com o n.º 468/87 (fls. 186). III Direito A questão que a apreciação do objecto do presente recurso jurisdicional coloca, saber qual a posição da acção para o reconhecimento de direitos e interesses legítimos no âmbito do contencioso administrativo e o seu relacionamento com o recurso contencioso, tem merecido, por parte deste Supremo Tribunal, uma resposta praticamente unânime. O Tribunal pronunciou-se, por repetidas vezes, sempre no mesmo sentido, com poucas excepções e durante um período de tempo muito limitado, Acórdãos de 4.5.93, no recurso 31976, e de 13.7.93 no recurso 31754, entre poucos mais, todos nessa altura. podendo ver-se, como meros exemplos, os acórdãos de 9.3.89 no recurso 26246, de 14.5.92 no recurso 30297, de 9.6.92 no recurso 30499, de 12.12.95 no recurso 37841, de 31.3.98 no recurso 38367P, de 5.6.00 no recurso 41915P de 27.6.00 e de 29.10.02 nos recursos 47202 e 67/02 Dessa jurisprudência podem extrair-se os seguintes princípios, que correspondem, no essencial, ao sumário do acórdão do Pleno de 31.3.98, recuso 38367 "Este primeiro acórdão do Pleno sobre a temática em causa, situando-se na chamada teoria do alcance médio da acção para reconhecimento de direito (cfr. JOSÉ CARLOS VIEIRA DE ANDRADE, Direito Administrativo e Fiscal, Lições ao 3.º Ano do Curso de 1996/97, Coimbra, pp. 106-111), afasta-se quer da corrente maximalista, representada pelos Acs. De 4/5/93, P. 31976 (AP-DR, de 19/8/96, p. 2282), de 13/7/93, P. 31754 (AP- DR, de 21/8/96, p. 4258, e BMJ, n.º 429, p. 557), e de 19/4/94, P. 33191 (AP-DR, de 31/12/96, p. 2824), segundo os quais após a revisão constitucional de 1989 "a regra do art.º 69, n.º 2, da LPTA, (...) não subsiste no nosso ordenamento jurídico" e, assim, "o direito de acção jurisdicional perante os tribunais administrativos para reconhecimento de direito ou interesse legítimo perante (contra) a Administração não encontra hoje obstáculos de natureza processual, fundados em erro na forma de processo, ilegitimidade ou excepção dilatória inominada que se pretendiam consagradas naquela disposição", quer da inicialmente adoptada teoria do alcance mínimo, que atribuía a esta acção um carácter meramente residual face aos restantes meios contenciosos, e traduz a orientação pacífica nas Subsecções do STA: cfr., entre outros, os Acs. de 2/12/93, P. 32877 (AP-DR, de 15/10/96, p. 6797), de 3/3/94, P. 33290 (AP-DR, de 20/12/96, p. 1662; BMJ, n.º 435, p. 566; e AD, n.º 390, p. 683), de 26/4/95, P. 36273 (AP-DR, de 20/1/ 98, p. 3592), de 28/9/95, P. 35289 (AP-DR, de 27/1/98, p. 7106, e BMJ, n.º 449, p. 168), de 5//3/96, P. 38223, de 12/3/96, P. 38367, de 16/4/ 96, P. 37862, de 23/4/96, P. 36597 (BMJ, n.º 456, p. 229), de 9/5/96, P. 37415, de 10/10/96, P. 37519, de 18/2/97, P. 40257(CJA, n.o 7, p.16, com anotação crítica de ALEXANDRA LEITÃO), de 30/4/97, P. 37775, de 19/6/97, P. 40523 e P. 41186, de 26/6/97, P. 41367, de 17/3/98, P. 39984, e de 16/4/98, P. 40856." (anotação ao aresto in "Cadernos de Justiça Administrativa", n.º 9, pag. 52/53). : (i) não é de acolher o entendimento de que, após a revisão constitucional de 1989, deverá considerar-se revogado o n.º 2 do art.º 69 da LPTA, com a consequente irrestrição da utilização da acção para o reconhecimento de direito ou interesse legítimo; (ii) o n.º 5 do art.º 268 da CRP, introduzido pela Lei Constitucional n.º 1/89 (vide hoje, após a revisão constitucional operada pela Lei constitucional n.º 1/97 , de 20.9, o n.º 4 desse preceito), veio reforçar o princípio pro actione ou da accionabilidade, com a institucionalização da viabilidade de acções jurisdicionais administrativas a título principal, que não apenas para mero suprimento ou colmatação das lacunas ou insuficiências da protecção proporcionada pelo recurso contencioso de anulação; (iii) tal inovação abrangente ínsita no preceito não teve porém o propósito de subverter a "normalidade" legal e tradicional da necessidade de interposição de recurso contencioso imediato contra actos lesivos, recurso esse, de resto, igualmente garantido, com idêntica dignidade constitucional, no n.º 4 da mesma norma; (iv) com a introdução de tal meio o legislador não pretendeu contudo a utilização irrestrita - e ainda por cima ao livre alvedrio do administrado e a todo o tempo - do direito de acção, v.g. para o ataque a actos administrativos já consolidados ou firmados na ordem jurídica - casos decididos ou casos resolvidos - por aceitação expressa ou por simples inércia ou inacção dos respectivos destinatários; (v) o n.º 2 do art.º 69 da LPTA - verdadeira norma de ordenamento processual - mais não representa que uma adequação ou racionalização dos meios de tutela processual aos fins a atingir, na esteira, aliás, do preceituado no art.º 2 do CPC (cfr., hoje, o n.° 2 desse preceito introduzido pela revisão do DL n.° 329-A/95 , de 18.8), assim estabelecendo como que um nexo de correspondência entre o direito a defender e o meio processual a utilizar para o efeito; (vi) há, assim, que fazer sempre uma apreciação casuística das situações para se aquilatar da racionalidade e da funcionalidade dos meios adjectivos a usar; (vii) em princípio, e segundo um critério de normalidade, perante a existência de um acto administrativo meramente anulável, a interposição de recurso contencioso, com a consequente execução de sentença, assegurará uma eficaz tutela jurisdicional dos direitos ou interesses afectados e, por isso, surgirá como totalmente injustificado o exercício do direito de acção para o reconhecimento; (viii) cabe ao o interessado invocar e demonstrar a "insuficiência" ou a "ineficácia" do uso do "meio normal", cabendo-lhe pois o ónus da prova do seu interesse processual; (ix) o n.° 2 do art. 69 possui um sentido útil que resulta da respectiva interpretação conforme a Constituição: o direito de acção para o reconhecimento só deverá ser exercitado - nos casos em que o meio de reacção normal e típico seja o do recurso contencioso - quando por esta última via se não mostre garantida uma efectiva tutela jurisdicional do direito ou interesse em causa; isto segundo uma ideia de complementaridade ou alternatividade instrumental, que não por uma ideia de subalternização ou de secundarização da acção em relação ao recurso. Nas mesmas águas navega o Tribunal Constitucional (Acórdãos do TC n.º 105/95, DR II Série de 15.5.99, n.º 452/95 e 435/98, DR II Série de 21.11.95 e 10.12.98). Com efeito, como se vê no acórdão 105/99: "Ao consagrar o n.° 5 do art.º 268 da Constituição, a garantia de acesso à justiça administrativa para tutela dos direitos ou interesses legalmente protegidos, o legislador de 1989, seguramente, que não quis criar um meio contencioso alternativo ao recurso contencioso com fundamento em ilegalidade contra quaisquer actos administrativos, que no n.° 4 do mesmo preceito continuou a estar consagrado. Quis, isso sim, instituir um meio complementar, a ser usado quando o recurso não fosse suficiente para a defesa eficaz (efectiva) de direitos ou interesses legalmente protegidos. Ou seja: o legislador quis deixar claro que se pretendia uma tutela eficaz, e, para tanto, esclareceu que o direito de acesso à via judiciária não dependia da existência de um acto administrativo ou de esse acto ser recorrível .. Aí se faz a transcrição do seguinte trecho da posição de Vieira de Andrade, "Justiça Administrava", Lições, Coimbra 1998, pág. 108, sobre o assunto: " O meio próprio e adequado ... para os casos em que houvesse uma lesão de posições jurídicas subjectivas e não existisse nem contrato, nem responsabilidades, nem (sobretudo) um acto administrativo - por exemplo, situações de incumprimento de deveres relativos a certos direitos subjectivos dos particulares (direitos ao pagamento de uma quantia em dinheiro, à entrega de uma coisa certa ou a uma prestação de facto determinada), da prática ou omissão de actos materiais lesivos de direitos (designadamente nos casos de "via de facto", de actos de execuções ilegais ou de actuações devidas) ou de dúvidas, de incerteza ou de receio fundado de mau entendimento pela Administração, relativamente à existência ou ao alcance de um direito ou interesse legítimo". E, ainda, embora em situações excepcionais, "nos casos em que embora existindo ou havendo lugar à prática de um acto: i) o recurso contencioso se revelasse, no caso, manifestamente inapto a assegurar uma tutela efectiva dos direitos do particular (por exemplo, no caso de ser decisiva a prova testemunhal, enquanto ela não for legalmente admitida nos processos de recurso contra actos da administração estadual); " o recorrente tivesse deixado passar o prazo do recurso sem qualquer culpa, mas só quando a tempestividade implicasse comportamentos (ou conhecimentos) inexigíveis a um particular normalmente diligente - embora hoje a lei tenha eliminado grande parte das "armadilhas" que infestavam o terreno do recurso contencioso, o erro desculpável continua a ter sentido seja perante comportamentos enganadores da Administração, em que o cidadão de boa fé acredita, seja em face da própria dificuldade de conhecer a lei aplicável em tempos de "turba legislação", seja pela dificuldade em identificar o acto recorrível, seja em virtude de, por vezes, serem exíguos os prazos de impugnação administrativa necessária e os particulares não estarem suficientemente informados da situação". Fazendo apelo a essa jurisprudência e esses princípios analisemos então o caso dos autos. Como se viu, ao autor, aqui recorrente, foi concessionada, por decisão ministerial constante da Portaria n.º 442/91 , de 28.5, pelo período de seis anos, a Zona de Caça Turística do Divor, bem como a Zona de Caça Turística de Guadalupe, por decisão ministerial constante da Portaria n.º 615-M/91 , de 8.7, também pelo período de seis anos. Por requerimento dirigido ao Presidente do Instituto Florestal em 18.10.1996, requereu que tais concessões fossem renovadas por um período de seis anos. Por oficio expedido em 26.11.96 foi-lhe solicitada a entrega de "novos contratos com os proprietários", ao que o recorrente respondeu invocando a cláusula de renovação automática e requerendo outras diligências, bem como o prosseguimento do processo. Face a tal posição os pedidos de renovação foram indeferidos por despacho do Director Geral das Florestas de 20.2.97. Se o recorrente entendia que tal indeferimento era ilegal, deveria então, tal como refere a decisão recorrida, tê-lo impugnado contenciosamente, com precedência de recurso hierárquico, se entendesse que o referido acto não era verticalmente definitivo. O eventual provimento desse recurso contencioso, com o consequente apelo ao incidente de execução de julgados, satisfaria plenamente a pretensão do recorrente (de ver automaticamente renovadas as concessões) já que, como se assinala na sentença recorrida, "a Administração fica vinculada à interpretação da lei acolhida na decisão judicial. Na verdade, o meio processual próprio da execução de julgados previsto no art.º 11° do DL n.º 256-A/77 , de 17.6, contém em si mesmo os mecanismos que asseguram o efectivo cumprimento das decisões, sendo o meio processual também aplicável à execução das decisões proferidas nas acções de reconhecimento de direito (art.º 70 da LPTA). Assim, esta acção não contém em si mesma qualquer acréscimo de eficácia na tutela jurídica que assegura, em comparação com o recurso contencioso". Por outras palavras, concedendo o incidente de execução ao Tribunal poderes de plena jurisdição, é-lhe lícito ordenar a prática de todos os actos necessários à reintegração da ordem jurídica violada, assim garantindo integralmente a tutela de todos os direitos que o recorrente invoca com a propositura desta acção. Estamos, pois, perante o caso típico em que o recurso contencioso, associado à execução de julgados, satisfaz todas as pretensões manifestadas pelo recorrente neste processo, assim se materializando o invocado princípio da tutela jurisdicional efectiva. De resto, provavelmente por ser esse também o seu entendimento, é que o recorrente impugnou contenciosamente esse despacho de 20.2.1977, do Director Geral das Florestas, que corre termos na 2.ª Secção do TAC de Lisboa, com o n.º 468/87 (alínea E da matéria de facto). Nesta conformidade, ter-se-á de concluir que a acção para o reconhecimento de direitos intentada pelo recorrente não era o meio processual adequado à tutela do direito que invoca, nos termos do art.º 69, n.ºs 1 e 2 da LPTA. IV Decisão Nos termos expostos, acordam em negar provimento ao recurso e em confirmar a decisão recorrida. Custas a cargo do recorrente fixando-se a taxa de justiça e a procuradoria em 400 e 200 euros, respectivamente. Lisboa, 9 de Abril de 2003. Rui Botelho – Relator – Freitas Carvalho – Santos Botelho